В 2001 г. в России началась радикальная реформа пенсионной системы. До этого момента пенсионная система в нашей стране носила чисто распределительный характер. То есть собранные за определенный год отчисления налога шли на выплаты текущим пенсионерам. Таким образом, происходило своеобразное перекрестное субсидирование различных поколений: пенсии выплачивались за счет отчислений работающих.
Альтернативой распределительной системе является система накопительная. Накопительная система характеризуется наличием у каждого участника индивидуального счета, на который поступают пенсионные отчисления каждого конкретного человека и с которого впоследствии будут осуществляться выплаты. Никакого субсидирования между различными поколениями при этом не происходит, все пенсионная система фактически выполняет функции аккумулирования и перераспределения во времени части дохода отдельного работника. Тенденция перехода к накопительным пенсионным системам связана, прежде всего, с демографическими факторами. В условиях старения населения выплата пенсий по распределительной системе предполагает чрезмерно высокую нагрузку на работающих и, соответственно, не позволяет обеспечить пенсионерам достойный уровень пенсий.
Накопительная система обладает рядом преимуществ перед распределительной:
- Размер пенсий прямо зависят от результатов инвестирования собранных средств, контроль вкладчиков за инвестированием собственных средств значительно возрастает;
- Участники накопительной системы обычно лучше защищены от политических рисков, тесно связанных с любой распределительной системой;
- Снижаются стимулы к сокрытию доходов - граждане становятся заинтересованы в том, чтобы работодатели в полном объеме осуществляли пенсионные отчисления и, соответственно, платили зарплаты `по-белому`;
В экономике появляются средства для долгосрочных инвестиций.
В то же время накопительная система сопряжена с рядом проблем:
- от населения требуется высокая степень осведомленности о способах функционирования пенсионных систем, финансовых инструментах и т.п.;
- Накопительная система сложна в организации и требует очень точного и аккуратного регулирования;
- При накопительной системе общая сумма сбережений конкретных участников может оказаться крайне незначительной, или же накопления могут уменьшиться вследствие неудачных инвестиционных решений и/или значительных расходов на управление активами.
Новая пенсионная система: как она должна работать
Начиная с 2001 г. в России происходит постепенный переход к смешанной системе, сочетающей в себе распределительный и накопительный принципы. Трудовая пенсия (то есть пенсия по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца) будет состоять из трех элементов:
базовая пенсия. В настоящее время в соответствии с законом `О трудовых пенсиях` ее размер составляет 450 руб. для большинства пенсионеров и увеличивается при наличии иждивенцев, а также по достижении 80-летнего возраста и по инвалидности I группы. Закон предусматривает индексацию базовой пенсии в зависимости от уровня инфляции и возможностей бюджета а также постепенное приближение ее к величине прожиточного минимума;
страховая пенсия. Она рассчитывается исходя из величины условного пенсионного капитала (суммы страховых взносов определенным образом проконвертированных), поделенного на ожидаемую продолжительность выплаты трудовой пенсии. Для лиц, у которых уже имелись некоторые пенсионные права по состоянию на 1 января 2002 г., определенным образом рассчитывается `начальный` пенсионный капитал, к которому добавляются последующие взносы. Фактически размер этой части трудовой пенсии будет зависеть от уровня дохода (и, соответственно, отчислений) и стажа работы;
накопительная пенсия. Это реально накопительная часть, размер которой определяется размером пенсионных накоплений, то есть суммой пенсионных отчислений и дохода от их инвестирования.
Базовая часть пенсии финансируется за счет социального налога, поступающего в бюджет, а страховая и накопительная - за счет страхового взноса, поступающего в Пенсионный фонд Российской Федерации (далее ПФР). С 2004 г. накопительная часть страхового взноса может, по выбору граждан, перечисляться либо в ПФ РФ, либо в негосударственные пенсионные фонды (НПФ).
Если формирование первых двух частей пенсии более-менее понятно и привычно для российских граждан, то накопительная схема является новой и непривычной. Опишем ее поподробнее.
Контуры этой системы определены законами: `О трудовых пенсиях в Российской Федерации` (ФЗ No173 от 17.12. 2001), `Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации` (ФЗ No167 от 15.12.2001), `Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования` (ФЗ No27 от 1.04.1996), `Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации` (ФЗ No111 от 24.07.2002), `О негосударственных пенсионных фондах` (ФЗ No75 от 7.05.1998).
