Проект: Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)Назад
Проект: Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)
проект
ПРОГРАММА
социально-экономического развития
Российской Федерации
на среднесрочную перспективу
(2003-2005 годы)
1. ЦЕЛИ И КОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММЫ 4
1.1. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ РАЗВИТИЯ 4
1.2. ДОЛГОСРОЧНЫЕ ОРИЕНТИРЫ, ЛОГИКА И ЗАДАЧИ ПРОГРАММЫ 9
2. УСТРАНЕНИЕ ИНФРАСТРУКТУРНЫХ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ РАЗВИТИЯ 16
2.1. КОНКУРЕНТНАЯ ПОЛИТИКА 17
2.2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПНОСТИ ДОЛГОСРОЧНЫХ ИНВЕСТИЦИОННЫХ РЕСУРСОВ 18
2.2.1. Развитие институциональных инвесторов 19
2.2.2. Реформирование банковской системы 20
2.2.3. Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов 22
2.2.4. Развитие рынка страховых услуг 23
2.3. РАЗВИТИЕ ИНФРАСТРУКТУРЫ РЫНКА ЗЕМЛИ И ИНОЙ НЕДВИЖИМОСТИ 25
2.4. РАЗВИТИЕ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ 27
2.5. РАЗВИТИЕ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ 29
2.6. РЕФОРМИРОВАНИЕ ИНФРАСТРУКТУРНЫХ МОНОПОЛИЙ 30
2.6.1. Реформирование электроэнергетики 30
2.6.2. Реформирование железнодорожного транспорта 32
2.6.3. Развитие рынка газа 34
2.7. РАЗВИТИЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ 35
2.8. РАЗВИТИЕ МАЛОГО БИЗНЕСА 37
3. РЕФОРМА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 39
3.1. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ 40
3.2. ПРОВЕДЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ 42
3.3. АКТИВИЗАЦИЯ ПРОЦЕССОВ ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИИ 44
3.4. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ 46
3.5. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 48
3.6. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ 50
3.7. ФЕДЕРАЛЬНАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА 51
3.8. РЕФОРМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 52
3.9. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 53
4. ПОВЫШЕНИЕ ОТКРЫТОСТИ ЭКОНОМИКИ 55
4.1. ПРИСОЕДИНЕНИЕ К МЕЖДУНАРОДНЫМ ТОРГОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ ОРГАНИЗАЦИЯМ 55
4.2. ЗАЩИТА ВНУТРЕННЕГО РЫНКА И МОДЕРНИЗАЦИЯ ТАРИФНОЙ СИСТЕМЫ 56
4.3. ПОДДЕРЖКА ЭКСПОРТА 57
4.4. МЕЖДУНАРОДНЫЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ 58
5. РАЗВИТИЕ СЕКТОРОВ С ВЫСОКОЙ ДОЛЕЙ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА И СЕКТОРОВ НОВОЙ ЭКОНОМИКИ 59
5.1. ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НАУКИ И СТИМУЛИРОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОЙ АКТИВНОСТИ 61
5.2. ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ ПРОМЫШЛЕННОСТИ 63
5.3. РАЗВИТИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 64
5.4. РАЗВИТИЕ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ 67
5.5. ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ РЫНКОВ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНЫХ УСЛУГ 68
5.6. РЕФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА 69
5.7. АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА 71
6. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 74
6.1. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ 76
6.2. ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 77
6.3. ТРУДОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ, ЗАНЯТОСТЬ И МИГРАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ 79
6.4. СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА НАСЕЛЕНИЯ 80
6.5. ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА 81
6.6. ПОЛИТИКА В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ 82
7. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМ 84
7.1. ДЕНЕЖНАЯ ПОЛИТИКА 85
7.2. НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА 86
7.3. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА 88
7.4. ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ТАРИФОВ НА УСЛУГИ ИНФРАСТРУКТУРНЫХ МОНОПОЛИЙ 89
9. МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ 92
10. ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ 94
1. Цели и концепция программы
1.1. Социально-экономические проблемы и ограничения развития
Усилившиеся в конце прошлого века тенденции к глобализации значительно обострили проблему конкурентоспособности России. В отсутствие значимых межстрановых барьеров для перемещения капитала, рабочей силы, технологий, информации первостепенное значение для России приобретает проблема поддержания национальной конкурентоспособности в борьбе за привлечение мировых экономических ресурсов, а также за удержание собственных.
В течение почти всего 20 века Россия была `нетто-донором` мировой экономики - по природным и интеллектуальным ресурсам, по капиталу. Но если в относительно закрытой экономике СССР преобладал вывоз природных ресурсов - сравнительно менее значимый в современных условиях фактор экономического роста, то в последние годы к этому добавилось бегство интеллектуальных ресурсов (`утечка мозгов`) и вывоз капитала - гораздо более опасная тенденция с точки зрения обеспечения будущего развития государства. В случае проигрыша в конкурентной борьбе Россия теряет не только значительную часть экономических ресурсов, но и политический вес, позиции на внешних рынках, и, самое главное, теряет потенциал к устойчивому развитию. Уровень развития страны, благосостояние народа, экономическая динамика в перспективе будут все в большей степени определяться уровнем знаний, а не только наличием тех или иных природных ресурсов.
Итоги последних четырех лет свидетельствуют о том, что сформировавшаяся тенденция к росту российской экономики (экономика росла в среднем на 5,8% в год или более, чем на 25% за период) ослабевает. Дальнейшая эксплуатация механизма роста, основанного на потоке `дешевых` нефтяных денег, и на посткризисной девальвации рубля не позволяет рассчитывать на устойчивость экономического развития.
На начальном этапе посткризисного развития, благодаря жесткой бюджетной политике, предсказуемой политике денежных властей и сдерживанию роста цен и тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий, девальвация рубля не привела к раскручиванию инфляционной спирали и временно повысила ценовую конкурентоспособность российской продукции, как на внешнем, так и на внутреннем рынке, что дало импульс к оживлению деловой активности во всех сферах экономики.
Бюджет стал сводиться с общим профицитом, что позволяет не только осуществлять своевременное обслуживание государственного долга, но и ставить задачу снижения налогового бремени.
Другим фактором, который оказал позитивное влияние на экономику, стало изменение мотивации экономических агентов. Все большая часть предприятий стала приспосабливаться к рыночным условиям, так, например, значительно снизился удельный вес нерыночных расчетов, особенно с естественными монополиями, а также с бюджетом.
Проведенные в последние четыре года реформы позволили решить значительное число проблем, стоявших в центре внимания предыдущих планов действий и среднесрочной программы на 2002-2004 годы. Приняты пакет налоговых законов, Трудовой кодекс, Земельный кодекс и закон об обороте земель сельхозназначения. Начаты пенсионная реформа с введением накопительных механизмов, реформа железнодорожного транспорта, реформа электроэнергетики (приняты все необходимые базовые законы). Некоторый прогресс достигнут в сфере устранения избыточного административного давления на бизнес - снижено количество лицензируемых видов деятельности, введены ограничения на проведение контролирующими и надзорными органами проверок бизнеса. Удалось добиться продвижения на переговорах по присоединению России к ВТО. Признанием успешности российских реформ, а также макроэкономической стабильности можно считать последовательное повышение за последние годы кредитного рейтинга России, предоставление России статуса страны с рыночной экономикой и Европейским Союзом, и США.
Вместе с тем, социально-экономические проблемы, с которыми продолжает сталкиваться Россия, свидетельствуют о неустойчивости роста экономики и достигнутых в последнее время результатов. Уровень экономического развития России остается недопустимо низким. ВВП на душу населения составляет немногим более 7000 долларов США по паритету покупательной способности и менее 2500 долларов по текущему обменному курсу, что в несколько раз ниже показателей не только ведущих, но и значительной части развивающихся стран. Это обуславливает низкое качество жизни, усугубляемое высоким уровнем дифференциации доходов граждан и, недопустимо высокой долей людей, находящихся за чертой бедности.
Сохраняется деформированность структуры экономики, выражающаяся в преобладании энергосырьевого сектора и транспорта. На долю ТЭК приходится около 30% объема промышленного производства России, 32% доходов консолидированного и 54% федерального бюджета, 54% экспорта, около 45% валютных поступлений. Такой `перекос` - при отсутствии адекватного растущей экономике межсекторального перетока капитала - консервирует отсталость перерабатывающих секторов экономики, сферы услуг, значительно усложняет задачу модернизации экономики.
Если в ближайшие годы экономический рост в России может воспроизводиться при условии благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, то с 2006 года - в силу исчерпания внутренних источников развития - неизбежно его существенное замедление и даже спад.
При сохранении текущих темпов и структуры роста Россия не сможет выйти на приемлемый уровень жизни в ближайшие 10 лет.
Сегодняшняя скорость реализации реформ в социальной и экономической сферах не обеспечивает поддержание высоких и устойчивых темпов роста, повышение конкурентоспособности российской экономики.
По мере решения первоочередных задач, выявились более глубокие ограничения экономического роста и повышения конкурентоспособности экономики, что требует смещения акцентов в проводимой политике при сохранении общего направления преобразований.
Итоги 2002 года наглядно свидетельствуют о невозможности дальнейшего развития российской экономики по пути, открывшемся после девальвации 1998 года.
Высокие темпы роста 1999-2001 годов были достигнуты в первую очередь за счет того, что отечественные производители, получив в результате девальвации рубля конкурентные преимущества, смогли быстро увеличить объемы предложения товаров без существенной модернизации производства, без существенного повышения качества продукции - за редкими исключениями, как, например ряд производств в пищевой отрасли.
Кроме того, поток `нефтяных` денег оказывал стимулирующее воздействие на внутренний спрос, как инвестиционный, так и потребительский. В то же время увеличение реальных доходов населения за последние три года примерно на треть привело к качественной трансформации структуры потребительских расходов, смещаясь в сторону более дорогих и качественных товаров, производство которых в России гораздо менее конкурентоспособно. В первую очередь, это касается товаров длительного пользования. В результате в 2002 году импорт увеличился на 13 процентов на фоне даже некоторого понижения курса рубля.
Таким образом, итоги прошлого года наглядно показали, что дальнейшее стимулирование внутреннего потребительского спроса, в частности, через наращивание непроцентных расходов может лишь стимулировать рост импорта. Устойчивый рост экономики возможен только при условии ее диверсификации, повышения инвестиционной активности, в первую очередь - в несырьевых секторах.
Несмотря на ряд позитивных изменений, произошедших в последние годы, российские активы все еще остаются недостаточно привлекательными для инвестирования. Неблагоприятная среда для отечественного и иностранного инвестора выражается, прежде всего, в избыточности и слабой предсказуемости государственного регулирования, неразвитости рыночной инфраструктуры, отсутствии эффективной системы правоприменения. При этом уровень налоговой нагрузки, сопоставим со странами с гораздо более привлекательным деловым климатом.
Инвестиционная привлекательность экономики, отдельных ее секторов прямо зависит от нормы отдачи на инвестированные средства. Российский несырьевой сектор сейчас проигрывает как внешнюю конкуренцию за инвестиции (в борьбе с другими странами с переходной экономикой, сумевшими создать более благоприятные условия для инвесторов), так и внутреннюю. Под внутренней конкуренцией имеется в виду межотраслевая конкуренция за привлечение инвестиционных средств, которую выигрывает сырьевой сектор, имеющий в условиях благоприятной ценовой конъюнктуры на мировых рынках значительно более высокую норму отдачи на вложенный капитал.
Сырьевые сектора, имея возможность - без существенного ущерба для нормы отдачи на капитал - устанавливать уровень заработной платы, намного превосходящий оплату труда в перерабатывающих секторах, `вынуждают` несырьевые сектора также повышать заработную плату, что негативно сказывается на их издержках и конкурентоспособности.
Можно выделить шесть основных проблем и, одновременно, ограничителей экономического роста:
Во-первых, нынешнее состояние рыночных институтов и инфраструктуры задает высокий уровень трансакционных и производственных издержек в экономике. Это является следствием, прежде всего, низкой конкурентности рынков (и товарных, и ресурсных), а также незавершенности преобразований в секторах, предоставляющих инфраструктурные услуги как финансового, так и производственного характера.
Финансовая инфраструктура не обеспечивает эффективного выполнения функций финансового посредничества. Объем потенциально имеющегося в экономике кредитного капитала, несмотря на значительный отток его за рубеж, достаточно велик для финансирования модернизации. Значительные свободные средства есть у крупных сырьевых компаний, почти не задействован потенциал частных сбережений, на рынок заимствований уже с 2002 года начали выходить `длинные деньги` пенсионных накоплений. В то же время, инструменты финансового посредничества, призванные перенаправить свободные финансовые ресурсы в те сферы экономики, где они нужны и могут быть использованы с большей экономической эффективностью, т.е. в сектора с высокой производимой добавленной стоимостью, по-прежнему находятся в стадии развития и не готовы в полной мере выполнять присущие им в развитых рыночных экономиках функции.
Несовершенство финансовой системы не позволяет использовать преимущества благоприятной конъюнктуры на мировых рынках углеводородного сырья для стимулирования роста доли перерабатывающих секторов и сферы услуг, а несовершенство механизмов ценообразования на энергетические ресурсы и соответствующая неэффективность их использования делают невыгодными инвестиции в современные энергосберегающие технологии и оборудование, что консервирует низкий реальный уровень конкурентоспособности экономики, воспроизводит низкое качество функционирования коммунального хозяйства.
Во-вторых, остается недопустимо высоким и обременительным вмешательство государства в экономическую деятельность. Это касается широких полномочий государственных органов в перераспределении экономических ресурсов, неэффективности судебной и правоохранительной системы государства, высоких административных барьеров для ведения предпринимательской деятельности, чрезмерной налоговой нагрузки и прямого участия государства в производстве товаров и услуг. При этом, государство неспособно обеспечить эффективное предоставление государственных услуг в тех областях, где оно обязано это делать.
В настоящее время доля ресурсов, перераспределяемых непосредственно государством или при участии государства, оценивается в 65-75% от валового внутреннего продукта (в широкой трактовке: бюджет расширенного правительства и расходы государственного сектора экономики). Неэффективность сектора государственного управления обуславливает низкую производительность всех факторов производства. Чрезмерное бремя налогов и других обязательных платежей сохраняет более высокую привлекательность `серых` схем ведения бизнеса, сдерживая формирование правового государства.
При этом громоздкая и неэффективная структура органов исполнительной власти не позволяет государству адаптироваться к меняющейся экономической ситуации, корректировать проводимую политику, что в настоящий момент является одним из основных препятствий на пути осуществления реформ.
В-третьих, экономика России остается относительно закрытой с точки зрения ведения эффективной внешнеэкономической деятельности в силу избыточного таможенного и валютного регулирования и контроля, а также недостаточной гармонизации российских стандартов с международными аналогами, что в значительной степени обуславливает и закрытость рынков стран-партнеров для российских товаров.
В-четвертых, высоким остается уровень налогообложения предпринимательской деятельности, что в значительной степени сдерживает рост инвестиций и общий экономический рост. При этом возможное снижение налоговой нагрузки на экономику ставит под угрозу стабильность исполнения государством своих обязательств в силу наличия значительных неэффективных государственных расходов. В результате, низкое качество услуг, предоставляемых государством обществу, не соответствует уровню налоговых изъятий, что по прежнему стимулирует отток капитала и уклонение от уплаты налогов.
В-пятых, неэффективность системы предоставления социальных услуг при низком уровне оплаты труда препятствует нормальному воспроизводству человеческого капитала.
1.2. Долгосрочные ориентиры, логика и задачи программы
Ослабление негативных тенденций, превращение России в нетто-получателя мировых ресурсов возможно только при значительном росте конкурентоспособности России, для чего необходимо:
повышение конкурентоспособности государственного управления (государственного регулирования, государственных услуг, управления государственной собственностью);
повышение конкурентоспособности бизнеса - рост эффективности производства (в том числе энергоэффективности и производительности труда), инновационной направленности, выход значительной доли бизнеса `из тени`, повышение качества корпоративного управления;
повышение конкурентоспособности `человеческого капитала` - формирование конкурентоспособной на мировом рынке системы образования, обеспечивающей потребности экономики в квалифицированных специалистах, способной поддерживать научный потенциал страны, сохранять и повышать средний уровень образования населения, а также модернизация систем здравоохранения и социальной поддержки населения.
Экономический рост является главным условием повышения конкурентоспособности и, одновременно, сам в значительной степени от нее зависит. Поэтому задача достижения высоких темпов экономического роста не должна рассматриваться в отрыве от задачи повышения конкурентоспособности экономики.
Активизация источников роста и повышения конкурентоспособности страны предполагает реализацию `сценария ускоренной диверсификации` российской экономики.
Долгосрочные перспективы роста в добывающих секторах ограничены как темпами прироста запасов, так и, главным образом, ростом потребностей в сырье национальной и мировой экономики и составляют 2-3% в год. Ориентация на добычу сырья, первичную его переработку и сырьевой экспорт консервирует технологическую отсталость экономики, снижает качество человеческого капитала, ставит экономику в прямую зависимость от мировой конъюнктуры цен на два-три базовых экспортных товара (нефть, газ, металл).
В этих условиях единственным направлением, обеспечивающим создание возможностей для ускоренного роста экономики, а, следовательно, и для повышения уровня жизни населения, является диверсификация структуры экономики: опережающее развитие перерабатывающих секторов (в первую очередь высокотехнологичных), сферы услуг, степени переработки сырья при относительном снижении доли добывающих отраслей в структуре экономики и, в частности, в структуре экспорта.
В настоящее время объективно сложились условия, при которых существенно повышается привлекательность вложений в реальное производство, инвестиции в основной капитал. Так, сузились возможности эффективного вложения свободных ресурсов в финансовые инструменты: в результате масштабного притока капитала в страну, процентные ставки существенно снизились. Доходность по государственным ценным бумагам, равно как и по депозитам, стала отрицательной в реальном выражении. Экспорт капитала, вложения на мировых фондовых рынках в настоящее время также мало привлекательны. Емкость российского фондового рынка невелика, и она может быть существенно увеличена только в результате появления новых эмитентов, иными словами в результате экономического роста, основанного на более диверсифицированной структуре экономики.
Для создания эффективно работающей экономической системы, способной к саморазвитию, необходимо обеспечить комплексность и высокие темпы реформ. Затягивание отдельных реформ, отсрочки в принятии важнейших законов, приводят к тому, что уже принятые законы оказываются неработоспособными, что резко снижает эффективность реформ в целом.
Логика государственной политики по стимулированию диверсификации основана на следующем:
Главным условием диверсификации экономики, повышения темпов экономического роста, является устранение препятствий, сдерживающих предпринимательскую активность:
максимальное упрощение получения права на начало предпринимательской деятельности (регистрация, лицензирование, согласование инвестиционных проектов);
прозрачные правила взаимоотношений государства и предпринимателя (предсказуемая макроэкономическая политика, стабильный и неухудшающийся налоговый и таможенный режим, либеральное валютное регулирование, необременительная контрольная и надзорная деятельность органов государственной власти);
обеспечение недискриминационного доступа к экономическим ресурсам: земельным участкам, производственной инфраструктуре, сырью и материалам, квалифицированной рабочей силе, капиталу, для чего необходимо создание развитых рынков соответствующих ресурсов;
доступ к развитой системе хеджирования коммерческих рисков (система страхования);
адекватность системы защиты прав экономических субъектов (судебная система и правоохранительные органы);
гарантии со стороны государства неухудшения условий ведения предпринимательской деятельности.
Общее улучшение условий ведения предпринимательской деятельности само по себе способно повысить относительную привлекательность несырьевых секторов, поскольку даже в условиях низкой отдачи на капитал эти сектора в значительно меньшей степени зависят от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры, и, следовательно, допускают более долгосрочный горизонт планирования с меньшими рисками ведения предпринимательской деятельности.
Обозначенные меры являются `горизонтальными`, создающими экономические стимулы к развитию для всех секторов экономики. Их выполнение может дать значительный импульс к развитию новых секторов, но принятие решений по данным вопросам и их реализация на территории всей страны могут быть `растянуты` на несколько лет, поэтому в целях максимального ускорения процессов диверсификации параллельно с осуществлением мер в рамках всей экономики, необходим комплекс `вертикальных` мер:
во-первых, при повышении общего уровня предпринимательской активности необходимо ее стимулирование в первую очередь в отраслях перерабатывающей промышленности, в том числе за счет импортозамещения, в сфере услуг, секторах `новой экономики`,
во-вторых, необходимо стимулирование углубления степени переработки сырья (в первую очередь идущего на экспорт) в самих сырьевых секторах (не только в секторах ТЭК, но и в лесопромышленном комплексе, химической и металлургической промышленности, сельском хозяйстве),
в-третьих, необходимо повышение технологического уровня и наукоемкости продукции всех секторов экономики.
Реализация данной логики требует концентрации усилий Правительства на шести приоритетных направлениях:
1. Приведение институциональных условий и инфраструктуры в соответствие с потребностями бизнеса.
Для комфортного ведения бизнеса необходимо наличие благоприятных институциональных условий (стандартного набора рыночных институтов, включая конкурентные товарные и финансовые рынки, защита прав собственности), а также эффективной производственной и финансовой инфраструктуры, обеспечивающих доступность требуемых ресурсов (трудовых, финансовых, энергетических, коммуникационных).
Необходима сильная конкурентная политика для формирования ликвидных товарных и финансовых рынков, что повлечет за собой более рациональное распределение капитальных и иных ресурсов по секторам экономики. Развитие конкурентной среды на рынках позволит повысить их доступность для малого бизнеса. Малый бизнес играет ключевую роль не только с социальной точки зрения (развитие занятости, формирование `среднего класса`), но и с точки зрения достижения цели диверсификации экономики (ряд новых, прежде всего инновационных, производств может начинаться только в форме малых предприятий). Крупный бизнес имеет ряд `естественных` преимуществ по сравнению с малым, что наиболее ярко проявляется в доступности для них финансовых ресурсов, производственных площадей, государственных заказов. Поэтому необходимы меры специальной политики по отношению к малому бизнесу, которые могли бы `нивелировать` это неравенство: особые режимы налогообложения, упрощенный учет, меры доступа к финансовым и иным ресурсам, учет их интересов в политике дебюрократизации и т.д.
В последнее время российские компании существенно увеличили объемы внешних заимствований, что свидетельствует о `настроенности` экономических агентов на рост. В то же время, рост частного внешнего долга свидетельствует и о том, что российская финансовая система не способна обслуживать интересы растущей экономики. Необходима интеграция разрозненных на сегодняшний день финансовых рынков, расширение спектра финансовых инструментов, развитие институциональных инвесторов, способных вкладывать в экономику `длинные` деньги.
Принятие предпринимателями решений, нацеленных на развитие бизнеса (на его расширение, выход на новые рынки) в значительной мере обусловлено их предоставлением об отсутствии в будущем ограничений по доступу к товарам и услугам инфраструктурных монополий. В этих целях государство должно обеспечить предсказуемость своей политики по развитию производственной инфраструктуры, а именно:
направлений развития инфраструктуры, прежде всего транспортной, трубопроводной с прямым участием государства (конкретные проекты, сроки их реализации);
форм и условий участия частного капитала в развитии инфраструктуры;
механизмов и сроков формирования рынков в инфраструктурных секторах.
