Доклад о положении с правами человека в Нижегородской области за 1998г.Назад
Доклад о положении с правами человека в Нижегородской области за 1998г.
Д О К Л А Д
О ПОЛОЖЕНИИ С ПРАВАМИ ЧЕЛОВЕКА В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ ЗА 1998 ГОД
Введение
Раздел 1. Уважение неприкосновенности личности
Раздел 2. Соблюдение основных гражданских свобод
Раздел 3. Соблюдение основных политических свобод
Раздел 4. Соблюдение основных социальных и трудовых прав
Раздел 5. Положение отдельных наиболее уязвимых групп и нарушение их прав
Раздел 6. Региональное правозащитное движение
Раздел 7. Выводы и рекомендации
Приложения
ВВЕДЕНИЕ
А) СОСТАВИТЕЛЬ ДОКЛАДА
Региональная общественная организация `Нижегородское общество прав человека`. Адрес месторасположения: 603022, г. Нижний Новгород, Окский съезд, д. 2, комн. 122, тел./факс (8312) 30-07-14, 34-04-88 E-mail: hrnnov@glasnet.ru.
Правозащитная группа образована в 1990 г. и стала практически первой правозащитной организацией Поволжья. В 1993 г. группа учредила общественную организацию - Нижегородское общество прав человека (далее - НОПЧ). Общество объединяет членов различных правозащитных организаций области - Международного общества прав человека, Международной амнистии, Мемориала, Ассоциации жертв политических репрессий. В 1996 г. произведена перерегистрация устава Общества в Управлении юстиции Нижегородской области (регистрационное свидетельство No401 от 18 апреля 1996 г.).
Председатель Общества: Шимоволос Сергей Михайлович, тел. (8312) 30-07-14, 34-04-88.
Основные направления деятельности НОПЧ
1. Защита прав заключенных, реформа тюремной и судебной систем
Члены Общества ведут консультации по правовым вопросам, работают с письмами, посещают колонии, оказывают благотворительную помощь пенитенциарным учреждениям Нижегородской области. По инициативе членов Общества в 1993 г. была создана областная наблюдательная комиссия, в 1995 г. организован Попечительский Совет исправительно-трудовых учреждений (ИТУ), в 1998 г. - Лига матерей заключенных. С 1997 г. в Обществе действуют программы по развитию попечения и по правовой защите заключенных, в т.ч. судебной. По результатам работы была издана брошюра `Попечение мест лишения свободы`. С 1 октября 1996 г. в НОПЧ действует постоянная общественная Приемная для заключенных и их родственников.
С 1992 г. НОПЧ сотрудничает с Общественным центром содействия реформе уголовного правосудия, участвует в разработке и исполнении проектов и программ Центра. Материалы НОПЧ были использованы Центром при подготовке независимых исследований и докладов.
2. Просвещение
С 1993 г. Общество издает газету `Право-защита` (первое название `Нижегородский листок`), которая распространяется среди правозащитных организаций и нижегородцев, а также рассылается более чем 70 адресатам в России и за рубежом. В издании постоянно публикуются нормативные акты по правам человека. Члены общества ежегодно проводят учебные и методические семинары, `круглые столы` на правозащитные темы. С 1994 г. Общество осуществляет программу `Малая библиотека` с целью обеспечения библиотек пенитенциарных учреждений, прежде всего колоний, книгами (уже передано более семь тысяч книг). Члены Общества постоянно предоставляют информацию для передач `Радио России`.
С 1994 г. НОПЧ проводит тематические семинары, связанные с проблемами судебно-правовой реформы, защиты прав человека. 28 мая 1997 г. проведен семинар `Применение международного публичного права в суде`, 9 декабря 1998 г. - областная научно-практическая конференция `Права человека в Нижегородской области: достижения и проблемы`.
3. Правовая помощь гражданам
С 1994 г. в Обществе ведется постоянный прием граждан. Ежемесячно в Общество приходит до 100 писем, в режиме `горячей линии` работает телефон. По вопросам нарушения прав человека проводятся консультации, оказывается помощь в составлении заявлений, обращений в государственные органы. Члены Общества участвуют в судебных процессах. Наиболее успешными были инициированные Обществом дела, связанные с существованием института прописки. С 1995 г. эксперты НОПЧ готовят документы о нарушениях прав граждан для представления в международные организации, такие, как Комиссия по правам человека при ООН, Комитет МОТ, Европейский суд по правам человека. Члены Общества ведут расследование случаев применения пыток, активно участвуют в оказании помощи беженцам и реабилитированным жертвам политических репрессий. За время работы общественной приемной в нее обратились за помощью свыше 2000 человек.
4. Законотворческая и аналитическая работа в области прав человека
В 1996 г. НОПЧ для распространения среди правозащитных организаций России была создана база данных нормативных актов, затрагивающих права человека, в 1998 г. в нее были внесены изменения и дополнения. В 1997 г. НОПЧ подготовило доклад `Применение пыток на территории Нижегородской области`, который получил высокую оценку экспертов российских и международных правозащитных организаций. Активисты Общества в качестве экспертов участвуют в подготовке и оценке как региональных, так и федеральных законопроектов.
