Организация работы региональных счетных палатНазад
Организация работы региональных счетных палат
МИССИЯ СЧЕТНЫХ ПАЛАТ
Отсутствие единой методологической базы для деятельности счет-ных палат в регионах и неоднозначность понимания их функций создают ощутимые проблемы для эффективного функционирования института ор-ганов государственного финансового контроля, создаваемых органами за-конодательной власти субъектов Российской Федерации. К сожалению, уже на протяжении нескольких лет не может быть принят федеральный за-кон `О государственном финансовом контроле` и `Об общих принципах органи-зации и деятельности контрольно-счет-ных органов в субъектах Рос-сийской Фе-дерации`, которые могли бы значительно укрепить и сделать более прозрачной, четкой и понятной законодательную базу деятельности региональных счетных палат. Однако работа в этом направлении ведется не только по линии принятия соответствующих законодательных актов. Так, все более эффективной становится деятельность Ассоциации регио-нальных счетных палат, а недавно при Счетной палате Российской Феде-рации был создан Государственный научно-исследовательский институт системного анализа.
В настоящей работе выносится на обсуждение еще один взгляд на миссию региональных счетных палат (далее - Счетных палат или Палат).
Согласно п. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, контроль законодательных органов предусматривает право на `создание ими собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Феде-рации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представи-тельных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов`.
Однако, сфера деятельности контрольных органов, создаваемых за-конодательными органами государственной власти, как правило, не огра-ничивается исключительно контрольно-ревизионными функциями. Со-гласно п. 3 ст. 157 БК РФ законодательные органы субъектов Российской Федерации вправе определять своими правовыми актами полномочия счетных палат. На этом основании, практически во всех субъектах, где бы-ли созданы региональные счетные палаты, были предусмотрены не только контрольно-ревизионные, но и экспертно-аналитические функции этих ор-ганов государственного финансового контроля.
Для разработки рациональной стратегии деятельности и развития любой структуры необходимо, прежде всего, предельно четко определить миссию субъекта, т.е. какая из решаемых им задач является `генеральной`. Несмотря на то, что счетные палаты относятся к органам контроля, ответ на вопрос о приоритетности в их деятельности контрольных или аналити-ческих функций не столь очевиден, как это может показаться на первый взгляд. Ключевым в этом вопросе является то, что `учредителем` счетных палат являются законодательные, а не исполнительные органы власти.
Главная задача исполнительной власти - наиболее эффективно (ст.34 БК РФ) обеспечить выполнение государством перед обществом сво-их обязательств, которые определяются через правовые акты представи-тельных органов власти. При этом `правила игры` для исполнительной власти также определяются законами, принимаемыми органами предста-вительной власти. Исходя из этого, представляется логичным рассматри-вать контрольные органы, созданные исполнительной властью, в качестве одного из звеньев управления и самоконтроля за соблюдением требований действующего законодательства.
Представительные органы также интересует соблюдение исполни-тельной властью тех законодательных рамок, которые они установили, и насколько точно и эффективно исполняются задачи, финансируемые за счет средств регионального бюджета. Но не в меньшей степени депутаты заинтересованы и в формировании качественной правовой базы для регио-нальной экономики. Экспертно-аналитическое обеспечение законотворче-ства и анализ применения действующего законодательства в экономиче-ской сфере, (сбор и обработка информации, оценка возможных последст-вий тех или иных редакций правовых актов, анализ имеющейся правовой базы и другая подготовительная работа) может быть выполнена силами аппарата законодательного органа. Однако более рациональным представ-ляется закрепление этих функций за Счетными палатами, т.к. они имеют возможность существенно повысить обоснованность своих эксперт-но-аналитических материалов, используя результаты проводимых кон-трольных мероприятий.
Таким образом, представляется рациональным рассматривать в каче-стве главных (целевых) задач Счетных палат следующие:
#61485; контроль за использованием и распоряжением государственных активов со стороны представительных органов государственной власти;
#61485; экспертно-аналитическое обеспечение законотворческой деятель-ности представительных органов государственной власти.