2. Реализация административной реформы, создание эффективной системы государственного управления, мотивированной на деятельность в интересах гражданского общества, на реализацию необходимых социально-экономических реформ, проведение реформы местного самоуправления
Основная цель административной реформы - повышение результативности, качества и уровня прозрачности работы государственного аппарата, снижение уровня коррупции.
Необходимо реформирование системы исполнительной власти, изменение механизмов финансирования государственного управления, изменение системы управления государственным имуществом, реформирование системы недропользования, снижение административных барьеров в экономике.
Проведение административной реформы является важнейшим условием ускорения темпов экономического развития. В то же время необходим пересмотр не только механизмов взаимодействия органов государственной власти внутри административной системы, но и взаимодействия различных уровней власти между собой в рамках реформы межбюджетных отношений, федеральной региональной социально-экономической политики, а также развития местного самоуправления.
Либеральная модель экономики не означает немедленного и полного ухода государства от регулирования экономических процессов. Помимо правоустанавливающей и правоприменительной функции у государства в распоряжении остается все еще значительное количество материальных активов (ГУПы, АО с государственным участием), которые должны быть либо приватизированы, либо реструктурированы и управляться более эффективно.
Значительные искажения в систему мотиваций экономических агентов (в особенности на рынке труда и рынке образовательных услуг) вносит затягивание военной реформы, направленной на внедрение контрактных принципов комплектования Вооруженных Сил. Дальнейшая отсрочка с ее проведением грозит значительно усилить уже сложившийся дисбаланс между потребностями экономики в кадрах определенной квалификации и предложением труда, что в перспективе не только повысит расходы государства на обучение и переобучение специалистов, но и создаст значительные препятствия к повышению производительности труда, конкурентоспособности экономики.
3. Существенное повышение степени открытости российской экономики.
Рыночная экономика, способная адаптироваться к постоянно меняющимся внешним условиям, невозможна в рамках закрытой системы. Открытие экономики означает повышение уровня конкуренции, создание стимулов для снижения издержек, а также расширение доступа российских товаров на рынки стран-партнеров, снижение барьеров на пути капитала.
4. Развитие секторов с высокой долей участия государства и секторов `новой экономики`.
В рамках этого направления необходимо при общем улучшении делового климата и создании экономических стимулов для добровольного перетока финансовых ресурсов из сырьевых экспортных отраслей в обрабатывающие сектора сделать акцент на поддержку `структурного маневра` в экономике - повышение привлекательности перерабатывающих секторов экономики и сферы услуг.
Приоритетное развитие отраслей с высокой добавленной стоимостью требует повышения роли науки в экономическом развитии. Реформа сферы науки должна быть нацелена на усиление инновационной ориентации прикладных научных исследований и разработок и повышение их вклада в экономический рост при сохранении безусловной государственной поддержки фундаментальной науки.
Новая экономика - сектор потенциально наиболее динамичного роста. Он может стать `мотором` ускорения развития других секторов экономики. Отрасли новой экономики непосредственно влияют на эффективность `старых` отраслей, формируя их информационную, кадровую и инновационную инфраструктуру. В ближайшие годы необходимо завершить формирование такой инфраструктуры, обеспечив ее доступность для всех территорий и предприятий, а также национальной инновационной системы, включающей институты новой экономики и среду для их взаимодействия.
5. Формирование эффективной системы предоставления социальных услуг, создающей благоприятные условия для развития человеческого капитала.
В целях повышения качества и доступности социальных услуг для их потребителей, улучшения на рынке труда в рамках реформирования отраслей социальной сферы (образование, здравоохранение, социальное обслуживание, культура) необходимо внедрение механизмов бюджетного финансирования в соответствии с объемом и качеством оказываемых услуг с существенным ограничением объемов финансирования государственных учреждений по смете. Эти механизмы включают: нормативное подушевое финансирование получения гражданами общего и профессионального образования, страховые механизмы финансирования медицинской помощи, переход к программно-целевому финансированию организаций культуры. Для успешного внедрения этих механизмов требуется введение новой организационно-правовой формы некоммерческих организаций, которая обладает более широкой самостоятельностью по сравнению с государственным учреждением, но при этом будет оставаться в государственной (муниципальной) собственности.
6. Обеспечение благоприятных макроэкономических условий экономического развития
Важнейшим условием формирования благоприятного делового климата, расширения горизонта планирования хозяйственной деятельности для экономических агентов является взвешенная макроэкономическая политика, важнейшими качествами которой являются предсказуемость, адаптивность к внешним изменениям, публичность проведения. При этом макроэкономическая политика должна обеспечивать постоянное улучшение макроэкономических условий функционирования бизнеса, к которым относятся снижение налогового бремени с соответствующей оптимизацией государственных расходов, снижение инфляции, снижение процентных ставок, проведение понятной для экономических агентов курсовой и денежной политики.
Приоритетной задачей ближайших трех лет является самоограничение государства с целью сокращения неэффективного вмешательства в экономику и социальную сферу, а также снижения налоговой нагрузки на предпринимательскую деятельность.
Совокупные потребности финансирования основных государственных функций, а также реформ, предусмотренных настоящей программой, не превысят существующий уровень расходов бюджета расширенного правительства в реальном выражении при условии кардинального повышения технической эффективности расходов, устранения нерациональных государственных обязательств и перехода к финансированию органов государственной власти `по результату`. Существенную экономию бюджетных средств обеспечит повышение эффективности государственных закупок.
Ориентиры снижения налогового бремени должны определяться исходя, прежде всего, из потребностей экономики в инвестициях и других расходах, связанных с ведением предпринимательской деятельности (в том числе, вследствие опережающего увеличения оплаты труда и затрат на топливно-энергетические ресурсы в результате начала реализации энергетической стратегии и перехода на новую экономическую модель ЖКХ).
Прохождение периода пиковых платежей по внешнему долгу в 2003 году позволяет осуществить снижение налогового бремени на фоне перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы с увязкой этого процесса с реформой региональных финансов в целом, четким разделением сфер полномочий и ответственности между центром, регионами и муниципалитетами.
В целях реализации названных приоритетов разработана данная среднесрочная программа, являющаяся логическим продолжением реализовывавшихся в 2000-2002 годы планов действий и обновлением предыдущей среднесрочной программы Правительства на 2002-2004 годы.
Главной целью среднесрочной программы на 2003-2005 годы является формирование модели российской экономики, обладающей долгосрочным потенциалом динамичного роста, способной обеспечивать последовательное повышение благосостояния населения, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны, для чего необходимо завершение институциональных и структурных преобразований.
Устойчивое развитие экономики и общества, формирование сильного и эффективного государства возможно только на основе социальной консолидации, расширения социальной поддержки целей и действий власти. Социальная консолидация является необходимым условием и для укрепления демократических институтов, и для последовательного развития гражданского общества.
2. Устранение инфраструктурных и институциональных ограничений развития
Важнейшим требованием рыночной экономики является поддержание конкуренции, которая обеспечивает наиболее эффективное распределение ресурсов. На сегодняшний день одним из институциональных ограничений развития является недостаточная эффективность проводимой государственными органами политики по обеспечению конкуренции, прежде всего на локальных и некоторых отраслевых рынках.
В условиях стабильного роста российской экономики на фоне стагнации мировых рынков, Россия имеет потребности и потенциал для привлечения инвестиционных ресурсов (как внутренних, так и внешних). Одним из серьёзных препятствий на этом пути является недостаточная развитость финансовых рынков, несовершенство корпоративного управления, недостаточная прозрачность компаний (прежде всего, финансов и структуры собственности). Слабость банковской системы, фондового рынка и рынка страховых услуг не только сокращает возможности экономических агентов по привлечению и осуществлению инвестиций, но и сокращает их возможности по использованию различных финансовых инструментов и механизмов, необходимых для нормального функционирования в условиях мировой конкуренции.
Развитие экономики России ограничивается недостаточной гарантированностью прав собственности. Прежде всего, это выражается в неразвитости рынка земли. Несмотря на принятие основополагающих нормативных документов в данной области, не существует широкой практической базы их реализации. Необходимо совершенствование рынка недвижимости, который должен обеспечивать высокую ликвидность, прозрачность, и гарантированность прав собственности.
Единство экономического пространства внутри страны, обеспечение высокой мировой конкурентоспособности российских товаров за счёт малозатратного доступа их на внешние рынки, доступность передовых технологий для российских производителей, во многом обеспечивается наличием развитой транспортной и телекоммуникационной инфраструктуры. Развитие данных инфраструктурных отраслей является основой для обеспечения глобальной конкурентоспособности российской экономики.
Серьезным ограничителем развития остаются инфраструктурные монополии, прежде всего в газовом комплексе, электроэнергетике, в системе железнодорожного транспорта. Из-за отсутствия конкуренции происходит искажение ценовых сигналов, отрицательно влияющих на структуру экономики, а кроме того, происходит неэффективное расходование ресурсов внутри самих монополий, приводящее к ухудшению функционирования производственных активов.
Необходимо отказаться от модели инерционного энергоемкого роста, в которой мотивация инвестиционных решений собственников промышленных предприятий основана на предположении об относительно низких ценах на электроэнергию и газ. Такая ситуация таит в себе угрозу потери конкурентоспособности значительной части производств в будущем в результате ужесточения конкуренции на мировых товарных рынках и ухудшения конъюнктуры, а также угрозу дефицита энергоресурсов в условиях отсутствия экономических ограничителей роста спроса на них и старения энергетических мощностей.
Энергоэффективная модель предполагает создание экономических сигналов для модернизации оборудования и технологий в целях экономии энергоресурсов в результате сравнительно быстрого роста цен на газ и электроэнергию. При этом необходимо осуществить переход к рыночному механизму формирования цен с элементами государственного регулирования на переходном этапе. Данная модель предполагает усиление адресной социальной защиты семей с низкими доходами.
Нынешнее состояние и модель функционирования жилищно-коммунального хозяйства не только не позволяет развиваться самой отрасли, но и ограничивает создание новых производственных комплексов из-за трудности создания и доступа к коммунальной инфраструктуре.
Малый бизнес в его нынешнем состоянии является одновременно и ограничителем развития экономики, так как не способен обеспечить крупные производственные предприятия необходимыми им услугами и товарами, и в то же время содержит в себе мощный потенциал развития, способный решить проблему занятости населения, повышения доходов граждан и т.д.
Устранение обозначенных институциональных и инфраструктурных ограничений развития повысит эффективность перемещения финансовых потоков и инвестиционных ресурсов, создаст предпосылки для роста доходов населения и повышения качества жизни, создаст стимулы развития высокотехнологичных производств, сферы услуг.
2.1. Конкурентная политика
Целью конкурентной политики является создание среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов.
В реализации антимонопольной политики необходимо сместить акцент с создания и поддержания дорогостоящей и не работающей до сих пор системы постоянного мониторинга состояния рынков на стимулирование самих участников рынков к обращениям по поводу антиконкурентных действий на рынках, для чего в среднесрочной перспективе необходимы:
активизация деятельности в сфере антимонопольных расследований по обращениям участников рынка, создание системы информирования участников рынка об их возможностях в использовании антимонопольного законодательства для защиты собственных прав;
повышение эффективности антимонопольной деятельности на рынках продукции и услуг естественных монополий, усиление контроля над обеспечением недискриминационного доступа к инфраструктурным услугам;
выявление и оперативное пресечение актов и действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции;
законодательный запрет увязки приема на работу с обязательной регистрацией в городе или регионе нахождения места работы;
активизация работы по выявлению и пресечению антиконкурентных соглашений и согласованных действий между конкурирующими на рынке организациями по инициативе антимонопольных органов;
изменение критериев контроля экономической концентрации, а также повышение их пороговых значений;
введение запрета на совмещение функций органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов (отмена действующих исключений из данного принципа);
исключение практики создания органами власти хозяйствующих субъектов, наделенных функциями или правами указанных органов;
переход от разрешительного порядка к предварительному уведомлению (нотификации) о сделках по слияниям и поглощениям с переориентацией антимонопольных органов на преимущественную работу по расследованию обращений хозяйствующих субъектов;
активизация контроля за соблюдением антимонопольных требований к проведению конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления. В случае выявления подобных нарушений антимонопольные органы должны обращаться в суды с исками о признании таких конкурсов недействительными. Подобные меры через представителей государства в органах управления компаний необходимо применять и в отношении субъектов естественных монополий.
2.2. Обеспечение доступности долгосрочных инвестиционных ресурсов
Доступность долгосрочных инвестиционных ресурсов является одним из базовых условий модернизации и диверсификации структуры экономики. В настоящее время российская финансовая система в значительной мере удовлетворяет потребности экономики в краткосрочных ресурсах, но пока не способна аккумулировать и предоставлять ресурсы долгосрочного характера. Данная проблема может быть решена только на основе взаимоувязанного создания благоприятных условий для деятельности институциональных инвесторов (инвестиционных и пенсионных фондов, страховых компаний), а также рынка ипотечных услуг, лизинга, инвестиционных банков и организованных рынков наличных товаров и производных от них финансовых инструментов, которые в короткие сроки способны значимо увеличить объем долгосрочных инвестиций, а также развития банковского сектора, повышения его капитализации.
Кредитные организации, инвестиционные фонды и их управляющие компании, негосударственные пенсионные фонды, страховые организации не составляют единой конкурентной среды в силу ведомственного характера регулирования и надзора. Это является объективной внеэкономической причиной недостаточной мобильности свободных финансовых ресурсов, наличия проблемы выхода на рынок новых участников, избыточного административного давления на бизнес и постоянного увеличения его затратной части, перекладываемой на потребителей услуг финансовых посредников, сдерживания развития новых финансовых институтов, инструментов и услуг.
Необходим переход на единые принципы государственного регулирования на рынках капитала, основанного на законодательстве прямого действия. Одновременно с этим Правительство считает своей приоритетной задачей всемерное развитие институтов саморегулирования финансового рынка и отдельных его сегментов.
2.2.1. Развитие институциональных инвесторов
В целях увеличения объемов долгосрочного кредитования в экономике необходимо создать максимально благоприятные условия для деятельности основных поставщиков долгосрочных инвестиций - институциональных инвесторов: инвестиционных фондов (в том числе индексных), негосударственных пенсионных фондов и страховых компаний.
В области создания режима налогового благоприятствования для институциональных инвесторов необходимо принятие следующих мер:
отмена налога на операции с ценными бумагами,
уточнение порядка, условий и размеров налоговых вычетов при продаже ценных бумаг.
Налоговое стимулирование рынка долгосрочных инвестиций должно дополняться комплексом иных законодательных и административных мер, направленных на его укрепление:
унификация принципов управления инвестициями с четким определением круга учредителей управления, организаций, имеющих право управлять переданными активами, а также органов, осуществляющих контроль за управлением и с этой целью - разработка и принятие федерального закона, определяющего особенности доверительного управления объектами инвестирования: ценными бумагами, иными финансовыми инструментами, объектами недвижимости;
совершенствование законодательства с целью вовлечения в оборот на финансовых рынках объектов недвижимости (в том числе, земли) путем секьюритизации этих активов в форме ценных бумаг,
уточнение ныне действующих правил бухгалтерского учета операций по доверительному управлению недвижимостью, правил регистрации объектов недвижимости с целью устранения ограничений на участие институциональных инвесторов в форме закрытых паевых инвестиционных фондов;
совершенствование законодательства о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах с максимальным сокращением количества норм непрямого действия с целью выравнивания условий привлечения внутренних инвестиций путем снижения издержек эмитентов ценных бумаг и инвесторов при их размещении и обращении, упрощения процедуры регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг, снижения количества подготавливаемых эмитентами для этой цели документов;
пересмотр ограничений для хозяйственных обществ при формировании уставного капитала, в частности, минимальной величины уставного капитала, прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, а также правила о ликвидации организации в случае несоответствия уставного капитала размеру чистых активов;
создание законодательной базы, регулирующей допуск к активам пенсионных фондов управляющих компаний.
2.2.2. Реформирование банковской системы
Превращение банковской системы в действенный инструмент диверсификации экономики является неотложной задачей ближайших трех лет. В этих целях необходимы:
активизация механизмов рефинансирования коммерческих банков со стороны Банка России;
вывод с рынка проблемных банков и повышение капитализации банковской системы
использование ресурсов государственных банков на проекты, дающие отдачу в среднесрочной перспективе и обуславливающие ускорение соответствующих структурных сдвигов в экономике.
ускоренное введение в действие недискриминационной системы страхования вкладов граждан в коммерческих банках, что позволит увеличить приток длинных ресурсов в негосударственные банки;
завершение выхода Банка России и Правительства из капитала организаций, предоставляющих услуги на финансовом рынке, кроме банков, предоставляющих специализированные услуги;
обеспечение условий для снижения затрат, упрощения и сокращения продолжительности формальных процедур, связанных с вхождением на рынок банковских услуг, получением разрешений на осуществление отдельных банковских операций, введение уведомительного порядка открытия филиалов и внутренних структурных подразделений кредитных организаций;
упрощение процедур слияний, присоединений и преобразований кредитных организаций, включая уточнение порядка уведомления кредиторов о реорганизации кредитных организаций, исполнения обязательств кредитной организации перед кредиторами в случае ее реорганизации;
переход, начиная с 2004 года, кредитных организаций на международные стандарты финансовой отчетности с завершением этого процесса до 2007 года. Реализация этой меры требует изменения нормативной базы бухгалтерского учета и налогового законодательства;
установление требований по ежеквартальной публикации в печати балансов, отчетов о финансовых результатах и ключевых финансовых показателях работы банков. Необходимо также законодательно обязать кредитные организации, являющиеся головными в составе банковских групп, публиковать консолидированный балансовый отчет и отчет о прибылях и убытках;
внедрение в практику оценки рисков на консолидированной основе и развитие соответствующего направления в системе банковского надзора;
создание адекватной правовой базы, регулирующей предоставление синдицированных банковских кредитов, выпуск и обращение кредитных производных инструментов, включая ипотечные ценные бумаги;
развитие системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед банками;
укрепление правовой защиты кредиторов, требования которых обеспечены залогом, с внесением соответствующих изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, введение ускоренных процедур взыскания предмета залога, сокращение сроков и упрощение порядка реализации заложенного имущества;
законодательное решение вопросов действительности, порядка предоставления и реализации залога средств, находящихся на банковском счете, создание системы регистрации залогов. При этом установление в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации особого порядка обращения взыскания на имущество граждан-должников по ипотечным кредитам будет способствовать развитию ипотечного жилищного кредитования;
развитие законодательной базы, позволяющей банкам осуществлять более широкий круг операций по финансовому посредничеству, включая ипотечный бизнес, секьюритизацию кредитными организациями закладных и других финансовых активов, в том числе управление активами пенсионных фондов и других коллективных инвесторов. Для секьюритизации ипотечных кредитов необходимо предусмотреть выпуск в обращение эмиссионных ипотечных ценных бумаг, обеспеченных ипотечным покрытием. Это потребует внесения изменений в Гражданский и Жилищный кодексы, ряд федеральных законов;
развитие новых форм оценки рисков и формирования резервов по потребительским кредитам и кредитам малому бизнесу. В целях содействия развитию кредитных операций банков с субъектами малого предпринимательства следует упростить порядок формирования резервов на возможные потери по небольшим ссудам с однородными характеристиками. Следует предусмотреть накапливание информации о ссудозаемщиках в кредитных бюро.
2.2.3. Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов
Основной целью деятельности Правительства по развитию фондового рынка является повышение роли фондового рынка в привлечении инвестиций и перераспределении капитала в российской экономике.
В этих целях необходимо принятие следующих мер:
усиление ответственности высшего менеджмента акционерных компаний при совершении сделок с заинтересованностью, использовании инсайдерской информации;
совершенствование юридических механизмов реорганизации и корпоративных поглощений путем приобретения крупных пакетов акций;
развитие учетной системы прав на ценные бумаги в Российской Федерации;
стимулирование консолидации депозитарных и клиринговых организаций, обеспечивающих функционирование организованной части рынка, что позволит снизить трансакционные издержки и операционные риски, повысить ликвидность ценных бумаг обращающихся на организованном рынке;
обеспечение централизованного учета перехода прав собственности на ценные бумаги в рамках торговых систем, проведение расчетов и клиринга в рамках единого депозитарно-клирингового центра. В финансировании создания и деятельности центра должны иметь право принимать участие организации, которым снижение трансакционных издержек на фондовом рынке позволит более эффективно выполнять свои профессиональные функции.
конкретизация требований к депозитарному договору в части повышения ответственности депозитария; а также установление четкого перечня лиц, которым может быть предоставлена информация о состоянии счета депо, установление обязанностей реестродержателей и эмитентов в процессе приемки-передачи реестров, для чего необходимо внести изменения в закон `О рынке ценных бумаг`;
создание законодательной основы формирования рынка срочных сделок, внедрения в коммерческий оборот новых финансовых инструментов, в том числе производных инструментов, имеющих своим базовым активом ценные бумаги российских и иностранных юридических лиц, показатели (индексы) динамики изменения курсов валют, стоимости биржевых товаров и ценных бумаг, торговля которыми осуществляется на организованном рынке; совершенствование гражданского законодательства в части признания права на судебную защиту участников сделок с финансовыми инструментами срочного рынка, формулирования определений новых финансовых инструментов с целью недопущения их `правовой дискриминации`;
устранение барьеров, разделяющих организаторов торговли (биржи) и клиринговые организации на разных секторах финансового рынка, законодательное закрепление понятия `организатора торговли`, с описанием в отраслевых законодательных актах только особенностей, присущих организаторам торговли и клиринговым организациям при осуществлении поставок тех или иных обособленно регулируемых активов. При этом должны быть существенно повышены требования к собственному капиталу, ответственности и системе управления рисками организаторов торговли (бирж) и клиринговых организаций;
устранение необоснованных административных ограничений на возможность формирования новых систем организованной торговли ценными бумагами и иными финансовыми инструментами, в том числе использующих Интернет в качестве технологической основы для заключения биржевых сделок, упрощение и унификация процедур связанных с вхождением в рынок ценных бумаг в целях сокращения непроизводительных затрат его участников;
увеличение числа объектов и способов инвестирования средств, доступных для средних и мелких инвесторов, в первую очередь для граждан, в том числе путем внедрения на рынок эмиссионных ипотечных ценных бумаг, предусматривающих различные условия участия их собственников в распределении прибыли на инвестированный капитал, а также придания правовых характеристик ценных бумаг полисам страхования жизни и здоровья граждан;
ускорение перевода предприятий на МСФО (с 2005 года на МСФО должны перейти все публичные компании), усиление требований по раскрытию информации о реальной структуре собственности компаний.
2.2.4. Развитие рынка страховых услуг
Главной целью экономической политики в области развития страхования является формирование национальной системы, способной выполнять следующие социально - экономические функции: защита от потенциальных рисков, необходимая для эффективного функционирования рыночной экономики и являющаяся фактором ее стабильности и стимулом расширения предпринимательской деятельности; формирование системы дополнительного пенсионного и медицинского обеспечения как фактора социальной стабильности общества, аккумуляция долгосрочных инвестиционных ресурсов для развития экономики.