5. Защита призывников, в том числе их права на альтернативную гражданскую службу
С 1990 г. члены Общества защищают призывников, желающих воспользоваться своим правом на альтернативную гражданскую службу. В 1995 г. призывниками в Обществе была создана Нижегородская миротворческая группа. По ее инициативе члены НОПЧ, совместно с Комитетом солдатских матерей, в качестве общественных защитников участвуют, в т.ч. в судах, в защите военнослужащих от произвола в армии. В 1998 г. группа зарегистрирована как самостоятельная общественная организация.
6. Правозащитные инициативы
Во время чеченского конфликта Общество дважды направляло своих наблюдателей в зоны боевых действий. Собранная информация и материалы были распространены в СМИ области.
С 1990 г. члены Общества являются постоянными наблюдателями от Международного Общества прав человека на федеральных и местных выборах, проходящих на территории Нижегородской области.
Члены Общества активно участвуют в оказании помощи беженцам и реабилитированным жертвам политических репрессий. С 1996 г. Общество инициирует развитие правозащитных групп и общественных приемных в регионе, поддерживая перспективные правозащитные проекты. Отделения Общества действуют в городах Нижегородской области: Дзержинске, Заволжье, Красных Баках. В 1997 г. по инициативе НОПЧ создана Комиссия по правам человека при администрации Нижегородской области, куда включены четыре представителя Общества. С 1998 г. в Обществе ведется прием по вопросам нарушения прав женщин. В апреле 1998 г. НОПЧ провело общественную компанию по защите прав избирателей в связи с отменой итогов выборов главы местного самоуправления Нижнего Новгорода. Круглосуточным пикетированием областного суда Общество добилось рассмотрения жалоб избирателей по нарушению их прав.
НОПЧ поддерживает тесные контакты с музеем А.Д. Сахарова.
В работе над докладом приняли участие члены и волонтеры НОПЧ:
Шимоволос Сергей Михайлович, редактор,
Таганкина Нина Александровна, координатор проекта, менеджер,
Демин Дмитрий Юрьевич, соредактор,
Сперанская Татьяна Юрьевна,
Фельдштейн Эмма Захаровна,
Сенникова Наталия Сергеевна,
Кузьмина Екатерина Александровна,
Кощеева Елена Валентиновна,
Шмелев Евгений Александрович,
Гурский Виктор Михайлович,
Самченко Станислав Анатольевич,
Сперанский Сергей Борисович.
Правозащитные организации - партнеры, принявшие участие в подготовке доклада:
Нижегородский областной Комитет солдатских матерей,
Правозащитная группа `Наше право на жизнь и достоинство`,
Нижегородский правозащитный центр,
Комитет правозащиты свободных сограждан,
Комитет солдатских матерей г.Дзержинска,
Представительство Фонда Защиты гласности,
Профсоюз `СОЦПРОФ`,
Нижегородская миротворческая группа.
Б) ХАРАКТЕРИСТИКА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Нижегородская область является субъектом Российской Федерации. В Нижегородской области 49 районов. Областной центр - город Нижний Новгород.
Законодательным органом Нижегородской области является Законодательное собрание. В состав Законодательного собрания входят 45 депутатов. Возглавляет Законодательное собрание председатель - Козерацкий Анатолий Александрович.
Исполнительным органом Нижегородской области является Администрация, руководитель - губернатор Скляров Иван Петрович.
Верховная судебная власть в Нижегородской области принадлежит Нижегородскому областному суду, председатель суда Воробьев Валерий Николаевич, и Арбитражному суду Нижегородской области, председатель Баландин Борис Александрович. На территории области (в г.Н.Новгород) располагается Федеральный Арбитражный суд Волго-Вятского округа, председатель Грошева Галина Ивановна.
Об общеполитической ориентации избирателей можно судить по результатам парламентских выборов 1996 г.: в области 19% сторонников КПРФ, 12% - ЛДПР, 11% - партии `Яблоко` вместе с НДР. Однако политические пристрастия населения не выражены ярко, большая его часть аполитична. 95% избранных в 1998 г. депутатов Законодательного Собрания не являются членами каких-либо партий - это руководители крупных предприятий, коммерческих структур, руководители органов местного самоуправления. Голосуя за них, избиратели руководствовались не политической ориентацией кандидатов, а тем, отвечают ли их интересам предвыборные программы, с которыми кандидаты выступили.
Демографические данные
На конец 1998 г. в Нижегородской области проживало 3682 тысяч человек, в том числе 78,2% - в городской и 21,8% - в сельской местности. В г.Н.Новгороде проживало 1365 тысяч человек
Уровень жизни и доходов населения
За декабрь 1998 г. среднедушевой среднемесячный доход составил 979,8 рубля.
В январе 1999 г. средний размер назначенной месячной пенсии (с учетом компенсационных выплат) составил 399,5 рубля, минимальный - 228,3 рубля (74,8 тысячи получателей), что по отношению к величине прожиточного минимума пенсионера составляет, соответственно, 88,6 и 50,6%. Средний размер пенсии по отношению к средней заработной плате составляет 35,7%.
Безработица
Средняя численность работающих на крупных и средних предприятиях области в сентябре составила 1227,6 тысяч человек и уменьшилась по сравнению с сентябрем 1997 г. на 31 тысячу человек (2,5%).