Контрольные функции Палат, определяются законодательством как `внешний аудит бюджетов`. Если основные требования к заключению Счетной палаты Российской Федерации по результатам аудита федераль-ного бюджета нашли отражение в статье 278 Бюджетного кодекса, то для регионального и муниципального уровней подобная регламентация в фе-деральном законодательстве отсутствует. Предполагается, что эти вопросы должны найти свое отражение в правовых актах законодательных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Прежде всего, следует отметить, что проверка исполнения бюджета Счетными палатами имеет принципиальные отличия от проверки кон-трольными органами исполнительной власти. Основной целью последних является проверка законности и эффективности деятельности организа-ции, а Палату интересует, прежде всего, насколько законно и эффективно используются бюджетные средства для выполнения задач, поставленных законодателями перед исполнительной властью при формировании бюд-жета. Исходя из этой особенности внешнего аудита бюджета Счетными палатами, можно выделить несколько направлений работ, которые должны выполняться в процессе его осуществления:
#61485; правовая экспертиза;
#61485; информационный аудит;
#61485; бухгалтерский аудит;
#61485; аудит эффективности;
#61485; методический аудит.
Правовая экспертиза - анализ соответствия федеральному и регио-нальному законодательству правовых актов, регламентирующих движение государственных финансовых средств, изменение имущественных прав на государственное имущество, изменение обязательств, предполагающих материальную ответственность субъекта Российской Федерации перед третьими лицами или третьих лиц перед субъектом Российской Федерации в процессе исполнения регионального бюджета.
Информационный аудит - оценка полноты, достоверности и акту-альности информации об исполнении регионального бюджета и иной ин-формации, используемой при осуществлении внешнего аудита региональ-ного бюджета.
Бухгалтерский аудит - оценка достоверности финансовой (бухгал-терской) отчетности аудируемых лиц и соответствия порядка ведения ими бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации.
Аудит эффективности подразделяется на аудит фактической эф-фективности и аудит эффективности управленческих решений:
аудит фактической эффективности - анализ возможности дости-жения заданного результата при меньших чем фактические затраты или достижения большего результата при фактическом финансировании в слу-чае использования управленческих решений, отличных от фактически ис-пользованных;
аудит эффективности управленческих решений - оценка эффек-тивности управленческого решения, на основании информации, имеющей-ся на момент принятия этого решения (оценка квалификации лица, при-нявшего управленческое решение).
Методический аудит - анализ рациональности и полноты регла-ментации и организации информационных потоков, движения финансовых и материальных средств, систем их учета и контроля, обеспечения целост-ности и сохранности.
К сожалению, пока нередки случаи, когда вместо проверок исполне-ния бюджета Счетные палаты выполняют проверки бюджетных органи-заций, т.е. выполняют типичные функции ведомственных или региональ-ных КРУ. И в этом случае, становится неочевидным необходимость самого института Счетных палат, т.к. для проверки собственно бюджетных орга-низаций законодательный орган может внести в региональное законода-тельство поправки, позволяющие депутатам поручать исполнительной власти проведение необходимых проверок (силами КРУ и иных ведомст-венных контрольных органов) и передачу их результатов депутатам. Если же в таких проверках принцип независимости контроля имеет особое зна-чение, то можно привлекать на конкурсной основе независимые аудитор-ские фирмы.