Итак, пенсионные взносы граждан (накопительная часть) поступают в ПФР. ПФР ведет учет пенсионных средств на личных пенсионных счетах граждан. Раз в год, до 1 июля, ПФР должен рассылать гражданам выписку о состоянии их пенсионных счетов, результатах инвестирования средств пенсионных накоплений и необходимые документы для выбора управляющей компании (формы предоставления информации пока не утверждены). Гражданин, желающий, чтобы его средства были переданы в управление частной управляющей компании, должен заполнить соответствующее заявление и подать его в территориальный орган ПФР до 1 октября. Если заявление подается не лично, подпись должна быть удостоверена нотариусом или органом, с которым у ПФР заключено соглашение об удостоверении подписей (пока такие органы не определены). До 31 декабря ПФР должен перевести средства в выбранную управляющую компанию или дать мотивированный отказ в удовлетворении заявления. Отказ допускается, если нарушена форма заявления или компания, указанная в заявлении, не имеет права принимать деньги в доверительное управление. Заявления не рассматриваются, если поданы ненадлежащим лицом. Если гражданин не подает заявления о переводе денег в частную управляющую компанию по его выбору, то его пенсионные накопления передаются в управление государственной пенсионной компании (Постановлением Правительства государственной управляющей компанией назначен Внешэкономбанк). Если заявление подано, то ПФР будет перечислять деньги в выбранную частную управляющую компанию ежегодно до тех пор, пока гражданином не будет подано новое заявление. За переход из одной компании в другую будет взиматься плата (размер ее пока не определен). Управляющие компании инвестируют пенсионные накопления в различные активы. Для частных управляющих компаний возможно инвестирование в государственный ценные бумаги Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, акции российских компаний, иностранные ценные бумаги через индексные инвестиционные фонды (с 2004 г.), ипотечные ценные бумаги, депозиты в рублях, денежные средства в рублях и иностранной валюте на счетах в кредитных организациях. Государственная управляющая компания может инвестировать только в государственные ценные бумаги, средства на счетах в рублях и иностранной валюте и в ипотечные ценные бумаги, если они гарантированы Российской Федерацией. Собственно в Законе `Об инвестировании...` установлен ряд требований к структуре инвестиционного портфеля. В частности, в нем определены ограничения по инвестированию в ценные бумаги одного эмитента, ограничения доли средств, размещенных в иностранные ценные бумаги. Максимальная доля отдельных классов активов в инвестиционном портфеле должна определяться Правительством (пока не определена).
Все сведения о результатах инвестирования передаются управляющими компаниями в ПФР именно на нем лежит обязанность информирования граждан. Через ПФР будут также осуществляться пенсионные выплаты (но порядок таких выплат по накопительной части пока не определен).
Схематично все это выглядит следующим образом
С 2004 г. в систему добавятся НПФы. Гражданин сможет выбрать вариант, когда пенсионные накопления формируются не ПРФ, а НПФ. НПФы могут инвестировать средства сами либо через управляющие компании.
Но это лишь общие контуры пенсионной системы.
Проблемы
И сам переход к накопительной пенсионной системе, и появление у граждан права выбора - правильный и прогрессивный шаг. Но на сегодняшний день принятая нормативная база определяет лишь общие контуры системы. Так, в соответствии с Законом `Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации` требуется принять несколько других законов (в том числе закон, определяющий, как, собственно, будут осуществляться выплаты накопительной части пенсии), указов Президента и более двух десятков (!) постановлений Правительства. Без большинства из этих нормативных актов система просто не заработает.
Так, пока не определены: федеральный орган, который будет регулировать и контролировать сферу формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений; порядок отбора управляющих компаний и требования к участникам конкурсного отбора (соответственно, непонятно, какие компании смогут выйти на рынок в 2003 г.); типовой договор с управляющей компанией; порядок передачи активов от ПФ РФ управляющим компаниям; форма бланка заявления о выборе инвестиционного портфеля (соответственно, непонятно, в какой форме и каком объеме будет предоставляться гражданам информация о возможностях выбора инвестиционного портфеля) и т.п. Не сформирован и Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений, который должен осуществлять общественный контроль за этой сферой. Положение о таком Совете и его персональный состав должны быть утверждены Указом Президента РФ. Не решен и немаловажный вопрос, кто, помимо нотариусов, будет иметь право (и будет ли) удостоверять заявления граждан о переводе средств из ПФ РФ в частные управляющие компании. Если право удостоверения подписи останется только у нотариусов, то вряд ли количество граждан России, готовых тратить свое время и деньги на оформление соответствующего документа ради возможности перейти в частную компанию, будет значительным. Естественно, не определены и сроки информирования граждан о состоянии их пенсионных счетов и сроки подачи заявлений о выборе инвестиционного портфеля в 2003 г. Вряд ли Правительство отложит введение накопительной системы на год. Но это означает, что необходимые документы будут приниматься в спешке, тихо, без обсуждения с заинтересованными сторонами. При таких условиях далеко не факт, что качество нормативных актов окажется удовлетворительным.
