Это комплекс мер первоочередного порядка по развитию организационных механизмов сопровождения и восстановительной работы с семьями и детьми риска, направленные на преодоление общего кризиса семьи в Российской Федерации, профилактику социального сиротства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также на активизацию семейного устройства детей-сирот.
Краткий перечень предлагаемых мер:
А. Способствовать скорейшему одобрению Правительством РФ и принятию Федеральным Собранием разработанных Министерством образования РФ проектов поправок и дополнений к Федеральным законам, заполняющих `социальный вакуум` действующего Семейного Кодекса РФ и вводящих понятия `социального патроната`, `ребенка, нуждающегося в защите государства`, `индивидуального плана реабилитации ребенка и семьи`, `уполномоченной службы по опеке и попечительству` и т.п. Принятие или совершенствование других нормативно-правовых актов, в т.ч. на региональном уровне и на уровне органов местного самоуправления, перечисленных ниже в главе 1.
Б. Создание региональных и местных Советов по делам семьи и детства, призванных координировать и контролировать выполнение мероприятий по социальному патронату семей и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
В. Укрепление кадрового состава и расширение масштаба социальной работы с семьями и детьми риска. Во всех учреждениях `территории детства и семьи` создать (из числа сотрудников учреждений) службы социального патроната - для первичной профилактически-восстановительной социальной работы с семьями и детьми риска, проживающими на территории расположения данного учреждения. При необходимости сотрудники этих служб обращаются в органы социальной защиты, службу занятости, милицию и т.п. для разрешения возникающих в семье кризисных проблем. Руководству регионов РФ и муниципальных образований активно привлекать к профилактической работе с семьей и ребенком общественные инициативы. Реализовать региональные программы краткосрочного обучения по специальности `социальный работник` с проведением соответствующей аттестации.
Г. С целью активизации семейного устройства нынешних воспитанников детских интернатных учреждений руководителям органов здравоохранения, образования и социальной защиты субъектов РФ обязать администрации подведомственных им учреждений создать в этих учреждениях службы семейного устройства воспитанников. Организовать обучение сотрудников этих служб процедурам подбора и сопровождения (социального патроната) замещающих семей.
Д. Внедрить региональные программы социального патроната (сопровождения) до 23 лет детей-сирот - выпускников интернатных учреждений, опекунских и приемных семей. В субъектах РФ создать региональные фонды `Жильё - детям-сиротам` с целью привлечения спонсорских средств для разрешения одной из самых трагичных проблем современной России - бездомности более чем 300 тысяч детей-сирот.
Е. Социальный патронат несовершеннолетних и матерей с детьми, находящихся в заключении и освобождающихся из заключения. Разработать и внедрить целевые региональные программы, обеспечивающие непрерывность реабилитационного процесса (социального сопровождения, `пробации`) несовершеннолетних и матерей с детьми находящихся в заключении и освобождающихся из мест лишения свободы.
Ж. Для обеспечения должного контроля за соблюдением прав детей и контроля за реализацией программ социального патроната семей и детей риска, а также в развитие эксперимента Минтруда РФ и позитивной инициативы 12 регионов России, учредить во всех регионах РФ должность Уполномоченного по правам ребенка; внести дополнение в Федеральный закон `Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации`, предусматривающее законодательное учреждение региональных уполномоченных по правам ребенка во всех субъектах РФ. Чем больше контроля и ответственности, тем лучше спорится работа органов и учреждений, призванных решать проблемы семьи и детства, тем счастливее будут наши дети.
Пояснительная записка
Тяжелейшие проблемы растущего социального сиротства, детской безнадзорности и т.п., так же как демографическая катастрофа (число несовершеннолетних в Российской Федерации убывает ежегодно на миллион), имеют одну причину - общий кризис семьи. При этом парадоксально, но именно профилактически-восстановительная работа с семьями риска, с кровной семьей, в России практически не развита, такая работа не является сегодня приоритетом для большинства органов местного самоуправления в РФ, для комитетов и департаментов, а также `дискриминирована` она и на уровне базового законодательства: в Семейном Кодексе РФ есть целый раздел (Nо VI, статьи 121-155), посвященный воспитанию детей, оставшихся без попечения родителей, но НЕТ НИ СЛОВА о том, как эту беду предотвратить, как сохранить и укрепить родительское попечение ребенка. В России, в отличие от большинства развитых стран, до сих пор не выработаны стандарты оказания социальных услуг ребенку и семье, что вступает в противоречие с европейскими требованиями по социальным стандартам. В частности, поэтому Россия сегодня не может присоединиться к Социальной Хартии Европейского Союза.
Возвращаясь с `европейских высот` на нашу грешную землю, необходимо отметить, что согласно новейшим (2002 г.) данным Министерства образования из 3209 муниципальных образований РФ 1022 имеют более одного специалиста по охране прав детей, в 1630 - один такой специалист и в 557 муниципальных образованиях вообще нет специалиста по охране прав детей. Отобрание ребенка от родителей - это, в сущности, единственная мера по защите ребенка, на которую сегодня способны российские компетентные органы. На исправление этого неприемлемого положения направлены следующие предложения, основанные на мировом опыте, на позитивном опыте ряда учреждений и районов в российских регионах, а также на законодательных предложениях Министерства образования о новой модели организации деятельности органа местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми.