Одним из наиболее важных и значимых для смены приоритетов в контрольных мероприятиях Счетных палат, представляется изменение ха-рактера формирования планов их деятельности со стороны органов зако-нодательной (и исполнительной) власти. Органы власти должны ставить перед Палатами функционально целостные задачи, а не кусочно-ориентированные. Например, вместо проверки управления транспорта - проверка эффективности расходования бюджетных средств на повышение обеспеченности региона транспортными услугами, или вместо проверки использования целевых бюджетных средств конкретным домостроитель-ным комбинатом - проверка эффективности расходования бюджетных средств на повышение обеспеченности жителей региона жильем. При этом конкретные объекты проверки должны определяться Палатой самостоя-тельно, исходя из целей максимального охвата проверяемой области и наиболее `неблагонадежных` участков (с высокой вероятностью выявле-ния недочетов в работе) при тех трудовых ресурсах и времени, которыми располагает Палата.
Второй целевой задачей Счетных палат (наряду с внешним аудитом бюджета) является экспертно-аналитическое обеспечение законотворче-ской деятельности депутатов в экономической сфере. Здесь может потре-боваться подготовка материалов, предполагающих исследование макро- и микроэкономических показателей, анализа реализуемости тех или иных предлагаемых экономических решений в рамках существующего правово-го поля, изучения рациональности организационных и информационных схем в системе государственных организаций, а также иных вопросов, тре-бующих проведения определенной исследовательской работы.
Экспертиза проекта регионального бюджета, например, предполага-ет изучение среди прочих материалов и таких, как прогноз социаль-но-экономического развития территории, основные направления бюджет-ной и налоговой политики, прогноз сводного финансового баланса терри-тории, план развития государственного или муниципального сектора эко-номики (ст. 182 БК РФ). Без соответствующих макроэкономических иссле-дований качественно выполнить эту работу невозможно. Целый ряд зако-нопроектов, предполагающих изменение условий хозяйствования эконо-мических субъектов на территории региона, требуют проведение микро-экономических исследований для выбора оптимальных значений регули-рующих параметров, заложенных в проекте документа. Оценка обоснован-ности прогноза налоговых поступлений требует экспертизы используемых методик прогнозирования, а проектные величины целого ряда показателей по текущим расходам - экспертизы нормативов и расчетных методик, на основании которых определены потребности бюджетного финансирова-ния. При экспертизе правовых актов, содержащих основополагающие по-ложения, регламентирующие организацию и осуществление бюджетного процесса в регионе (например, региональный закон `О бюджетном про-цессе`), не обойтись без детального изучения схем властно-распорядительных, информационных и иных связей между участниками бюджетного процесса.
Подробный перечень функций и задач, которые должны решаться Счетной палатой для выполнения, как внешнего аудита бюджета, так и экспертно-аналитического обеспечения законотворческой деятельности представительного органа власти, уже сам по себе может стать предметом для самостоятельного исследования. Поэтому, в данной статье ограничим-ся лишь наиболее общими положениями, которые будут рассматриваться в ходе дальнейшего изложения.
СТРУКТУРА СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ
Организационно-функциональная структура Счетной палаты должна формироваться исходя из задач и функций Палаты. Поэтому, учитывая, что как контрольные, так и экспертно-аналитические задачи Палаты могут быть как узко ориентированным, так и общего характера, в первом при-ближении, укрупненную структуру можно изобразить следующим обра-зом.
Службы обеспечения деятельности Палаты - отдел кадров, бух-галтерия, канцелярия, хозяйственное управление и иные подразделения, чья деятельность не имеет непосредственного отношения к задачам и функциям палаты.
Аппарат Председателя - советник(и), помощник(и), секретарь Председателя. На схеме не отражено, но предполагается, что у заместите-лей председателя, а, возможно, и у Аудиторов, может быть свой аппарат (вероятно, меньший по численности, чем у заместителей председателя).
Заместитель председателя по функциональным направлениям бюджетного процесса координирует работу Аудиторов по функциональ-ным направлениям бюджетного процесса (доходы и расходы бюджета, имеющие функциональную специализацию или целевой характер).