Основными задачами Правительства Российской Федерации по формированию эффективной системы страхования являются следующие:
формирование адекватной законодательной базы;
создание эффективного механизма государственного регулирования и надзора за страховой деятельностью;
использование инструментов саморегулирования в страховой отрасли;
стимулирование трансформации сбережений населения в долгосрочные инвестиции с использованием механизмов долгосрочного страхования жизни;
создание адекватных механизмов и инструментов для размещения страховых резервов;
поэтапная интеграция национальной системы в международный страховой рынок.
Приоритетными направлениями государственного страхования должны быть виды обязательного страхования гражданской ответственности. При этом базовые принципы обязательного страхования должны включать в себя:
соразмерность страхового тарифа и величины страхового риска;
реализацию предусмотренных законодательством мер регулирования страховых тарифов с целью их оптимизации для страхователей;
повышенные требования к страховщикам по обеспечению финансовой устойчивости;
формирование финансовых механизмов, позволяющих обеспечить защиту в случаях, когда обязательное страхование не осуществлено;
введение системы обязательных конкурсов и тендеров для страховых компаний, желающих принять участие в государственных программах обязательного страхования;
исключение необоснованного введения дополнительных видов обязательного страхования, связанного с созданием новых внебюджетных фондов.
Основные мероприятия в сфере развития страхового рынка включают в себя:
стимулирование капитализации страхового рынка путем дальнейшего повышения минимального размера уставного капитала страховых организаций; повышение требований к ликвидности средств, за счет которых формируются уставные капиталы;
внедрение оперативного мониторинга финансового состояния страховых организаций, формирование соответствующей системы учета и отчетности в соответствии с международными стандартами классификации по видам страхования.
Для решения задачи вовлечения сбережений граждан в инвестиционный процесс через страхование Правительство Российской Федерации будет действовать в следующих направлениях:
создание стимулов для развития долгосрочного страхования жизни, включая пенсионное страхование;
формирование механизмов размещения резервов страховых фондов в инвестиционные инструменты, удовлетворяющих требованиям страховщиков с точки зрения доходности, надежности и ликвидности;
усиление пруденциального надзора за компаниями, специализирующимися на операциях долгосрочного страхования, введение более жестких нормативных требований к их финансовой устойчивости, ужесточение санкций в отношении компаний, нарушающих надзорные предписания.
2.3. Развитие инфраструктуры рынка земли и иной недвижимости
Создание в России полноценного рынка земли с соответствующей инфраструктурой и адекватно функционирующей системой регулирования является одной из важнейших задач, непосредственно влияющих на предпринимательский климат в стране, на инвестиционную активность в экономике. В 2001 - 2002 годах уже заложена правовая основа развития цивилизованного рынка земли - приняты Земельный кодекс и федеральный закон об обороте земель сельхозназначения. В России появилось полноценное право частной собственности на землю.
В то же время, в 2003-2005 годах необходимо решить ряд задач, связанных, прежде всего, с:
необходимостью совершенствования правовой базы рынка недвижимости;
повышением эффективности государственного регулирования в этой сфере, устранением избыточного административного вмешательства в функционирование рынка.
В этих целях необходимо принятие следующих мер:
В сфере совершенствования нормативно-правовой базы земельной реформы:
завершение установления границ земель и формирования земельных участков, в целях оформления прав собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на земельные участки и земли;
завершение территориального зонирования земель поселений и иных территорий с целью установления разрешенного использования земель и градостроительных регламентов;
создание на основе земельного кадастра и кадастра объектов градостроительной деятельности государственного кадастра объектов недвижимости как единой системы государственного учета недвижимости на основе автоматизированных технологий и обеспечение публичности его сведений;
создание реестра свободных земель под промышленную застройку в местах, обеспеченных соответствующей производственной инфраструктурой - транспортными коммуникациями, газо-, тепло- и электроснабжением, средствами связи с предоставлением отсрочки при покупке земельных участков из данного реестра (при запрете на вторичную продажу земельного участка на срок рассрочки), либо продажей земельных участков в рассрочку, обеспечение применения на территориях из данного реестра упрощенного порядка регистрации, выведение таких территорий из-под юрисдикции контролирующих и надзорных органов, предусмотрев проведение комплексных ежегодных проверок с соблюдением трехлетнего моратория на проверки в первые годы деятельности;
законодательное оформление правовой концепции единого объекта недвижимости через определение земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений - как улучшений земельного участка;
организация эффективного контроля за охраной и использованием земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земель;
установление процедуры, обеспечивающей возможность учёта объекта с минимальными затратами на основании законодательных норм о `фиксированных` (в виде линии) и `общих границах` (определяемых путём описания, в виде полосы) границ участка.
В сфере совершенствования государственного регулирования рынка недвижимости:
законодательное установление исчерпывающих предметов каждого вида государственной экспертизы проектной документации, сроков их проведения, регламента взаимодействия органов экспертизы между собой, основанного на принципе `одного окна`, и порядка определения стоимости государственных экспертиз; приведение в соответствие с бюджетным законодательством порядка финансирования органов государственной экспертизы;
законодательное установление двух различных функций государства и органов местного самоуправления на рынке недвижимости: публично-правовой как организаторов этого рынка и частно-правовой как собственников недвижимости, участников рынка.
передача части функций по регулированию деятельности профессиональных участников рынка недвижимости (риэлторов, оценщиков, страховщиков) их объединениям и ассоциациям с целью стимулирования профессионального бизнес-сообщества к повышению надежности и эффективности сделок на рынке недвижимости
исключение функций по распоряжению землёй и недвижимым имуществом из полномочий различных ведомств, кроме одного, представляющего государство или муниципальное образование как собственника, и регулирование их деятельности, включая права по принудительному выкупу (изъятию) недвижимости и ограничению прав на неё в публичных интересах, процедуры выкупа при справедливой компенсации правообладателям и общественного контроля за использованием и распоряжением государственной и муниципальной недвижимостью в интересах государства и общества;
обеспечение обязательности конкурсных процедур при продаже недвижимости, находящейся в ведении органов государственной власти и местного самоуправления, заблаговременности и публичности предоставления информации о проводимых конкурсах;
законодательное обеспечение равноправного доступа субъектов малого предпринимательства к торгам по продаже государственной и муниципальной недвижимости, создание механизма предоставления рассрочки по уплате за приобретенную субъектами малого бизнеса недвижимость.
2.4. Развитие транспортной инфраструктуры
Диверсификация экономики и внешней торговли предполагает значительное увеличение экспорта транспортных услуг, адекватную модернизацию транспортной инфраструктуры, создание резервов транспортных мощностей, исключающих возникновение ограничений в наращивании экспорта, импорта, внутренней торговли и транзита.
В 2003-2005 годах Правительство будет уделять особое внимание опережающему развитию транспортного комплекса как фактора, играющего ключевую роль в снижении издержек в экономике, а также в обеспечении единства экономического пространства и дальнейшей интеграции России в мировую экономику.
Основными задачами развития транспортной инфраструктуры на 2003-2005 годы являются:
формирование конкурентоспособных международных транспортных коридоров;
обеспечение оптимальных транспортных условий для внутренней, а также внешней торговли;
четкое разграничение полномочий и ответственности государственных органов в области управления транспортом, обеспечение эффективной реализации на транспорте административной реформы, четкое определение допустимых сфер и форм государственного регулирования и государственной поддержки транспортной деятельности, отладка механизмов стабильного финансирования дорожного хозяйства;
совершенствование системы тарифного регулирования с учетом интересов пользователей транспортных услуг.
В целях реализации данных задач необходимо принять следующий комплекс мер:
а) в области железнодорожного транспорта:
обновление конструкций пути, искусственных сооружений, контактной сети;
обновление подвижного состава за счет модернизации и приобретение подвижного состава нового поколения;
б) в области морского транспорта, портовой инфраструктуры и внутренних водных путей:
системная производственная специализация торговых портов в пределах отдельных морских бассейнов и в увязке с развитием сети железных и автомобильных дорог;
опережающее развитие специализированных морских терминалов по перевалке нефти, нефтепродуктов, химических грузов, угля и контейнеров;
развитие и модернизация портов Северо-Запада России и Дальнего Востока, обеспечивающих стабильную работу международных транспортных коридоров на территории России;
переключение экспортных грузопотоков, перерабатываемых в портах сопредельных государств, на морские порты России;
создание оптимальных глубин на транзитных судовых ходах единой глубоководной системы Европейской части России с учетом природоохранных требований и условий экологической безопасности;
создание морского регистра.
в) в гражданской авиации:
оптимизация системы аэропортов;
сокращение субъектов рынка авиаперевозок на основе стимулирования интеграции авиакомпаний;
упорядочение и ограничение коммерческой деятельности субъектов государственной авиации;
создание правовых и экономических условий для применения механизма авиационного лизинга;
г) в области автомобильного транспорта:
завершение создания единой опорной сети автомобильных дорог, обеспечивающих подъезды к крупнейшим городам и крупным транспортным узлам, а также развитие международных транспортных коридоров и объединенной транспортной системы Союза Беларуси и России;
проведение эксперимента по введению платного проезда на участках дорог и искусственных сооружениях.
В целях наиболее эффективного использования транспорта в интересах общества необходима разработка долгосрочной государственной политики в области развития транспортного комплекса и инфраструктуры - Транспортная стратегия России.
2.5. Развитие телекоммуникационной инфраструктуры
Приоритетными задачами государственной политики на среднесрочную перспективу в сфере развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, рынка услуг связи является обеспечение доступа к телекоммуникационной инфраструктуре и информационным ресурсам:
хозяйствующих субъектов (предприятий и организаций бюджетной сферы), органов государственного и муниципального управления независимо от их территориального расположения;
широких слоев населения (включая доступ к службам спасения и справочным службам).
Это требует системы мер по опережающему развитию инфраструктуры связи по сравнению с существующим платежеспособным спросом. В том числе:
поэтапное создание системы универсального обслуживания (предоставление любому пользователю на территории Российской Федерации доступа к сети связи общего пользования в заданное время с оказанием ему основных услуг связи с установленными качественными характеристиками и по доступным ценам);
обеспечение необходимых размеров бюджетного финансирования расходов на оплату услуг связи, включая оплату каналов и трафика, для государственных и муниципальных организаций и учреждений.
гармонизация распределения и условий использования радиочастотного спектра в соответствии с международными договорами Российской Федерации, продолжение работ в области конверсии радиочастотного спектра, внедрение экономических методов при реализации частот путем проведения конкурсов, определение принципов и процедуры распределения радиочастотного спектра на аукционной основе;
приведение размера тарифов на услуги связи до уровня экономически обоснованных затрат (с включением инвестиционной составляющей), снижение до минимума пределов перекрестного субсидирования услуг связи, переход к государственному регулированию тарифов по методу предельного ценообразования;
обеспечение недискриминационного доступа операторов связи к сети связи общего пользования и установление тарифов на услуги присоединения и пропуска трафика, введение раздельного учета доходов и расходов операторов связи по видам услуг связи;
разграничение лицензирования деятельности в отрасли электросвязи и лицензирования распоряжения радиочастотным спектром, упрощение порядка получения лицензии на распоряжение радиочастотным спектром, внедрение прозрачных и публичных процедур выдачи и аннулирования лицензий.
2.6. Реформирование инфраструктурных монополий
В ближайшие три года необходимо реализовать основные намеченные (электроэнергетика, железнодорожный транспорт, связь) и разрабатываемые (рынок газа) реформы инфраструктурных монополий.
Сегодня монополии, не подверженные давлению конкуренции и рыночным спросовым ограничениям, мотивированы исключительно на рост издержек и цен, их растущие потребности в долгосрочном инвестиционном финансировании также покрываются за счет увеличения тарифной нагрузки на потребителей и практически не ведут к привлечению ресурсов российской финансовой системы
В секторах ТЭК сложилась олигополистическая или полностью монопольная структура товарных рынков, не позволяющая использовать преимущества рыночной конкуренции для повышения внутренней эффективности, сдерживания роста издержек и цен, защиты прав потребителей. Необходим реальный контроль рыночной концентрации, а в секторах естественных монополий - меры по организации рынков, реструктуризации, связанной с отделением конкурентных видов деятельности от монопольных.
2.6.1. Реформирование электроэнергетики
Основной целью государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации является ресурсное и инфраструктурное обеспечение стабильного развития экономики России с одновременным повышением эффективности электроэнергетики.
Основные задачи реформирования электроэнергетики Российской Федерации:
создание эффективно работающего рынка электроэнергии, функционирующего на принципах конкурентного ценообразования и отбора поставщиков, исключающих дискриминацию любых его добросовестных участников, с охватом всех регионов России, в которых организация рынка технически реализуема и экономически целесообразна;
создание эффективного механизма снижения издержек как в сфере производства (генерации), передачи и оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике так и повышения эффективности использования энергии в сфере ее потребления;
создание привлекательного инвестиционного климата в электроэнергетике и привлечение необходимого объема инвестиций для возмещения выбытия и роста генерирующих мощностей, модернизации и реконструкции отрасли;
поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования между различными группами потребителей электроэнергии с обеспечением доступности электроэнергии как важнейшего условия уровня и качества жизни граждан, в том числе через создание системы поддержки групп потребителей с низким уровнем доходов;
стимулирование энергосбережения во всех сферах экономики;
сохранение и развитие единой инфраструктуры электроэнергетики, включающей магистральные сети и систему диспетчерского управления.
Для достижения основных целей структурных реформ и выполнения задач в отрасли должны быть осуществлены следующие мероприятия:
реструктуризация РАО `ЕЭС России` и АО - энерго путем выделения из них сетевых, сбытовых и генерирующих обществ с целью обеспечения конкуренции в немонопольных секторах отрасли и повышения прозрачности деятельности естественно-монопольных секторов;
формирование генерирующих компаний и начало демонополизации сектора генерации электроэнергии;
создание института гарантирующих поставщиков;
формирование конкурентного оптового рынка электроэнергии;
завершение формирования нормативно-правовой базы функционирования конкурентного рынка электроэнергии с учетом накопленного опыта подготовительного этапа структурных реформ в отрасли;
создание условий для привлечения масштабных инвестиций в электроэнергетику;
формирование на основе принимаемого пакета законов рынка электроэнергии (в том числе до 5 -15% продаж электрической энергии на оптовом рынке по нерегулируемым ценам), создание генерирующих компаний оптового рынка, реорганизации АО-энерго;
переход в рамках бюджетного процесса к установлению Правительством Российской Федерации (ежегодно до принятия в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете) предельных уровней тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, включая предельные уровни тарифов для населения. В случае необходимости превышения тарифов на электрическую и тепловую энергию над установленными предельными уровнями будут предусматриваться меры по покрытию дополнительных расходов бюджетных потребителей, а также расходов, связанных с выплатой дополнительных субсидий населению.
2.6.2. Реформирование железнодорожного транспорта
Целями структурной реформы на железнодорожном транспорте являются:
повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития;
формирование единой гармоничной транспортной системы страны;
снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом;
удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые железнодорожным транспортом;
повышение инвестиционной привлекательности железнодорожного транспорта.
В 2003 - 2005 годах в ходе реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте, обеспечивающей достижение указанных целей реформирования должны быть завершены (2003 г.) мероприятия первого этапа структурной реформы и реализованы задачи ее второго этапа (2004 - 2005 гг).
На первом этапе необходимо принятие следующих мер:
разделение на железнодорожном транспорте функций государственного регулирования и хозяйственного управления, создание открытого акционерного общества `Российские железные дороги`;
упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, проведение сводного аудита финансово-хозяйственной деятельности и инвентаризация (включая оценку технического состояния) имущества подведомственных МПС России предприятий;
подготовка и утверждение плана приватизации предприятий федерального железнодорожного транспорта и устава открытого акционерного общества `Российские железные дороги`, государственная регистрация общества и формирование органов его управления;
формирование при создании открытого акционерного общества `Российские железные дороги` самостоятельных структурных подразделений для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирских перевозок в дальнем следовании и пригородном сообщении, отдельных специализированных грузовых перевозок, услуг по ремонту технических средств и производству запасных частей, иных видов деятельности, не связанных с перевозками).
завершение работы по введению раздельного учета доходов, расходов и финансовых результатов по этим видам деятельности;
разработка механизма выделения из открытого акционерного общества `Российские железные дороги` компаний, осуществляющих те виды деятельности, которые открыты для конкуренции с одновременной приватизацией государственных предприятий, не связанных непосредственно с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ на железнодорожном транспорте, входящих в потенциально конкурентный сектор;
создание нормативной базы для недискриминационного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта независимых транспортных организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере железнодорожных перевозок (компаний операторов, в том числе владеющих инфраструктурой, не входящей в состав федерального железнодорожного транспорта) путем разработки и принятия соответствующих нормативных актов Правительства Российской Федерации;
разработка механизма финансовой поддержки пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте;
принятие нового прейскуранта на грузовые железнодорожные перевозки (прейскурант Nо 10-01), создающего условия для появления независимых перевозчиков, располагающих собственным парком грузовых вагонов и, в перспективе, локомотивов.
В рамках второго этапа реформирования железнодорожного транспорта (2004-2005 годы) необходимо реализовать следующие мероприятия:
реформирование открытого акционерного общества `Российские железные дороги`, прежде всего, путем выделения в дочерние акционерные общества открытого акционерного общества `Российские железные дороги` самостоятельных структурных подразделений, осуществляющих отдельные виды предпринимательской деятельности (отдельные виды грузовых перевозок, услуги по ремонту технических средств и производству запасных частей, а также иные виды деятельности, не связанные с перевозками).
реформирование пассажирского комплекса, предусматривающее создание в рамках открытого акционерного общества `Российского железнодорожного транспорта` в качестве его филиала Федеральной пассажирской компании с региональными дирекциями с отработкой механизмов взаимодействия региональных дирекций и открытого акционерного общества `Российские железные дороги`
преобразование Федеральной пассажирской компании в дочернее акционерное общество открытого акционерного общества `Российские железные дороги`, а ее региональных дирекций - в независимые открытые акционерные общества;
создание с учетом административно-территориального деления страны пригородных пассажирских компаний в качестве структурных подразделений открытого акционерного общества `Российские железные дороги`, либо в качестве его дочерних открытых акционерных обществ с участием региональных и муниципальных органов власти;
поэтапное сокращение перекрестного субсидирования одних видов деятельности за счет других, в связи с чем возникает необходимость привлечения средств соответствующих бюджетов для прямого субсидирования пассажирских перевозок в дальнем следовании и особенно в пригородном сообщении, частично покрывающего убытки железнодорожного транспорта от этих перевозок.
создание условий для увеличения объемов приобретения независимыми компаниями-операторами грузовых вагонов и в последствии магистральных локомотивов;
формирование и укрупнение независимых компаний-перевозчиков, повышение доли принадлежащего им парка вагонов, к концу второго этапа в распоряжении указанных компаний должно находиться не менее 50% парка грузовых вагонов;
совершенствование тарифной системы железнодорожного транспорта на основе анализа применения нового прейскуранта Nо 10-01, дерегулирование тарифов в конкурентном секторе железнодорожного транспорта.
2.6.3. Развитие рынка газа
Основными задачами развития рынка газа являются:
обеспечение устойчивого и надежного газоснабжения потребителей Российской Федерации;
снижение издержек, повышение экономической эффективности и качества услуг субъектов рынка газа на основе развития конкуренции на газовом рынке там, где конкуренция экономически целесообразна, и либерализации цен, которая позволит решить проблему установления рыночных соотношений цен на газ и цен на альтернативные виды топлива;
повышение инвестиционной привлекательности газовой отрасли за счет обеспечения условий для реализации инвестиционных возможностей всех субъектов газового рынка, в том числе независимых производителей газа;
Для реализации поставленных задач необходимо:
принятие концепции развития рынка газа, содержащей комплекс мер, обеспечивающих переход от политики защиты потребителей посредством тотального регулирования цен на газ к развитию конкуренции в добыче, хранении и сбыте газа (там, где это возможно и экономически целесообразно);
формирование подходов к созданию оптового рынка газа, а также определение правовых основ применения нерегулируемых цен на газ, что потребует значительного повышения эффективности системы антимонопольного регулирования в сфере поставок газа;
определение стабильных, предсказуемых и недискриминационных условий экономической деятельности для всех участников рынка;
законодательное определение категорий имущества, относящихся к инфраструктуре рынка, статуса операторов инфраструктуры, принципов и порядка предоставления услуг инфраструктурного характера, а также раскрытия информации;
определение формы финансового и организационного выделения газотранспортной структуры, системы диспетчерского управления и подземного хранения газа с соблюдением всех корпоративных процедур;
совершенствование системы тарифообразования, определение условий участия независимых производителей газа и нефтяных компаний в строительстве газопроводов;
поэтапное повышение регулируемых цен на газ в целях стимулирования инвестиционных процессов и вовлечения новых производителей газа. С учетом оценки последствий повышения цен на газ будут разработаны меры, предусматривающие защиту социально чувствительных групп потребителей (население, коммунально-бытовой сектор, бюджетные потребители) и позволяющие потребителям газа адаптировать технологическую базу и производственные программы к росту цен на газ;
сохранение в отношении стратегических объектов, систем жизнеобеспечения населения принципа поставок газа по регулируемым ценам в пределах лимитов потребления газа, устанавливаемых уполномоченными органами государственной власти с соответствующей системой гарантий оплаты газа. Сроки и условия отмены регулирования цен для населения и коммунально-бытового сектора должны увязываться с мерами в области реформы жилищно-коммунального хозяйства, повышения адресности субсидирования малоимущих категорий населения, в том числе через развитие системы персонифицированных социальных счетов граждан и дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений;
сохранение за Правительством Российской Федерации права введения на рынке обязательного предельного уровня цен в случае существенных ценовых колебаний, а также использования механизма утверждения государством обязательного для исполнения баланса поставок газа и его потребления по регулируемым ценам.
2.7. Развитие жилищно-коммунальной инфраструктуры
Основная цель развития жилищно-коммунальной инфраструктуры в предстоящий период - обеспечение предоставления потребителям жилищно-коммунальных услуг в необходимых объемах, отвечающих стандартам качества, доступности этих услуг для населения за счет перехода в рамках реализации новой экономической модели к устойчивому и эффективному функционированию и развитию жилищно-коммунального комплекса.
Ключевыми задачами по развитию жилищно-коммунальной инфраструктуры на 2003-2005 годы являются:
обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса;
формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса;
создание условий для привлечения инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс;
обеспечение устойчивости функционирования систем жизнеобепечения.
