Организация контроля за исполнением бюджета Удмуртской республики и местных бюджетовНазад
Организация контроля за исполнением бюджета Удмуртской республики и местных бюджетов
Главный государственный инспектор - начальник отдела анализа исполнения республиканского бюджета Государственного контрольного комитета
Удмуртской Республики Мартынова Любовь Петровна
ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Одновременно с распадом СССР в начале 90-х годов была распущена и эффективно действовавшая в нем вертикально и горизонтально структурированная общегосударственная система контроля.
В результате в России сложилась ситуация полного отсутствия стройной системы органов государственного контроля, соответствующей новому общественно-политическому строю, закрепленному в Конституции Российской Федерации. В стране происходит экономический спад, разрастается коррупция, невообразимых масштабов достигло разбазаривание государственных средств, отмывание `грязных денег`, беднеет государственный бюджет, сокращаются финансируемые им социальные программы.
В этой ситуации особо актуальной становится проблема организации государственного контроля, одной из его форм - финансового контроля, способствующего обеспечению законности, охране собственности, эффективному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающего вскрыть нарушения финансовой дисциплины в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления.
Для практического осуществления финансового контроля в Российской Федерации создаются контролирующие органы, наделяемые отдельными полномочиями законодательным органом. Так, на федеральном уровне с 1995 года действует Счетная палата Российской Федерации, в Удмуртской Республике для реализации функций финансового контроля на территории субъекта Российской Федерации в 1996 году создан Государственный контрольный комитет Удмуртской Республики (далее - Комитет) как орган парламентского контроля.
Настоящий реферат посвящается одному из направлений практической деятельности Комитета в сфере финансового контроля - организации и осуществлению контроля за исполнением бюджета Удмуртской Республики и местных бюджетов, анализу проводимых Комитетом контрольных мероприятий, обобщению и исследованию причин выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств бюджета Удмуртской Республики и местных бюджетов.
1. Практика подготовки заключений на проект законов о бюджете на очередной финансовый год и отчет об исполнении бюджета на примере Удмуртской Республики
В последние годы в Удмуртской Республике Государственным Советом УР (далее по тексту - Госсовет УР) проект закона о бюджете Удмуртской Республики (далее - закон о бюджете) на предстоящий финансовый год рассматривается после принятия закона об исполнении бюджета за прошедший финансовый год. В частности, отчет об исполнении бюджета Удмуртской Республики за 2001 год рассмотрен и утвержден сессией Госсовета в июне 2002 года. Проект закона УР `О бюджете Удмуртской Республики на 2003 год` поступил в Госсовет УР 15 октября 2002 года, в Комитет данный законопроект вместе с материалами к нему - 4 ноября 2002 г. Для проведения экспертизы проекта закона Удмуртской Республики о бюджете на 2003 год Комитет использовал материалы внешней проверки отчета об исполнении бюджета за прошедший финансовый год.
В заключении на проект закона о бюджете на 2003 год, направленном Комитетом в Госсовет УР, отмечено, что проект закона о бюджете на 2003 год, документы и материалы к нему представлены на рассмотрение в сроки, установленные бюджетным законодательством.
В данном законопроекте, в отличие от предыдущих проектов, в значительной степени обеспечена прозрачность бюджета республики, ведомственная классификация разработана и предложена к утверждению с указанием сумм бюджетных назначений, на что Комитет обращал внимание в предыдущих заключениях. Вместе с тем, отмечены установленные несоответствия отдельных статьей внесенного законопроекта и материалов в его составе, требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), в частности:
Правительство УР не разработало и не внесло в Госсовет УР закон, регламентирующий основы бюджетного устройства и бюджетного процесса УР. Комитет в своих в заключениях на проекты бюджетов 2001-2002 годов ранее отмечал, что в Удмуртской Республике действует лишь временное Положение `О порядке внесения, рассмотрения и принятия проекта закона УР `О республиканском бюджете` от 16.10.1997 г. Nо 479-1 (в редакции от 06.10.1998 г), которое не отвечает требованиям действующего Бюджетного кодекса РФ и предлагал Правительству УР ускорить разработку нормативно-правого документа, регулирующего бюджетные правоотношения в республике согласно требованиям статьи 8 БК РФ.
В нарушение ст.182 БК РФ Правительством УР одновременно с законопроектом не представлены: адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год, программа предоставления государственных гарантий, план развития государственного и муниципального сектора экономики, программа государственных внутренних заимствований, расчеты по статьям классификации доходов, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
В нарушение ст. 95 БК РФ в качестве источников финансирования дефицита бюджета включены: поступления за счет прибыли, остающейся в распоряжении государственных унитарных предприятий после уплаты иных обязательных платежей; от акционерных обществ по отдельным соглашениям с Правительством УР, пакеты акций которых находятся в собственности УР в сумме 70,0 млн. рублей, а также погашение недоимки от реструктуризированной задолженности по налогам и сборам, штрафам и пеням в сумме 52,6 млн. рублей.