Заместитель председателя по общеэкономическим направлениям, правовому и методическому обеспечению бюджетного процесса коорди-нирует работу подразделений Палаты в части контрольной и эксперт-но-аналитической деятельности по вопросам методического и правового обеспечения бюджетного процесса, а также по вопросам, не отнесенным к компетенции Аудиторов по функциональным направлениям бюджетного процесса. В его ведении находятся организация информационных и фи-нансовых потоков, системы контроля и управления, межбюджетные отно-шения, документы, представляемые одновременно с проектом закона о бюджете, и т.д.
Рассмотрим более подробно деятельность тех подразделений, кото-рые находятся в ведении заместителей председателя Палаты.
Организационная структура той части Палаты, деятельностью кото-рой руководит заместитель по функциональным вопросам бюджетного процесса (`функционального` блока), выглядит следующим образом:
Сводно-аналитический отдел - подразделение, осуществляющее формирование материалов по контрольным мероприятиям, в проведении которых принимало участие более двух структурных подразделений Пала-ты, на основе представленной этими подразделениями информации.
Аудитор по функциональному направлению - должностное лицо Палаты, решающий, по закрепленному за ним функционально ориентиро-ванному направлению деятельности Палаты, следующие задачи:
#61485; выявление фактов нарушения законодательства при исполнении бюд-жетных показателей, установленных в правовых актах органов государ-ственной власти;
#61485; анализ эффективности исполнения и рациональности организации бюджетного процесса, а также, разработка предложений по его совер-шенствованию;
#61485; анализ рациональности планируемых на предстоящий год мероприятий и обоснованности проектируемых объемов их финансирования (или объемов поступлений в бюджет) в проекте закона о бюджете на пред-стоящий год.
В подчинении Аудитора находятся аналитический отдел и Инспек-ция, которые, при ограниченности трудовых ресурсов в Палате, могут быть объединены в одно подразделение.
Инспекция - подразделение Палаты, выполняющее контрольные и ревизионные мероприятия в обеспечение задач, решаемых Аудитором. Со-став Инспекции формируется из специалистов, имеющих опыт контроль-но-ревизионной деятельности. Если сотрудники имеют некоторую специа-лизацию (текущие расходы, капитальное строительство, основные фонды, долговые обязательства и т.д.), то необходимо, чтобы штат Инспекции по-зволял производить ревизию любого участка финансово-хозяйственной деятельности организации (в том числе по всему перечню расходов, пре-дусмотренных в экономической классификации расходов бюджетов Рос-сийской Федерации и перечню доходов, предусмотренных в классифика-ции доходов).
Аналитический отдел - подразделение Палаты, выполняющее экс-пертно-аналитические мероприятия в обеспечение задач, решаемых Ауди-тором. В составе отдела должны присутствовать юрист, не менее одного эксперта-экономиста и, желательно, сотрудник, обеспечивающий стати-стическую обработку данных на средствах вычислительной техники.
В зависимости от возможностей Палаты, количество аудиторских направлений может быть различным. Однако, при закреплении за каждым аудитором сфер ответственности, необходимо руководствоваться следую-щими принципами полноты охвата всего спектра возможных видов и на-правлений движения бюджетных средств и обязательств и функциональной целостности комплекса задач, закрепляемых за аудитором.
Принцип полноты охвата означает, что каждой строке в классифика-ции доходов, функциональной классификации расходов, классификаций источников финансирования дефицитов бюджетов и классификаций дол-гов, должно соответствовать одно из аудиторских направлений Палаты. Это позволит:
#61485; гарантировать полноту охвата всех бюджетных показателей при проведении Палатой контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;
#61485; более четко и объективно определять ответственных исполните-лей (Аудиторов), в чьем ведении находится любая операция, свя-занная с движением бюджетных средств и обязательств.
Отдельно следует остановиться на `Прочих расходах, не отнесенные к другим подразделам` (код ФКР 3004) и целевых бюджетных фондах субъектов Российской Федерации (код ФКР 3130). Отражаемые здесь бюджетные показатели должны закрепляться ежегодными распоряжения-ми Председателя Палаты (после принятия закона о бюджете на очередной год) за Аудиторами с учетом специфики их направлений. Кроме того, при формировании аудиторских направлений следует учесть и территориаль-ные государственные внебюджетные фонды.