В январе - сентябре в режиме неполного рабочего времени по инициативе администрации трудились 112,8 тысяч человек, из них в промышленности 75,0 тысяч человек. Численность работников, которым были предоставлены отпуска по инициативе администрации, за девять месяцев составила 140,5 тысяч человек, 24% из них - без сохранения заработной платы. В расчете на одного работника приходится 27 человеко-дней отпусков по инициативе администрации.
На конец декабря 1998 г., по данным областного центра занятости, состояло на учете 44,7 тысяч граждан, ищущих работу.
Уровень официально зарегистрированной безработицы, по данными областного центра занятости, на конец декабря составил 2,21%.
Заработная плата
Средняя начисленная заработная плата в декабре 1998 г. составила 1118 рублей и увеличилась по сравнению с ноябрем 1998 г. на 21,8%.
В качестве частичной компенсации роста цен на товары и услуги предприятия и организации производили выплаты социального характера. В декабре 1998 г. размер выплат в среднем на одного работающего составил 26 рублей.
По состоянию на 1 января 1999 г. сумма просроченной задолженности по выплате заработной платы составила 1081 млн. рублей. По сравнению с 1 декабря она уменьшилась на 14%. Из общей суммы задолженности 76,4% - задолженность длительностью более двух месяцев. Среди других регионов Нижегородская область по задолженности занимает 24 место.
В) ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИТУАЦИИ С ПРАВАМИ ЧЕЛОВЕКА
При оценке событий и тенденций 1998 г. необходимо отметить значительное ухудшение отношения органов власти к обязательствам по обеспечению прав и свобод граждан.
Серьезную озабоченность вызывает безнаказанное игнорирование законодательных норм, гарантирующих соблюдение прав человека. Наиболее выразительно и массово это проявляется в судебной сфере, в обеспечении свободы выбора места жительства и соблюдении минимальных стандартов содержания осужденных.
Одной из самых значительных проблем является обеспечение государством социальных гарантий для нетрудоспособных и зависимых категорий граждан. Основные неплатежи (задержки пенсий, пособий) легли тяжелым бременем на наименее обеспеченных. Достижение 1998 г. - исполнение в полном объеме Федерального Закона `О ветеранах` - существенного влияния на ситуацию не оказало, т.к. льготы для этой социальной группы не связаны с уровнем дохода.
Удовлетворительным можно назвать уровень обеспечения прав свободы предпринимательства и частной собственности, что более или менее эффективно защищается судебными органами. Вместе с тем настораживают заявления должностных лиц о санкционировании произвольного изменения договорных обязательств и форм собственности
В Нижегородской области в целом соблюдаются свобода вероисповедания и право на ассоциации.
Удовлетворительным можно назвать уровень обеспечения ряда основных трудовых прав граждан: защиты от принудительного труда, права на коллективные трудовые споры, объединения в профессиональные союзы. Ситуация с задержкой заработной платы в бюджетной сфере является нетерпимой.
Не обеспечивается безусловное право гражданина избирать глав исполнительных органов власти, гарантированное ст.42 Конституции России. Отмена итогов голосования по выборам мэра Нижнего Новгорода является беспрецедентным нарушением избирательных прав и требует применения мер наказания к виновным и совершенствования законодательства с целью предотвращения повторения подобного в будущем. Существуют правовые ограничения по выборам глав администраций местного самоуправления в г.Н.Новгороде и районах области.
Сохраняются в области незаконные основания для ограничения свободы передвижения. Постановление Законодательного Собрания области `О порядке пребывания на территории Нижегородской области лиц, постоянно проживающих за пределами области` от 15 августа 1994 г., устанавливающее обязательный порядок регистрации, фактически узаконило ограничение свободы передвижения. Данный нормативный акт вкупе с административным давлением региональных органов власти в значительной мере сохранили в Нижегородской области институт прописки, пусть и в разрешительной форме.
Не теряет остроты проблема применения незаконных методов дознания и следствия, физического насилия, в т.ч. пыток. За прошедший год ни один случай насилия официально не был признан пыткой и ни один пострадавший не получил должной защиты
В действиях правоохранительных органов (прежде всего при проведении проверок соблюдения паспортного режима) в значительной мере проявляется дискриминация по национальному признаку, в первую очередь по отношению к выходцам с Кавказа, китайцам и корейцам. Следует заметить, что понятие `дискриминация`, используемое в международном праве и охватывающее широкий спектр признаков притеснения, ограничения или привилегий, в правоприменительной практике не употребляется. Практически не защищены права апатридов (лиц без гражданства), в т.ч. русскоязычных, прибывающих из республик СНГ.
Не стало общепринятым соблюдение права гражданина на ознакомление с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, гарантированное ст.30 Конституции РФ. Граждане не имеют реальной защиты своих прав на свободу и тайну переписки, тайну почтовых, телеграфных, телефонных и иных сообщений.
Сохранилось неизменным тяжелое положение в закрытых от общественного контроля в местах лишения свободы и в армии. Непринятие Федерального Закона `Об альтернативной службе`, предусмотренного ст. 52 Конституции РФ, создает проблему для призывников, желающих воспользоваться конституционным правом на альтернативную гражданскую службу. Отсутствие Федерального Закона `О контроле и попечении мест лишения свободы` не позволяет влиять на ситуацию, связанную с массовым нарушением прав заключенных.