В нарушение ст.84,86 БК РФ по подразделу 3004 `Прочие расходы, не отнесенные к другим разделам и подразделам`, предусмотрены расходы на финансирование федеральных органов исполнительной власти. Так, на финансовую поддержку судебного департамента при Верховном суде РФ в Удмуртской Республике, Прокуратуры УР, Управления Министерства по налогам и сборам РФ по УР, Управления федеральной службы безопасности, войсковой части 6575 и др. на общую сумму 26561 тыс. рублей. Кроме того, в подраздел 3004 `Прочие расходы, не отнесенные к другим разделам и подразделам` включены расходы, которые должны быть учтены по другим разделам и подразделам бюджетной классификации, в частности, расходы на приобретение оборудования и предметов длительного пользования для Постоянного Представительства Президента УР при Президенте РФ. В тоже время, не включены в ведомственную структуру расходов по Министерству образования УР расходы на летний и зимний отдых и др.
Анализ текстовых статей показал, что статьи 36,37 законопроекта о бюджете на 2003 год не отвечают требованиям ст.76 БК РФ, в частности, не определены лимиты предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года. Кроме того, нет четкой определенности при выделении инвестиционных кредитов предприятиям промышленности. Это показали проверки, проведенные Комитетом в 2002 году. Например, по постановлению Правительства УР Nо 247 от 14 марта 2002 г. был выделен бюджетный кредит на инвестиционные цели коммерческой структуре - ЗАО `Экспресс`.
Статьей 26 законопроекта на 2003 год предоставляется право Правительству УР выделять из бюджета УР субвенции бюджетам муниципальных образований `город Ижевск` и `Завьяловский район` на реализацию закона УР `О статусе столицы Удмуртской Республики`, однако конкретные суммы законопроектом не определены, и др.
При проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета УР Комитетом обязательно проверяется достоверность показателей представленного отчета, проводится правовой анализ представленных вместе с отчетом документов на предмет соответствия их объема и качества требованиям, установленным статьями 181 и 182 БК РФ, а также анализ исполнения бюджета по доходам и расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета УР. Перед подготовкой заключения на отчет об исполнении бюджета УР за 2002 год Комитетом проводилась внешняя проверка его в Министерстве финансов УР - органа, осуществляющего исполнение бюджета Удмуртской Республики и у ряда главных распорядителей и получателей бюджетных средств и проанализированы материалы тематических контрольных мероприятий, проведенных контрольно-ревизионным отделом Министерства финансов УР в 2002 году.
Проверка и анализ исполнения бюджета за 2002 год высветили ряд проблем, требующих решения в плане совершенствования бюджетного процесса и приведения его в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Вот некоторые из них.
1. Слабый уровень прогнозирования доходов бюджета в процессе формирования и исполнения бюджета. План поступления налога с продаж был занижен на 75 млн. рублей. Фактическое исполнение дивидендов по акциям акционерных обществ составило 266,8 %. В течение 2002 года дважды вносились изменения в доходную часть бюджета, в окончательном варианте доходная часть бюджета увеличена на 36,1 %, в 2001 году, - в 2 раза. Последняя поправка доходной части бюджета произведена в марте 2003 года после окончания бюджетного года, то есть под фактически сложившееся исполнение.
2. Сверхплановые доходы в течение бюджетного года в бюджетную роспись не заносились и распределены вне нее. Непредусмотренные бюджетом расходы узакониваются поздним числом по фактически произведенному финансированию. Так, последние изменения в закон о бюджете 2002 года внесены в апреле 2003 года по истечению почти четырех месяцев по окончанию бюджетного года.
3. Выпускаемые Правительством УР нормативные акты по выделению средств из бюджета УР противоречат закону о бюджете, республиканским и федеральным нормативным актам. Однако ряд подзаконных актов принимается к исполнению Министерством финансов УР, что согласно Бюджетному кодексу РФ является нецелевым использованием бюджетных средств. В частности, законом о бюджете на 2002 год, постановлениями Правительства УР не было учтено положение федеральных нормативных актов о финансировании объектов жилья и социальной сферы сельских товаропроизводителей только после передачи их органам местного самоуправления. Поэтому из 10 проверенных сельских районов республики в 4 допущены серьезные нарушения в использовании средств бюджета УР, выделенных в 2002 году на содержание объектов жилья и социальной сферы, передаваемых, а не принятых в муниципальную собственность. Например, в Алнашском районе, Вавожском, Мало-Пургинском районах использовано на цели, не соответствующие условиям их получения, на сумму 1650 тыс. рублей (на приобретение экскаватора, автомобиля, капитальный ремонт частного дома, магнитофонов и др.), что в соответствии со ст. 289 БК РФ является нецелевым расходованием бюджетных средств.
4. Несоблюдение требование ст. 76 БК РФ, когда предоставление бюджетных кредитов производится без предварительной проверки финансового состояния получателей кредита, а также при наличии задолженности по ранее выданным кредитам, представление беспроцентных бюджетных ссуд предприятиям и организациям, не являющихся государственными или муниципальными, продление сроков возврата бюджетных ссуд. Встречной проверкой в ГП `Птицефабрика `Сарапульская` установлено, что кредиты фабрике выделялись в момент её нахождения на стадии банкротства.