Принцип функциональной целостности задач означает, что совокуп-ность закрепленных за Аудитором участков бюджетного процесса, должна составлять полную группу, между элементами которой имеются выражен-ные функциональные связи. Данное требование обусловлено тем, что для подготовки качественного экспертного заключения по какому-либо вопро-су, необходимо анализировать не только те направления, которые непо-средственно являются предметом экспертизы, но и смежные (влияющие на него и/или на которые влияет это направление). Очевидно, что подготовка экспертного заключения будет существенно проще и качественней, если такие смежные направления находятся в ведении одного, а не разных Ау-диторов. Тогда, вероятно, удастся избежать ситуаций, когда один Аудитор рекомендует направить бюджетные средства на строительство нового жи-лья, а другой - на капитальный ремонт имеющегося, или один Аудитор рекомендует отменить налоговые льготы для предприятий какой-либо от-расли, а другой - субсидировать эту отрасль из бюджета.
Например, можно было бы сформировать следующие функциональ-ные направления:
`Негосударственный сектор региональной экономики`
Главная целевая задача - анализ эффективности региональных бюджетной, налоговой и тарифной политик и разработка предложений по их совершенствованию для создания условий, наиболее благоприятных для развития региональной экономики и обеспечивающих поступление обязательных платежей в бюджет на минимально необходимом и доста-точном уровне.
Сопутствующими задачами являются:
#61485; поддержание предложения на региональном рынке товаров и услуг на уровне, соответствующем спросу (по объему и по структуре);
#61485; обеспечение неотрицательного внешнеторгового баланса региона;
#61485; диверсификация региональной экономики;
#61485; повышение среднего уровня дохода работающего населения региона и уровня дохода наименее оплачиваемых групп работников (составляю-щих, например, не более 10 процентов от всего работающих жителей региона);
#61485; повышение уровня занятости среди работоспособного населения регио-на.
`Нефинансовые государственные активы`
Главная целевая задача - анализ рациональности и разработка предложений по совершенствованию структуры региональных государст-венных нефинансовых активов, эффективности их использования и пре-дотвращения снижения их ликвидности.
`Неэкономическая деятельность органов государственной власти`
Главная целевая задача - анализ рациональности организации и эффективности бюджетного финансирования, разработка предложений по совершенствованию системы государственного управления в регионе, обеспечения безопасности, гражданских прав и свобод.
`Социальный минимум`
Главная целевая задача - анализ рациональности организации и эффективности бюджетного финансирования, разработка предложений по совершенствованию систем обеспечения населения социальными благами, гарантируемыми в федеральных нормативно-правовых актах и финансиро-вание которых осуществляется за счет средств регионального бюджета.
`Жилье и жилищно-коммунальные услуги`
Главная целевая задача - анализ рациональности организации и эффективности бюджетного финансирования, разработка предложений по совершенствованию системы обеспечения населения региона жильем и жилищно-коммунальными услугами.
`Комфортность проживания в регионе`
Главная целевая задача - анализ рациональности организации и эффективности бюджетного финансирования, разработка предложений по совершенствованию обеспечения населения общественными благами, ос-нованием для финансирования которых из регионального бюджета явля-ются нормативно-правовые акты субъекта Российской Федерации.
Неоднородность российских регионов накладывает свой отпечаток и на ресурсные возможности их Счетных палат. Как следствие, и количество Аудиторов, которые Палаты могут себе `позволить` будет в разных ре-гионах неодинаково. Кроме того, каждая Палата может выбрать собствен-ное (оригинальное) формирование тематических направлений деятельно-сти Аудиторов (например, в соответствии с тематическими депутатскими комиссиями органа законодательной власти или по иному признаку). Тем не менее, в качестве общей рекомендации можно предложить при форми-ровании перечня доходов и расходов бюджета, закрепляемых за Аудито-рами использовать следующую таблицу.