Следует констатировать отсутствие в правоприменительной и судебной практике механизма реализации закрепленного Конституцией РФ приоритета прав человека. Исключительно медленно развивается правосознание граждан, поскольку, с одной стороны, сами граждане не в состоянии соблюдать в полном объеме существующие законы и, с другой стороны, власти (или чиновники, их представляющие) зачастую сами безнаказанно нарушают их (это особенно очевидно прежде всего в налогово-фискальной сфере). Кроме того, граждане, чьи права нарушаются, сами, как правило, ничего не предпринимают для восстановления законности, считая издержки несопоставимыми с предполагаемым результатом правовой защиты. Не сформированы общественные механизмы контроля над государственной властью. Однако развитие общественных инициатив в этой сфере дает надежду на улучшение ситуации.
Сохраняющийся кризис судебной власти не может обеспечить минимальный уровень защиты общечеловеческих и гражданских прав и свобод. По-прежнему практикуется давление исполнительной власти на суды, особенно если решение суда может иметь принципиальное, прецедентное значение. Глубокое противоречие между общественными интересами и практикой отправления правосудия, не обеспечивающее справедливого судопроизводства, дискредитирует судебную систему как средство защиты интересов личности.
Г) ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РЕГИОНАЛЬНОЙ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ
Общая оценка соответствия региональных, местных и локальных нормативных актов субъекта РФ российскому и Международному праву в области прав человека и общей правовой ситуации в регионе
В целом законодательство Нижегородской области соответствует российским и международным стандартам в области прав человека. Принятие нормативных актов, ограничивающих некоторые права граждан, - довольно редкое событие. Однако это не свидетельствует о том, что права и свободы человека и гражданина в области гарантированы. Наоборот, из всех законов, принимаемых Законодательным Собранием, а также постановлений и других нормативных актов Администрации области лишь очень немногие имеют целью защитить права граждан. Причем большинство из них не подкреплено каким-либо действенным механизмом реализации, поэтому такие акты имеют, в основном, декларативный характер. Это касается и выплат установленных законодательством пенсий, пособий, компенсаций, и вопросов занятости, и проблем здравоохранения, образования, экологии и т.д.
Причина - в несовершенстве структуры, полномочий, порядка формирования и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. Число работников государственного и муниципальных аппаратов настолько велико, что в области практически утрачен контроль над деятельностью как структурных подразделений, так и отдельных чиновников. Это ведет к развитию экстенсивных форм управления, когда для решения какой-то проблемы создаются новые структуры, которые дублируют существующие. Нормативная база, в том числе касающаяся прав человека, как правило, развивается не для упреждения или предотвращения каких-либо неблагоприятных ситуаций, а для устранения последствий уже произошедших событий.
Соответствие положений Основного закона субъекта РФ (Устава Нижегородской области) положениям российского и международного права в области прав человека
Устав Нижегородской области в целом соответствует Конституции РФ и федеральному законодательству. В то же время он не содержит каких-то принципиальных положений, которые бы позволяли применять его как закон прямого действия для защиты конституционных прав и свобод граждан.
Несоответствие положений региональных законов и нормативных актов положениям российского и международного права в области прав человека
В 1998 г. Законодательным Собранием области было принято 28 законов и 270 постановлений, в основном они касались финансовых вопросов: бюджетное регулирование, налоги, льготы предприятиям, кредиты. И лишь некоторые имеют отношение к реализации и защите прав человека: `О минимальных социальных стандартах в Нижегородской области и их финансовом обеспечении`, `О социальном партнерстве` и `Социальном заказе в Нижегородской области` (в первом чтении), блок законов, касающихся избирательных прав граждан (о выборах в органы государственной власти, местного самоуправления, глав администраций, о референдуме, о сходах, собраниях граждан). Принят ряд целевых программ, направленных на обеспечение прав граждан: `Семья`, `Программа действий по улучшению положения женщин в Нижегородской области и повышению их роли в обществе`. Несколько постановлений касались поддержки движений в защиту прав потребителей
В Нижегородской области действуют и исполняются два нормативных акта, выделяющиеся из прочих положениями, грубо попирающими права человека Во-первых, это Постановление Законодательного Собрания области `О порядке пребывания на территории Нижегородской области лиц, постоянно проживающих за пределами области` от 15 августа 1994 г. No64. Принятие данного постановления, несомненно, вышло за рамки компетенции Законодательного Собрания Нижегородской области, т.к. порядок регулирования пребывания граждан находится в исключительной компетенции Российской Федерации. Постановление по сути ограничивает свободу передвижения. Предусмотренные Постановлением нормы устанавливают разрешительный принцип пребывания граждан СНГ, приезжающих по безвизовому режиму, граждан РФ, постоянно проживающих за пределами РФ, и лиц без гражданства,- предоставляют исполнительным властям возможность применения к ним санкций вплоть до интернирования. Постановлением введено понятие `нежелательных граждан` - граждан, не подлежащих регистрации, введен обязательный выезд за пределы Нижегородской области в течение суток (п.16). Регистрирующим органам предоставлена возможность самим решать вопрос о продлении, аннулировании регистрации (п.п.10, 14). Нельзя признать не только законными, но и разумными условия регистрации (например, требуется письменное согласие всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи нанимателя). Постановление вводит порядок выдворения за пределы Нижегородской области лиц, уклоняющихся от регистрации. Санкции, предусматривающие насильственную депортацию граждан РФ внутри страны вне режимных территорий, прямо противоречат конституционным нормам. Постановление нарушает целый ряд международных двухсторонних и универсальных многосторонних договоров РФ, касающихся свободы и возможности выезда и въезда, перемещения по территории РФ граждан стран, входящих в СНГ. Игнорируются также договоры и соглашения со странами СНГ, касающиеся безвизового режима. Введены необоснованные ограничения для граждан РФ, постоянно проживающих за пределами страны.
