Общественный контроль за обеспечением прав заключенныхНазад
Общественный контроль за обеспечением прав заключенных
Общественный контроль за обеспечением прав заключенных
Юрий СТЕЦОВСКИЙ, доктор юридических наук, профессор
Эффективный контроль за обеспечением прав каждого человека - важнейшая задача не только государственных органов, но и общественных объединений. Общественный контроль должен базироваться на положениях Конституции РФ о непосредственном осуществлении народом своей власти (часть 2 ст. 3), о праве граждан участвовать в управлении делами государства (часть 1 ст. 32), о равноправии общественных объединений перед законом (часть 4 ст. 13), о гарантиях свободы деятельности общественных объединений (часть 1 ст. 30).
Запрещенные Конституцией пытки, насилие и другое жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение и наказание в органах и учреждениях, где содержатся заключенные, приняли систематический и массовый характер, и всем, кто верит в демократию и свободу, необходимо государство, которое служит людям и поддерживает право граждан на жесткий контроль за деятельностью чиновников. Учитывая бесчеловечные условия в местах содержания заключенных, контролю за обеспечением их прав посвящен ряд официальных документов.
Так, 14 июня 1994 года Комиссия по правам человека при Президенте РФ одобрила Доклад, в котором предлагается безотлагательно `создать условия для действенного общественного контроля за соблюдением прав человека в местах лишения или ограничения свободы` 1.
В заключении Парламентской ассамблеи Совета Европы N 193(1996) по заявке России на вступление в Совет Европы указано, что Россией в соответствии с решениями `о единых европейских пенитенциарных правилах будут улучшены условия содержания заключенных, в частности безотлагательно будут улучшены по сути нечеловеческие условия содержания во многих следственных изоляторах; `особое внимание будет уделено поддержке и укреплению правозащитных неправительственных организаций, а также созданию гражданского общества`.
27 июня 1996 года Правительство РФ приняло постановление, которым МВД и Минюсту России с участием Генпрокуратуры поручено разработать проект Федерального закона, `регламентирующего порядок участия общественных организаций в осуществлении контроля за деятельностью следственных изоляторов`.
Относительно общественного контроля за обеспечением прав заключенных говорится в Законе РФ `Об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы` от 21 июля 1993 года (ст. 38) и в Уголовно-исполнительном кодексе РФ (ст. 23). Контроль за деятельностью милиции со стороны коллективов граждан предусмотрен Законом РСФСР `О милиции` (ст. 37).
Безусловное обеспечение прав человека необходимо всем лицам, подвергаемым задержанию или заключению в какой бы то ни было форме. Общественный контроль требуется не только в отношении прав подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, но и прав тех, кто, не имея соответствующего процессуального статуса, становится жертвой злоупотреблений властью.
В советской стране более семидесяти лет общественная активность воспринималась как досадная и злонамеренная помеха, подлежащая немедленному устранению. Установка на тоталитарность государства не может пройти бесследно. И по сей день слово `государство` почти синоним словам `общество`, `народ`. В сознании многих граждан общество и государство едины, как недавно были едины партия и народ. В таком тождестве заинтересована та социальная группа, которая призвана осуществлять власть, - многочисленный и могущественный мир российских чиновников 2.
Дает о себе знать и синдром секретности. Грубейшие нарушения прав заключенных объясняются отсутствием информационной открытости, стремлением государственных органов и должностных лиц не допустить общественный контроль за их деятельностью. Такое положение противоречит задаче построения гражданского общества, стратегии подъема России, препятствует возрождению российской традиции благотворительности.
17 февраля 1998 года Президент РФ обратился к Федеральному Собранию и ко всем гражданам России с ежегодным Посланием о положении дел в стране и основных направлениях политики РФ 3. `Никто из нас - сказано в Послании, - не имеет права ни на минуту забывать основной конституционный принцип: в России единственным источником власти является народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти, органы местного самоуправления. Значит, народ вправе спрашивать с власти в целом за качество ее действий, за ее эффективность. Вот почему сотрудничество властных институтов является важнейшей задачей`. Далее подчеркивается: `В России после долгих десятилетий духовного и политического закрепощения открылся неисчерпаемый ресурс общественной инициативы. Его жизненно необходимо включить в стратегию подъема`.