Меры по развитию социального патроната и активизации
семейного устройства детей-сирот
1. В области совершенствования нормативно-правовой базы и административного управления:
1) Принять разработанный Министерством образования РФ проект Федерального закона `О внесении изменений и дополнений в Семейный Кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (в части устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и работы органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми)` - с тем дополнением, что в поправке к статье 121-2 Семейного Кодекса РФ в перечень уполномоченных учреждений, на которые орган опеки и попечительства вправе возложить выполнение части своих полномочий по защите прав и интересов несовершеннолетних, должны быть включены также и лицензированные общественные организации.
Данные поправки заполняют `социальный вакуум` базовых российских законов, направлены на существенное повышение статуса деятельности по опеке и попечительству, активизацию работы по профилактике социального сиротства и пренебрежения родительскими обязанностями, они узаконивают понятие социального патроната над семьей и патронатного воспитания как новой формы семейного устройства детей-сирот, вводят понятия `ребенка, нуждающегося в государственной защите`, `разделение ответственности за ребенка`, `индивидуального плана реабилитации ребенка и семьи`, понятие `уполномоченного учреждения`, что позволит привлечь к необходимой социально-профилактической работе с семьей и ребенком сотрудников учреждений различного ведомственного подчинения и общественные организации (последнее требует включение в поправки указанного выше дополнения). Принятие этих поправок позволит в полной мере реализовать статью 56 Семейного Кодекса РФ, возлагающую на органы опеки и попечительства (являющиеся органами местного самоуправления - ст. 121-2 СК РФ) обязанности по защите прав и законных интересов несовершеннолетних.
2) Рекомендовать субъектам РФ принять региональные законы о патронате (подобные принятому Московской городской Думой в 2001 г. закону `Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве`).
3) Необходимо также на федеральном уровне разработать рамочные управленческие документы: `Типовое положение о патронате`, по минимальным стандартам социальных услуг ребенку и семье, индивидуальным планам сопровождения детей и семей, нуждающихся в государственной защите и т.п.
4) В субъектах РФ создать региональные Советы по делам семьи и детства, руководитель Совета - заместитель Главы администрации региона по социальным вопросам, члены Совета - представители органов социальной защиты, образования, здравоохранения, молодежной политики, региональной Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, служб занятости, правоохранительных органов и общественных организаций, работающих в интересах детей. Советы по делам семьи и детства призваны координировать и осуществлять контроль за реализацией программ и мероприятий социального патроната (в т.ч. перечисленных ниже).
5) Исходя из того, что ст. 121 Семейного Кодекса РФ возлагает организацию деятельности по опеке и попечительству на органы местного самоуправления (муниципальные образования), рекомендовать органам власти муниципальных образований сформировать такие же местные Советы по делам семьи и детства в органах местного самоуправления Российской Федерации, внести изменения и дополнения в Уставы муниципальных образований - с учетом новых критериев оценки работы, основанных на приоритете сохранения и укрепления семьи для ребенка, а также принять меры по обеспечению кадрового состава работников из расчета не менее одного специалиста по охране прав детей на 5 тысяч детского населения.
6) Пересмотреть Положение о Комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, существенно расширив их координирующую роль и обязанности - в первую очередь в осуществлении социально-профилактической работы с семьей и ребенком, развитии спортивно-досуговой работы с детьми и подростками, в т.ч. с привлечением общественных инициатив.
2. В области развития кадрового потенциала
социально-профилактической работы:
7) Руководителям органов здравоохранения, образования и социальной защиты субъектов РФ обязать администрации подведомственных им учреждений `территории детства и семьи` (детских садов, школ, детских поликлиник, женских консультаций, родильных домов, детских интернатных учреждений, приютов, реабилитационных центров и т.п.) перепрофилировать деятельность ряда сотрудников подведомственных им учреждений на профилактическую работу с проблемными семьями и детьми, создав в своих учреждениях службы социального патроната, задачами которых должно быть осуществление первичных профилактических мероприятий в отношении семей и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, проживающих на территории расположения данного учреждения.
8) Рекомендовать Департаментам федеральной и государственной службы занятости населения субъектов Российской Федерации разработать и реализовать региональные программы краткосрочного обучения по месту работы ряда сотрудников учреждений `территории детства и семьи` по специальности `социальный работник` - с проведением соответствующей аттестации.
9) Руководству регионов РФ и органов местного самоуправления активно привлекать к профилактической работе с семьей и ребенком общественные инициативы.