Согласно ст.178 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, проживание граждан без регистрации влечет предупреждение или наложение штрафа до одной десятой минимального размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации на момент совершения правонарушения. В то же время в ч.2 ст.3 Закона РФ `О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации` говорится, что наличие или отсутствие регистрации не является основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ. Прием на работу граждан, не имеющих регистрации по месту пребывания или жительства, не может служить основанием для ответственности должностных лиц, предусмотренной ст.181 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
В связи с протестами правозащитных организаций и прокурора области, а также Постановлением Правительства РФ No290 `О распространении действия Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств - участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии` от 12 марта 1997 г., Законодательное Собрание приняло Постановление No185 от 5 октября 1998 г. Данным Постановлением утвержден в первом чтении проект закона области `О порядке регистрации и снятии граждан государств СНГ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Нижегородской области`. В законе вновь предусмотрены нормы, ограничивающие права граждан иностранных государств, прибывающих для временного проживания в Нижегородскую область. Закон был принят в интересах правоохранительных органов, контролирующих соблюдение правопорядка среди мигрантов. Законом допускаются ограничения прав человека в области свободы передвижения и выбора места жительства; таким образом Законодательное Собрание продолжает превышать свои полномочия.
Во-вторых, грубо попирает права человека Постановление Администрации Нижегородской области No203 `Об усилении мер по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции (СПИДа) на территории Нижегородской области` от 16 июля 1996 г.
При анализе данного постановления информационно-аналитическим центром (ИАЦ) НОПЧ был выявлен целый ряд грубых нарушений прав и свобод граждан закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве РФ, ратифицированных Российской Федерацией международных договорах. В частности, устанавливаются категории граждан, подлежащих обязательному обследованию на наличие ВИЧ-инфекции (п.1). Введение такого перечня нарушает п.7 ст.3 Федерального Закона `О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)` (далее - Федеральный Закон). Обследованию подлежат лица, входящие в так называемую группу риска: наркоманы и представители сексуальных меньшинств, а также люди с беспорядочными половыми связями. Для определения последних должны использоваться данные, полученные в ходе оперативно-розыскных мероприятий (п.1.1.1), что противоречит ст.ст.2 и 5 Федерального Закона `Об оперативно-розыскной деятельности`. Кроме того, обязательное обследование должны пройти:
`лица, прибывающие на территорию Нижегородской области в условиях визового режима на срок более трех месяцев из стран ближнего зарубежья` (п.1.2), что по Федеральному Закону правомерно лишь для получения визы или вида на жительство;
`беженцы, эмигранты, переселенцы, прибывающие на территорию Нижегородской области из бывших республик СССР` (п.1.3), что противоречит межгосударственным договорам, заключенным Российской Федерацией с государствами - бывшими республиками СССР (кроме стран Балтии), граждане которых имеют право беспрепятственного въезда-выезда на территорию РФ в условиях безвизового режима.
Губернатор области Б.Е. Немцов, утвердив порядок, ущемляющий права и свободы граждан, и поставив незаконные дискриминационные задачи правоохранительным органам, нарушил ст.55 Конституции РФ.
На решения Законодательного Собрания Нижегородской области гражданами и юридическими лицами было предъявлено 17 судебных исков. Был удовлетворен иск о признании незаконным решения о продлении полномочий депутатов предыдущего созыва, которое ущемляло права избирателей области. За 1998 г. прокурором области принесено восемь протестов и шесть представлений на законы Законодательного Собрания области. Два протеста были удовлетворены, - внесены соответствующие изменения в опротестованные нормативные акты. Прокурором было подано 15 заявлений в суд о признании недействительными в целом или частично ряда актов Законодательного Собрания. Основная часть заявлений касается вопросов установления административной ответственности юридических лиц за правонарушения в сферах благоустройства, жилищной, пожарной безопасности, оборота алкогольной продукции и т. д. Из восьми рассмотренных заявлений суд вынес положительное решение по двум.