Деятельность неправительственных правозащитных объединений - один из важных показателей развития гражданской инициативы, появления признаков зарождения гражданского общества. В последние годы возросло число правозащитных и иных общественных объединений, расширился диапазон их деятельности и форм активности. Появилось множество способов общественного контроля за деятельностью государственного аппарата. Все больше граждан начинают осознавать себя содержателями государства, имеющими не только юридическое, но и моральное право требовать полного отчета о расходовании государственных средств.
Следует устранить, как говорится в Послании, преграды для деятельности правозащитных объединений, активно использовать их потенциал для практической защиты прав граждан, не допускать с помощью общественного контроля унизительного, а порой и жестокого обращения с подследственными. Необходимо открыть шлюзы для активности общественных объединений, специализирующихся на правозащитной деятельности.
Подъем силами общества и полноценное взаимодействие институтов гражданского общества невозможны без информационной открытости, а это означает сужение ведомственных тайн, обучение государственных служащих работе в условиях открытости.
Для подъема России нужны влиятельные институты гражданского общества. `Наш собственный, хотя и недолгий опыт, - подчеркнуто в Послании, - подтверждает: на тех направлениях, где общественный напор ослабевал, нередко принимались решения, удобные государственному аппарату, но не гражданам`.
Переход к подъему требует создания в стране качественно иного уровня доверия общества и власти. Практика подъема диктует, чтобы действия государства были открыты, понятны и контролируемы обществом. По сути, речь идет о принципиально новом этапе развития гражданского общества в России. Страна во всех смыслах должна стать своей для ее граждан. Отмечена также необходимость административной реформы, мобилизации усилий гражданского общества по преодолению коррупции государственного аппарата.
Российской традиции свойственно милосердное отношение к заключенным. В XIX веке бескорыстный служитель делу тюремных преобразований, тративший все свои деньги на помощь заключенным, врач Федор Петрович Гааз писал, что в российском народе есть перед всеми другими блистательная доблесть милосердия, готовности и привычка с радостью помогать в изобилии ближнему во всем, в чем тот нуждается.
Хотя нынешнее отношение к заключенным несовместимо с принципами и нормами международного и российского права, в государственных органах, призванных охранять права человека и гражданина, игнорируются основы конституционного строя России.
По-прежнему прокуратура осуществляет уголовное преследование и ей же поручен надзор за соблюдением законов. Между тем надзор за самим собой невозможен, это одна из опасных фикций. Общественный контроль мог бы содействовать преодолению подобной противоправной практики.
Сопротивлению общественному контролю сопутствуют ссылки на возможную утечку информации о деятельности государственных органов. Говорится, что криминальные структуры будут получать выгодную информацию с помощью общественного контроля. Однако для ее получения преступным авторитетам общественный контроль не нужен, их устраивает коррупция и другие пороки государственного аппарата.
Общественный контроль необходим для противодействия нарушениям прав заключенного, в числе которых право на максимально возможное число свиданий, переписку и т. п. Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, указывает, что этим лицам может быть отказано в контактах с внешним миром, в частности с семьей, лишь в течение периода, не превышающего нескольких дней (15-й принцип)4. Иной подход к проблемам контактов заключенных с внешним миром осуждается универсальными и региональными международными органами по защите прав и свобод человека.
Среди факторов, определяющих обеспечение прав человека, - взаимоотношения между государством и неправительственными организациями (НПО). Что это - сотрудничество или противостояние?