В рамках проведения преобразований в жилищно-коммунальной сфере предполагается реализация следующих мероприятий:
проведение инвентаризации, реструктуризации и ликвидации задолженности жилищно-коммунальных предприятий, обеспечение достаточного и стабильного финансирования жилищно-коммунального хозяйства;
демонополизация услуг и развитие конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства и управления жилищным фондом, переход к обязательному конкурсному отбору подрядных организаций для выполнения работ по обслуживанию и ремонту, а также управлению муниципальным жилищным фондом;
переход к системе договоров между органами местного самоуправления и коммунальными предприятиями, обеспечивающих устойчивое развитие коммунальной инфраструктуры, повышение качества и надежности предоставляемых населению услуг, отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от осуществления деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда в муниципальном секторе;
доведение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня с одновременным принятием мер по значительному снижению издержек предприятий ЖКХ;
переход от прямых дотаций производителям жилищно-коммунальных услуг к системе адресных субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг с использованием системы персонифицированных социальных счетов;
разграничение полномочий между различными уровнями власти в вопросах регулирования оплаты жилья и коммунальных услуг, упорядочение предоставления льгот и совершенствование механизмов социальной защиты населения по оплате этих услуг на основе принятия изменений и дополнений в закон Российской Федерации `Об основах федеральной жилищной политики`;
завершение в 2003 году эксперимента по отработке системы персонифицированных социальных счетов, анализ его результатов и внедрение системы персонифицированных социальных счетов во всех субъектах Российской Федерации;
ликвидация перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги, совершенствование системы и процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий - естественных локальных монополистов, их увязка с регулированием тарифов на электрическую энергию и газ, а также бюджетным процессом;
обеспечение государственной поддержки и разработка механизмов привлечения заемных средств на модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры на основе современных технологий и материалов, внедрение и контроль за соблюдением требований современных строительных стандартов по энергосбережению;
создание правовой базы для использования концессионных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве.
2.8. Развитие малого бизнеса
Задачами государственной политики на среднесрочную перспективу в сфере развития малого предпринимательства являются:
сокращение административных барьеров на вход на рынки, выход с рынков и ведение предпринимательской деятельности для малых предприятий;
обеспечение доступа к финансовым ресурсам;
обеспечение доступа малого бизнеса к производственным площадям;
упрощение бухгалтерской и налоговой отчетности;
совершенствование налогообложения и таможенного регулирования;
проведение активной антимонопольной политики;
доступ к рынку трудовых ресурсов необходимой квалификации.
Для реализации поставленных задач необходимо:
закрепить положение о том, что требования к осуществлению предпринимательской деятельности могут быть установлены исключительно в законодательном порядке;
законодательно установить персональную ответственность должностных лиц за действие (бездействие), создающее `административные барьеры`, в зависимости от мотивов указанных противоправных действий, серьезности последствий и иных обстоятельств;
создать равные условия конкуренции на общегосударственных, внутри- и межрегиональных рынках;
запретить приостановление деятельности предприятий без судебного решения, принять закон об ограничении плановых проверок (раз в три года);
реструктурировать доказавшую свою неэффективность действующую инфраструктуру поддержки предпринимательства, в том числе путем реорганизации или ликвидации Федерального фонда поддержки малого предпринимательства;
разработать систему статистических показателей состояния малого бизнеса, позволяющую оценивать эффективность действий органов власти, обеспечить публичность результатов мониторинга на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
В целях обеспечения доступа малого и среднего бизнеса к получению прав собственности на землю и объекты недвижимого имущества, прав аренды и субаренды государственного и муниципального имущества необходимо:
максимально вовлечь в хозяйственный оборот имущество, находящееся на балансе государства и муниципальных образований;
разработать критерии отнесения приватизируемого имущества к числу привлекательного для малого бизнеса. В отношении данного имущества в решениях об условиях его приватизации в прогнозном плане (программе) приватизации должны быть в обязательном порядке предусмотрены порядок и сроки рассрочки платежа;
обеспечить безусловную открытость информации о наличии объектов недвижимого имущества, его статусе, состоянии и цене путем публикации соответствующих реестров;
ввести ответственность должностных лиц органов власти за сокрытие (не включение в реестры) предназначенных для продажи имущественных объектов;
упростить процедуры оформления соответствующих прав собственности и аренды в государственных и муниципальных органах власти, а также всех операций с собственностью, используемой в предпринимательских целях.
В целях обеспечения доступа субъектов малого предпринимательства к финансовым ресурсам необходимо:
разработать эффективные механизмы государственного гарантирования кредитов, выдаваемых субъектам малого предпринимательства;
создать условия для активизации работы кредитных кооперативов, обществ взаимного кредитования, других небанковских кредитных институтов, предоставляющих на возвратной основе средства для развития субъектов малого предпринимательства;
создать кредитные бюро и обеспечить возможность использования информации о субъектах малого предпринимательства банками и небанковскими кредитными институтами.
Необходимо провести анализ практики применения действующих систем налогообложения субъектов малого бизнеса, на основании которого следует продолжить совершенствование налогового законодательства.
Вместе с тем, необходимо упростить для субъектов малого предпринимательства процедуры ведения бухгалтерского учета и отчетности для чего:
законодательно предусмотреть значительное сокращение объема отчетности;
исключить возможность изменения форм отчетности в текущем отчетном периоде подзаконными актами.
Для решения проблемы дефицита трудовых ресурсов в среднесрочной перспективе необходимо систематизировать информацию о потребностях малых предприятий в квалифицированных кадрах и реализовать программы подготовки универсальных специалистов, обладающих навыками в области финансов, маркетинга, менеджмента.
3. Реформа системы государственного управления и местного самоуправления
За предыдущее десятилетие доля государственного вмешательства в экономику значительно сократилась. Большая часть производственных компаний, предприятий сферы услуг относится на сегодняшний день к частному сектору экономики. В то же время государственное присутствие в экономике до сих пор остаётся слишком большим.
Экономическое развитие сдерживается недоверием бизнеса и общества к государству, его способностям гарантировать права собственности и задавать стабильные и предсказуемые правила рыночного поведения. Отношения государства и общества не прозрачны и обременены массой бюрократических барьеров. Органы государственной власти и местного самоуправления не ориентированы на потребности экономики и общества.
Диапазон управленческих воздействий крайне узок, а сам их механизм неэффективен. Административные процедуры определены нечетко, оставляя широкое поле для усмотрения чиновников, что приводит к коррупции.
Система оплаты труда государственных служащих фактически дестимулирует их результативную активность и создает эффект `отрицательного отбора`, когда на государственную службу приходят работники, которые не могут найти лучшего места на рынке труда.
При этом государство сохраняет за собой избыточные функции, осуществляет избыточное регулирование экономики, остаётся крупным собственником, акционером многих коммерческих предприятий, владельцем ГУПов, деятельность которых напрямую не связана с исполнением неотъемлемо государственных функций. До сих пор до конца не решена проблема чёткого функционирования системы правоприменения в сфере экономического законодательства (которая включает, прежде всего, судебную систему и органы правопорядка).
В совокупности эти факторы оказывают сильное давление на экономику, подрывают принципы рыночной конкуренции, заметно снижают эффективность функционирования имеющейся производственной инфраструктуры, негативно влияя на инвестиционный и предпринимательский климат.
Серьёзной проблемой является наличие `нерыночного` сектора в экономике России. Достаточно большое количество предприятий на сегодняшний день потенциально неконкурентоспособны и выживают лишь за счёт предоставляемых государством льгот, отсрочек при уплате налогов, преференциям при получении государственного заказа, заниженным тарифам на услуги естественных монополий. В значительной степени эта проблема обусловлена излишним вмешательством государства в экономические процессы, в том числе через регулятивные функции, государственную собственность, естественные монополии, несовершенные институты социальной сферы, которые в подавляющем большинстве случаев продолжают контролироваться государством.
В среднесрочной перспективе предстоит активизировать решение назревшей задачи снижения государственного давления на экономику. Основными направлениями деятельности должны стать: сокращение административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов; повышение эффективности работы государственных органов; приватизация предприятий, не связанных с исполнением государством прямых функций по обеспечению обороноспособности и безопасности страны; повышение эффективности управления государственной собственностью (включая природные ресурсы); поддержка судебной реформы в увязке с реформой органов правопорядка.
Отдельным направлением будет совершенствование механизмов взаимодействия разных уровней власти: федеральной власти, региональной и местного самоуправления. В этих целях необходима корректировка проводимой федеральной региональной социально-экономической политики с обязательной выработкой механизмов участия регионов в разработке экономической политики, а также ускорение тесно взаимосвязанных между собой реформ межбюджетных отношений и местного самоуправления.
Важнейшим направлением реформы государства должно стать скорейшее проведение военной реформы.
3.1. Совершенствование механизмов правоприменения
Важнейшим направлением повышения эффективности государственного регулирования экономики должно стать продолжение судебной реформы.
В рамках социально-экономической политики правительства необходимо прежде всего реформирование компонентов судебной системы, связанных с защитой прав собственности (в том числе прав акционеров и инвесторов), разрешением корпоративных конфликтов, арбитражным и третейским судопроизводством - в целях создания и совершенствования механизмов правоприменения, исключительно важных для улучшения делового климата в стране. Здесь необходимо принятие следующих мер:
обеспечение соразмерности принимаемых арбитражным судом срочных временных мер, направленных на обеспечение иска, заявленным сторонами требованиям;
совершенствование системы информирования сторон и иных заинтересованных лиц о времени и месте рассмотрения дел судами, с учетом географического фактора и сохраняющейся альтернативной подсудности по некоторым категориям дел, создание эффективного механизма доступа к вступившим в законную силу судебным решениям;
уточнение норм Закона Российской Федерации `Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан` с целью ограничения сферы применения этого закона к обжалованию решений и действий органов публичной власти, нарушающих права и свободы граждан и исключения применимости этого закона к отношениям, вытекающим из имущественных требований граждан к хозяйственным товариществам и обществам и иным юридическим лицам;
разграничение отношений, имеющих публичный характер (между гражданином и органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным и муниципальным служащим), для которых предусмотрен порядок особого производства (подраздел III ГПК РФ, раздел III АПК РФ) от споров, возникающих из гражданских правоотношений. Обеспечение распространения указанного закона только на публичные отношения;
уточнение принципов подведомственности дел арбитражным судам путем расширения и уточнения перечня дел, связанных с деятельностью хозяйственных обществ (включая дела по искам к держателям реестров (регистраторам) акционерных обществ);
уточнение правил соединения в одно производство определенных категорий однородных дел в арбитражном процессе с тем, чтобы избежать противоположных судебных решений (конкуренции судебных решений) по искам от нескольких истцов к одному ответчику, а также по искам к нескольким ответчикам от одного истца;
совершенствование порядка признания и приведения в исполнение на территории Российской Федерации решений иностранных третейских судов а также правоприменительной практики российских судов по данному вопросу. Требуется снять ряд установленных Арбитражно-процессуальным кодексом Российской Федерации ограничений на рассмотрение иностранными третейскими судами отдельных категорий дел, а также повысить `устойчивость` вынесенных ими решений при рассмотрении российскими судами вопроса о приведении их в исполнение на территории Российской Федерации;
сокращение излишних функций по контролю и надзору за предпринимательской деятельностью со стороны правоохранительных органов;
усиление дисциплинарной и материальной ответственности должностных лиц правоохранительных органов, принимающих неправомерные решения, препятствующие ведению предпринимательской деятельности.
3.2. Проведение административной реформы
Важнейшим элементом модернизации системы государственного управления является реформирование административной системы, и прежде всего, исполнительной власти. Радикальные изменения в экономической системе, произошедшие в России за последнее десятилетие, привели к трансформации и разрушению старых, созданию новых экономических институтов. В то же время, принципы принятия решений, механизмы и структура исполнительной власти не претерпели значительных изменений. На сегодняшний день это стало одним из основных тормозов на пути эффективного функционирования экономики и построения гражданского общества.
Новая структура власти должна быть ориентирована на интересы развития экономики и общества. В среднесрочной перспективе предстоит осуществить основные элементы административной реформы, охватив ими б&оасutе;льшую часть федеральных структур и спроецировав важнейшие механизмы на региональный уровень, для чего необходимо:
оптимизация структуры исполнительной власти;
введение системы `бюджетирования по результатам`;
введение презумпции нецелесообразности государственного регулирования в той или иной сфере;
осуществление всех государственных закупок на конкурсной основе;
завершение инвентаризации и проведение анализа существующих функций органов исполнительной власти на предмет их целесообразности, дублирования и полноты. Функции должны быть ясно определены и классифицированы в целях недопущения конфликта интересов. Функции разработки политики (правоустанавливающие), регулирования и исполнения принятых решений (правоисполнительные), оказания государственных услуг и управления государственным имуществом, контроля исполнения и надзора должны быть разделены между органами. При этом количество органов, принимающих политические решения, значительно сократится;
выведение различных функций обеспечивающего характера, выполнение которых через проведение государственных закупок за пределы органов государственной власти. При этом любые государственные закупки должны осуществляться на конкурсной основе с целью экономии бюджетных средств и сокращения возможностей для злоупотреблений;
утверждение новых положений об органах исполнительной власти, которые должны стать основой для разработки административных регламентов ведомств и их подразделений - нормативно установленного порядка планирования, организации, исполнения и учета работ по выполнению уставных задач и функций органа исполнительной власти. Регламент не только определяет форматы и маршруты документооборота, но также содержит элементы технологии подготовки и реализации управленческих решений;
реализация регламентов в электронной форме;
увязка ресурсного обеспечения органов исполнительной власти и учреждений необходимо с объёмом и качеством выполняемых функций;
введение долгосрочного планирования деятельности и финансов государственных органов, агентств и государственных учреждений, ориентированного на выполнение конкретных задач или достижение установленных индикаторов результативности;
установление нормативного финансирования выполняемых функций, обеспечение большей свободы оперативного использования ассигнований, в том числе возможности гибкого изменения структуры расходов по статьям экономической классификации, использования полученной экономии в рамках установленных лимитов средств, сохранения остатков средств для использования в следующем бюджетном периоде, а также `заимствования` из ассигнований будущего года;
внедрение учета расходов и обязательств по методу начислений;
обеспечение публичности процедуры разработки и принятия нормативных актов любого уровня;
законодательное обеспечение права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, создание соответствующих доступных информационных ресурсов;
создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы, эффективных механизмов проведения кадровой политики;
оптимизация состава государственных служащих, совершенствование оплаты их труда, улучшение финансово - экономического и материально - технического обеспечения государственной службы;
разработка новых механизмов медицинского и социального страхования служащих и членов их семей, способов компенсации дополнительных расходов, связанных со служебной деятельностью (расходы по найму жилья, транспортные и командировочные расходы);
переход к открытому конкурсному найму государственных служащих за исключением узкой группы руководящих должностей. Расширение сферы применения срочных контрактов;
внедрение системы непрерывного профессионального образования государственных служащих, с ее ориентацией на актуальные вопросы административной реформы и реформы государственной службы. Совершенствование стандартов и программ подготовки и профессионального развития кадров государственной службы на основе их открытых конкурсов, а также конкурсного отбора образовательных учреждений;
разработка механизмов плановой ротации кадрового состава государственных служащих, формирования на конкурсной основе кадрового резерва, проведения тестирования, аттестаций или квалификационных экзаменов;
формирование механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов. Конкретизация этих механизмов должна быть обеспечена законодательно и предусматривать создание комиссий по вопросам служебного поведения и конфликта интересов, процедур обязательного информирования государственными служащими уполномоченных должностных лиц о ситуациях конфликта интересов;
организация экспериментов, которые позволят апробировать новые принципы и методы управления, оценить их сильные стороны и возможные негативные последствия до момента их массового внедрения в практику деятельности государственных органов.
3.3. Активизация процессов дебюрократизации
Главной целью политики в сфере дебюрократизации является устранение излишнего административного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов, негативно влияющего на предпринимательский климат. Основными задачами в этой сфере в 2003-2005 годах будут:
применение государственных регулирующих механизмов только для обеспечения безопасности производимой продукции, защиты интересов отдельных социальных групп населения, пресечения практики введения в заблуждение потребителей;
создание правовых основ саморегулирования;
упорядочение разрешительных, контрольных и надзорных функций государства по отношению к хозяйствующим субъектам;
введение `презумпции нецелесообразности` государственного вмешательства в экономику;
усиление ответственности хозяйствующих субъектов за неисполнение обязательных требований к продукции и процессам производства.
Для реализации этих задач необходимо:
замена действующей системы обязательных требований к продукции и процессам производства, включающей в настоящее время как требования по безопасности, так и потребительские характеристики конкурентного характера, на совокупность обязательных требований только в отношении безопасности;
сокращение сферы обязательной сертификации до минимального уровня, обеспечивающего безопасность продукции, с учетом развития декларирования как формы подтверждения соответствия продукции обязательным требованиям;
определение правовых основ деятельности организаций саморегулирования, нацеленное на закрепление практики добросовестного ведения хозяйственной деятельности, принятие закона о саморегулируемых организациях;
формирование независимой национальной системы стандартизации, ориентированной на соответствие новейшим достижениям науки и технологии и гармонизированной с международными системами стандартизации;
введение в действующее законодательство изменений, направленных на усиление защиты прав потребителей (в том числе ужесточение требований к информации, наносимой на продукцию, содержащую генетически-модифицированные компоненты, введение регулирования в отношении дистанционных продаж);
введение процедур обоснования необходимости государственного вмешательства, показателей ожидаемой эффективности, расчета затрат, а также процедуры публичной защиты такой необходимости;
разделение государственных контрольных и надзорных полномочий между федеральным и региональным уровнями власти по принципу возможности и целесообразности осуществления государственного контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основываясь на разграничении закрепленных в законодательстве Российской Федерации предметов ведения.
обеспечение четкого и однозначного определения целей и сферы государственного вмешательства при реорганизации системы органов государственного контроля на основе следующих принципов:
ограничение такого вмешательства минимумом, необходимым для достижения целей регулирования;
единообразие практики применения мер регулирования;
исключение дублирования контрольных и надзорных мероприятий;
вывод конкурентных функций из ведения государственных органов на рынок;
объединение аналогичных контрольных функций по объектам контроля;
устранение прямого или косвенного финансирования функций государственного контроля за счет внебюджетных источников;
осуществление государственного контроля исключительно государственными служащими;
дальнейшее сокращение перечня лицензируемых видов деятельности до предельно целесообразного минимума с возможной заменой системы лицензирования более эффективными мерами ответственности самих экономических субъектов;
совершенствование механизмов обжалования незаконных действий административных органов в том числе с применением судебных процедур и учетом необходимости получения субъектом предпринимательской деятельности от государства компенсации в случае неправомерных решений и действий;
совершенствование технологии `одного окна`, с объединением процедур государственной регистрации, постановки на налоговый учет и на учет во внебюджетных фондах (Пенсионном фонде, Фонде социального страхования), изменение системы регистрации индивидуальных предпринимателей с учетом сложившихся принципов государственной регистрации юридических лиц;
снижение административных барьеров на `выход` предприятий с рынка путем совершенствования законодательства о реорганизации и ликвидации юридических лиц и упрощения действующих процедур его применения.
3.4. Управление государственной собственностью
Несмотря на существенное сокращение доли государственной собственности в активах, государственный сектор экономики остаётся слишком большим. Низкая эффективность управления государственным сектором оказывает на экономику негативное влияние.
Основные задачи Правительства в этой сфере на 2003-2005 годы:
сокращение значительного неэффективного государственного сектора;
переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества необходимым функциям государства.
Для выполнения первой задачи необходимо:
определение для сохранения в государственной собственности ограниченного перечня федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, связанных с выполнением государственных функций и задач, принятие мер по оптимизации их деятельности в части требуемого количества и качества продукции, работ, услуг, а также соответствия расходов на их производство установленному объему финансирования из средств федерального бюджета;
преобразование оставляемых в государственной собственности предприятий в казенные предприятия, с последующей ликвидацией такой организационно-правовой формы как унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения;
приватизация или ликвидация унитарных предприятий и учреждений, утративших значение для государства с точки зрения обеспечения выполнения государственных функций;
ускоренная приватизация в 2003 - 2005 годах государственных унитарных предприятий и пакетов акций акционерных обществ, деятельность которых не связана со стратегическими интересами государства по обеспечению национальной безопасности, решением ограниченного круга стратегических и социально-ориентированных задач;
разграничение имущества, относящегося к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в целях обеспечения имущественной основы выполнения всеми органами публичной власти полномочий, возложенных на них Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;
Для выполнения второй задачи необходимо принятие следующих мер:
переход к формированию Программы управления федеральным имуществом на три года, с детализацией показателей программы на очередной финансовый год и прогнозом на два последующих;
разработка механизма формирования программы управления федеральным имуществом и ее увязки с программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, федеральным бюджетом на очередной год. Программа управления федеральным имуществом должна содержать план приобретения, использования и выбытия имущества, критерии оценки эффективности управления федеральным имуществом (активами) с учетом необходимости выполнения федеральными организациями государственных функций и задач;
формирование механизма публичного раскрытия информации о приватизируемом имуществе, об имуществе, которое может быть передано в аренду, доверительное управление или по договорам концессии, включая как объекты казны, так и имущество, находящиеся в ведении государственных предприятий и учреждений (в том числе объекты незавершенного строительства). Публичный реестр должен содержать информацию не только об объектах, которые могут быть отчуждены или переданы в аренду, но и об условиях возможной приватизации, аренды, доверительного управления. Для обеспечения ведения реестра следует установить порядок представления в реестр соответствующей информации руководителями государственных предприятий и учреждений, ответственность за нарушение этого порядка, а также свободный доступ к такой информации гражданам и юридическим лицам. Разработка порядка и обеспечение ведения публичного реестра позволит более эффективно использовать государственную собственность, увеличит спрос на нее, будет способствовать ее расширенному вовлечению в оборот, увеличению доходов федерального бюджета;
установление общих принципов расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (и прочно связанные с ними объекты недвижимости в случае единства прав на них), а также правил определения цены земельных участков при их отчуждении, залоге из государственной и муниципальной собственности;
переход в отношении предоставляемого в аренду федерального недвижимого имущества от расчетных ставок арендной платы к рыночным в рамках единого подхода к определению арендной платы за пользование таким имуществом.
3.5. Реформирование системы природопользования и охраны окружающей среды
Одним из важнейших активов государства являются природные ресурсы, которые представляют собой не только основу для развития перерабатывающих производств, но и гарантию нормальной жизнедеятельности будущих поколений.
На сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют чёткие, прозрачные условия доступа природопользователей к ресурсам. Государственные интересы как собственника зачастую не защищены в полной мере, а пользователи природных ресурсов, в свою очередь, не мотивированы к эффективному их использованию. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов имеет устойчивую тенденцию к ухудшению, что повышает требовательность к рациональному природопользованию.
Для решения указанных проблем необходимо реализовать следующие меры:
обеспечение прозрачности в предоставлении прав пользования недрами на основе состязательной процедуры;
предоставление гарантий стабильности режимов пользования недрами;
создание эффективной системы контроля над исполнением пользователями недр своих обязательств;
формирование условий, обеспечивающих наиболее полное изьятие природных ресурсов, вовлечение в оборот низкорентабельных ресурсов;
усиление роли государства в регулировании рационального пользования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов;
закрепление в федеральной собственности основных видов природных ресурсов, четкое разграничение полномочий федерального центра и регионов по вопросам распоряжения ресурсами;
внедрение гражданско-правовых начал в отношения между государством и недропользователем, что позволит обеспечить стабильность режима пользования, прозрачность имущественных отношений, определенность в процедурах решения споров;
безусловное применение состязательной процедуры предоставления прав пользования на основе аукционов за исключением закрытого перечня принятия индивидуальных решений по вопросам, связанным с интересами национальной безопасности;
реформирование системы технического регулирования (нормативы, стандарты) природопользования в целях сокращения избыточного административного давления;
совершенствование системы государственного управления на принципах разделения регулятивных, распорядительных и контрольных полномочий, обеспечения реализации политики устойчивого воспроизводства стратегических видов природных ресурсов;
разработка новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, синхронизированной с международными правилами.