Кроме вышеназванных, следует также обратить внимание на Положение `Об аккредитации средств массовой информации при пресс-центре департамента по связям с общественностью и средствами массовой информации Администрации Нижегородской области`, принятое распоряжением Администрации No1596-р от 12 октября 1998 г. По оценке Нижегородского регионального центра защиты прав прессы, данное Положение не соответствует законодательству о средствах массовой информации РФ. В частности, Положение предусматривает необходимость предоставления в заявке на аккредитацию следующих сведений об издании и журналисте: тираж, периодичность, адрес редакции, должность журналисте, его псевдоним. Из ответа Фонда защиты гласности на запрос Центра следует, что правила аккредитации не должны включать требования о предоставлении сведений о редакции, т.к. это дает возможность должностным лицам чинить препятствия в допуске тому или иному средству массовой информации. Что касается требований о предоставлении информации о журналистах, то здесь налицо вмешательство государственных органов и должностных лиц в сферу частной жизни. Конституция РФ признает право на неприкосновенность частной жизни, запрещает сбор информации личного характера (ст.ст.23, 24), поэтому правила аккредитации не должны содержать требования о предоставлении излишних сведений персонального характера об аккредитуемых журналистах (например, должность). Требование к журналисту указывать в заявке на аккредитацию свои псевдонимы также противоречит действующему законодательству. Оно нарушает права журналиста, предусмотренные п.12 ст.47 Закона `О средствах массовой информации`, согласно которому журналист имеет право распространять подготовленные им сообщения и материалы за своей подписью, под псевдонимом или без подписи. В ст.15 Закона РФ `Об авторском праве и смежных правах` также установлено право автора использовать произведения под своим именем, псевдонимом либо без обозначения, т.е. анонимно (гарантия права на имя). Требование раскрытия псевдонимов противоречит ст.150 ГК РФ. В адрес Администрации Нижегородской области Центром защиты прав прессы направлено юридическое заключение с предложением исключить из Положения об аккредитации перечисленные выше требования.
Несоответствие положений подзаконных региональных, местных и локальных нормативных актов положениям регионального, российского и международного права в области прав человека
В Нижнем Новгороде и области не преведены в соответствие с федеральными законами многие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Часть нормативных и подзаконных актов связана с ограничением права на выбор места жительства, социальных гарантий и свободы препринимательства.
По предложению главы местного самоуправления В.И. Боляка Земское Собрание Кстовского района Нижегородской области приняло решение No38 `О порядке пребывания на территории Кстовского района лиц, постоянно проживающих за пределами РФ` от 13 мая 1997 г. В п. 4 решения перечислены возможные мотивы отказа во временной регистрации или ее аннулирования на территории Кстовского района:
проживание не по месту регистрации;
повторное административное правонарушение;
судимость или совершение преступления в период временного проживания на территории Кстовского района.
Уклоняющихся от регистрации предусмотрено выдворять за пределы Кстовского района (п.5).
Таким образом, решение нарушает право граждан на выбор места жительства и свободу передвижения, гарантированное Конституцией РФ, Федеральным Законом `О свободе передвижения и выбора места жительства в Российской Федерации`, международным правом.
Постановлением главы местного самоуправления г.Н.Новгород No3 от 31 января 1996 г. было утверждено Положение `О порядке предоставления жилищных субсидий в Нижнем Новгороде`. В нем содержится ряд неправомерных требований, предъявляемых к гражданам, желающим получить жилищную субсидию, в частности, наличие постоянной прописки в Нижнем Новгороде (п.1.3 ч.1). Как известно, Конституционный Суд РФ признал институт прописки противоречащим конституционным правам граждан, и поэтому одно только использование этого термина уже говорит о противоправном характере документа. Данное требование ущемляет право на социальную помощь граждан, не имеющих (не способных иметь) регистрации по постоянному месту жительства, а большинство из них (беженцы, вынужденные переселенцы, граждане, не имеющие жилья в собственности или в муниципальном фонде) крайне нуждаются в социальной помощи. Регистрацию по месту пребывания имеют иногородние студенты вузов и техникумов. В соответствии с решением Конституционного Суда РФ, сроки регистрации по месту пребывания не ограничены. Если требование к наличию регистрации можно признать оправданным, то вводить разделение по характеру проживания неправомерно. Отказ в предоставлении жилищной субсидии на основании отсутствия постоянной регистрации может рассматриваться как социальная дискриминация. В соответствии с принципами Международного пакта о социальных, экономических и культурных правах, п.п.1, 2 ст.13 Европейской Социальной Хартии, Конвенции о минимальных нормах социального обеспечения, граждане имеют право на социальную защиту и равный доступ к социальному обеспечению. Кроме того, в соответствии с международными обязательствами России, ч.2 ст.12 Европейской Социальной Хартии, для иностранных граждан и лиц без гражданства должны быть предоставлены те же гарантии и возможности пользования социальными субсидиями, что и для граждан России.
Практика изменения нормативных актов в связи с их несоответствием праву в области прав человека через суд или под давлением общественности
По инициативе группы избирателей г.Балахны 23 июня 1998 г. областной суд вынес решение о признании недействительной нормы областного закона, допускающей назначение глав местного самоуправления.
Решением областного суда от 28 января 1998 г. по иску В.И. Чумака, А.И. Светличного, Е.В. Загрядского было признано незаконным продление депутатами Законодательного Собрания Нижегородской области своих полномочий на два года (решение суд вынес только по истечении срока продленных полномочий и после новых выборов). 21 марта 1998 г. Верховный суд РФ оставил это решение в силе, что дает основание признать все нормативные акты Законодательного Собрания, принятые в период действия продленного срока полномочий депутатов, незаконными.
По инициативе губернатора Нижегородской области Постановлением Конституционного суда РФ от 2 февраля 1998 г. в части Постановления Правительства No713 от 17 июля 1995 г. отменены ограничения по свободе выбора места жительства.