Здесь очень важна независимость НПО от государственных органов и любых групп, стремящихся к власти. Без признания, соблюдения и защиты общественных объединений нормальные отношения между правозащитниками и властью исключены. Участники конференции правозащитных организаций (Санкт-Петербург, ноябрь 1995 г.) при рассмотрении их роли в формировании гражданского общества пришли к очень важным выводам. Было подчеркнуто, что при определении и реализации своих уставных задач деятельность правозащитных организаций должна быть независимой от государства, что сотрудничество с государственными органами и должностными лицами не обязывает НПО соглашаться с ними в случаях расхождения взглядов по стратегическим или тактическим вопросам, что расхождения не являются основанием отказа от критики и законного противодействия власти в случае нарушения ею прав человека.
Аналогичный подход был проявлен в Комиссии ООН по правам человека при подготовке Декларации в защиту правозащитников. Правозащитникам необходимы гарантии от вмешательства со стороны государственных органов. Разногласия между последними и НПО должны рассматриваться как источник плодотворного сотрудничества5.
Без обращения (в различных формах) в государственные органы и к должностным лицам правозащитнику трудно содействовать обеспечению прав заключенных, поскольку прежде всего государство обязано признавать, соблюдать и защищать эти права. Но беда в том, что в силу ряда объективных и субъективных факторов наше государство не хочет или не может выполнять свои конституционные обязанности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Нарушения могут быть результатом многих причин: ошибочных и даже преступных действий и решений государственных органов и должностных лиц, фактической несвязанности власти с правом и ее безответственности, неспособности власти справиться с комплексом политических, экономических и социальных проблем и др. Отсюда задача НПО и их представителей - оказывать содействие в защите прав человека от нарушений и прежде всего властью6.
Критика властных структур правозащитниками. Если государство признает свободу деятельности общественных объединений, если они не загнаны в подполье, то сотрудничество возможно. Но когда государство нарушает права человека, ограничивает свободу мнений, тогда неизбежны конфликты. Полного партнерства никогда не будет, да оно и не нужно. Как не нужно стремиться к конфликту ради него самого. Власти Российской Федерации грубо и повсеместно не выполняют своих обязательств; они сплошь и рядом лгут, а потому возникают конфликты. Важнейшая задача общественных объединений - требовать от властей прекратить ложь и публично ее разоблачать.
Право на свободу объединений и право на свободу выражения своего мнения взаимосвязаны. Именно это предусмотрено обязательной для России Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 10 и 11) 7. Необходим заинтересованный диалог равных, прислушивающихся друг к другу сторон. Каждый гражданин индивидуально или совместно имеет право критиковать государственные органы и должностных лиц, вносить предложения относительно улучшения их работы, привлекать внимание общественности к любым аспектам их работы. Этой цели могут служить обращение в компетентные органы государства, а также в международные органы.
Дело правозащитника - борьба с нарушениями прав человека, а если власть по-прежнему считает права человека товаром на экспорт, она должна быть готова к самой суровой критике. Люди, всерьез относящиеся к демократическим ценностям, не желают играть роль муляжей в витрине российской демократии. На это и без правозащитников находятся охотники8.
Особое значение при этом имеет сбор, оценка и распространение информации. От достоверности и убедительности информации зависит реакция государственных органов, влияние на общественное мнение, авторитет самих правозащитников.
Сбор фактов требует соблюдения правозащитными организациями многих правил. Международная практика показывает, что в числе главных следующие:
обеспечение независимости общественных инспекторов, включение в их состав подготовленных и беспартийных лиц;
стремление избегать обвинений в разглашении сведений, составляющих государственную тайну;
обоснование выводов ссылками на конкретные нормы внутреннего права, принципы и нормы международного права.
Законопроект об общественном контроле. Считая отношение в России к правам заключенных нетерпимым, рабочая группа Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы подготовила проект Федерального закона `Об общественном контроле за обеспечением прав заключенных и содействии общественных объединений работе органов и учреждений, где содержатся заключенные`.
В октябре 1998 года в Госдуму и указанный Комитет поступили заключения на законопроект. Ни в одном их них о пытках и ином попрании прав человека нет ни одного слова.