четкое определение видов пользования недрами, в том числе, выделение в необходимых случаях разведки в самостоятельный вид недропользования. Такой шаг позволит избирательно вкладывать государственные средства в разработку месторождений, которые будут компенсироваться поступлениями от последующих торгов на право пользования.
В последние десятилетия промышленно развитые страны активно использует экологию как фактор экономического и социального развития. Внедрение экологически обоснованных технологий в промышленности способствует повышению конкурентоспособности национальной экономики, создавая дополнительное преимущество при выходе на мировой рынок. Поддержание высоких стандартов экологической комфортности среды обитания стало необходимым элементом социального стандарта.
С целью повышения эффективности управления охраной окружающей среды необходимо реализовать следующие основные меры:
уточнение распределения правоустанавливающих и правоприменительных функций государственных природоохранных органов, а также функций по предоставлению государственных услуг;
модификация процедуры предоставления экологических `разрешений` на осуществление хозяйственной деятельности на базе технологических нормативов, установленных на федеральном уровне, введение добровольных деклараций как формы экологического контроля в определение механизмов их исполнения;
формирование четких критериев определения регионов с напряженной (кризисной) экологической ситуацией с целью оказания федеральной адресной поддержки;
определение мер стимулирования бизнеса при переходе на экологически обоснованные технологии в форме соглашений об отложенном достижении установленных нормативов;
формирование институциональной основы внедрения добровольных механизмов и процедур, соответствующих лучшей международной практике, в том числе, в виде добровольного подтверждения соответствия международным экологическим стандартам, применения экологических маркировок продукции, добровольных программ снижения ресурсоемкости, их стимулирования;
создание нормативной правовой и институциональной базы для применения международных `экологических` финансовых механизмов, предусмотренных положениями конвенций в области охраны окружающей среды.
3.6. Экономические аспекты военной реформы
Главной целью военной реформы является создание современной эффективной и боеспособной армии, функционирующей на контрактных принципах и способной адекватно реагировать на угрозы национальной безопасности России.
Основные задачи военной реформы с точки зрения ее увязки с социально-экономическими преобразованиями:
переход на контрактные принципы формирования Вооруженных Сил в целях устранения искажающих воздействий всеобщей призывной системы на рынок труда и систему образования, снижения `утечки мозгов`;
повышение эффективности использования бюджетных средств, направляемых на содержание Вооруженных Сил.
В этих целях необходимо принятие следующих мер:
перевод, с учетом результатов проводимых экспериментов, армии в основном на контрактные принципы комплектования;
анализ возможности и осуществление на основе этого анализа перевода неденежных форм обеспечения и льгот в Вооруженных Силах в денежную форму и их консолидация в единую форму оплаты труда военнослужащих, сотрудников и приравненных к ним лиц;
вывод из состава Вооруженных Сил организаций невоенного характера, и не оказывающих непосредственного влияния на состояние боевой готовности войск (сил) с последующей их ликвидацией или приватизацией;
установление принципов открытости бюджета на национальную оборону и правоохранительную деятельность для целей гражданского контроля;
формирование единой системы тылового обеспечения, а также расходов на военное образование и здравоохранение, ликвидация дублирующих учреждений военного образования и здравоохранения;
совершенствование процедур найма гражданского персонала путем распространения методов индивидуального контрактирования;
совершенствование порядка закупок предметов снабжения, продовольствия, заказов НИОКР, иной продукции и услуг невоенного характера, унифицированного для Вооруженных сил с применением тендерных процедур.
3.7. Федеральная региональная социально-экономическая политика
Основной целью федеральной региональной политики на предстоящий период является создание равных условий экономического развития субъектов федерации, а также равных конкурентных условий для предпринимательской деятельности во всех регионах страны.
Ее реализация предполагает решение следующих задач:
развитие в регионах инфраструктуры - социальной, инженерной, транспортной, рыночной, производственной, телекоммуникационной;
развитие системы межрегиональных инфраструктурных объектов;
снижение административных, экономических барьеров межрегионального взаимодействия в осуществлении перемещения товаров, услуг, рабочей силы, капитала;
проведение согласованной на федеральном и региональном уровне социально-экономической политики преобразований в стране с учетом ресурсного потенциала и конкурентных преимуществ регионов;
оптимальное закрепление расходных и доходных полномочий между уровнями власти;
создание эффективного механизма государственной поддержки субъектов федерации.
Для решения этих задач необходимы:
использование региональных программ социально-экономического развития в качестве инструмента проведения реформ федерального Правительства в регионах, включая согласованные действия по совершенствованию регионального законодательства;
продолжение реализации федеральных целевых программ развития регионов;
использование возможностей отраслевых, социальных и других федеральных целевых программ для развития инфраструктуры и решения социальных проблем в экономически слаборазвитых регионах;
создание общероссийской интеграционной информационной системы субъектов федерации через ФЦП `Электронная Россия`;
приведение в соответствие федеральному законодательству всех нормативных правовых актов субъектов федерации;
формирование федеральной социально-экономической политики, исходя из интересов и опыта регионов, имеющих объективно лучшие показатели динамики социально-экономического развития, осуществление на практике перехода от однонаправленного формирования социально-экономической политики по принципу властной вертикали `федеральный центр - регионы` к полноценному взаимодействию, для чего необходима разработка соответствующих механизмов учета предложений регионов при формировании государственной политики;
выделение финансовой помощи регионам по федеральной целевой программе `Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года) из Фонда регионального развития исключительно на конкурсной основе при условии наличия в регионе программы мер, позволяющей в обозримой перспективе вывести его на бюджетную самодостаточность и предполагающей наличие индикаторов, по которым можно провести оценку эффективности реализации этой программы. Такие региональные программы, являясь обязательным условием получения дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета, должны проходить экспертизу в федеральных министерствах, ответственных за формирование государственной социально-экономической политики и за выделение средств из Фонда регионального развития.
3.8. Реформа межбюджетных отношений
Основными целями реформирования межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе являются:
экономическая эффективность - создание долгосрочных институциональных стимулов для региональных и местных органов власти по расширению налогооблагаемой базы, поддержанию конкурентной среды, созданию благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;
бюджетная ответственность - управление общественными финансами, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачность и подотчетность налогово-бюджетной политики;
субсидиарность - закрепление на постоянной основе за каждым уровнем бюджетной системы доходных источников, соответствующих закреплённым расходным полномочиям;
социальная справедливость - обеспечение равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, вне зависимости от места их проживания;
политическая консолидация - достижение общественного согласия по вопросам закрепления за уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.
В 2003-2005 годах будут реализованы следующие меры:
принятие законопроектов об органах государственной власти субъектов Российской Федерации и о местном самоуправлении, открывающих путь для радикальной реформы межбюджетных отношений, а также вытекающих из этих законов поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, устанавливающих новую систему межбюджетных отношений и закрепляющих доходные источники в соответствии с расходными полномочиями каждого уровня бюджетной системы, укрепляющих бюджетную дисциплину и ответственность (в том числе - путем введения в неплатежеспособных субъектах Федерации и муниципалитетах внешнего финансового управления);
сокращение в максимальной степени `необеспеченных федеральных мандатов`, в том числе путем децентрализации полномочий по их регулированию;
отказ с 2004 года от централизованного регулирования заработной платы в бюджетной сфере, придав вводимым федеральным отраслевым сеткам рекомендательный характер;
упорядочение порядка предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, ужесточение условия их возврата;
введение механизмов ответственности региональных и местных органов власти за проводимую бюджетную политику, выполнение финансовых обязательств перед населением, бюджетными учреждениями, кредиторами;
законодательное установление формализованных критериев и процедур осуществления более жесткого контроля за бюджетным процессом, а также определение условий и механизма введения временного ограничения налогово-бюджетных полномочий региональных и местных властей
3.9. Развитие местного самоуправления.
Целью совершенствования и развития экономических основ местного самоуправления является повышение эффективности решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции муниципальных образований.
Ключевыми задачами в этой сфере являются:
формирование системы местного самоуправления, предусматривающей наличие трех типов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации.
приведение компетенции муниципальных образований каждого типа в соответствие с их ролью и местом в системе публичной власти и общественном хозяйстве;
оптимизация территорий муниципальных образований;
совершенствование структур органов местного самоуправления местного самоуправления;
обеспечение соответствия финансовых и материальных средств, находящихся в муниципальной собственности, полномочиям, осуществляемым органами местного самоуправления;
повышение эффективности управления муниципальным хозяйством.
Для решения указанных задач необходимо осуществление следующих мер:
совершенствование нормативной правовой базы местного самоуправления, в частности принятие федерального закона `Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации` в новой редакции, внесение вытекающих из его положений изменений и дополнений в другие законодательные акты Российской Федерации, осуществление мероприятий по его реализации;
подготовка модельных правовых актов в области местного самоуправления для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
разработка и внедрение методических рекомендаций по установлению территорий муниципальных образований и формированию структур органов местного самоуправления;
внесение в налоговое и бюджетное законодательство изменений и дополнений, обеспечивающих закрепление за местными бюджетами необходимых доходных источников, расширение доходных и расходных полномочий органов местного самоуправления, осуществление межбюджетных отношений на единой методологической основе;
внесение в гражданское законодательство изменений и дополнений, направленных на уточнение состава имущества, находящегося в муниципальной собственности; разграничение объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями; установление порядка приобретения и отчуждения муниципальными образованиями прав собственности; уточнение порядка участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях, в том числе в части создания, реорганизации, ликвидации муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций и отношений с ними; установление полномочий органов местного самоуправления в области природопользования;
разработка и внедрение в практику муниципального управления современных методов управления местными финансами, муниципальным имуществом, социально-экономическим развитием муниципальных образований, включая использование в управлении муниципальным хозяйством рыночных механизмов;
внедрение в практику управления муниципальным хозяйством информационно-коммуникационных технологий;
содействие созданию и совершенствованию системы подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров муниципального управления изменений и дополнений.
4. Повышение открытости экономики
Открытие российской экономики является одним из ключевых факторов ускорения структурных преобразований и экономического роста. Необходимо устранение избыточного валютного регулирования и контроля и упрощение таможенного администрирования, гармонизация российских стандартов и процедур технического регулирования с международными, транспарентное и недискриминационное применение внешнеэкономического законодательства, снижение, а где это возможно - устранение нетарифных барьеров для внешнеэкономической деятельности. Меры защиты внутреннего рынка должны применяться в тех случаях, когда импорт наносит или угрожает нанести серьезный ущерб отечественному производству, и в том объеме, который необходим для устранения или недопущения ущерба.
Формируя открытую экономику, Россия вправе рассчитывать на аналогичные шаги со стороны своих торговых партнеров. Необходимо активно использовать все инструменты национальной торговой политики для обеспечения благоприятных и недискриминационных условий для доступа российских товаров и услуг на внешние рынки.
4.1. Присоединение к международным торгово-экономическим организациям
Одной из важнейших задач на среднесрочную перспективу является завершение переговоров о присоединении к ВТО. Страна может стать полноправным членом ВТО, приняв на себя комплекс обязательств в области импортных тарифов, уровня субсидирования сельского хозяйства, доступа на рынок услуг, а также в сфере законодательства и практики его применения. Одновременно, она получит право участия в переговорах по улучшению условий доступа российских товаров и услуг на внешние рынки, а также участия в процедурах разрешения торговых споров.
Завершение в 2003 году процесса приведения российского законодательства в соответствие с нормами и правилами ВТО. Это касается государственного регулирования внешнеторговой деятельности, системы стандартизации и подтверждения соответствия, таможенного дела, законодательства в сфере интеллектуальной собственности, защиты внутреннего рынка, ряда других сфер.
Вторым важнейшим направлением международной интеграции России является вступление в среднесрочной перспективе в качестве полноправного члена в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
4.2. Защита внутреннего рынка и модернизация тарифной системы
Главной целью в сфере защиты внутреннего рынка является сохранение нормальной конкурентной среды и обеспечение развития наиболее чувствительных (с точки зрения подверженности влиянию внешнеэкономических факторов) секторов российской экономики.
В связи с этим необходимо:
формирование эффективных механизмов проведения расследований, предшествующих принятию мер по защите внутреннего рынка после принятия федерального закона `О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах во внешней торговле`
пересмотр перечня товаров, ввозимых из стран-бенефициаров Национальной Системы преференций России, с целью выделения товаров, импорт которых на преференциальных условиях наносит ущерб экономике России;
формирование упрощенных и ускоренных процедур рассмотрения заявлений о принятии решений по изменению режима импорта и экспорта.
Главной целью модернизации тарифной системы является обеспечение ее соответствия задачам перспективного развития отраслей и секторов экономики страны, переход от преимущественно фискальной функции к выполнению роли регулятора конкурентной среды на внутреннем рынке и селективной защиты отдельных сфер.
В этих целях необходимо:
повышение степени эффективности таможенного тарифа за счет его дифференциации по степени обработки с учетом текущей и желаемой структуры российской экономики;
кардинальная перестройка системы таможенного администрирования для обеспечения комфортности ведения легальной внешнеэкономической деятельности и эффективной защиты внутреннего рынка;
установление оптимального уровня импортных пошлин на переходный период 5-7 лет в целях повышения инвестиционной привлекательности отдельных отраслей российской промышленности и сельского хозяйства;
сохранение необходимых уровней тарифной защиты отраслей, являющихся слабо конкурентоспособными;
поэтапная либерализация доступа товаров для тех отраслей, которые находятся в стадии модернизации;
либерализация импортного тарифа на товары, которые в России не производятся или производятся в недостаточном количестве и которые необходимы для модернизации российской экономики и снижения общеэкономических издержек;
снижение и отмена экспортных тарифов на продукцию с высокой добавленной стоимостью;
создание законодательной базы, которой предусматривается прогрессивное снижение уровня ставок вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты путем их увязывания с уровнем налога на добычу нефти. Перенос налоговой нагрузки на внутренние налоги и оптимизация доли ренты, изымаемой государством при добыче полезных ископаемых, будет способствовать постепенному отходу от использования экспортных пошлин и, тем самым, за счет предсказуемости общей налоговой нагрузки способствовать реализации долгосрочных инвестиционных программ ТЭК;
введение новой системы рассмотрения жалоб в административном порядке;
совершенствование автоматизированных систем таможенного оформления грузов и таможенного контроля, включая систему электронной обработки таможенных деклараций.
4.3. Поддержка экспорта
Важнейшим направлением деятельности государства в области стимулирования экспорта является создание более благоприятных условий для доступа российских товаров и услуг на внешние рынки. В 2003 - 2005 годах в целях содействия экспорту необходимо реализовать следующие мероприятия:
создание системы государственного страхования и гарантирования российских экспортеров и российских капиталовложений за рубежом от политических и долгосрочных коммерческих рисков;
реформа торгпредств как важнейшего инструмента поддержки экспорта товаров и услуг
поддержка участия российских организаций в сооружении промышленных объектов за рубежом и расширения поставок комплектного оборудования, в том числе на основе межправительственных соглашений с предоставлением кредитов;
поддержка отечественных предприятий в конкурсах на право участия в международных проектах;
введение в действие системы внешнеторговой информации, объединяющей информационные массивы уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, их региональных представительств, а также зарубежных торговых представительств России, обеспечивая доступ к ней в режиме реального времени заинтересованных участников внешнеэкономической деятельности;
проведение совместно с бизнесом комплексного анализа мировых рынков продукции с выделением секторов, в которых Россия может конкурировать с развитыми странами, обеспечение широкой доступности результатов этого анализа;
создание механизма долгосрочного кредитования экспортных поставок оборудования с длительным циклом изготовления;
формирование системы мониторинга за торговой политикой торговых партнеров России с целью обеспечения благоприятных условий доступа товаров и услуг на международные рынки сбыта, предотвращения или эффективного разрешения торговых споров;
усиление межведомственной координации в сфере содействия экспорту российских товаров и услуг путем создания Межведомственной комиссии по поддержке экспорта при Правительстве Российской Федерации.
4.4. Международные региональные приоритеты внешнеэкономической политики
Важным элементом внешнеэкономической политики в предстоящий период будет формирование международных региональных приоритетов:
взаимодействие с ЕС в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994г. с целью дальнейшего углубления торгово-экономических связей. Особое внимание будет уделено вопросам последствий расширения ЕС за счет стран Центральной и Восточной Европы и Прибалтики, включая вопросы Калининградской области. Будет продолжено обсуждение концепции формирования Общего европейского экономического пространства;
формирование Единого экономического пространства России, Беларуси, Казахстана, Украины (других заинтересованных и готовых к этому стран), предусматривающего поэтапное введение в отношениях между ними принципов свободного движения товаров, капиталов и услуг;
завершение формирования зоны свободной торговли государств СНГ, предусматривающей постепенную отмену во взаимной торговле тарифных и нетарифных барьеров и ограничений;
концентрация торговых отношений с США, Японией, КНР и другими торговыми партнерами России на поисках новых возможностей для развития торговли и капиталовложений;
завершение переговоров с заинтересованными странами по заключению соглашений о защите и поощрению капиталовложений на основе российского типового проекта такого соглашения;
пересмотр механизмов сотрудничества, сокращение числа Смешанных комиссий по сотрудничеству, которые будут заменены механизмами регулярных торговых консультаций.
5. Развитие секторов с высокой долей участия государства и секторов новой экономики
В рыночной экономике основным `двигателем` развития традиционных и новых секторов, усиления инновационной направленности экономического развития является предпринимательская инициатива. Поэтому наиболее эффективными мерами стимулирования устойчивого экономического роста, безусловно, являются `горизонтальные` меры, направленные на стимулирование предпринимательской активности во всех секторах экономики, на выравнивание условий конкуренции, создание адекватной рыночной инфраструктуры и институтов, развитие рынков, облегчение доступа российских экспортных товаров на внешние рынки.
В то же время, для стимулирования экономического роста важна продуманность политики правительства в отношении секторов, развитие которых может стать `катализатором` роста остальной экономики, а также секторов со значительной ролью государственного регулирования (через лицензирование, собственность, госзаказы и т.д.).
Диверсификация экономики не может сводиться к развитию отраслей с высокой степенью переработки. В последние 20 лет в результате глобализации в мировой экономике возник феномен `обедняющего роста`. Развивающиеся страны, выходя на мировые рынки и привлекая международный капитал, размещают у себя производство продукции (часто достаточно высокотехнологичной), которое выводится из развитых стран в целях снижения издержек производства. Результатом является жесткая конкуренция по издержкам между развивающимися странами, одним из главных преимуществ в ходе которой становится поддержание низкой заработной платы работников и, соответственно, низкого уровня жизни населения. Экономический рост в данном случае зачастую ведет к обеднению населения.
Высокоразвитые страны (`страны-инноваторы`) изобретают новую продукцию, создают новые рынки и получают наибольшую отдачу на вложенный капитал. Развивающиеся страны находятся в `догоняющем режиме` - используют технологии, изобретенные другими, `подхватывают` производство товаров, сравнительно наукоемких, но сильно подешевевших.
Колебания цен на мировых рынках на такие товары значительно сильнее, чем колебания цен на сырье, и при этом однонаправлены - цены только снижаются. Россия, пытаясь конкурировать с развивающимися странами (например, Китаем и Индией) по издержкам, неизбежно ухудшит свое положение, в том числе и в плане перспектив экономического роста.
Поэтому наряду с импортозамещением, связанным с развитием собственной технологической базы, России важно развивать производства, находящиеся на `переднем крае` технологического развития, встроиться в мировое производство добавленной стоимости на верхних его уровнях, характеризующихся самой высокой отдачей на вложенный капитал. Кроме передовых технологий это и промышленный дизайн, и экспорт образовательных услуг. Поэтому одной из приоритетных задач является развитие `новой экономики` (или `экономики, основанной на знаниях`) - совокупности секторов, характеризующихся большим вкладом человеческого капитала по сравнению с материальными элементами.
`Новая экономика` включает в себя профессиональное образование, рынки продуктов и услуг, основанные на информационно-коммуникационных технологиях (ИКТ), производство инноваций и так называемые интеллектуальные услуги (консультирование, информационное посредничество, аналитика, маркетинговые услуги). В условиях перехода к постиндустриальному обществу уровень и темпы развития `новой экономики` обуславливают возможности экономической системы к адаптации в условиях технологических шоков, меняющихся условий на внешних рынках. Развитые сектора `новой экономики` оказывают непосредственное влияние на эффективность традиционных секторов экономики, общую конкурентоспособность экономики. Важнейшей функцией `новой экономики` является инновационное наполнение экономического роста всех секторов экономики, поэтому особое внимание государство будет уделять развитию сектора науки (и фундаментальной, и прикладной), развитию инфраструктуры инноваций.
В то же время, в ходе трансформационных процессов необходимо, чтобы рост `новой экономики` соответствовал по темпам и структуре росту других секторов экономики, в противном случае есть риск либо ускорить `утечку мозгов` за границу, либо создать диспропорции на рынке труда, когда (и эта ситуация уже наблюдается) состав и квалификация рабочей силы не соответствуют потребностям экономики. В первую очередь эта проблема связана с развитием системы профессионального образования.
Оборонно-промышленный комплекс - наиболее наукоемкий сектор экономики, в рамках которого традиционно идет апробация перспективных технологий и научных разработок. Повышение эффективности его функционирования способно в значительной степени стимулировать инновационную активность в гражданских секторах, как за счет использования технологий двойного назначения, так и за счет повышения заказов на продукцию `гражданских` секторов экономики со стороны ОПК. Развитие оборонно-промышленного комплекса, таким образом, прямо способствует диверсификации структуры экономики, повышению общей конкурентоспособности экономики.
Развитие агропродовольственного комплекса способно значительно повысить эффективность использования возобновляемых природных ресурсов, задействовать в полной мере естественные преимущества России в этой сфере - значительные площади сельскохозяйственных угодий, хорошую экологию, - что положительно скажется как на качестве продовольственного обеспечения внутри страны, так и на диверсификации структуры экспорта.
Также в 2003-2005 годах предстоит разработать и реализовать принятые программы реструктуризации по другим секторам со значительной ролью государственного регулирования (в первую очередь, это авиационная, автомобильная промышленность и лесопромышленный комплекс), а также разработать комплекс мер (включая меры таможенно-тарифной политики) по стимулированию углубления переработки сырья в сырьевых секторах экономики.
5.1. Политика в области науки и стимулирования инновационной активности
Главными задачами государственной политики в области науки и инноваций является создание полноценного базиса национальной инновационной системы как совокупности организаций и фирм частного и государственного сектора, которые самостоятельно и во взаимодействии друг с другом осуществляют все стадии инновационной деятельности. Национальная инновационная система включает как инфраструктуру производства знаний - научные и образовательные организации, так и инфраструктуру коммерциализации этих знаний - инновационные центры, центры передачи технологий, фонды венчурного финансирования и т.п., обеспечивающие материализацию знаний и человеческого капитала в конкретные экономические результаты. Основным принципом государственной политики в сфере науки и инноваций должен стать переход от секторальной (отраслевой) системы формирования приоритетов к функциональной - поддержке определенных звеньев и стадий инновационной системы, а не конкретных направлений.