Основные проблемы общей правовой ситуации и правоприменительной практики в регионе
В практике властных органов и должностных лиц сложилось традиционное отношение к правам человека как к рекомендательным нормам. Поиск простых, административно удобных или конъюнктурных решений политических, социальных и экономических проблем зачастую приводит к отступлению от правовых норм или их игнорированию. Как правило, подобные решения оправдываются целесообразностью, но результатом их становится обострение проблем и общее ухудшение ситуации. Распространение такой практики и безнаказанность за нарушение прав человека становится источником напряженности и социальных конфликтов.
Резкое падение уровня жизни населения во второй половине 1998 г. показало неспособность властей города и области принимать эффективные и законные решения.
Распоряжением губернатора области No1815-р от 25 ноября 1998 г. до 1 января 1999 г. было введено ограничение на `предельный размер оптовой и розничной торговой надбавки на молоко, кисломолочные продукты и масло животное до 20% к отпускной цене`. Основанием к ограничению должны были служить соответствующие договорные обязательства, однако к торговым предприятиям, не заключавшим договор, были применены штрафные санкции (на сумму 85,5 тыс. рублей Незаконные действия администрации привели к сокращению торгового оборота молочных продуктов, но не повлияли на рост цен. Предпринятые тогда же попытки оказать дополнительную помощь малоимущим, для чего в отделы социальной защиты были переданы дешевые продуктовые наборы, ситуацию существенно не улучшили. В то же время в Нижегородской области решением Законодательного Собрания было отсрочено введение прожиточного минимума. Власти региона не признали приоритета прожиточного минимума перед другими видами социальной помощи, в т.ч. многочисленными льготами. Ограничение торговли без обеспечения прожиточного минимума противоречит рекомендациям ООН
Средства государственного контроля за нарушениями прав человека неэффективны. В 1996 г. от имени НОПЧ в адрес прокуроры Нижегородской области были направлены обращения по поводу решений органов государственной власти области, ограничивающих права человека. От прокуратуры был получен отказ в опротестовании решений с доводами не юридического, а рационального характера `с учетом сложившейся обстановки Одной из причин бездействия и предоставления необоснованных ответов государственных органов является отсутствие правовых знаний в области прав человека, в частности, в сфере конституционного и международного публичного права. Бездействие, невмешательство в противоправные решения приводят к дальнейшему распространению практики нарушений прав человека, в т.ч. в более грубых формах. Самый яркий пример - отмена итогов выборов Главы местного самоуправления города Нижнего Новгорода в марте 1998 г., когда при активном участии избирателей и общественном контроле победил А.А. Климентьев, оказавшийся для власти неугодным.
Чаще всего нарушалось право граждан выбирать место пребывания и жительства, что связано с действием постановления Законодательного Собрания Нижегородской области и традиционной практикой местных властей. Во многих районах есть комиссии по прописке, упраздненные распоряжением губернатора Нижегородской области В 1997 г. Земское Собрание Кстовского района, превысив свои полномочия как органа местного самоуправления приняло Решение `О порядке регистрации`, которое ввело незаконные ограничения для регистрации некоторых категорий граждан и даже их принудительную депортацию за пределы района. Решение отличается беспрецедентным игнорированием прав человека и гражданина. Прокуратура не внесла протест, а потерпевшие как правило не обжалуют нарушения.
В правоприменительной практике сохраняется неравноправное положение граждан и государственных органов. Примеры можно найти, в частности, в области регистрации граждан. Согласно ст. 180 КоАП РСФСР, `допущение должностным лицом, ответственным за соблюдение правил регистрации, а равно допущение гражданами проживания в занимаемых ими жилых помещениях лиц без регистрации влечет предупреждение или наложение штрафа в размере до одной десятой минимального размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации на момент совершения правонарушения`. Однако, по данным Нижегородского общества прав человека, ни одно должностное лицо, отказавшее в регистрации по месту фактического проживания заявителя, к административной ответственности не привлекалось. Напротив, к гражданам указанные санкции применяются широко. Это и не удивительно, т.к. протоколы о совершении административных правонарушений составляются только правоохранительными органами, поэтому нельзя ожидать, что должностные лица, ответственные за регистрацию, будут наказывать самих себя.
Д) ПЕРВООЧЕРЕДНЫЕ МЕРЫ, КОТОРЫЕ НЕОБХОДИМО ПРЕДПРИНЯТЬ ДЛЯ УЛУЧШЕНИЯ ПОЛОЖЕНИЯ С ПРАВАМИ ЧЕЛОВЕКА В РЕГИОНЕ
В сфере совершенствования законодательства
I. Отменить нормативные акты, нарушающие права человека и выходящие за рамки компетенции принимавшего их органа:
Постановление Законодательного Собрания области `О порядке пребывания на территории Нижегородской области лиц, постоянно проживающих за пределами области` от 15 августа 1994 г.;
Закон области `О порядке регистрации и снятии граждан государств СНГ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Нижегородской области`;
Решение Земского Собрания Кстовского района No38 `О порядке пребывания на территории Кстовского района лиц, постоянно проживающих за пределами РФ` от 13 мая 1997 г.
II. Изменить (отменить) отдельные положения, противоречащие нормам прав человека, в следующих нормативных актах:
1) В Постановлении Администрации Нижегородской области No203 `Об усилении мер по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции (СПИДа) на территории Нижегородской области` от 16 июля 1996 г.:
подлежит отмене п.1.1 как не соответствующий нормам прав человека;
п.1.3 требует приведения в соответствие с федеральным законодательством.