В заключении, подписанном первым заместителем председателя Правительства РФ Ю. Маслюковым, сказано: `...полагаем принятие упомянутого проекта закона нецелесообразным`. По заключению, концепция законопроекта не учитывает требований Федерального закона `Об общественных объединениях` и в большей части противоречит ему. Ссылаясь на ст. 17 и 27 Федерального закона, говорится, что проект предусматривает вмешательство общественных объединений в деятельность государственных органов.
Между тем для подобных утверждений предложенный законопроект не дает оснований. Согласно ст. 17 Федерального закона: `Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом`.
Вмешательство предполагает подмену государственного органа, принятие решения не им, а иными лицами. Например, не считается вмешательством участие в уголовном и гражданском судопроизводстве членов коллегий адвокатов и других общественных объединений. По УПК РСФСР, сообщения граждан и их объединений являются поводом к возбуждению уголовного дела (ст. 128), производя расследование, следователь должен широко использовать помощь общественности для раскрытия преступлений (ст. 128), в число мер пресечения входит поручительство общественного объединения (ст. 89 и 95), когда основания для возбуждения уголовного дела отсутствуют, общественное объединение уведомляется об этом (ст. 113), предусмотрено участие представителей общественных объединений в качестве общественных обвинителей и защитников (ст. 250), возможны представления и ходатайства общественных объединений в стадии исполнения приговора (ст. 362-3, 363, 370).
Законопроект предусматривает не вмешательство в деятельность органов государственной власти, а осуществление прав, вытекающих из Конституции и законов.
В ст. 27 Федерального закона `Об общественных объединениях` указано: `Для осуществления своих уставных целей общественное объединение имеет право: ...участвовать в выработке решений органов государственной власти; ...представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти; ...осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни; вносить предложения в органы государственной власти...` О праве граждан создавать общественные объединения `для защиты общих интересов и достижения общих целей` сказано и в части 1 ст. 3 Федерального закона.
По законопроекту в целях выявления и предупреждения пыток и иного произвола в число прав общественного инспектора входят: посещение в любое время органов и учреждений, где содержатся заключенные; быть в первоочередном порядке принятым должностными лицами государственных органов; обращение по вопросам изменения режима содержания заключенных; требование возбуждения уголовного дела и т. д. Данная деятельность общественного инспектора соответствует Конституции (ст. 2, часть 2 ст. 3, часть 2 ст. 21, часть 1 ст. 30, часть 1 ст. 32), Федеральному закону (ст. 3, 17, 27) и не является каким-либо вмешательством в работу прокуроров, следователей и судей.
По заключению употребляемое в законопроекте понятие `заключенный` не соответствует Конституции и законодательству РФ. Говорится, что объединение лиц, подвергаемых уголовному преследованию, `в одно понятие неправильно, поскольку у данных субъектов имеются отличия в правах`. Действительно, права подозреваемого, обвиняемого, подсудимого и осужденного имеют отличия. Но их и всех других лиц объединяет запрет пыток и иного произвола, который распространяется не только на субъектов уголовного процесса.
Выводы, содержащиеся в заключении, опровергаются рядом международных норм, являющихся составной частью правовой системы России (часть 4 ст. 15, часть 1 ст. 17 Конституции РФ). Для России обязательно соблюдение положений Свода принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме. Именно так трактуется понятие `заключенный` и в других международных нормах. Правомерность употребления этого понятия подтверждается не только ст. 15 и 17 Конституции РФ, но и ст. 22, где указано на `заключение под стражу`.
Законопроект имеет в виду создание института доверенных специалистов (врачей, психологов и др.). Они необходимы, чтобы своими профессиональными знаниями содействовать осуществлению общественного контроля за обеспечением прав заключенных. По заключению же это `означает замену общественного контроля контролем профессиональным и неизбежно повлечет столкновение мнений с работниками тех же профессий из числа администрации`. Какую-либо `замену` законопроект не предусматривает. Что же касается столкновений мнений, то они не исключены. Например, с помощью доверенного врача легче обнаружить нарушения прав заключенного, которым порой содействует врач в погонах. Ничего, кроме пользы, разномыслие профессионалов не принесет.