Меры в этой сфере будут направлены, во-первых, на обеспечение благоприятной среды для расширенного воспроизводства новых знаний: поддержку передовых научных школ, обеспечение воспроизводства их кадрового потенциала и приборной базы на основе базового финансирования и долгосрочных институциональных грантов для ведущих академических организаций и университетов и их подразделений из средств федерального бюджета;
увеличение доли целевых программ и научных фондов в структуре бюджета гражданской науки до 30-35% и 10% соответственно с распределением этих средств строго на конкурсной основе при сохранении доли, выделяемой на финансирование фундаментальных исследований;
переход от годовых государственных контрактов к заключению их на весь срок реализации проектов (2-5 лет);
ликвидацию государственных организаций, полностью утративших научный профиль, не имеющих достаточных кадровых и материально-технических ресурсов, с продажей их имущества на аукционах и передачей дополнительных средств на развитие науки;
объединение государственных организаций науки со схожей тематикой в крупные межотраслевые структуры федерального уровня;
содействие международному научно-техническому сотрудничеству, привлечению иностранных партнеров и инвесторов к выполнению национальных программ и вовлечению российских организаций на взаимовыгодных условиях в выполнение международных программ при обеспечении гарантии надежной защиты прав интеллектуальной собственности.
Во-вторых, в целях скорейшей диверсификации экономики будут реализованы меры по стимулированию инновационной деятельности и коммерциализации научно-технических результатов, включая:
подготовку кадров для инновационной сферы, в том числе технических специалистов, вооруженных современным инструментарием для успешной работы по продвижению инноваций в производство;
создание и реализацию механизмов реструктуризации научных организаций, сохранение которых в государственном секторе науки нецелесообразно, в том числе, на основе полной или частичной приватизации и привлечения негосударственных партнеров, а также ключевых научных сотрудников и менеджеров для участия в собственности указанных организаций;
создание центров передовых исследований различных форм собственности на базе существующих научных организаций, либо путем объединения наиболее продуктивных научных групп из разных организаций;
стимулирование российских корпораций и крупных предприятий к развитию собственных инновационных и научных подразделений (внутрифирменной науки) и активизации их спроса на продукцию и услуги других организаций инновационной системы;
построение целостной инфраструктуры инновационной системы путем содействия созданию и укреплению корпоративных вертикально и горизонтально интегрированных структур (кластеров) в научно-технической и производственно-технологической сферах, в том числе их научных и образовательных организаций, центров трансфера технологий, инжиниринга, субконтрактинга, региональных центров технологического и инструментального производства, метрологических разработок, быстрого прототипирования;
стимулирование использования технологий и продукции, создаваемых инновационными компаниями всех форм собственности, в разработке, производстве, эксплуатации и утилизации вооружения и военной техники, создаваемых в рамках гособоронзаказа и экспортных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества; обеспечение реального доступа указанных компаний к участию в конкурсах на размещение НИОКР и создание продукции военного назначения;
снижение коммерческих рисков для инвестиций в инновационную деятельность как за счет прямого долевого участия государства, так и, прежде всего, за счет совершенствования законодательной базы и снижения административных барьеров для такой деятельности, в том числе, гармонизация нормативной правовой базы с международными нормами и правилами в области прав на объекты интеллектуальной собственности;
развитие системы поддержки высокотехнологичного экспорта, в том числе путем упрощения и ускорения процедур экспортного контроля; снятие излишних ограничений на распространение информации в этой сфере, не связанных с вопросами обеспечения безопасности государства.
Инструменты содействия инновационной активности будут включать адресную поддержку приоритетных направлений и программ, в частности:
реализацию конкретных инновационных проектов, для отбора которых будет разработана система индикаторов (по выбору отраслей, технологических кластеров, регионов и др.);
создание совместно с бизнесом институтов отбора и коммерциализации научно-технических результатов;
использование возможностей свободных внедренческих зон, обеспечение реализации отобранных проектов на конкретных узких сегментах рынка с выраженными конкурентными преимуществами.
В среднесрочной перспективе до 2005 года усилия государства в сфере поддержки науки и стимулирования инновационной деятельности позволят оптимизировать масштабы и структуру научно-технической сферы, значительно повысить ее эффективность и направленность на достижение конкретных результатов; достроить национальную инновационную систему до `полного цикла`, создав и развив институты коммерциализации знаний и человеческого капитала; повысить инновационную активность частного бизнеса.
5.2. Инновационное развитие промышленности
Главными целями государственной политики в сфере промышленности в среднесрочной перспективе являются обеспечение устойчивых и высоких темпов роста промышленного производства, совершенствование его структуры и повышение эффективности. Основные меры в этой сфере будут направлены на преодоление низкой конкурентоспособности отечественной продукции, высокой степени морального и физического износа производственного оборудования, невысокой инвестиционной и инновационной активности в промышленности:
создание `технологических коридоров`, обеспечивающих коммерциализацию новых знаний и выход на новые рынки созданной в результате продукции;
содействие внедрению `улучшающих инноваций`, использующих существующий задел результатов научно-технических и технологических разработок; отбор и поддержку прорывных технологических направлений, обеспечивающих создание принципиально новых производств и рынков; эти направления должны отвечать следующим критериям: обладать высоким экспортным потенциалом; не должны быть энергоемкими и капиталоемкими; должны создавать высокую долю добавленной стоимости и содействовать развитию широкого круга смежных отраслей через свои потребности или через свою продукцию, что позволит получить не только прямые, но и косвенные эффекты от их роста;
содействие ускоренному развитию малого инновационного бизнеса, а также образованию из этих элементов складывающейся национальной инновационной системы России мощных территориально-производственных комплексов;
формирование благоприятных экономических условий для привлечения в высокотехнологичный сектор экономики частного российского и иностранного капитала, в том числе венчурного.
В результате реализации указанных мер повысится инвестиционная привлекательность российской промышленности, возрастёт объём вложений в неё финансовых средств. Развитие венчурных фондов будет стимулировать интенсивное развитие конкурентоспособных высокотехнологичных российских предприятий. Снизится утечка капитала за рубеж, и сформируются условия для его возврата и инвестирования в российскую экономику. Повысится приток квалифицированных кадров в сферу исследований, разработок и образования. Будет возрастать объем реализации продукции обрабатывающих отраслей промышленности.
5.3. Развитие профессионального образования
Задачи развития системы профессионального образования - оптимизация его структуры с целью обеспечения соответствия перспективным и текущим потребностям рынка труда; формирование эффективного рынка образовательных услуг, обеспечение необходимого качества образовательных программ, ликвидация существующих потерь средств бюджета и домохозяйств из-за неэффективности институтов доступа и обеспечения образовательных услуг.
Для реализации задач необходимо выполнение следующих мер:
введение среднесрочных программ финансирования кадрового, информационного и материально-технического развития государственных образовательных организаций, в том числе на конкурсной основе и на основе долевого финансирования из разных источников. Увеличение доли соответствующего финансирования в федеральном бюджете образования с 10% в 2003 до 20% в 2005 году. Принятие новой Федеральной программы развития образования, имея в виду, что она будет являться основным институтом финансирования конкурсных проектов в этой области;
создание эффективной и максимально независимой от образовательных учреждений системы контроля качества образования. Введение стандартизованных процедур экспертизы учебных программ и учебно-методических материалов, а также независимого тестирования студентов и преподавателей;
поддержка перепрофилирования образовательных организаций среднего и начального профессионального образования на актуальные потребности экономики, в первую очередь обеспечения кадрами сферы услуг и ИКТ;
интеграция средних специальных учебных заведений с учебными заведениями, реализующими программы начального профессионального образования, переподготовки взрослого населения, профессиональной школой, интеграция средних специальных учебных заведений с высшей школой, их включение в состав университетских комплексов;
создание условий для добровольного перехода части государственных образовательных учреждений в статус государственных некоммерческих организаций. Замещение текущего финансирования содержания сети образовательных учреждений непосредственной оплатой из бюджета конкретных услуг, оказываемых гражданину, финансированием высших и средних профессиональных образовательных учреждений с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Обеспечение государственных приоритетов в образовании через механизмы целевых доплат к ГИФО и государственного задания на подготовку специалистов определенного профиля, размещаемого на конкурсной основе (?).
обеспечение прозрачности академической и финансовой деятельности учебных заведений для потребителей, поддержка независимых рейтингов образовательных программ и учебных заведений, внедрение показателей образовательной статистики, в том числе качества образования, дающих всестороннее представление о состоянии отрасли и сопоставимых с показателями, применяемых в развитых зарубежных странах.
передача текущего финансирования организаций начального и среднего профессионального образования в регионы для обеспечения их соответствия потребностям региональных рынков труда, при условии сохранения за федеральным центром функции развития их кадровой, информационной базы и активного оборудования (что это?) (через ФПРО (как это расшифровывается?) на условиях софинансирования среднесрочных программ из бюджетов субъектов Федерации).
создание федеральных научно-образовательных центров, обеспечение развития вузовской науки, поддержка научных школ, создание эффективной системы поддержки ведущих вузов России, обеспечивающих их активную роль в инновационной системе страны и контроле качества образования;
принятие законодательства об университетских комплексах, позволяющего формировать вокруг ведущих университетов сеть автономных научных институтов, инновационных парков, опытных производств, включать в состав таких комплексов автономные образовательные организации, реализующие программы общего, начального и среднего профессионального образования, а также участие органов власти различных уровней и коммерческих предприятий в финансировании и управлении такими комплексами. Включение части отраслевых НИИ в состав таких комплексов.
активизация осуществляемых учебными заведениями научных, в том числе фундаментальных, исследований путем развития системы среднесрочных (3-5 лет) государственных заказов и грантов и долгосрочных (до 10 лет) программ.
перевод армии на контрактные принципы комплектования, что позволит исправить имеющиеся деформации в структуре высшего и среднего профессионального образования, значительно улучшит ситуацию с профессиональным профилированием молодежи.
повышение уровня образованности рядового состава армии (`контрактников`, сознательно пришедших в армию) путем облегчения их доступа к бесплатному среднему профессиональному и высшему профессиональному образованию.
введение системы образовательных кредитов и субсидий, формирование бюджета развития и практики софинансирования проектов развития со стороны учебных заведений.
разработка нормативной правовой базы, предусматривающей увеличение роли и участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, работодателей и их объединений в управлении и финансировании учреждений начального и среднего профессионального образования.
5.4. Развитие информационно-коммуникационных технологий
Важнейшим фактором развития `новой экономики` является широкое внедрение информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) во все сферы экономики и общества. ИКТ существенно повышают эффективность экономической деятельности как на уровне корпоративного управления, так и на уровне рыночных взаимодействий, снижая трансакционные издержки и открывая новые информационные возможности. Развитие рынка ИКТ будет осуществляться в основном через политику государственных закупок программных и системных продуктов и ИКТ-услуг, объективно стимулирующих отечественных производителей в секторе, а также через формирование эффективного правового режима в сфере интеллектуальной собственности и поддержку экспорта.
В целях развития рынка ИКТ необходимо принятие следующих мер:
обеспечение комплексного характера государственных программ информатизации, включение в них разработки и поддержки специфического программного обеспечения и развитие обучения пользователей;
осуществление ускоренной информатизации государственных органов, в частности, создание электронной сети органов государственной власти, переход на электронный документооборот, электронную обработку и анализ информации. Разработка и внедрение электронных административных регламентов (ЭАР) и завершение создания системы правительственных порталов с доступом к открытой части ЭАР;
внедрение технологий `электронной коммерции` в систему государственных закупок;
инвентаризация существующих государственных информационных ресурсов и разработка технологических решений, позволяющих формировать их как единую систему, доступную в режиме `он-лайн` для разных уровней управленческой иерархии, а также для граждан и бизнеса;
обеспечение структур общего и профессионального образования материально-технической базой, интеллектуальной и финансовой поддержкой для достижения поголовной компьютерной грамотности и кардинального улучшения качества информационного обеспечения учебного процесса (в том числе на основе организация взаимодействия государства и делового сообщества);
модернизация учебных программ средних и высших профессиональных учебных заведений с учетом условий перехода к информационному обществу (в том числе введение новых специальностей в сфере бизнес-информатики и информационного права);
поддержка библиотек, создание на их базе общественных центров повышения компьютерной грамотности;
создание на базе учреждений профессионального, высшего и среднего специального образования системы массовой подготовки и переподготовки кадров для работы в информационных и коммуникационных системах нового поколения;
развитие системы общественного доступа к сети Интернет за счет использования инфраструктуры бюджетных организаций: учебных заведений, библиотек, а также организаций федеральной почтовой связи;
внедрение технологий `дистанционного образования` и `дистанционной информационной среды`, развитие общедоступных справочных и образовательных порталов, `электронных библиотек` и `виртуальных музеев`;
принятие базовых законов об аналогах собственноручной подписи, развитии государственных информационных ресурсов, об информационной безопасности. Повышение эффективности применения законодательства о защите авторских прав в области программного обеспечения;
информационная и организационная поддержка экспорта продуктов и услуг в сфере ИКТ, снятие существующих административных барьеров в области экспорта программного обеспечения.
5.5. Политика в области развития рынков интеллектуальных услуг
Структура рынка интеллектуальных услуг (РИУ) включает рекламу, консультирование и аналитику, информационное посредничество, маркетинговые и юридические услуги, доверительное управление активами, рекрутинг. Будучи нацелены на повышение эффективности деятельности предприятий, ИУ играют важную роль в формировании управленческой культуры, способствуя распространению `лучшего опыта`, оптимизируя текущие бизнес-процессы и внедряя международные стандарты. Объем РИУ в России составляет 1,5% ВВП и расширяется за счет спроса средних предприятий. В условиях экономического роста динамика РИУ опережает динамику развития экономики в целом примерно в два раза, показывая темпы 8-10%.
В целях развития рынка интеллектуальных услуг необходимо принятие следующих мер:
государственное стимулирование формирования информационной инфраструктуры РИУ, в частности, конкурсная поддержка формирования системы независимых рейтингов и принятие обязательных требований к фирмам - поставщикам интеллектуальных услуг по предоставлению публичной информации о своей деятельности в части, не нарушающей прав предприятий-заказчиков данных услуг;
поддержка формирования саморегулирующихся ассоциаций участников РИУ. Необходимо ограничение лицензирования деятельности только в тех областях, где государство жестко регулирует общие правила (бухгалтерский учет, юридические услуги, оценка, безопасность);
обеспечение прозрачности и контроль качества программ на соответствующих образовательных рынках (менеджеры, экономисты, юристы) с целью приведения массового профессионального образования по соответствующим специальностям к международным стандартам;
содействие диверсификации РИУ, информационная и финансовая (грантовая и кредитная) поддержка малых предприятий - покупателей интеллектуальных услуг;
существенное увеличение масштабов государственного заказа на РИУ в связи с выводом на внешних исполнителей ряда обеспечивающих и аналитических функций государственного аппарата;
совершенствование государственной политики в области закупок интеллектуальных услуг, перевод в основном ее на конкурсную основу, повышение прозрачности и эффективности конкурсов;
совершенствование практики государственных закупок интеллектуальных услуг, отличающихся от финансирования НИОКР путем введения соответствующих статей бюджетных классификаций, введение единообразных правил государственной контрактации интеллектуальных услуг, обеспечивающих защиту общественных интересов.
сокращение числа государственных учреждений и организаций, предоставляющих `суррогаты` интеллектуальных услуг в рамках и уравнивание их в правах с частными компаниями, действующими на рынке;
поддержка экспорта интеллектуальных услуг в страны СНГ путем создания специальных фондов технического содействия и стимулирование партнеров в СНГ.
5.6. Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса
В среднесрочный период в соответствии с Основами политики Российской Федерации в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2010 года и дальнейшую перспективу должны быть решены задачи по реформированию ОПК, приведению его состава, структуры и порядка функционирования в соответствие с современными социально-экономическими условиями, а также с реальными потребностями и возможностями государства.
Основными задачами в 2003-2005 годах являются:
трансформация сложившейся отраслевой структуры ОПК в современную диверсифицированную структуру, ориентированную на производство финальной продукции;
объединение ресурсов государственного оборонного заказа, возможностей военно-технического сотрудничества, использования технологий двойного и гражданского назначения для формирования научно-технического задела по созданию перспективных технологий и образцов продукции военного и гражданского назначения;
расширение практики использования передовых технологий, создаваемых в гражданском секторе экономики, при создании вооружения и военной техники, привлечение эффективных научно-исследовательских организаций и инновационных компаний всех форм собственности к участию в НИОКР военного назначения;
приоритетное развитие базовых и критических технологий, сосредоточение усилий и ресурсов на разработке и создании многофункциональных, высокоэффективных и конкурентоспособных образцов вооружения и военной техники, обновления и совершенствования экспериментальной и испытательной базы;
создание условий для участия частного капитала в развития оборонной промышленности с целью повышения эффективности управления предприятиями, притока внебюджетных инвестиций для технического перевооружения производственно-технологической базы, обновления основных фондов;
расширение практики участия российского ОПК в международной кооперации по созданию перспективного вооружения и военной техники;
создание и реализация механизмов финансирования перспективных проектов по созданию вооружения и военной техники, в том числе в рамках международной кооперации, негосударственными инвесторами;
повышение конкурентоспособности выпускаемой продукции ОПК, развитие экспортного потенциала комплекса, создание импортозамещающих производств с использованием технологий двойного назначения;
Создание новой организационно-технологической структуры ОПК в процессе его реформирования, повышение эффективности использования бюджетных средств, направляемых на реформу ОПК, потребует разработки и реализации следующего комплекса мер:
формирование на основе инвентаризации сводного реестра организаций ОПК, реестра объектов уникальной стендовой и испытательной базы, а также организация учета прав на результаты научно-технической деятельности;
создание ядра ОПК на основе системы крупных интегрированных структур, а также казенных предприятий;
укрупнение контрактов, размещаемых в рамках заданий по реализации Государственной программы вооружений (в том числе экспортных контрактов), сосредоточение их преимущественно в крупных интегрированных структурах;
совершенствование управления деятельностью созданных интегрированных структур, создание условий для привлечения в них квалифицированных менеджеров, создание системы эффективной переподготовки и повышения квалификации руководящего состава и работников ключевых специальностей предприятий ОПК;
обеспечение государственной социальной поддержки работников в связи с проводимыми мероприятиями по реформированию ОПК, а также реализация мер по подготовке (переподготовке) квалифицированных специалистов для предприятий и организаций ОПК;
создание и реализация механизмов реструктуризации, приватизации или ликвидации предприятий, выводимых из состава ОПК, с учетом необходимости обеспечения социальной защиты их работников и эффективного использования их научно-технического и производственного потенциала;
совершенствование системы обеспечения качества выпускаемой продукции;
совершенствование конкурсного порядка размещения и реализации государственного оборонного заказа и других закупок для государственных нужд, в том числе широкое распространение совместных конкурсных процедур различных государственных заказчиков на размещение заказов на разработку, закупку, ремонт и утилизацию вооружения, военной и специальной техники, расширение практики привлечения к участию в конкурсах предприятий всех форм собственности
проведение единой ценовой политики в области закупок для государственных нужд, совершенствование системы формирования цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, и разработка механизмов оптимизации формирования уровня цен на вооружение, военную и специальную технику;
предоставление возможности заключения контрактов на период до 3-х лет на разработку и производство продукции с длительным циклом изготовления по отдельным тематическим направлениям Государственной программы вооружения;
создание единой системы ремонта и сервисного обслуживания вооружения, военной и специальной техники общего применения.
5.7. Агропродовольственная политика
Аграрный сектор остается одним из приоритетов социально-экономической политики Правительства.
Основными целями агропродовольственной политики являются:
повышение эффективности сектора на основе роста конкурентоспособности производства и формирования развитых рынков в агропродовольственном секторе;
поддержка социального развития сельской местности на основе диверсификации источников занятости и увеличения доходов сельского населения, а также повышение финансовой устойчивости сельскохозяйственных товаропроизводителей;
повышение доступности и безопасности продовольствия для российских граждан;
сохранение и воспроизводство природных ресурсов, используемых в агропромышленном комплексе.
Для реализации данных целей необходимо принятие следующих мер:
разработка пакета документов для реализации принятого земельного законодательства;
правовое и организационное обеспечение развития ипотечного кредитования в сельском хозяйстве;
завершение приватизации в агропродовольственном секторе, сокращение количества государственных предприятий и организаций в АПК;
правовое обеспечение развития вертикальной интеграции в секторе.
содействие экспорту российской продукции, устранение административных и технических барьеров в торговле, гармонизация стандартов и создание системы сертифицирования продукции, соответствующей международным требованиям, продолжение работы по аккредитации сертификационных организаций за рубежом, оптимизация транспортного тарифа для экспортеров агропродовольственной продукции, политическое отстаивание интересов российских экспортеров, совершенствование нормативно-правовых механизмов контроля безопасности и регулирования качества продукции;
защита внутреннего продовольственного рынка от недобросовестной конкуренции;
адаптация агропродовольственного сектора к процессам вступления России в ВТО;
дальнейшее развитие системы информации об агропродовольственном секторе, проведение сельскохозяйственной переписи, совершенствование системы рыночной информации, внедрение системы аэрофотомониторинга;
правовое и организационное содействие формированию рыночных институтов и инфрастуктуры, в частности системы складских расписок, бирж, страхования рисков в сельскохозяйственном производстве, содействие созданию саморегулируемых организаций в аграрном секторе;
оптимизация системы программ поддержки агропродовольственного сектора за счет средств федерального бюджета, нацеленная на повышение эффективности использования бюджетных средств, на приведение системы мер в соответствие с требованиями Соглашения по сельскому хозяйству Уругвайского раунда ГАТТ, приведение расходов федерального бюджета на поддержку сектора в соответствие со среднесрочной программой его развития; увеличение прозрачности расходов; переход от бюрократических к рыночным механизмам распределения бюджетных средств; обеспечение адресности субсидий;
оптимизация расходов расширенного Правительства на программы поддержки агропродовольственного сектора, нацеленная на эффективное разделение полномочий федерального и региональных органов власти в проведении агропродовольственной политики для обеспечения равных условий торговли на национальном рынке;
формирование эффективного механизма поддержи технического оснащения сельскохозяйственного производства;
создание механизма оперативного регулирования основных рынков сельскохозяйственной продукции, регламентация и совершенствование механизмов рыночных интервенций;
продолжение программы финансового оздоровления сельского хозяйства и разработка механизмов банкротства сельхозпроизводителей;
корректировка единого сельскохозяйственного налога (использование чистого дохода в качестве базы налогообложения и введение добровольности использования налога большинством сельскохозяйственных товаропроизводителей);
реализация федеральной программы социального развития села, разработка и софинансирование региональных программ социального развития села;
формирование механизмов создания альтернативных источников занятости сельского населения и повышения уровня его профессиональной подготовки, механизмов поддержки экономической активности сельского населения;
завершение передачи объектов социальной инфрастуктуры с балансов сельскохозяйственных предприятий, создание эффективных механизмов финансирования инженерной и социальной инфрастуктуры сельской местности, включая участие сельских жителей в развитии социальной и инженерной инфраструктуры;
реформа системы среднего образования в сельской местности, повышение уровня научного обслуживания аграрного сектора.