Доходы/Расходы КД ФКР ЦС ВР Аудиторское направление `1` Аудиторское направление `2` Аудиторское направление `N`
#61620;
#61620;
#61620;
#61620;
Отметив в каждой `аудиторской` колонке те строки, которые закре-плены за соответствующим Аудитором, можно достаточно эффективно проконтролировать полноту учета всех доходов и расходов бюджета при распределении их по `зонам ответственности` Аудиторов, а также отсут-ствия дублирования ответственности. В данной таблице не отражена эко-номическая классификация, т.к. предполагается, что каждое аудиторское направление должно обеспечивать обработку всех ее показателей в преде-лах закрепленных функциональных направлений. Классификация долго-вых обязательств и источников финансирования дефицитов бюджетов также не нашли здесь отражения, т.к. предполагается, что эти показатели будут отнесены к компетенции Аудиторов, находящихся в подчинении за-местителя председателя по общеэкономическим направлениям бюджетно-го процесса. Однако, при необходимости, таблица вполне может быть до-полнена и этими колонками.
Организационная структура той части Палаты, деятельностью кото-рой руководит заместитель по общеэкономическим направлениям, право-вому и методическому обеспечению бюджетного процесса (`общеэконо-мического` блока), выглядит следующим образом:
Сводно-аналитическое управление - подразделение, выполняющее консолидацию результатов и информационное обеспечение экспертно-аналитических работ всех подразделений Палаты. В состав Управления входят аналитический отдел и информационный отдел.
Аналитический отдел - подразделение, осуществляющее:
#61485; формирование материалов по экспертно-аналитическим работам, в про-ведении которых принимало участие более двух структурных подразде-лений Палаты, на основе представленной этими подразделениями ин-формации;
#61485; разработку предложений по совершенствованию бюджетного процесса на основании обобщения и анализа всех контрольных и эксперт-но-аналитических мероприятий, проводимых Палатой;
#61485; подготовка отчетов и справочных материалов о деятельности Палаты.
Информационный отдел - подразделение, осуществляющее:
#61485; разработку специализированного экономико-статистического про-граммного и математического обеспечения, используемого в деятельно-сти Палаты;
#61485; сопровождение информационных баз данных на электронных носите-лях;
#61485; обеспечение информационного взаимодействия с источника-ми/потребителями информации поставляемой/предоставляемой на ре-гулярной основе;
#61485; публикация информации о деятельности Палаты в печатных и элек-тронных СМИ (обеспечение принципа гласности).
В составе отдела должны быть программисты, математики, экономи-сты-статистики.
Аудитор по организации бюджетного процесса - должностное ли-цо Палаты, осуществляющее контрольные и аналитические функции Пала-ты по методическому и правовому обеспечению бюджетного процесса в части, не отнесенной к компетенции Аудиторов по функциональным на-правлениям. Аудитор по организации бюджетного процесса руководит деятельностью методического и правового отделов, а также Инспекции (`методической`).
Инспекция (`методическая`) - подразделение Палаты, выполняю-щее контрольные и ревизионные мероприятия в обеспечение задач, ре-шаемых Аудитором. Состав Инспекции формируется из специалистов, имеющих опыт контрольно-ревизионной деятельности в государственных органах, исполняющих бюджет, специалистов в области государственной статистики, а также специалистов по информационным технологиям. Предполагается, что основными объектами проверок этой Инспекции ста-нут Министерство (Департамент) финансов, региональное Казначейство, уполномоченные органы, ответственные за организацию конкурсного раз-мещения госзаказа, за ведение различных реестров.
