`У чиновника есть не только правовые, но и моральные запреты`Назад
`У чиновника есть не только правовые, но и моральные запреты`
Дмитрий МЕДВЕДЕВ, первый заместитель руководителя администрации президента
Законопроект о государственной гражданской службе, который Владимир Путин внес в Госдуму, обязывает многих чиновников пройти дактилоскопию, письменно сообщить о конфликте интересов, запрещает работать в фирме, которую чиновник регулировал, но при этом разрешает иметь побочный доход. О том, что дает законопроект чиновникам, государству и простым гражданам, Дмитрий МЕДВЕДЕВ, его разработчик, глава рабочей группы по реформе госслужбы, первый замруководителя администрации президента, рассказывает обозревателю `Известий` Светлане БАБАЕВОЙ.
Наращивание мяса. Шаг первый.
- Итак, как вы оцениваете законопроект?
- Я считаю, удалось создать целостный документ, посвященный статусу отдельной разновидности чиновников - гражданских или, иначе говоря, статских служащих. Первый закон из пакета нового законодательства о государственной службе, при всей его важности, носит все же рамочный характер.
- Вы имеете в виду принятый весной закон о системе госслужбы?
- Да. Он был необходим именно как системный акт. Это скелет, на который теперь должно нарасти мясо. В дореволюционной России отношения, связанные с госслужбой, регулировались разными документами: уложениями, статутами (уставами) и др. Они описывали статус и быт чиновника в деталях. Недостатки многих современных законов в том, что сложные виды отношений они зачастую описывают короткими формулировками. Хороший закон должен быть объемным в меру, но описывать жизнь во всем ее многообразии. Законопроект отвечает этим требованиям.
- Вы обещали, проекта будет 3: по гражданской службе, военной и специальной. Может, имело смысл предложить Думе все законы вместе?
- Законопроектов будет более десятка. Что скрывать - есть соблазн выпускать документы пакетами. Но гражданская служба, как и военная, и правоохранительная (специальная) - отдельный, весьма значительный по содержанию объект регулирования. Продуктивнее действовать шаг за шагом.
- Когда появятся два законопроекта по остальным видам службы?
- В конце этого - начале следующего года мы, вероятно, сможем подойти к рассмотрению на рабочей группе закона о правоохранительной службе. А к середине 2004-го, надеюсь, можно будет говорить и о проектах, связанных с военной службой.
- Какие положения нынешнего проекта вы считаете удачными?
- Первое, закон дает полноценное понятие гражданской службы и вводит новую дифференциацию должностей. Все они разделяются на 4 категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Должности подразделяются на 5 групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Создается каркас единой системы государственной гражданской службы. Получает дальнейшее развитие понятие классного чина, который пришел на смену квалификационному разряду. Устанавливаются основные права и обязанности гражданского служащего, формулируется новый реестр ограничений и запретов.
Чиновник имеет право сдавать квартиру и получать иные доходы
- И что ему запрещается?
- Есть ограничения, а есть запреты. Ограничение - это условие, при котором гражданин не может быть принят на госслужбу или не может более на ней находиться. Например, состояние близкого родства между служащими, когда один подчинен или подконтролен другому, утрата российского гражданства, получение гражданства другого государства, предоставление заведомо ложных сведений, в частности, о доходах и имуществе. О запретах. Это не то, что препятствует приходу на службу или автоматически прекращает ее, а то, чего гражданский служащий не должен делать. Так, он не вправе участвовать на платной основе в деятельности органов управления коммерческой организации, кроме случаев, установленных федеральным законом. Не должен осуществлять коммерческую или предпринимательскую деятельность. Новая формулировка. Прежняя гласила, что госслужащий не может получать иных доходов, кроме как от научной, преподавательской и иной творческой деятельности. Но провисал вопрос, как быть с доходами, которые не относятся к творческим, но которые нельзя назвать и предпринимательскими.
- Например?
- Доходы от аренды. Есть у госслужащего, скажем, недвижимость, и он сдал ее внаем. Предлагается формулировка: госслужащий не может осуществлять предпринимательскую деятельность, то есть направленную на профессиональное извлечение дохода.
- Квартиру может сдавать?
- Может. Это не предпринимательская деятельность. То же самое по ценным бумагам. В проекте говорится: госслужащий не вправе приобретать только те ценные бумаги, которые установлены федеральным законом. Пока законом они не установлены, он вправе приобретать любые ценные бумаги. Точку должна поставить практика. Если госслужащий приобрел ценные бумаги, а затем их продал, у нас еще нет оснований считать, что он занялся предпринимательством. Но если он систематически покупает и продает ценные бумаги, ведет себя как брокер, по сути, его деятельность - форма предпринимательства.
- А если он консультирует какую-нибудь компанию? Часто, но не систематически.
- Это тот случай, который напрямую законопроектом не запрещен, во всяком случае, до тех пор, пока консультации не превращаются в системную коммерческую деятельность. В то же время это деятельность, которая приносит доходы. Важен и моральный аспект - кого консультирует чиновник, на каких началах.
