Резервы совершенствования бюджетного процесса (к оценке проекта федерального закона `О федеральном бюджете на 2003 год`Назад
Резервы совершенствования бюджетного процесса (к оценке проекта федерального закона `О федеральном бюджете на 2003 год`
Экспертно-консультативный совет
при Председателе Счетной палаты Российской Федерации
(к оценке проекта федерального закона
`О федеральном бюджете на 2003 год`)
Москва
2002 г.
Резервы совершенствования бюджетного процесса
(к оценке проекта федерального закона `О федеральном бюджете на 2003 год`)
Авторский коллектив:
Исправников В.О. - доктор экономических наук (руководитель),
Коровников А.В. - доктор юридических наук, Куликов В.В. - доктор экономических наук, заслуженный деятель науки РФ, Мелентьев А.Ю. - кандидат экономических наук, Ситников А.И. - кандидат экономических наук, Сорокин Д.Е. - доктор экономических наук, Стреляев С.П. - кандидат политических наук, Сурков К.В. - доктор юридических наук, Суров С.П. - кандидат физико-математических наук.
Содержание
Введение...............................................................................3
1.Правоприменительные и законодательные резервы повышения эффективности бюджетного процесса ..............................
7
2. Приоритеты бюджетной политики и необходимость использования натуральных показателей при составлении федерального бюджета. ....................................................
21
3. Государственные доходы и расходы и их отражение в проекте федерального бюджета ...................................................
36
3.1 Основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета .......................................................................
36
3.2 Резервы формирования налоговых доходов ..................... 39
3.3 Неналоговые доходы. Неполное отражение государственных доходов. Скрытые резервы. .............................................
41
3.4 Уровень и структура расходов .................................... 44
3.5 Вероятные расходы бюджета, осуществляемые вне контроля законодательных органов власти .......................................
48
3.6 Полный учет и отражение государственных доходов и расходов - стратегический резерв совершенствования бюджетного процесса ......................................................
62
4.Неявный дефицит и другие проявления неполного отражения госфинансов в федеральном бюджете .................................
68
4.1.Неявный дефицит ..................................................... 68
4.2.Скрытое налогообложение............................................. 72
4.3.Скрытая внешнеэкономическая государственная деятельность..................................................................
73
4.4.Неявное субсидирование экономики.............................. 77
5. Основные выводы и предложения................................... 80
ВВЕДЕНИЕ
В соответствии с приказом Председателя Счетной палаты Российской Федерации от 6 сентября 2000 г. был создан при Председателе Счетной палаты РФ Экспертно-консультативный совет. Его основной целью является повышение эффективности экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ, формирования научно-обоснованной государственной политики в области финансового контроля.
Естественно, Экспертно-консультативный совет не остается в стороне и от проведения экспертизы и подготовке заключений по проекту федерального бюджета, обоснованности его доходный и расходных статей, размерам государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета; по проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации. В данном отношении членами Совета был сделан и первый практический шаг: в сентябре-октябре 2001 года было подготовлено, обсуждено и опубликовано заключение Экспертно-аналитического совета при Председателе Счетной палаты РФ на проект Федерального закона `О Федеральном бюджете на 2002 год`. Этот документ вызвал в основном положительную реакцию как среди ученых и специалистов, так и в структурах органов государственной власти и управления.
В преддверии подготовки заключения на проект Федерального закона `О Федеральном бюджете на 2003 год` в Экспертно-консультативном совете был разработан несколько иной подход к анализу проекта федерального бюджета на 2003 год. Основной акцент сделан на поиски дополнительных резервов проекта федерального бюджета на базе материалов Счетной палаты РФ, а также других разработок и предложений, поступивших в Экспертно-консультативный совет.
Такой подход представляется перспективным и с позиций анализа материалов проекта федерального бюджета. Ибо главной особенностью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год является то, что в 2002 году резервы роста, связанные с эффектом девальвации рубля и расширением импортозамещения, действовавшие в 1999-2001 годах, в значительной мере оказались исчерпаны и темпы экономического подъема существенно замедлились. В январе-июне 2002г. произошло снижение темпов роста таких основных показателей социально-экономического развития, как выпуск продукции и услуг базовых отраслей экономики (103,7% против 105,3% в январе-июне 2001 года), объем промышленной продукции (103,2% против 105,5%), инвестиции в основной капитал (101,8% против 107,2%). Рост валового внутреннего продукта (далее - ВВП) в январе-июне 2002 года составил 103,8% против 105,3% в первом полугодии 2001 года.