Методический отдел - подразделение, осуществляющее эксперт-но-аналитические работы по вопросам методического обеспечения бюд-жетного процесса:
#61485; экспертизу действующих и проектов правовых актов на рациональность регламентируемых в них технологических процессов (организации фи-нансовых и информационных потоков, системы управления и т.д.);
#61485; анализ полноты регламентации и рациональности технологических процессов, используемых в региональном бюджетном процессе;
#61485; контроль соответствия деятельности регионального Казначейства и ре-гионального Министерства (Департамента) финансов технологическим процессам, регламентируемым правовыми актами;
#61485; разработку предложений по совершенствованию технологических про-цессов, используемых в региональном бюджетном процессе;
#61485; разработку технологических процессов, используемых в деятельности Палаты (в том числе, инструкции, положения, формы и т.д.).
Правовой отдел - подразделение, осуществляющее:
#61485; экспертизу проектов правовых актов на соответствие действующему за-конодательству, отсутствие положений, имеющих неоднозначное тол-кование, отсутствие взаимных противоречий между различными частя-ми проекта правового акта, полноту правового регулирования в той сфере, регламентацию которой осуществляет проект правового акта;
#61485; разработку предложений по совершенствованию бюджетного законода-тельства;
#61485; консультирование сотрудников Палаты по правоприменительной прак-тике в бюджетной сфере.
Аудитор по экономической эффективности бюджетного процес-са - должностное лицо Палаты, осуществляющее контрольные и анали-тические функции Палаты по вопросам экономической обоснованности и эффективности бюджетного процесса в части, не отнесенной к компетен-ции Аудиторов по функциональным направлениям. Аудитор по эффектив-ности организации бюджетного процесса руководит деятельностью отдела финансово-экономического анализа и Инспекции (`экономической`).
Отдел финансово-экономического анализа - подразделение, осуще-ствляющее экспертно-аналитические работы по оценке экономической обоснованности и анализу эффективности бюджетного процесса, в том числе:
#61485; оценку обоснованности прогноза макроэкономических показателей, со-держащихся в документах, представляемых одновременно с проектом закона о бюджете на очередной год в соответствии с действующим за-конодательством;
#61485; оценку и анализ эффективности влияния планируемой и фактической бюджетной политики на макроэкономические показатели региона;
#61485; анализ эффективности участия субъекта Российской Федерации в меж-бюджетных отношениях;
#61485; анализ структуры регионального бюджета с позиций его устойчивости и соответствия приоритетам бюджетной политики;
#61485; анализ эффективности привлечения заемных средств и управления вре-менно свободными бюджетными средствами, рациональности и сбалан-сированности между собой их структур.
Инспекция (`экономическая`) - подразделение Палаты, выполняю-щее контрольные и ревизионные мероприятия в обеспечение задач, ре-шаемых Аудитором. Состав Инспекции формируется из специалистов, имеющих опыт контрольно-ревизионной деятельности в государственных органах, исполняющих бюджет, специалистов в области государственной статистики, а также специалистов по бизнес-планированию. Предполагает-ся, что основными объектами проверок этой Инспекции станут Министер-ство (Департамент) экономической политики и развития и иные органы исполнительной власти, выполняющие функции по планированию и осу-ществлению мероприятий, охватывающих весь региональный бюджетный процесс в целом.
РЕЗЕРВЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
Предложенные к рассмотрению задачи и структура региональных Счетных палат могут показаться для большинства руководителей этих ор-ганов малопригодными для практической реализации на местах. Не секрет, что многие Палаты в субъектах Российской Федерации могут позволить себе штат не более двух-трех десятков человек, а то и менее. Огромную помощь здесь может оказать Ассоциация региональных счетных палат.
Всю совокупность задач и функций Палаты можно условно разде-лить на три группы:
- задачи и функции, имеющие ярко выраженную региональную специфику (контрольные мероприятия на местных объектах про-верки);
- задачи и функции, имеющие умеренно выраженную региональ-ную специфику (методики типовых тематических проверок и экс-пертно-аналитических мероприятий, методики по оценке обосно-ванности региональных нормативов бюджетного финансирова-ния, методики по проведению экспертиз проектов региональных программ и соглашений и т.д.);
- задачи и функции, имеющие слабо выраженную региональную специфику (методика внешней проверки бюджета, методики экс-пертно-аналитических мероприятий по законодательным актам о бюджете и его исполнении и т.д.)