Подобная консультация вполне может быть невинным применением собственных знаний, а может - легализованной взяткой. Смысл новелл, с одной стороны, в том, чтобы изменить сегодняшнюю ситуацию, когда всякого рода дополнительные доходы, кроме платы за лекцию и написанную книгу, рассматриваются как нелегальные, а с другой - отсечь возможность использования госслужбы для незаконного личного обогащения.
Не имеет права получать деньги за красивую должность
- Но ведь одна из других статей проекта напрямую запрещает `получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения... подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов`.
- Здесь нет противоречия. Нельзя получать на платной основе вознаграждение за участие в управлении коммерческой организацией, т.е. входить в совет директоров и получать за это деньги (хотя во многих странах чиновники вправе получать за это вознаграждение). Нельзя быть поверенным или представителем по делам третьих лиц, кроме случаев, установленных федеральными законами (например, по делам своих детей). Нельзя получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждение от физических и юрлиц - подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги и т.д. (об этом же говорится в ст. 575 Гражданского кодекса). Последнее - не дополнительный законный доход, а доход запрещенный. Речь идет о ситуации, когда лицу, занимающему определенную должность на госслужбе, незаконно платят именно за то, что оно состоит в этой должности. Какая логика заложена? Если госслужащий починил кому-то машину и получил за это деньги, такой доход не запрещен. Он не связан с исполнением должностных обязанностей.
- А если работник Минфина проконсультировал частную компанию о неких требованиях финансовой отчетности...
- Понимаете, многие вещи, связанные с госслужбой, должны определяться не только юридическими, но и этическими нормами. То, о чем вы говорите, может быть как нарушением моральных требований, так и норм права. По форме это консультация, а на самом деле - откровенный лоббизм.
Доходы, которых не надо бояться
- Вы сказали, закон очень подробный, а теперь говорите: многое будет зависеть от практики.
- Закон перечисляет по сути все возможные ситуации. Но он не регламентирует то, что право вообще регламентировать не может. Вы спрашивали про квартиру. Если чиновник ее сдает внаем, получает деньги и сообщает об этом в налоговой декларации, это не тот доход, которого нужно бояться. Отдельная тема - доходы по ценным бумагам. Их оборот, особенно на предъявителя, сегодня таков, что всесторонне регламентировать его невозможно. Чиновники все же обычные люди, и запрещать им полностью деятельность в этой сфере было бы неверно, да и нереально. Нужно определить, какие бумаги могут быть инструментом получения систематического предпринимательского дохода с использованием служебного положения, и по ним установить запрет. Как только будет принят закон о гражданской службе, мы приступим к подготовке такого документа.
- И все же очень многое остается на усмотрение толкователя. А толкователями могут стать разные структуры. В конфликтной ситуации придется дискутировать. А делать это, например, в МВД или в Генпрокуратуре сложновато...
- Мы исходим из того, что у чиновника есть совокупность не только правовых, но и моральных запретов. У служащих всегда будут области, присутствие в которых хотя и не запрещено, но государством не поощряется, а зачастую свидетельствует о том, что чиновник имеет сомнительный набор связей и источников дохода. Служащий, серьезно относящийся к делу, едва ли заключит консультационный договор с фирмой, даже если это напрямую не противоречит закону.
- Это где сказано про моральные рамки чиновников?
- В указе президента от 12 августа 2002 года, утвердившем общие принципы служебного поведения госслужащих... А с момента принятия закона, о котором мы сейчас говорим, значительная часть норм переместится в него. В частности, раздел о конфликте интересов.
Конфликт в письменной форме
- Да, хорошо, что этот раздел вообще появился, но механизм разрешения конфликта выглядит слишком громоздким.
- Норма появилась впервые. Очевидно, что конфликт интересов должен разрешаться не только правовыми инструментами, но и нравственно-корпоративными. Как реагировать на конфликт? Сегодня государство на него никак не реагирует, кроме случаев, когда он становится правонарушением или преступлением. Но тогда он разрешается другим законодательством... Мы же попытались описать ситуацию, когда конфликт возник, но еще не перерос в правоохранительную плоскость. Служащий сам должен быть заинтересован сообщить о конфликте государству и тем предотвратить более крупные для себя проблемы. По законопроекту он обязан письменно информировать нанимателя о конфликте. А представитель нанимателя (руководитель организации) обязан принять меры по его предотвращению или урегулированию.
- Можете привести наиболее типичный конфликт интересов, который встречается сегодня?
- Госслужащий курирует вопросы, связанные с бизнесом. В то же время известно, что он или члены его семьи этим самым бизнесом занимались когда-то или занимаются сейчас.
- И все чиновники бросятся сообщать об этом нанимателю, и еще в письменной форме...
- Повторяю: нормы начнут работать в полную силу, когда сложится нормальная практика. Когда находиться в состоянии конфликта станет просто неприлично.
Он про реформу, а не про сказку
- Почему нельзя было набраться решимости и попытаться распространить эксперимент, который дали проводить МЧС, на все федеральные ведомства?