6. Повышение эффективности социальной политики
Повышение конкурентоспособности страны и обеспечение высоких темпов экономического роста требуют значительного повышения эффективности социальной политики, которая не должна рассматриваться исключительно в контексте смягчения негативных последствий реформ и поддержки малоимущих слоев населения. Она также должна обеспечить формирование сравнительных преимуществ и факторов роста российской экономики, не связанных с топливно-сырьевой ориентацией - через наиболее полное вовлечение в экономику страны трудового, интеллектуального и творческого потенциала ее граждан.
Приоритеты социальной политики, таким образом, определяются с учетом ее влияния на долгосрочное экономическое развитие и обеспечение сбалансированной социальной структуры. В этой связи особое внимание будет уделяться мерам, способствующим:
развитию и рациональному использованию трудового потенциала общества,
стимулированию экономической активности, более адекватному отражению ее фактической результативности в доходах различных групп населения, в том числе работников бюджетной сферы,
выравниванию экономических возможностей и усилению социальной мобильности за счет доступа к современному образованию, квалифицированному и достойно оплачиваемому труду, а также предпринимательству,
существенной активизации поддержки нетрудоспособных, ветеранов и иных социально уязвимых слоев, как необходимого условия социальной поддержки проводимых социально-экономических преобразований,
взаимодействию со структурами гражданского общества в финансировании и предоставлении социальных услуг, контроле их качества, обеспечении адресной поддержки социально уязвимых граждан.
Особое внимание в этой связи будет уделяться образованию и здравоохранению - уровень образования населения определяет способность государства к адаптации в условиях резко меняющихся внешних условий, здравоохранение кроме выполнения важнейшей экономической функции обеспечения качества `человеческого капитала` является важной инвестиционной отраслью.
Решение назревших социальных проблем предстоит обеспечивать в условиях относительного снижения фискальной нагрузки на экономику. Соответственно, социально значимые цели должны достигаться при оптимальном использовании бюджетных средств и других ресурсов государства.
В целях повышения уровня жизни населения, помимо повышения качества социальных услуг, Правительство Российской Федерации сосредоточится на следующих направлениях деятельности:
обеспечение роста денежных доходов населения и уменьшения их дифференциации на основе увеличения заработной платы, улучшения пенсионного обеспечения и усиления адресности социальной поддержки населения; развитие страховых принципов социальной защиты населения. Данное направление с экономической точки зрения означает еще и повышение уровня внутреннего спроса, причем, в первую очередь, на продукцию отечественного производства, что должно стать дополнительным фактором экономического развития.
создание условий для эффективной занятости населения, обеспечение баланса спроса и предложения на рынках труда, в том числе на основе повышения качества и конкурентоспособности рабочей силы, развития миграционных процессов, дальнейшего совершенствования трудового законодательства и приведения его в соответствие с требованиями рыночной экономики;
создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления;
реформирование экономического механизма функционирования отраслей социальной сферы - изменение финансирования бюджетных учреждений, оказываемых социальных услуг, расширение хозяйственной самостоятельности учреждений социальной сферы.
Необходимо ввести в тех областях социальной политики, где это возможно, `бюджетирование по результатам`, нормативное подушевое финансирование по принципу `деньги следуют за потребителем`.
Параллельно с изменением системы финансирования учреждений социальной сферы необходимо расширение их хозяйственной самостоятельности. В среднесрочной перспективе запланировано увеличение разнообразия организационно-правовых форм этих организаций. Необходимо введение в законодательство и широкое внедрение в практику новой организационно-правовой формы некоммерческих организаций внутри государственного и муниципального секторов экономики, которая обладает более широкой самостоятельностью по сравнению с государственным учреждением и позволяет улучшить качество предоставляемых населению социальных услуг, повысить эффективность и прозрачность использования бюджетных средств, осуществить переход от сметного бюджетного финансирования учреждения (организации) к оплате по факту предоставления ими конкретных социальных услуг.
6.1. Реформирование здравоохранения
Целью государственной политики на период до 2005 года является улучшение состояния здоровья населения на основе обеспечения доступности качественной медицинской помощи.
В этих целях необходимы:
обеспечение сбалансированности объемов государственных гарантий в части предоставления населению бесплатной медицинской помощи и лекарственного обеспечения с финансовыми возможностями государства;
формирование институтов защиты прав пациентов и медицинских работников;
проведение структурных преобразований в системе здравоохранения с целью оптимизации сети лечебно-профилактических учреждений; выведение из системы государственного финансирования финансово необеспеченных мощностей государственных и муниципальных медицинских учреждений; обеспечение хозяйственной самостоятельности медицинских учреждений и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций;
реформирование системы обязательного медицинского страхования, включая разработку механизмов по уточнению мобилизации финансовых средств за работающее и неработающее население, надзорных полномочий на федеральном и региональном уровнях, а также процедур лицензирования и регулирования деятельности страховщиков, создания организационной основы управления средствами системы медицинского страхования, что позволит обеспечить прозрачность финансовых потоков и эффективность управления финансовыми ресурсами; при этом в 2003 году в обязательном медицинском страховании неработающих пенсионеров будет участвовать Пенсионный фонд Российской Федерации; в последующие годы софинансирование взносов субъектов Российской Федерации за неработающее население будет осуществляться из федерального бюджета;
внедрение новых механизмов финансового обеспечения реализации программ обязательного медицинского страхования, основанных на привлечении в систему обязательного медицинского страхования дополнительных финансовых средств как за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, так и за счет средств федерального бюджета, на основе заключения многосторонних соглашений при усилении контроля за расходованием средств обязательного медицинского страхования, что позволит обеспечить реализацию прав граждан на бесплатную медицинскую помощь;
завершение перехода к преимущественно страховой форме мобилизации финансовых средств, а также к подушевому принципу финансирования здравоохранения, что позволит направить финансовые средства в систему обязательного медицинского страхования и экономически стимулировать эффективные варианты использования имеющихся ресурсов при обеспечении контроля за расходованием средств;
повышение требований к страховым медицинским организациям, включая обязательное наличие операционного плана деятельности и обеспечение эффективного контроля за объемом и качеством предоставляемых медицинских услуг в целях обеспечения финансовой устойчивости субъектов обязательного медицинского страхования, контроля за расходованием средств и гарантии целевого использования средств в системе обязательного медицинского страхования.
введение механизма дополнительного негосударственного медицинского страхования в рамках реформирования системы обязательного медицинского страхования. Граждане, добровольно заключившие договоры дополнительного негосударственного медицинского страхования и написавшие заявление об отказе от услуг обязательного медицинского страхования, получат право на денежную компенсацию от работодателей через механизм предоставления вычета из ЕСН в части, направляемой в фонды обязательного медицинского страхования. При этом, в случае, если негосударственное медицинское страхование будет осуществляться работодателем, то вычет из ЕСН будет предоставляться в пользу работодателя. Механизм предоставления компенсаций при выходе из системы обязательного медицинского страхования не должен нарушать сбалансированность системы;
либерализация рынка санаторно-оздоровительных услуг, обеспечение равноправия санаторно-курортных организаций всех форм собственности, в том числе в части доступа к государственному финансированию санаторно-курортных и оздоровительных мероприятий на конкурсной основе, позволит обеспечить формирование конкурентной среды среди санаторно-курортных организаций, развитие негосударственного сектора, более эффективное использование средств социального страхования, направляемых на санаторно-оздоровительное лечение работников.
6.2. Политика в сфере общего образования
Основными задачами политики в сфере общего образования являются обеспечение равного доступа к общему и профессиональному образованию для различных социальных слоев и территориальных групп населения, в том числе развитие специального образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья, и приведение системы общего образования в соответствие с требованиями социализации и развития личности для жизни в демократическом обществе и перспективными потребностями рынка труда. Необходимо обеспечить сохранение и развитие сложившегося предметного ядра российского общего образования (математики, литературы и истории) и фундаментального (системного) подхода к обучению.
В этих целях необходимо:
разделение собственно дошкольного образования и содержания детей в дошкольных образовательных учреждениях на основе гибких программ подготовки к школе, в том числе с индивидуальным графиком их посещения (неполная неделя, неполный день);
расширение вариативности образовательных программ и возможностей выбора индивидуальной траектории образования (с учетом формирования кадровых и информационных возможностей);
завершение к 2005 году экспериментальной отработки системы единых государственных экзаменов, включая ЕГЭ по итогам обучения в общей школе (9 класс);
создание системы выявления и поддержки учащихся, проявивших выдающиеся способности к отдельным предметам. Формирование системы региональных и федеральных предметных олимпиад и зачисления по их результатам в высшие учебные заведения. Финансирование создания школ-интернатов для особо одаренных учащихся при ведущих вузах страны;
продолжение широкомасштабного эксперимента по обновлению содержания образования. Введение изучения иностранных языков со 2 класса и курса информационных технологий;
обеспечение к 2006 году подключения к сети интернет всех школ, имеющих программы полного среднего образования, и учреждений специального образования; достижение показателя обеспеченности `1 компьютер на 35 учащихся`; переподготовку 350 тысяч учителей; формирование системы электронных образовательных ресурсов в виде порталов, электронных библиотек и интерактивных курсов.
введение профильного обучения в старшей школе, начиная с 2005 года. Введение экономики и права в состав обязательных предметов в старшей школе;
введение новых государственных образовательных стандартов общего среднего образования, а также требований к уровню подготовки выпускников различных ступеней среднего образования, обеспечивающих принцип непрерывности образования;
продолжение реструктуризация сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности с учетом хода эксперимента по оптимизации сети малокомплектных сельских школ;
введение нормативного подушевого финансирования общеобразовательных учреждений, в том числе специальных форм финансирования для малокомплектных школ, расположенных в сельской местности;
разработка программы подготовки педагогических кадров нового поколения, включая финансирование обновления кадровой, информационной и материальной базы педагогического образования.
6.3. Трудовые отношения, занятость и миграция населения
Нормально функционирующий, цивилизованный рынок труда является необходимым условием для экономического развития.
Для его создания в среднесрочной перспективе необходимы:
продолжение работы по приведению трудового законодательства в соответствие с требованиями рыночной экономики;
подготовка нормативных правовых актов, направленных на реализацию Трудового кодекса;
реализация Концепции действий на рынке труда на 2003-2005 годы, предусматривающей подготовку и реализацию комплекса мер в социально-трудовой сфере, которые позволят в долгосрочной перспективе перейти к эффективной занятости населения, обеспечивать развивающиеся потребности экономики в работниках соответствующей профессиональной квалификации, а также оперативно реагировать на изменения конъюнктуры рынка труда.
разработка среднесрочного и долгосрочного прогноза профессионально-квалификационной структуры работников, совершенствование анализа, прогноза и мониторинга рынка труда в целях сбалансированности спроса и предложения рабочей силы, разработка системы профессиональных стандартов;
поэтапное приближение минимального размера оплаты труда к величине прожиточного минимума; создание экономических, организационных и других условий, обеспечивающих своевременную и в полном объеме выплату заработной платы;
переход от организации оплаты труда работников организаций бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки к отраслевым системам оплаты труда, исходя из особенностей в содержании и условиях труда в каждой отрасли;
совершенствование досудебных институтов и механизмов защиты трудовых прав, поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан, информационно-методическую поддержку гражданской самозащиты в сфере труда и занятости, оказание государственной поддержки в развитии системы негосударственной защиты трудовых прав;
совершенствование коллективно-договорного регулирования трудовых отношений, процедур переговорного процесса, обеспечение независимости профсоюзных организаций от работодателя;
совершенствование системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, повышение действенности механизма экономической заинтересованности субъектов обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в снижении степени профессионального риска, создание условий для участия негосударственных страховщиков в данном виде социального страхования;
оптимизация объемов и видов обязательств системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и исключения дублирования и параллелизма в работе с государственными внебюджетными фондами;
обеспечение реальных условий привлечения к страховому обслуживанию негосударственных страховых организаций;
разработка комплекса мер по содействию добровольному переселению в Российскую Федерацию российских граждан из государств - участников СНГ и стран Балтии; в том числе предоставление необходимой информации об условиях переезда, возможностях приема, обустройства и проживания в Российской Федерации, а также меры по развитию системы оказания образовательных услуг на территории Российской Федерации для молодежи из государств-участников СНГ и стран Балтии;
разработка мер, направленных на сокращение оттока трудоспособного населения из районов Урала и Дальнего Востока, создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в указанных регионах Российской Федерации.
6.4. Социальная поддержка населения
Целями государственной политики в области социальной поддержки населения на рассматриваемый период являются:
смягчение негативных последствий бедности, снижение социального неравенства и предотвращение социального иждивенчества;
повышение эффективности социальных пособий и предоставление других форм помощи малоимущим семьям на основе принципа адресности;
улучшение положения и качества жизни граждан из так называемых групп риска;
расширение рынка и повышение качества предоставляемых социальных услуг в целях обеспечения свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами.
Для реализации этих целей необходимы:
развитие программно-целевых и конкурсных механизмов финансирования деятельности по предоставлению населению социальных услуг с целью обеспечения равного доступа к государственному финансированию для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги;
государственная поддержка инвалидов осуществляется в рамках реализации федеральных целевых программ `Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 годы`, в том числе и аналогичных региональных целевых программ, а также подпрограммы `Дети-инвалиды на 2003-2006 годы`;
дальнейшее развитие сети нестационарных учреждений по социальному обслуживанию инвалидов и граждан пожилого возраста;
разработка общих требований к деятельности государственных, муниципальных, частных и иных учреждений, предоставляющих различные виды социальных услуг, на основе государственных стандартов социального обслуживания и системы оценки качества выполнения социальных программ; использовать наряду с государственным финансированием частные благотворительные средства;
пересмотр и отмена ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения. Льготы, установленные для различных категорий работающих граждан, так же как для военнослужащих, будут частично отменены с одновременным повышением заработной платы, или будут соответствующим образом компенсироваться;
внесение изменений и дополнений в Федеральный закон `О государственной социальной помощи`, в целях разграничения полномочий, прав и ответственности в этой сфере между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов; совершенствования процедуры проверки нуждаемости ее получателей, а также обязательности использования всех возможностей для самостоятельного преодоления тяжелой жизненной ситуации;
комплексная информатизация социальной сферы, позволяющая создать единую систему сбора, хранения и представления информации, характеризующей состояние социальной сферы Российской Федерации.
6.5. Пенсионная реформа
Главной целью пенсионной реформы является обеспечение устойчивого роста уровня пенсионного обеспечения населения, формирование необходимых институциональных основ реализации прав граждан на накопительную часть трудовой пенсии, поддержание финансовой устойчивости пенсионной системы.
Для реализации поставленной цели необходимо принятие следующих мер:
законодательное определение порядка расчета и финансирования накопительной части трудовых пенсий, определение ожидаемого периода выплаты накопительной части трудовой пенсии, а также особенностей инвестирования пенсионных накоплений в пользу граждан предпенсионного и пенсионного возраста;
развитие законодательства, реализующего права граждан на накопительную часть трудовой пенсии;
преобразование системы предоставления досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда путем перехода к накопительным механизмам финансирования досрочных пенсий за счет дополнительных страховых взносов, обеспечивающих необходимый размер пенсии на период с момента достижения льготного пенсионного возраста и до достижения общеустановленного пенсионного возраста;
развитие актуарных методов оценки долгосрочной сбалансированности ресурсов и обязательств пенсионной системы;
создание системы государственного регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, а также соответствующую инфраструктуру для обеспечения процесса формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;
определение негосударственных пенсионных фондов, участвующих в системе обязательного пенсионного страхования, а также подготовка соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность как страховщиков;
доработка системы учета пенсионных прав застрахованных лиц согласно требованиям к формированию накопительной части трудовой пенсии и созданию профессиональных пенсионных систем;
разрешение с 2004 года размещать средства пенсионных накоплений в ценные бумаги иностранных эмитентов, что потребует разработки нормативных правовых актов, определяющих условия договоров с управляющим активами в целях размещения средств пенсионных накоплений;
подготовка нормативной правовой базы, обеспечивающей прозрачный и контролируемый механизм инвестирования средств обязательных пенсионных накоплений;
введение профессионального пенсионного страхования на основе накопительных принципов финансирования за счет дополнительных обязательных страховых взносов, уплачиваемых работодателем в профессиональные пенсионные системы, созданные с участием Пенсионного фонда Российской Федерации или негосударственного пенсионного фонда;
подготовка нормативных правовых актов, устанавливающих правила регистрации, функционирования профессиональных пенсионных систем и регулирования их деятельности;
введение единых требований к осуществлению инвестиционной деятельности независимо от форм функционирования профессиональных пенсионных систем.
6.6. Политика в сфере культуры
Поддержка культуры будет являться одним из приоритетных направлений государственной политики. На период до 2005 года главной целью в сфере культуры будет являться сохранение и развитие культурного потенциала и культурного наследия страны, сохранение единого культурного пространства страны, обеспечение доступа к культурным ценностям и доступности услуг культуры для всех слоев населения.
Создание общероссийских систем мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, сохранности предметов музейного, архивного, библиотечного фондов и кинофонда, эффективности работы учреждений культуры.
Проведение мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры позволит провести полную их инвентаризацию.
Будет проведено обновление библиотечных фондов и их перевод на электронные носители,
Будут проведены мероприятия по реструктуризации сети учреждений культуры и искусства, акционирование киностудий.
При акционировании киностудий из их состава будут выделены фильмофонды, которые в дальнейшем будут объединены. Для осуществления деятельности по созданию фильмов будут созданы ОАО. За счет этого произойдет сокращение ФГУПов на 45 единиц. Экономия расходов федерального бюджета за счет проведения акционирования может составить до 160 млн. рублей в год.
За счет объединения, укрупнения организаций, занимающихся реставрацией памятников культуры, их число сократится на 8 единиц.
Программа реформирования предприятий цирковой деятельности предполагает их сокращение на 22 единицы.
Проведение указанных мероприятий позволит высвободить средства федерального бюджета, которые будут направлены на решение других задач в отрасли.
Переход к программно-целевому финансированию организаций культуры. Бюджетное финансирование, где это возможно и целесообразно, необходимо заменять внебюджетным.
В целях сохранения и развития культурного потенциала и культурного наследия страны федеральная поддержка будет осуществляться в объемах, предусмотренных федеральной целевой программой `Культура России (2001-2005 годы)`, что позволит сконцентрировать необходимые финансовые средства на наиболее приоритетных задачах в сфере культуры и не потребует дополнительных расходов. До конца реализации мероприятий этой программы за счет средств федерального бюджета намечается выделить 20, 4 млрд. рублей.
Создание законодательных условий для привлечения в сферу культуры и искусства дополнительных ресурсов из негосударственного сектора, а также развития меценатства и спонсорства.
Развитие меценатства и спонсорства позволит привлечь дополнительные средства для финансирования театров, музеев, библиотек. Для этого необходимо ускорить принятие федерального закона о меценатстве и спонсорстве в Российской Федерации.
В целом федеральное бюджетное финансирование отрасли `культура` сохранится в существующих пропорциях в %% к ВВП.
7. Макроэкономические условия проведения реформ
Макроэкономические условия проведения реформ определяются, прежде всего, кредитно-денежно, налогово-бюджетной политикой, а также ценовой (тарифной) политикой в сфере естественных монополий.
Важнейшим элементом устойчивости, создающим предпосылки для продолжения институциональных реформ, является проведение стабильной кредитно-денежной политики, направленной на обеспечение устойчивости национальной валюты, сокращение инфляции при одновременном создании благоприятных условий для осуществления инвестиций в российскую экономику, успешного функционирования отечественных предприятий.
Налоговая реформа и бюджетная политика являются одним из ключевых элементов экономической политики, направленной на обеспечение устойчиво высоких темпов экономического роста.
Сложившаяся за последние два года налоговая система в целом выполняет свою главную функцию обеспечения государства необходимыми финансовыми ресурсами. В то же время, она препятствует реализации сценария ускоренной диверсификации экономики - в ней не предусмотрено достаточных мер по стимулированию инвестиционной активности, научных исследований и разработок.
Благоприятный налоговый режим не может полностью компенсировать факторы, определяющие низкую конкурентоспособность российской экономики (технологическую отсталость, макроэкономические проблемы, низкое качество государственных институтов и корпоративного управления, непривлекательный деловой климат), но должен внести вклад в повышение отдачи на вложенный капитал, подняв тем самым инвестиционную привлекательность и конкурентоспособность российской экономики.
Ускорение темпов экономического роста в России требует дальнейшего снижения доли ресурсов, перераспределяемых непосредственно государством или при участии государства, поскольку производительность ресурсов в государственном секторе ниже чем в частном. В условиях роста экономики и увеличения поступлений в консолидированный бюджет необходимо принимать меры по снижению налогового бремени, использовать механизмы резервирования (стабилизационный фонд), снижение расходов будущих периодов (в том числе, досрочное погашение внешнего долга) для того, чтобы темпы роста непроцентных бюджетных расходов были ниже, чем темпы экономического роста.
Для большей ориентации государственного управления на решение задачи повышения эффективности функционирования российской экономики, необходимо проведение бюджетной реформы, обеспечивающей оптимизацию государственных обязательств, повышение результативности и эффективности бюджетных расходов на основе совершенствования форм и процедур их финансирования, а также обозначающей приоритетность расходов, способствующих диверсификации экономики. Требуется обеспечить устойчивость бюджетной системы в условиях высокой степени зависимости от внешнеэкономических условий, а также прозрачность процедур планирования, осуществления и оценки результатов бюджетных расходов.
Одним из важнейших условий развития предпринимательства является предсказуемость политики государства по регулированию цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий, которая должна быть ориентирована на снижение энергоемкости экономики, привлечение инвестиций в инфраструктурные отрасли на конкурентных принципах, недопущение необоснованного роста издержек, который может привести к снижению конкурентоспособности продукции российских предприятий
7.1. Денежная политика
Главной целью денежно-кредитной политики в ближайшие три года является снижение инфляции до уровня ниже 8% без ущерба устойчивости экономического роста
При превышении инфляции определенного уровня (по мировому опыту - 15-17%) замедляются темпы инвестиционной деятельности, стагнирует производство, чрезмерный инфляционный налог приводит к непроизводительному использованию финансовых ресурсов. В то же время оптимизация структуры цен и тарифов в условиях реформирования естественных монополий, ЖКХ и сферы услуг, ликвидации перекрестного субсидирования невозможна без фоновой инфляции 5-7% в год.
Предполагается последовательное снижение темпов инфляции с 15 процентов в 2002 году до 5,5-7,5 процентов в 2006 году.
Снижение инфляции должно быть обеспечено не только мерами денежно-кредитной политики, но также и мерами государственного контроля над проводимыми структурными преобразованиями в отраслях экономики (в том числе тарифной политикой в сфере естественных монополий), поскольку необходимость компенсации чрезмерного влияния структурного компонента на индекс потребительских цен за счет более жестких монетарных действий по подавлению базовой инфляции может привести к замедлению темпов роста экономики.