Для значительной части вопросов второй группы и всей третьей группы всеми региональными палатами могут использоваться единые ал-горитмы и методики, разработанные централизовано. Такое решение по-зволит не только значительно сократить трудозатраты каждой Палаты на самостоятельное решение однородных задач, но и получить более качест-венный результат, благодаря консолидации всех предложений и замечаний с мест, а также в результате привлечения высококвалифицированных спе-циалистов из ведущих научных центров и других организаций. Вполне ло-гично было бы поручить эту работу Ассоциации региональных счетных палат. Все разработанные в рамках этой программы методические мате-риалы можно было бы размещать на соответствующем сайте Ассоциации в Интернете, а также публиковать в специализированном издании Ассоциа-ции (например, в форме приложения к журналу `Финансовый контроль`).
Однако ограничиваться оказанием лишь методической помощи ре-гиональным Палатам представляется не рациональным. Если есть единые алгоритмы аналитической обработки типовой финансовой и статистиче-ской информации, то вполне логично предложить Палатам и услуги по проведению соответствующих расчетов в едином информационном центре (ЕИЦ). Информация может направляться с мест по электронной почте, ли-бо поставляться в ЕИЦ по соответствующим запросам в Минфин и Гос-комстат. Такое решение может в значительной степени снять остроту во-проса обеспечения региональных Палат средствами вычислительной тех-ники, специализированным программным обеспечением и высококвали-фицированным персоналом для их эксплуатации и обслуживания. Резуль-таты аналитической обработки данных могут направляться получателям информации (региональным Палатам) по электронной почте или на бу-мажных носителях обычной почтовой связью. Эту же информацию можно размещать и на сайте Ассоциации региональных счетных палат, преду-смотрев, при необходимости, разделение доступа к ресурсам по правам пользователей.
Следует обратить внимание на еще одну возможность, которая появ-ляется в случае принятия решения о создании на базе Ассоциации единой системы информационно-методического обеспечения деятельности регио-нальных счетных палат. Консолидируя у себя отчетную и аналитическую информацию по всем регионам, Ассоциация может стать одним из наибо-лее заметных органов, реализующих принцип гласности в бюджетном процессе. Публикация на сайте Ассоциации соответствующих аналитиче-ских материалов (сравнительные таблицы и графики по регионам и по го-дам, сопровождаемые комментариями высококвалифицированных специа-листов) позволит более объективно и подробно информировать население о качестве управленческих решений, принимаемых органами власти того или иного региона. Подобное решение уже реализовывается Министерст-вом финансов Российской Федерации, на сайте которого публикуются от-четы об исполнении бюджетов. В этом же направлении развиваются и сай-ты ряда негосударственных организаций (например, www.budgеtrf.ru, www.ееg.ru и др.).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Предложенные в статье технологические решения и приемы следует рассматривать лишь как иллюстрацию реалистичности реализации предложенной миссии Счетных палат. Различных форм практической реализации достаточно много и, если поднятая тема окажется интересной специалистам региональных Счетных палат, вполне вероятно, что данный материал будет многократно доработан на основе их предложений и замечаний и станет более адаптирован для широкого практического применения.
Главной же целью этой статьи является предложение для широкого обсуждения вопроса о миссии Счетных палат, отличаются ли они чем-либо от КРУ кроме независимости контроля (внешнего контроля) и почему их нельзя заменить независимыми (негосударственными) аудиторскими компаниями?
Заместитель начальника инспекции - начальник отдела финансово-экономического анализа Контрольно-счетной палаты Москвы Чичелёв Михаил Евгеньевичhttp://nvolgatrade.ru/