3. Развитие семейных форм (постоянных и временных) устройства воспитанников детских интернатных учреждений:
10) Руководителям органов здравоохранения, образования и социальной защиты субъектов РФ обязать администрации подведомственных им детских интернатных учреждений создать службы семейного устройства воспитанников данных учреждений, в задачу которых должны входить как активный поиск постоянного семейного устройства воспитанников, так и патронатное семейное устройство (в тех регионах, где оно введено законодательно), и реализация программ проживания воспитанников в семьях граждан в период каникул, программ `наставничества`, а также сопровождение (социальный патронат) замещающих семей и т.п.
11) Региональным институтам усовершенствования учителей провести соответствующее обучение специалистов интернатных учреждений, а также организовать постоянно действующие школы замещающих родителей. Необходимо также привлечь действующие центры помощи семье для сопровождения замещающих семей.
4. Социальный патронат выпускников детских интернатных
учреждений, опекунских и приемных семей
12) В каждом субъекте РФ разработать и реализовать областную программу социального патроната (сопровождения) выпускников интернатных учреждений, опекунских и приемных семей до достижения ими 23 лет, уделив особое внимание вопросам защищенности в отношении сделок купли-продажи жилых помещений.
13) В субъектах РФ создать региональные Фонды `Жильё - детям-сиротам` с целью привлечения спонсорских средств для покупки комнат и квартир для выпускников интернатных учреждений, опекунских и приемных семей, то есть для разрешения одной из самых трагичных проблем современной России - бездомности примерно 300 тысяч детей-сирот, не получивших от государства причитающееся им по закону жилое помещение.
5. Социальный патронат несовершеннолетних и матерей с детьми, находящихся в заключении и освобождающихся из заключения.
14) Разработать и внедрить целевые региональные программы, обеспечивающие непрерывность реабилитационного процесса (социального сопровождения, `пробации`) несовершеннолетних и матерей с детьми находящихся в заключении и освобождающихся из мест лишения свободы. В задачу социальных работников - участников этих программ, наряду с решением `технических` проблем несовершеннолетнего или матери с ребенком, готовящихся к освобождению и освободившихся из мест лишения свободы (помощь в оформлении документов, сопровождение к месту назначения после освобождения, помощь в решении проблем жилья, поиска работы, социального обустройства и т.п.), должно входить также и установление дружеского психологического контакта с `клиентом` с целью его/ее нравственной реабилитации. Эта работа должна вестись в тесном сотрудничестве с органами исполнения наказания и с социальными службами по месту прибытия несовершеннолетнего или матери с ребенком, освободившихся из мест заключения.
6. Контроль за обеспечением соблюдения прав ребенка и реализацией программ социального патроната семей и детей риска.
15) Рекомендовать законодательным и исполнительным органам власти субъектов РФ инициировать и принять законы `Об уполномоченном по правам ребенка...` данного субъекта РФ, - в развитие позитивной инициативы 12 регионов России уже учредивших такие должности и службы (в 5 регионах - путем принятия соответствующего регионального закона).
16) Внести дополнение в Федеральный закон `Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации`, предусматривающее законодательное учреждение региональных уполномоченных по правам ребенка во всех субъектах РФ.
ПОЯСНЕНИЕ ПО ВОПРОСУ О КОНТРОЛЕ:
Самое прямое отношение к преодолению общего кризиса семьи, к профилактике безнадзорности и сиротства, т.е. к эффективной организации социального патроната и тем самым сохранению для ребенка кровной семьи, имеет выполнение одной из важнейших рекомендаций Комитета ООН по правам ребенка: создание `работающих` механизмов рассмотрения жалоб детей на жестокое или унижающее обращение. В соответствии с мировой практикой компонентами этой системы, наряду с собственно социальными и т.п. органами и учреждениями, являются службы уполномоченных по правам ребенка и привлечение общественных инициатив по контролю за соблюдением прав детей. Такой независимый контроль, в т.ч. за деятельностью органов исполнительной власти, призванных по долгу службы решать проблемы детей и детства, необходим в первую очередь для обеспечения лучшей работы этих органов. Нет нужды объяснять насколько это важно в нашей трагической ситуации, но, замечу, что законы природы и психологии человека действуют одинаково везде и всюду - во всех странах и народах. Уполномоченный по правам ребенка Норвегии говорил, что он однажды инициировал иски в суд на мэров 10 норвежских городов по обвинению в том, что жалобы на нарушения прав детей не рассматривались администрацией этих городов более полугода. До суда дело не дошло, мэры испугались и быстро разобрались с этими жалобами. Так что следить надо везде и за всеми; чем больше контроля и ответственности, тем лучше спорится работа, тем счастливее будут наши дети.
Борис Альтшулер,
Руководитель РОО `Право ребенка`;
Светлана Пронина,
Руководитель Программы `Право ребенка на семью` РОО `Право ребенка`.
Российский исследовательский Центр по правам человека.
121019 Москва, ул. Новый Арбат, 11, 19 этаж, комн.1918,1920 тел.(095), 291-5872, тел./факс 291-9176
эл. почта: right-сhild@mtu-nеt.ru;
Wеb-раgе: httр://www.рrаvоrеbеnkа.nаrоd.ru & httр://www.ореnwеb.ru/р_z