2) В Положении `О порядке предоставления жилищных субсидий в Нижнем Новгороде`, утвержденном Постановлением главы местного самоуправления г. Нижний Новгород No3 от 31 января 1996 г.;
заменить `прописку` на `регистрацию`;
в п.1.3, `а` необходимо расширить круг лиц, на которых распространяются положения, включив в него иностранных граждан и лиц без гражданства, а также заменить `имеющим постоянную прописку в` на `проживающим на территории`;
ч.4 п.1.3 отменить.
3) В Положении `Об аккредитации средств массовой информации при пресс-центре департамента по связям с общественностью и средствами массовой информации Администрации Нижегородской области`:
в части предъявления неправомерных требований при аккредитации журналистов.
В сфере изменения правоприменительной практики
Положительными факторами, которые могут позитивно изменить правоприменительную практику, являются:
повышение ответственности должностных лиц за нарушение прав человека;
расширение практики применения административной и уголовной ответственности для должностных лиц, нарушающих права человека, преодоление запретов и стереотипов относительно неприкосновенности должностных лиц, введение гарантий для граждан, обжалующих решения или приказы вышестоящих должностных лиц в органах государственной власти;
правовое просвещение должностных лиц в области прав человека;
введение квалификационных требований при назначении и переаттестации должностных лиц по тематике `Права человека`;
уменьшение политической и экономической зависимости правоохранительных органов от местных властей;
гласность при принятии решений и кадровых назначениях;
проведение общественных слушаний по общественно-значимым вопросам с привлечением представителей местных законодательных и исполнительных властей;
создание и развитие государственных и негосударственных структур по защите прав и свобод человека (введение института Уполномоченного по правам человека, отдела по защите прав человека в областной прокуратуре и т.д.).
В сфере политических и кадровых изменений
Заметное негативное влияние на обеспечение прав человека оказывает работа отдельных представителей органов государственной власти. Неправомерная деятельность или бездеятельность их, приводящая порой к массовым, грубым нарушениям прав человека, определяется конъюнктурными соображениями, прямым политическим вмешательством или правовой безграмотностью. Жалобы граждан и факты грубых процессуальных нарушений свидетельствуют о несоответствии занимаемым должностям судей Е. Макаровой, Г.И. Дородного. В правоохранительных органах инициаторами ограничений прав человека являются: начальник РУОП А.И. Кладницкий и первый зам. начальника УВД Нижегородской области П.И. Сибирев. Политику невмешательства в случаях грубого нарушения прав человека проводит прокурор Нижегородской области А.И. Федотов. Нарушения при обеспечении избирательных прав были допущены председателями избирательных комиссий А.И. Некрасовым (областная избирательная комиссия), Д.И. Королевым (избирательная комиссия города Н.Новгород).
В сфере осуществления общественного и правового давления на власть
Оказать существенное влияние на власть может развитие государственных и негосударственных институтов правовой защиты и просветительские программы, повышающие уровень правовых знаний граждан. В качестве перспективного и реального средства правовой защиты в Нижегородской области может рассматриваться введение института Уполномоченного по правам человека по Нижегородской области.
Повысить влияние общественных организаций может признание их социального статуса и создание взаимоотношений с государственными и муниципальными органами на конкурсно- договорных началах Рост числа общественных организаций и эффективность общественных кампаний дает основание утверждать, что в перспективе их влияние будет повышаться.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Сведения, изложенные в разделе, предоставлены Нижегородским областным управлением статистики.
2. Численность наличного и постоянного населения Нижегородской области на 1 января 1999 г.
3. Заявление губернатора Нижегородской области И.П. Склярова о вмешательстве в результаты приватизации (предприятий, судов), в договор о строительстве новой гостиницы на месте гостиницы `Москва`.
4. Письмо Прокуратуры Нижегородской области No15/772-97 от 1 июля 1998 г., подписанное и.о. прокурора области В.М. Муравьевым.
5. Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области `Об отчете о работе Законодательного Собрания второго созыва за 1998 г.` (январь 1999 г.).
6. Заявление Председателя НОПЧ Генеральному Прокурору Российской Федерации No357 от 17 января 1998 г.
7. Информационно- аналитический Центр НОПЧ. Анализ на соответствие стандартам прав человека Постановления Администрации Нижегородской области No203 `Об усилении мер по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции (СПИДа) на территории Нижегородской области` от 16 июля 1996 г.- Нижний Новгород, 1997.
8. Письмо Фонда защиты гласности, Москва, 23 октября 1998 г., No64.
9. Родные, стой! // Монитор. - 1998. - No50.
10. `Право на достаточное питание как одно из прав человека`. Центр по правам человека ООН, 1989 г., ч.3, гл.IV.
11. Ответ прокуратуры Нижегородской области No7/418-97 от 25 марта 1998 г.
12. Распоряжение губернатора Нижегородской области No1329-р `О роспуске комиссий по прописке` от 9 октября 1995 г.
13. Заявление НОПЧ `Продолжается наступление нижегородских властей на свободу выбора места жительства` от 22 июля 1997 г.
14. Речь идет, в частности, о принятии областного закона `О социальном заказе`