Пока речь идет только о тех нормативных актах, необходимость принятия которых прямо указана в законе. Опыт зарубежных стран, в которых была введена накопительная пенсионная система, указывает на целый ряд других проблем, которые в российской нормативной базе по пенсионной реформе прямо не упомянуты. Так, открытым остается вопрос о формах раскрытия информации всеми участниками системы, но прежде всего управляющими компаниями и НПФ. Следует иметь ввиду, что стандарты раскрытия информации, принятые на рынке ценных бумаг, в чистом виде использоваться не могут, поскольку рассчитаны на профессионалов, а не на граждан без какой-либо финансовой подготовки. Серьезной проблемой может являться недобросовестная конкуренция на рынке, в том числе принуждение граждан к выбору определенного инвестиционного портфеля (ситуация, которая может стать особенно актуальной в тот момент, когда на рынок выйдут НПФы, ведь не секрет, что многие из них аффилированы с определенными компаниями). Абсолютно не урегулирован вопрос, касающийся разрешения споров в пенсионной системе. Опыт стран, в которых накопительная система действует уже давно, например. Великобритании, показывает, что даже самая `продвинутая` систем учета пенсионных накоплений не обеспечивает 100% защиты от ошибок, так или иначе в системе возникаю многочисленные споры между гражданами и другими участниками системы. Решение подобных конфликтов через суд, даже через институт мировых судей - путь тупиковый. Необходимо создание системы внесудебного урегулирования споров и разработка правил и порядка работы с жалобами для всех участников системы.
Все эти вопросы могут решаться путем государственного регулирования. Но, возможно, более эффективным способом решения этих вопросов станет саморегулирование участников рынка. Выработка управляющими компаниями и НПФами правил, обеспечивающих дополнительную защиту интересов клиентов негосударственной пенсионной системы, будет способствовать привлечению граждан в эту сферу и общему повышению доверия к частным каналам формирования пенсионных накоплений.
Отдельной проблемой является неинформированность населения. На сегодняшний день материалы для граждан, в которых в доступной форме описывалась бы вводимая система, фактически отсутствуют. Разобраться же непосредственно в законах непросто даже профессионалу, Непонятно, кто и за счет каких средств, должен вести разъяснительную работу, смогут ли граждане где-либо получить консультации по вопросам пенсионной реформы. Впрочем, на данный момент ответить на вопрос гражданина, как пользоваться новой системой, фактически невозможно - сказывается отсутствие нормативной базы. При таких условиях можно предположить, что в 2003 г. лишь очень незначительная часть населения реально воспользуется своим правом выбора.
Что делать?
Пенсионная реформа - это не междусобойчик ПФР, Минэка и управляющих компаний. Она касается всех будущих пенсионеров. Соответственно, первым шагом, с точки зрения институтов гражданского общества должно стать давление на государственные органы с целью скорейшей разработки необходимых нормативных актов, причем в режиме публичного обсуждения. Обсуждение проектов соответствующих документов со всеми заинтересованными сторонам совершенно необходимо.
Двигателем реформы мог бы стать Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений. И гражданские организации напрямую или через Комиссию по правам человека могут и должны потребовать от Президента скорейшего создания такого совета.
Параллельно необходим переговорный процесс с бизнесом. Новые правила игры в пенсионной сфере формирует не только государство. Никто не запрещает управляющим компаниям и НПФам самим формулировать такие правила по вопросам, существенным для клиентов пенсионной системы, но не попавшим в поле зрения государства (например, по вопросам внесудебного урегулирования споров, честной маркетинговой практики, стандартов предоставления информации для граждан и т.п.).
Профильные гражданские организации могут и должны взять на себя функцию информирования граждан о новой системе. Право гражданина - оставить свои деньги в государственной системе или передать их частным управляющим компаниям. Но он должен хотя бы знать о том, что выбор есть и знать, как этим правом воспользоваться.
Что касается самих будущих пенсионеров
На сегодняшний день можно сказать, что `спасение утопающих - дело рук самих утопающих`. Крайне низки уровень граждан о пенсионной реформе, отсутствие каких-либо общественных обсуждений существующих проблем автоматически отдает проблему пенсионной реформы на откуп государству. Но ведь речь идет о наших пенсиях. Каждый имеет право выбора: остаться в государственной системе или доверить свое будущее частным компаниям. Но это выбор должен быть осознанным. Не предпринимая ничего, человек автоматически выбирает государство. Это проще всего, не требует затрат, сравнения информации и т.п. Но вот правильно ли это? Мы не призываем сломя голову броситься в объятия частного сектора. Но вот осознать проблему, задуматься о своем будущем, взвесить все за и против стоит каждому.
Полина Крючкова,
Программный директор
Международной конфедерации
обществ потребителей (КонфОП)