Личные качества тех, кто осуществляет контроль за обеспечением прав заключенных, конечно, важны. Но за ссылками на `замену`, `вмешательство` и т. д. скрывается стремление сохранить традиционное положение и недоверие к лицам, осуществляющим общественный контроль. Предположение о их противоправном поведении несовместимо с конституционными указаниями о презумпции невиновности, чести и добром имени человека и гражданина.
Законопроект предусматривает возможность оказания заключенным материальной помощи, в том числе адресной. Согласно же заключению, это `будет содействовать созданию привилегированного положения для отдельных заключенных по отношению к другим лицам`. Дело, однако, в другом: недопустимо сохранение условий голода и нищеты для всех лиц, содержащихся в неволе.
Мнение, высказанное в заключении, не основано на законе. Согласно Федеральному закону `О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений`, заключенные имеют право получать посылки, передачи и денежные переводы, приобретать продукты питания и предметы первой необходимости в ларьке СИЗО (тюрьмы) либо через администрацию места содержания под стражей в торговой сети (ст. 17, 25). Приобретать продукты питания и предметы первой необходимости, получать посылки, передачи и денежные переводы разрешено и осужденным к лишению свободы (ст. 88, 90, 91 УИК РФ).
Законопроект внесен депутатами Госдумы В. Борщевым и С. Карапетяном. В открытом письме Ю. Маслюкову депутат Борщев с горечью отметил: `Подписанный Вами официальный отзыв на законопроект об общественном контроле свидетельствует о том, что ситуация в местах содержания заключенных вполне устраивает Правительство Российской Федерации, поддерживающее ведомственную заинтересованность в закрытости и законспирированности этой системы... Вывод один: Правительство РФ сознательно препятствует становлению в России гражданского общества`.
И все же Ю. Маслюков еще не Правительство. 19 декабря 1998 года Правительство РФ утвердило Положение о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и Международного союза общественных объединений `Международный фонд защиты от дискриминации, за соблюдение конституционных прав и основных свобод человека` 9.
В соответствии с Положением для охраны прав подзащитных Фонду лиц, Фонд направляет в соответствующий орган исполнительной власти своего уполномоченного представителя. Федеральные органы исполнительной власти предоставляют уполномоченному представителю информацию, связанную с проведением в отношении подзащитного лица административного задержания, ареста, помещения в изолятор временного содержания и т. д. Органы внутренних дел, юстиции и налоговой полиции обеспечивают допуск доставленного или задержанного лица к уполномоченному Фонда. Последний при необходимости может прибыть на встречу вместе с врачом, который обеспечивает своевременное медицинское освидетельствование подзащитного лица. В установленном порядке Фонд может перечислять денежные средства на лицевые счета подзащитных лиц, оказывать им гуманитарную помощь, направлять ходатайства об улучшении условий размещения этих лиц в местах содержания под стражей или отбывания уголовного наказания.
По мнению председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам С. Собянина, законопроект не может быть поддержан. Причина: противоречие ст. 27 Федерального закона `Об общественных объединениях`, хотя из ст. 27 следует противоположное. Говорится, что в стране зарегистрировано множество `правозащитных организаций, а законопроект не предусматривает ограничений количества общественных инспекторов`, но при этом не учитывается их равенство перед законом (часть 4 ст. 13 Конституции РФ). Сказано об органах и учреждениях, исполняющих наказание, хотя нарушаются права не только осужденных.