- Эксперимент на то и эксперимент, чтобы посмотреть на результаты. Хотя в целом идея правильная: лучше меньше чиновников, но профессиональных, чем раздутые штаты, низкая зарплата и неквалифицированные кадры.
- Но из вашего закона не следует, что мы скоро к этому придем.
- Это не должно отражаться в законе, потому что это вопрос административной реформы. Закон не устанавливает количество госслужащих, не распределяет их по ведомствам. Численность - вопрос оперативный.
- То есть закон фиксирует неопределенное переходное состояние?
- Закон регламентирует отношения между госслужащим и государством, а не с обществом. Конечно, закон не решает всех вопросов. К сожалению, не решает и вопрос денег. Он отражает некую переходную модель. Но это шаг вперед. Он знаменует определенный этап развития института чиновничества в новой России и в то же время исходит из реалий, из того, что мы способны обеспечить в ближайшие 3-5 лет. Мы же занимаемся реформой госслужбы, а не сказками.
- Но вы же обещали информационную открытость, доступ к документам, ответы чиновников просителям. Где все это?
- Справедливое замечание. Но данные вопросы не являются предметом этого закона.
Оставьте нам ваши пальчики
- По проекту все чиновники подлежат дактилоскопии. Зачем?
-- Строго говоря, в проекте говорится, что гражданские служащие подлежат обязательной дактилоскопической регистрации лишь в случаях и в порядке, установленных федеральным законом. Таких случаев сегодня немного. Из законопроекта не вытекает обязанность тотального дактилоскопирования чиновничества. Но государство должно знать, что происходит с людьми, которые на него работают. В ряде случаев без дактилоскопирования просто не обойтись. Например, сотрудников правоохранительных органов и структур, которые работают в экстремальных условиях, в частности МЧС. Может, в будущем государство созреет и для того, чтобы ввести общее дактилоскопирование чиновников.
- Для уходящего с госслужбы устанавливается 2-летнее ограничение. Он не может уйти в компанию, если она в той сфере, которую он регулировал, будучи чиновником. Получается, финансист не сможет уйти в брокерскую контору, чиновник Минэнерго - в энергокомпанию?
- Это еще одна защитная мера, чтобы не возникало ситуации: чем управлял, там и буду работать. Если чиновник устанавливал квоты, наверное, неправильно, чтобы он впоследствии перешел в организацию, которая эти квоты получала. С другой стороны, ничего не вижу страшного, если, скажем, специалист Минэнерго пойдет все-таки на работу в энергокомпанию. Если, конечно, до этого напрямую не курировал ее деятельность.
Государство легко не уходит
- Давайте немного отвлечемся от собственно законопроекта. Назовите, пожалуйста, страну, где реформа бюрократии, проведенная, скажем, за последние 50-70 лет, была успешной.
- Я вообще не знаю случаев, когда проводимая реформа госслужбы сразу бы получала признание как правильная, честная, разумная и отвечающая чаяниям времени... Есть разница между бюрократией континентальной и американской. Нам все же ближе европейские традиции. Если смотреть на опыт европейских государств, то при всех издержках в качестве возможного примера развития нашей системы госслужбы я бы назвал еврочиновников. Да, сами европейцы их не сильно любят, всячески ругают, но, я думаю, в конечном счете продвинутая бюрократия Евросоюза может привести к возникновению качественно нового слоя госслужащих. Чиновников, работающих в условиях, когда экономическое пространство объединено, принимаются унифицированные решения в рамках союза, создается `электронное правительство`.
- В свое время Тэтчер половину ведомств сделала, скажем так, коммерческими, оставив в системе госорганов только `политические` министерства. Тем самым она уменьшила бюрократию, создала условия для прихода классных специалистов. Может, нам тоже нужно набраться смелости и `акционировать` то, что и так давно представляет собой одну большую лавочку? А государство свести к десяти ключевым министерствам: внешняя политика, оборона и т.д.
- Для этого нужно находиться в состоянии, в котором была Великобритания в середине 70-х годов. У нас - несколько другие проблемы. Это не обесценивает основную идею: в тех случаях, когда государство способно отказаться от госрегулирования, оно должно отказываться. Это общий тезис. Сегодня нам следует соотносить объем государственного присутствия в политической и повседневной жизни с конкретными условиями, в которых живет страна. Когда государство имеет развитый рынок, качественные трудовые ресурсы, правильную шкалу ценностей населения, ему проще решать, в какой момент и в какой сфере ужесточать регулирование, в какой - ослаблять. Мы пока находимся на другом этапе. Вот вы говорите `акционировать` министерства. Это как? Приватизировать государственные функции? Превратить министерства в коммерческие организации? Видимо, нужно последовательно уходить из тех сфер, которые способны жить без госвмешательства. Но `уход` государства идет слишком медленно. Да оно никогда легко и не уходило из подконтрольных ему сфер. Мало провозгласить курс на дерегулирование (деэтатизацию). Нужно, чтобы идея стала популярна у сотен тысяч исполнителей, зацепила их. А это уже новое ощущение своих задач, новый набор ценностей. Новый образ жизни.