Динамика обменного курса рубля будет определяться, как внешними условиями, так и политикой Банка России направленной на то, чтобы в благоприятные для платежного баланса годы темпы роста реального курса рубля не превышали роста производительности, а в случае временного ослабления платежного баланса не допускать значительной девальвации рубля. Исходя из внешних и внутренних условий на реальный обменный курс будет воздействовать ухудшение текущего счета платежного баланса и замедление роста внутренних цен, что значительно замедлит его укрепление по сравнению с 2000-2001 годами.
Однако 2004 год будет характеризоваться сокращением официальных платежей по долгу, что в сочетании с возрастанием притока иностранных инвестиций и ростом доступа российских агентов на международные рынки капитала продолжит тенденцию укрепления реального рубля.
Кроме того, необходимо принятие следующих мер:
сочетание контроля над исполнением основных параметров денежной программы с более активным управлением ликвидностью банковской системы на основе развития инструментов денежно-кредитного регулирования, прежде всего рыночных.
постепенный переход к более активному использованию процентной политики для обеспечения большей стабильности внутреннего финансового рынка как механизма перераспределения денежных средств в экономике (сокращение амплитуды колебания процентных ставок, снижение рисков, улучшение ожиданий и расширение круга операций и участников рынка), что будет способствовать созданию благоприятных предпосылок для устойчивого экономического роста.
реализация денежно-кредитной политики в предстоящий трехлетний период в условиях режима плавающего валютного курса, позволяющего обеспечить соответствие курса рубля фундаментальным экономическим факторам, поддерживать объем золотовалютных резервов страны на уровне, адекватном складывающейся экономической ситуации;
сглаживание неоправданно резких колебаний обменного курса на внутреннем валютном рынке.
7.2. Налоговая реформа
Приоритетами налоговой реформы в среднесрочной перспективе должны стать введение в законодательство норм, стимулирующих инвестиционную активность, научные исследования и разработки, опережающее снижение налоговой нагрузки на обрабатывающие отрасли и сферу услуг, стимулирование экспорта несырьевых товаров и услуг, оптимизация фискальной нагрузки на сырьевой сектор. Необходимо повысить стимулирующую функцию налогов, снизить средние ставки НДС и ЕСН, а также кардинально повысить эффективность налогового администрирования с одновременным снижением административной нагрузки на налогоплательщиков.
Фискальная нагрузка будет перераспределена с перерабатывающих секторов на добывающие, что позволит, при стимулировании роста в перерабатывающей промышленности, секторах `новой экономики` и услуг, приблизить условия конкуренции за привлечение ресурсов между сырьевыми и несырьевыми секторами.
Основные направления реформирования налоговой системы в среднесрочный период будут включать:
совершенствование администрирования отдельных налогов (прежде всего, налога на добавленную стоимость и единого социального налога), снижение бремени налогового администрирования (в том числе, в части налогового учета);
увеличение продолжительности отчетных и налоговых периодов по основным налогам;
изменение с 2004 года порядка применения налоговых вычетов по налогу на добавленную стоимость, прежде всего, при осуществлении капитальных вложений;
изменение порядка налогообложения налогом на добавленную стоимость авансов;
упрощение порядка подтверждения нулевой ставки по экспортным поставкам и последующего возмещения налога на добавленную стоимость;
исключение любых ограничений по доступу к регрессивной шкале единого социального налога;
реформирование отдельных видов налогов и отмена неэффективных налогов и сборов, в частности:
совершенствование системы поимущественных налогов (с введением с 2004 года соответствующих глав Налогового кодекса) за счет сокращения перечня имущества, относящегося к объекту налогообложения; пересмотр принципов оценки имущества физических лиц для целей налогообложения; переход на налогообложение земельных участков исходя из кадастровой стоимости этих участков; обеспечение возможности перехода в перспективе к 2006 году к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог;
отмена с 1 января 2004 года налога с продаж;
пересмотр перечня региональных и местных налогов и сборов, включая отмену с 2004 года целевых сборов на содержание милиции, сбора с владельцев собак, сбора за парковку автотранспорта;
совершенствование платежей, связанных с использованием природных ресурсов, имея в виду введение с 1 января 2004 года водного налога и сбора за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;
введение налоговых платежей, взимаемых в рамках специальных налоговых режимов, включающих систему налогообложения для участников соглашений о разделе продукции, а также особых экономических зон;
снижение с 2005 года эффективных налоговых ставок системообразующих налогов, в частности:
дальнейшее снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда за счет сокращения пороговых значений доходов, определяющих ставки единого социального налога;
снижение ставки по налогу на добавленную стоимость, в том числе и за счет отмены налоговых льгот.
7.3. Бюджетная политика
Начиная с 2004 года бюджетная политика Российской Федерации будет формироваться и проводиться в условиях нового бюджетного законодательства в связи с принятием в 2003 году новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации. Основными целями бюджетной реформы на среднесрочный период являются стимулирование структурной перестройки экономики, диверсификации ее структуры, а также снижение фискальной нагрузки на экономику.
В этих целях необходимо принятие следующих мер:
закрепление доходных и разграничение расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы Российской Федерации на долгосрочной основе;
формирование бюджетов всех уровней в рамках среднесрочного планирования;
выработка критериев эффективности бюджетных расходов и подготовка на этой основе предложений по оптимизации их структуры;
окончание процесса перевода региональных бюджетов на казначейское исполнение и начало реформирования системы исполнения муниципальных бюджетов;
создание действенного механизма по переводу средств региональных и местных внебюджетных фондов в бюджеты соответствующих уровней с целью консолидации налоговых ресурсов субъектов Российской Федерации на решение новых задач в области бюджетных расходов;
сокращение государственных (муниципальных) обязательств и выработка механизма привлечения свободных негосударственных инвестиционных ресурсов к участию в исполнении конституционных государственных гарантий;
В среднесрочном периоде получат дальнейшее развитие и будут завершены: реформа судебной власти, реформа структуры государственного управления, реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Должна быть проведена реструктуризация федеральной почтовой связи. Продолжится военная реформа. Перечисленные мероприятия, требующие затрат на первом этапе, должны привести к оптимизации расходов на содержание отраслей бюджетного сектора в среднесрочной перспективе.
В 2004-2006 годах основополагающими принципами в определении бюджетных расходов будут:
полное финансирование государственных обязательств;
обеспечение доступности для всех граждан базовых социальных услуг - образования и здравоохранения;
использование программно-целевых принципов при планировании бюджета;
соответствие бюджетных расходов четким критериям эффективности;
конкурсное распределение бюджетных ресурсов;
конкурентный режим при размещении государственных заказов на производство товаров и услуг для государственных нужд.
7.4. Политика в сфере тарифов на услуги инфраструктурных монополий
Главной целью политики государства в сфере регулирования цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов инфраструктурных монополий является поддержание баланса между необходимостью стимулирования снижения энерго- и ресурсоемкости экономики, поддержания конкурентоспособности российской продукции на внутреннем и внешнем рынках и уровня жизни населения при обеспечении самих субъектов естественных монополий инвестиционными ресурсами.
Уровень цен на газ оказывает значительное влияние на производственно-хозяйственную деятельность основных производителей продукции и услуг, а также на уровень жизни населения. Заниженный уровень внутренних цен на газ не обеспечивает достаточной доходности на вложенный капитал, что сдерживает рост производства и предложения газа на внутреннем рынке, особенно со стороны независимых производителей газа. Низкие внутренние цены на газ ведут к расточительному использования газа, прежде всего в качестве топливного ресурса.
Исходя из прогнозируемых объемов спроса на газ на внутреннем и внешнем рынках, необходимые объемы его добычи могут быть достигнуты при условии поэтапного роста цен на газ на внутрироссийском рынке. Учитывая, что основным потребителем газа является электроэнергетика и жилищно-коммунальное хозяйство, повышение цен на газ должно соотноситься с макроэкономическими целями - обеспечивать возможность для дальнейшего плавного снижения инфляции, при этом не подавлять экономический рост. Ввиду этого, повышение цен на газ не должно идти форсированными темпами.
Прирост реальных цен на газ (без учета инфляции) по годам при переходе на новые условия налогообложения в 2004 году должен составить: в 2004 году - 17%, в 2005 году - 7-8%, в 2006 году - 0-8%.
В целом за период 2004-2006 год прирост реальных цен на газ (без учета инфляции) по данному варианту составит 25-36%.
В целом к 2006 году, с учетом динамики реального курса рубля цены на газ для промышленных потребителей (без НДС) должны выйти на уровень значений в интервале 36-40 долларов за 1000 м.куб. (в 2003 году по оценке цены составят 25-26 долларов за 1000 м.куб.), то есть с ростом в долларовом значении в 1,4-1,56 раза; к корзине валют - в 1,32-1,51 раза.
Повышение цен до данного уровня позволит постепенно рационализировать использование топливных ресурсов в России, сделать более привлекательным вложение капитала в газовый бизнес, повысить заинтересованность независимых производителей в росте объемов добычи газа и создать предпосылки для развития конкурентного рынка газа.
Рост цен на газ в совокупности с фискальной политикой, ориентированной на развитие рентных платежей, обеспечит равную выгодность его поставок на экспорт и внутренний рынок, при условии решения проблемы свободного доступа независимых производителей газа к системе магистральных газопроводов.
С учетом проектируемого роста цен на газ, ежегодное повышение тарифов в электроэнергетике должно покрывать растущие затраты на топливо и обеспечить некоторый рост доходности электроэнергетики. Так как стоимость потребляемого газа в настоящее время составляет примерно 22% в затратах электроэнергетики, рост цен на газ в обозначенных параметрах приведет к ежегодному увеличению затрат в энергетике на 5-6% в 2004-2005 годах, в 2006 году - на 2-3% (при этом предполагается, что рост производства в энергетике будет обеспечиваться за счет ГЭС, АЭС, а не на тепловых электростанциях).
Чтобы обеспечить снижение инфляции в 2004-2006 годах в намеченных рамках, рост тарифов в электроэнергетике (без учета инфляции) не должен превысить следующих предельных значений.
в 2004 году - 108-109%, в 2005 году - 104-106%, в 2006 году -103 процента. В целом за период 2004-2006 год прирост тарифов в электроэнергетике (без учета инфляции) составит 16-19 процентов. Обозначенная нижняя граница роста тарифов предусматривает компенсацию роста затрат на топливо.
В электроэнергетике в период до 2006 года предусматривается проведение реформы - формирование конкурентных рынков электроэнергии и только после этого либерализация тарифов, что позволит, при наличии конкурентной среды, избежать резкого повышения тарифов.
Рост тарифов на железнодорожные перевозки практически не должен превышать целевой уровень инфляции для соответствующих лет, учитывая, что в ценах на сырьевые и промежуточные товары доля транспортной составляющей значительна. При этом индексация тарифов должна покрыть затраты на электроэнергию, которые составляют 6-7% в эксплуатационных расходах, поэтому рост тарифов может быть на 1-2 процентных пункта выше инфляции.
9. Механизмы реализации программы
Анализ реализации предыдущих программ Правительства показал низкую степень исполнения заложенных в них мероприятий. Многие меры, которые планировалось принять еще 3-4 года назад, до сих пор не реализованы. Долгосрочная программа, проект которой разрабатывался еще в 2000 году, до сих пор актуальна более, чем наполовину.
Главная причина низкой `исполняемости` программы лежит не столько в сфере слабой дисциплины на уровне федеральных органов исполнительной власти, сколько в несовершенстве процедур разработки и реализации государственной политики в рамках существующей структуры органов исполнительной власти. Другая причина - в излишней централизации процесса принятия решений внутри Правительства, и, как следствие, в низкой ответственности отдельных министерств и ведомств за результаты программы. За исключением ежегодных планов действий Правительства, объективно включающих лишь часть самых важных мероприятий программы, отсутствуют четкие механизмы реализации отдельных положений программы.
Необходимо переместить принятие решений по большинству мероприятий программы на уровень министерств. Каждая мера должна быть закреплена за конкретным министерством, несущим ответственность за ее исполнение. (В приложении 1 к программе весь комплекс мер, сформулированных в документе распределен по сферам ответственности федеральных министерств и ведомств).
При этом разработка конкретных нормативных актов по реализации программы должна предусматривать наличие механизмов их реализации, а также, где это возможно, создание системы стимулов для экономических агентов к соблюдению этих актов. Для ускорения и повышения эффективности процедур разработки нормативных правовых актов необходимо резко сократить число ведомств, отвечающих за разработку нормативно-правовых актов, упразднить дублирующие функции министерств, ввести механизм рабочих групп, в которых представители ведомств будут обладать правом принятия решений, дополнить состав рабочих групп независимыми экспертами и представителями структур гражданского общества.
Выполнение данной программы, достижение поставленных в ней целей (как количественных, так и качественных) абсолютно реально, но только в случае скорейшего проведения административной реформы, являющейся первым и главным условием реализации программы.
Вторым важнейшим условием является максимальная публичность процесса принятия решений по всем поставленным в программе проблемам с как можно более широким их обсуждением с общественностью, научными и экспертными кругами.
Программа должна стать не документом абстрактного `правительства`, а программой каждого конкретного органа исполнительной власти. Все министерства и ведомства несут солидарную ответственность, в первую очередь, перед обществом за результаты ее реализации.
10. Ожидаемые результаты
Основной ожидаемый результат реализации Программы - преодоление наметившейся в 2001-2002 гг. инерционной тенденции замедления экономического развития и мобилизация новых источников роста, обеспечивающих его ускорение в перспективе.
Следует отметить, что кроме внутренних факторов (макроэкономической политики и реформ) на динамику индикаторов, характеризующих выполнение программы оказывают значительное влияние внешние факторы. Это тем более важно в условиях значительной текущей зависимости российской экономики от динамики цен на товары сырьевого экспорта - в первую очередь на нефть, а также от роста мировой экономики. Поэтому при оценке результатов реформ появляется вариативность. Рост макроэкономических показателей в результате проведения реформ будет корректироваться в зависимости от складывающейся на мировых рынках ситуации и, в зависимости от нее, может быть либо ниже прогнозируемых темпов, либо выше (первая и вторая цифры в ячейках таблицы). Приводимые здесь расчеты сделаны из условий: темпы роста мировой экономики - 2.8-3% - первый вариант и 3.0-3.5% - второй вариант, цены на российскую нефть - $18.5-23.5 баррель.
Расчеты показывают, что при сохранении сложившихся тенденций темпы экономического роста снизятся к 2005 г. до 2-3% в год. В то же время реализация мероприятий, предусмотренных Программой, позволит вдвое ускорить рост экономики. Темпы роста ВВП достигнут к 2005 г. 4,3-5,3%, в последующее трехлетие - увеличатся еще на 0,5 процентного пункта. Ожидается, что по сравнению с 2000 г. объем ВВП увеличится к 2005 г. на четверть, а к 2008 г. - почти в полтора раза.
Ключевой фактор, за счет которого будет достигнуто ускорение роста - развертывание интенсивной модернизации экономики на базе более полного использования инвестиционного потенциала российской экономики (валовых сбережений).
В течение прогнозного периода в российской экономике сохранится высокая норма валовых сбережений - 28-30% ВВП. Следует ожидать, что выполнение программы повысит норму валовых накоплений с 21% ВВП в 2002 г. до 24-25% в 2005 г. Это обеспечит опережающий рост инвестиций в основной капитал - до 8% в год.
Главным дополнительным источником инвестиций будет служить сокращение оттока российского капитала благодаря мерам по улучшению инвестиционного климата: оптимизации налоговой нагрузки, укреплению финансовой системы, развитию инфраструктуры. При этом опережающее снижение налоговой нагрузки на обрабатывающие отрасли и сферу услуг будет способствовать повышению конкурентоспособности отраслей секторов с высокой добавленной стоимостью и тем самым диверсификации структуры экономики. Важный вклад в снижение инвестиционных рисков внесет формирование стабилизационного фонда, повышающего защищенность бюджетной системы и денежно-кредитной сферы от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры. Одновременно инвестиционные ресурсы будут увеличиваться как за счет собственных средств предприятий, в результате роста их доходов от экономической деятельности и сокращения налоговой нагрузки, так и благодаря расширению возможностей привлекать средства отечественных и зарубежных финансовых институтов. Кредитные ресурсы станут более доступными благодаря повышению финансовой прозрачности экономических агентов: переходу на международные стандарты финансовой отчетности, начиная с 2004 года, кредитных организаций (с обязательной ежеквартальной публикацией ключевых финансовых показателей), и не позднее 2005 года - всех российских предприятий, а также накопление информации о ссудозаемщиках в кредитных бюро.
Объем располагаемой прибыли по прогнозу увеличится за период 2003-2005 годов в 1,45-1,6 раза, а объем амортизации в 1,45-1,5 раза. При этом, с учетом увеличения доли располагаемой прибыли, используемой на инвестиции с 37,8 до 48-50% и доли амортизации, используемой на инвестиции с 55 до 58%, собственные средства, используемые на инвестиции возрастут в 1,7- 1,8 раза.
Примерно таким же темпом будут возрастать и объемы привлеченных средств, прежде всего за счет кредитов банков и иностранных инвестиций, компенсируя таким образом некоторое снижение доли бюджетных средств. В частности, кредиты банков могут быть значительно увеличены за счет привлечения средств населения, сокращения части разрыва между сбережениями и накоплениями в ВВП.
Второй фактор роста - повышение экономической активности населения на базе усиления социальной мобильности и улучшения качества человеческого капитала.
Мероприятия, направленные на развитие малого и среднего бизнеса (сокращение сроков регистрации новых предприятий и средней стоимости регистрации, облегчение доступа субъектов малого предпринимательства к финансовым ресурсам, обеспечение их информационной, юридической и консалтинговой поддержки) позволят повысить экономическую активность населения.
Данный фактор будет стимулировать рост реальных доходов и потребительского спроса. Реальные располагаемые доходы населения в 2005 г. увеличатся по сравнению с 2002 г. на 29-34%. При этом за счет повышения производительности труда, повышения минимальных государственных гарантий по оплате труда и снижения налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, реальная заработная плата возрастет на 25%.
Третий фактор роста - активная внешнеэкономическая политика.
Присоединение к ВТО на условиях, обеспечивающих достаточную защиту интересов российских производителей, улучшит условия деятельности российских экспортеров на внешних рынках. Введение единой денежной единицы Союзного государства, формирование зоны свободной торговли государств СНГ с постепенной отменой во взаимной торговле тарифных и нетарифных барьеров и ограничений активизирует потенциально перспективные торговые отношения с ближним зарубежьем. Снижение или отмена экспортных тарифов на продукцию химического, лесобумажного и металлургического комплексов, унификация возмещения НДС, принятие в 2003 году новых тарифов на грузовые железнодорожные перевозки с ликвидацией перекрестного субсидирования, применение нулевой ставки в транспортировке значительно повысят конкурентоспособность российской продукции на внешних рынках, позволят увеличить долю неэнергетического экспорта.
Предусматриваемые Программой меры по стимулированию инновационной активности и поддержке экспорта товаров с высокой долей добавленной стоимости будут способствовать освоению новых внешних рынков высокотехнологичной продукции. Ожидается, что доля машинотехнической продукции в экспорте товаров возрастет к 2005 г. до 12-15% против 10% в 2002 г. (в сопоставимых условиях 2002 г.).
Наконец, четвертый фактор роста - ресурсосбережение.
Мероприятия Программы по реформированию инфраструктурных монополий и сбалансированное повышение цен (тарифов) на энергоносители будут стимулировать процесс энергосбережения. Удельная энергоемкость ВВП снизится в 2003-2005 гг. на 12-13%.
Примерно половина указанной величины снижения энергоемкости ВВП будет обеспечено за счет изменения отраслевой структуры экономики и увеличения доли менее энергоемких отраслей и производств. Около 30% достигается за счет технологических направлений энергосбережения, наконец 20% указанной величины должно быть обеспечено на основе организационно-технических мероприятий по сокращению потерь и непроизводительного расходования энергоресурсов.
Повышение энергоэффективности станет одним из главных рычагов диверсификации российской экономики и ухода от ее сырьевой специализации. Производство первичных энергоресурсов в 2005 г. возрастет до 1571-1665 млн. т. в условном эквиваленте, или на 11,6-18,3% к уровню 2000 г., что в 1.3-2 раза ниже прироста ВВП. Прирост производства электроэнергии составит за тот же период всего 6-8%.
Соответственно, в экономике произойдет структурный сдвиг в пользу обрабатывающих отраслей. Если в 2000 г. доля добывающих отраслей в промышленном производстве составляла 50,4%, а обрабатывающих - 49,6%, то в 2005 г. это соотношение (в ценах 2000 г.) составит 48,8% и 51,2% соответственно.
Обеспечение высоких темпов экономического роста создаст необходимые условия для позитивных, ощутимых для массовых групп населения, изменений в социальной сфере.
Будут созданы предпосылки для стабилизации численности населения на основе как воспроизводственных, так и миграционных компонентов.
Реализация Программы (мероприятий адресной социальной поддержки, развития реального сектора, налогового реформирования, поддержки малого бизнеса) позволит постепенно преодолевать накопленные деформации в структуре распределения доходов населения. Ускоренным темпом будут расти доходы низкодоходных социальных групп. Тем самым будет создана основа для устойчивого расширения массового внутреннего спроса и перехода в перспективе к потребительски-ориентированному экономическому росту.
Новые механизмы финансирования пенсий и формирования пенсионных обязательств будут способствовать обеспечению финансовой устойчивости пенсионной системы и повышению уровня жизни пенсионеров.
Уровень бедности снизится с 25% в 2002 г. до 22-23% в 2005 г.
Более медленный рост бюджетных расходов по сравнению с ВВП будет компенсирован повышением эффективности работы государственного сектора. Внедрение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета позволит сфокусировать государственные расходы на наиболее важных направлениях, увязав налогово-бюджетную политику со среднесрочными прогнозами и приоритетами. На решение этой же задачи нацелено внедрение системы распределения бюджетных средств на конкурентных принципах по наиболее актуальным межведомственным программам.
Переход к нормативному финансированию государственных и муниципальных услуг установит объективные ориентиры выделения бюджетных ассигнований и создаст (вместе с большей свободой оперативного использования ассигнований) серьезные стимулы для улучшения деятельности государственных органов и учреждений. Проведение любых государственных закупок исключительно на конкурсной основе обеспечит сокращение возможностей для злоупотреблений и значительную экономию бюджетных средств (до 100 млрд.руб. в год).
Реформа межбюджетных отношений, закрепляющая доходные источники в соответствии с расходными полномочиями каждого уровня бюджетной системы и децентрализующая права по их установлению, приведет к укреплению бюджетной дисциплины и ответственности, сократит `необеспеченные федеральные мандаты`, стимулирует расширение местной налоговой базы.
Таким образом, реализация Программы создаст качественно новую экономическую ситуацию в стране. Главное - будет запущен механизм экономического роста, базирующийся на повышении конкурентоспособности и диверсификации производства, социальной активности, инновационном обновлении экономики. Новый режим роста позволит снизить зависимость российской экономики от неустойчивой конъюнктуры мировых рынков сырья и обеспечит возможности поступательного повышения уровня жизни и решения назревших социальных проблем.http://nvolgatrade.ru/