В состав рабочей группы Экспертно-консультативного совета по анализу, доработке и обобщению представленных материалов вошли следующие члены совета: Исправников В.О. - доктор экономических наук (руководитель), Коровников А.В. - доктор юридических наук, Куликов В.В. - доктор экономических наук, заслуженный деятель науки РФ, Мелентьев А.Ю. - кандидат экономических наук, Ситников А.И. - кандидат экономических наук, Сорокин Д.Е. - доктор экономических наук, Стреляев С.П. - кандидат политических наук, Сурков К.В. - доктор юридических наук, Суров С.П. - кандидат физико-математических наук.
В работе использовались следующие документы: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию `О бюджетной политике в 2003 году; Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2003 год;
Основные показатели проекта федерального бюджета на 2003 год; Прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на 2003 год; Основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2003 году; Международные договоры Российской Федерации, вступившие в силу для Российской Федерации содержащие ее финансовые обязательства на 2003 год, включая не ратифицированные международные договоры Российской Федерации о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах; Проект структуры государственного внешнего долга Российской Федерации по видам задолженности с разбивкой по отдельным государствам на 2003 год; Проект структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации на 2003 год; Пояснительная записка к проекту федерального бюджета на 2003 год; Приложения к пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2003 год; Проект федерального закона `О федеральном бюджете на 2003 год`; План развития государственного и муниципального секторов экономики; Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год.
Основными рабочими материалами являются: аналитические материалы, разработки и предложения аудиторов Счетной палаты: Батанова Г.Н., Бесхмельницына М.И.,Воронина Ю.М., Дахова И.Г., Игнатова В.М., Кушнаря А.Л., Локтионова Н.И., Панскова В.Г., Пискунова А.А., Рябухина С.Н., Суркова М.С., Шохина С.О.; материалы начальника инспекции Буркова С.В.; проект Заключения Счетной палаты на проект федерального закона `О федеральном бюджете на 2003 год`; материалы Института экономики Российской академии наук.
Анализ и обобщение результатов исследования, обусловивших логику и структуру изложения ведется по следующим основным направлениям.
Во-первых, выясняется степень соответствия содержания этого проекта бюджета действующему законодательству, и выявляются законодательные резервы совершенствования бюджетного процесса. Причем если большинство экспертов и аналитиков сфокусировали свое внимание на степени соответствия, то авторы работы сделали акцент на выявление резервов по корректировке и совершенствованию Бюджетного кодекса РФ и соответствующего ему законодательства. Отсюда конкретные предложения в план законодательной работы Федерального Собрания и Правительства РФ. При этом обращается внимание на результат анализа отдельных текстовых статей проекта федерального закона: на тенденцию распределения и перераспределения бюджетных средств исполнительной властью вне контроля законодательных органов власти.
Во-вторых, рассматриваются приоритеты бюджетной политики через призму не только стоимостных, но и натуральных параметров проекта федерального бюджета. Обнаруживается противоречие приоритетов, выявленных на основе анализа проекта бюджета, с одной стороны, и обозначенных в Прогнозе социально-экономического развития страны, - с другой. На практике это может превращать бюджет в активный инструмент экономической политики при игнорировании социальных ориентиров.
В-третьих, исследуется вопрос о степени полноты отражения в проекте федерального бюджета государственных доходов и расходов. Ибо теоретически в бюджете должны быть отражены все доходы и расходы государства. Здесь авторами была поставлена задача оценить эффективность экономической деятельности государства через призму неналоговых бюджетных платежей и на этой основе дать конкретные предложения по резервам совершенствования бюджетного процесса.
В-четвертых, рассматривается профицит проекта бюджета с позиций применения различных методик и методологий его расчета. Выявляется неявный дефицит проекта бюджета как следствие неполного отражения в нем государственных доходов и расходов. Анализируются сопутствующие неявному дефициту явления.
В-пятых, делаются основные выводы и формулируются конкретные предложения, которым авторы старались придать адресный характер.