В Правовом управлении Совета Федерации считают концепцию законопроекта неудовлетворительной. Поскольку органы и учреждения, исполняющие наказания, в отличие от господина Собянина, находятся в отдалении от местонахождения правозащитных организаций, делается вывод, что это `безусловно ограничит базу для создания субъектов осуществления общественного контроля`. Подчеркивается нецелесообразность деятельности общественных инспекторов в воспитательных колониях. Вопреки Конституции РФ и международным нормам, оспаривается использование в законопроекте понятия `заключенный`. Отвергая законопроект, говорится: `...уголовно-исполнительная система характеризуется консерватизмом и стабильностью, поэтому внедрение нетрадиционных форм воздействия на нее требует тщательной экспериментальной проверки`; игнорируя бесчеловечное отношение к заключенным, предлагается продолжить `...устоявшиеся традиции уголовно-исполнительной практики в вопросах общественного контроля за деятельностью мест лишения свободы`.
По заключению, подписанному председателем Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Госдумы А. Лукьяновым, принятие представленного законопроекта `в целом нецелесообразно, поскольку уже существует единый кодифицированный акт - Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, который может быть дополнен`. Таким образом игнорируются цель и смысл законопроекта, который разработан исходя не из пресловутой целесообразности, а абсолютного права на свободу от пыток не только в органах, исполняющих уголовные наказания.
О пытках заключенных и за пределами этих органов общеизвестно. Однако относительно слова `заключенный` А. Лукьянов пишет: `...смысл подобного термина не ясен`, получается, что `общественный контроль может осуществляться за соблюдением прав любого лица, доставленного в органы внутренних дел`. Да, любого! Причем оказавшегося не только в этих, но и в других органах и учреждениях, где содержатся заключенные. В соответствии с Конституцией РФ законопроект посвящен защите прав всех лиц, подвергаемых задержанию и заключению в какой бы то ни было форме.
Правом на беспрепятственное посещение учреждений, исполняющих уголовные наказания, и следственные изоляторы наделены Президент РФ, Уполномоченный по правам человека и ряд других лиц. `Приравнивать общественных инспекторов по статусу к указанным лицам нецелесообразно`, - говорится в заключении. Но законопроект, разумеется, не имеет в виду их `приравнивать`. Речь о другом: о сокращении произвола в местах, где содержатся заключенные.
По нынешнему законодательству защитник вправе иметь свидания с подозреваемым и обвиняемым наедине без ограничения их количества и продолжительности. Защитниками могут быть не только члены коллегий адвокатов, но и других общественных объединений. Право на свидания имеют и те, и другие. Законопроект не отождествляет общественного инспектора и защитника. Однако совпадение некоторых их прав, в частности на свидания, не исключено.
Сообщения граждан и их объединений являются поводами для возбуждения уголовных дел. Общественные объединения вправе вносить предложения в органы государственной власти, участвовать в выработке последними решений (ст. 27 Федерального закона `Об общественных объединениях`). По законопроекту возможно обращение с требованием о возбуждении уголовных дел, если при осуществлении общественного контроля за обеспечением прав заключенных будут выявлены признаки преступления против заключенных. В заключении это оспаривается, так как ст. 3 УПК РСФСР обязывает суд и другие государственные органы возбуждать уголовные дела в каждом случае обнаружения признаков преступления. Утверждается, что общественный контроль `подменяет прокурорский, судебный и ведомственный контроль` и т. п. При этом игнорируется, что прокурорский и иные формы контроля не обеспечивают прав заключенных, а поэтому и появилась необходимость в данном законопроекте. Игнорируются также предписания Конституции РФ о праве граждан на участие в управлении делами государства (ст. 3, 32), принцип состязательности, несовместимый с обязанностью суда возбуждать уголовные дела (ст. 123).
Правозащитную концепцию законопроекта в грубой форме отверг и руководитель депутатской группы `Народовластие` Н. Рыжков. Не желая считаться с Конституцией и законами об общественных объединениях, он повторяет утверждения о вмешательстве в деятельность государственных органов, их подмене многочисленными общественными объединениями, об отсутствии ограничений количества общественных инспекторов.
Анализируя приведенные отзывы на законопроект, приходится вспомнить послание Президента РФ 1998 года `Общими силами - к подъему России`: `Общественные организации не требуют денег, но им нужны организационное содействие, избавление от бюрократических вывертов, на преодоление которых тратится время, необходимое для социально полезной цели`.
Вместе с тем в Государственной Думе были высказаны и иные суждения.
Законопроект поддержан Комитетом по делам женщин, семьи и молодежи.
В заключении Комитета по аграрным вопросам выражена серьезная озабоченность условиями содержания заключенных. Законодательное закрепление комплекса мер, направленных на соблюдение законности в местах, где содержатся заключенные, Комитет считает весьма актуальным, однако какие-либо замечания и предложения концептуального характера отсутствуют.
Разделяя позиции законопроекта, Комитетом по охране здоровья высказаны замечания и предложения. Отмечается недооценка роли прокурорского надзора, отсутствие в законопроекте указаний о взаимодействии общественных объединений с Уполномоченным по правам человека и Минюстом РФ. Предлагается расширить и уточнить полномочия доверенного специалиста - врача. Комитет справедливо напоминает о гражданах, `осужденных к лишению свободы, но никак не осужденных к приобретению в местах лишения свободы тяжелых хронических заболеваний`.
Законопроекту были посвящены парламентские слушания, проведенные в Госдуме 5 ноября 1998 года. Ряд выступающих пришли к выводу о возможности принятия законопроекта в первом чтении и о его доработке.
На мой взгляд, согласиться с некоторыми положениями законопроекта вряд ли возможно.
Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти. Право на объединение включает в себя право вступать в общественное объединение и выходить из него. Федеральный закон `Об общественных объединениях` предусматривает регистрацию в государственных органах общественных объединений, но не членов объединений. Согласно Федеральному закону, в число принципов деятельности общественных объединений входит равноправие их членов и самоуправление; органы государственной власти не могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений. Объединения свободны в определении своей структуры; вопросы, затрагивающие их интересы, решаются органами государственной власти с участием общественных объединений или по согласованию с ними (ст. 6, 15, 19).
В законопроекте же сказано об ином.
Принципы общественного контроля сформулированы без учета самоуправления общественного объединения и равноправия его членов. Вопреки принципу самоуправления, предусмотрено создание особой структуры - комиссии общественного объединения. Комиссия организует общественный контроль за обеспечением прав заключенных, производит отбор общественных инспекторов, назначает доверенных специалистов. Предусмотрено также обращение общественного объединения `в органы юстиции с представлением об утверждении общественного инспектора`. Между тем все эти вопросы относятся к внутренней жизни общественного объединения. Неправительственная организация вправе решать их самостоятельно, к ведению государственной власти они не относятся.
Но дело не только в необоснованной зарегулированности. По законопроекту решение об утверждении гражданина в качестве общественного инспектора принимает не общественное объединение, а орган юстиции. Он же принимает решение о регистрации общественного инспектора или об отказе в регистрации, выдает удостоверение общественному инспектору, приостанавливает его полномочия. Но как известно, следственные изоляторы и другие места лишения свободы включены в систему органов юстиции. Приобретение полномочий общественного инспектора в государственных органах и одновременное осуществление им контроля за обеспечением прав заключенных в государственных органах вряд ли возможно. Деятельность общественного инспектора предполагает его независимость от органов и учреждений, где содержатся заключенные.
Игнорирование принципа самоуправления неправительственных организаций и стремление поставить их в зависимость от чиновника Минюста или иного государственного органа повлечет привычное с не столь давних советских времен огосударствление общественных объединений. В Российской Федерации чиновник, какую бы должность он ни занимал, быть правозащитником не в состоянии, иначе он становится врагом той системы, в которой служит. Для него правозащитная деятельность вредна и опасна.
По законопроекту право осуществлять общественный контроль принадлежит лишь общественным объединениям, имеющим государственную регистрацию на протяжении не менее пяти лет на день обращения в орган юстиции с представлением об утверждении общественного инспектора. В пользу этого решения выдвинуты предположения о возможном подкупе общественного инспектора и использовании общественного контроля в интересах преступных сообществ. Такое предположение - не только антипод конституционного принципа презумпции невиновности.
Как известно, коррупция в государственных органах, халатное отношение к служебным обязанностям, непрофессионализм и другие условия позволяют состоятельным лицам обходиться без помощи общественных инспекторов. В помощи нуждаются не богачи, а несовершеннолетние, бездомные, инвалиды и другие наименее защищенные слои населения, с которыми работают НПО. Например, председателю правления общественной организации `Новый дом` Ю. Александрову, выполняя проект `Заключенные Московского региона`, пришлось посещать СИЗО и колонии. Из нескольких сотен заключенных, с которыми он беседовал, `ни один (!) не просил что-то кому-то передать на волю. Единственные просьбы, с которыми обращались заключенные, - это передать привет родителям, сказать, чтобы привезли какие-то продукты питания, предметы первой необходимости и т. д.` 10.
Создание льготных правозащитных организаций несовместимо с одной из основ конституционного строя России: `Общественные объединения равны перед законом` (часть 4 ст. 13 Конституции РФ). Отход от этого принципа будет содействовать появлению правозащитной номенклатуры, априорному отделению овнов от козлищ. Разделение общественных объединений по сортам поощрит претензии на патерналистскую роль в правозащитном движении. Реальный доступ на недискриманационной основе к управлению делами государства - важнейший принцип деятельности общественных объединений.
Взаимоотношения между общественными объединениями и государственными органами - один из сложных аспектов прав человека и формирования гражданского общества. Первоначально обсуждался законопроект `Об общественном контроле за обеспечением прав заключенных`. Впоследствии в его название и текст были включены положения о `содействии общественных объединений работе учреждений и органов, где содержатся заключенные`. Обоснованна ли вторая редакция?
Защита прав заключенных подразумевает их защиту от насилия и иного произвола со стороны сотрудников тех органов и учреждений, где содержатся заключенные. По законопроекту же общественные объединения могут предоставлять органам, учреждениям и их сотрудникам безвозмездную материальную помощь, различные услуги. Материальная помощь может предоставляться в форме дара, посылки.
Правозащитному движению приходится оппонировать властям. А быть оппонентом и оказывать властям и их сотрудникам материальную помощь и услуги - занятие весьма сомнительное.
Указания на права и обязанности общественного инспектора, разумеется, необходимы. Вместе с тем в законопроекте следовало бы предусмотреть и меры защиты общественного инспектора от незаконных посягательств со стороны сотрудников оперативных служб и других лиц.
Конечно, когда Госдума стремится восстановить памятник символу красного террора Дзержинскому в череде идей контроля над СМИ и возрождения каторги, говорить о правах заключенных очень не просто. И все же, как бы сложно это ни было, надо двигаться к демократии.
Примечания:
1 Права человека в России - международное измерение. Выпуск 1. М., 1995. С. 217.
2 См.: Ковалев С. Права человека как национальная идея // Известия. 1998. 15 апр.
3 Российская газета. 1998. 24 февр.
4 Свод принципов принят генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1988 г., на него ссылается Конституционный суд РФ / Собрание законодательства РФ. 1996. No 26. Ст. 3185.
5 См.: Матвеева Т. Главные принципы - независимость и беспристрастность // Правозащитник. 1994. No 2. С. 6-8; Лебакин Г. В защиту правозащитников. Проект новой Декларации ООН // Правозащитник. 1995. No 1. С. 31-37.
6 Куклина И. Чего нам ждать от перестройки правозащитного движения // Правозащитник. 1997. No 3.
7 Дженис К., Кэй Р., Бредли Э. Европейское право в области прав человека. Практика и комментарии. М., 1997. С. 256, 261-262.
8 Ковалев С. Какие мы демократы - такая у нас и демократия // Известия. 1998. 14 апр.
9 Постановление Правительства РФ опубликовано 30 декабря 1998 года в `Российской газете`.