5. Неравномерность и непропорциональность финансирования расходов по получателям бюджетных средств, несвоевременный возврат бюджетных ссуд и кредитов.
6. Основные факты нарушений нецелевого расходования средств (85%) приходятся на нецелевое использование средств, выделенных получателям на конкретные цели.
7. Характерными нарушениями главных распорядителей бюджетных средств является нарушение бюджетной классификации, когда расходы по одним бюджетным статьям относятся на другие статьи бюджетной классификации, несвоевременное доведение уведомлений об изменениях бюджетных ассигнований, расходование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов, образование несанкционированной кредиторской задолженности, несоблюдение принципа эффективности и экономности бюджетных средств, нарушения в оплате труда. Так, за 2001-2002 годы за счет средств бюджета УР выплачено 10,3 тыс. руб. руководителям и работникам подведомственных учреждений Министерства культуры УР за участие в жюри, проведение конкурсов, фестивалей и аттестаций, хотя эта деятельность предусмотрена Уставами этих учреждений и должностными инструкциями работников. Руководителями учреждений культуры завышается количество единиц по штатному расписанию для создания экономии фонда оплаты труда и использования ее в дальнейшем на установление надбавок и доплат к заработной плате. За 2002 год в учреждениях Минкультуры УР имелось 895,7 единиц вакантных должностей, или 26,1 % от общего количества штатных единиц, и это привело к нецелевому расходованию средств в сумме 43,4 тыс. руб. по начисленной заработной плате.
Причинами выявленных нарушений являются, с одной стороны, неэффективная работа отдельных министерств (Минкультуры УР, Минобразование УР), где ослаблен внутриведомственный контроль, а также администраций городов и районов с бюджетными средствами, а с другой - такие, как безнаказанность за правонарушение в экономической сфере.
2. Практика проведения проверок местных бюджетов - получателей финансовой помощи из бюджета Удмуртской Республики
Начиная с 2002 года, Комитет в свои планы работы регулярно начал включать вопросы проверки законности и эффективности расходования средств, выделенных из бюджета Удмуртской Республики, местным бюджетам- получателям финансовой помощи. Большое внимание уделяется и анализу межбюджетных отношений. При подготовке заключения на проект закона о бюджете на очередной финансовый год и заключения на отчет об исполнении бюджета за год эти вопросы находят отражение в соответствующем разделе. В ходе проверок получателей финансовой помощи - местных бюджетов большое внимание уделяется анализу территориальных бюджетов.
Проверки Комитета показали, что нарушения бюджетного законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления носят в республике распространенный характер. В результате этого в определенной степени образуется дефицит бюджетов, срываются намеченные социальные программы, существенно затрагивающие права и законные интересы широкого круга лиц граждан.
Наибольшее количество правонарушений допускается главами местных администраций при издании ими единоличных распоряжений по вопросам использования средств, полученных сверх установленных решениями о бюджетах, при наличии дефицита бюджета и непогашенных долговых обязательств.
Анализ соблюдения бюджетного законодательства при формировании и исполнении местных бюджетов, проведенный на основании актов проверок администраций г. Глазова, г. Воткинска, Глазовского, Граховского, Дебесского, Можгинского, Каракулинского, Красногорского, Ярского и Як-Бодьинского районов по использованию бюджетных средств выявил случаи нарушений бюджетного законодательства, в том числе регламентирующего порядок формирования доходных и расходных частей бюджета, его исполнения и соблюдение принципа сбалансированности различных уровней бюджетов.
При формировании бюджетов не учтены доходы от использования муниципальной собственности, оказания платных услуг, штрафов и иных принудительных изъятий, а также финансовая помощь и безвозмездные перечисления из бюджета УР. Так, проверка в г. Воткинске показала, что в реестре муниципальной собственности учтены 732 из 841 объекта недвижимого имущества, 64 муниципальных предприятий и учреждений из 102. Реестр городской Думой не утвержден. Инвентаризация имущества проведена не в полном объеме. Норматив отчислений в городской бюджет части прибыли муниципальных предприятий не утвержден, средства в бюджет не поступают. Не вносились в решение о бюджете изменения на суммы дополнительной финансовой помощи из бюджета УР.
В ряде районов представительным органом не утверждена программа внутренних заимствований и, соответственно, не приложена к решению о бюджете как источник финансирования дефицита бюджета. В финансовых управлениях муниципальные предприятия свои заимствования у третьих лиц не регистрируют. Реестр задолженности предприятий не ведется. Имеются случаи превышения муниципального долга над предельно допустимым объемом.
В отдельных районах не соблюдено требование законодательства по ведомственной классификации расходов местных бюджетов, которая является группировкой расходов и отражает распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Представительными органами местного самоуправления не утвержден перечень распорядителей и получателей средств местного бюджета.
При исполнении бюджетов допускаются случаи нарушения принципа единства кассы (ст.216 БК РФ), т.е. не перечисления всех поступающих доходов на единый счет, когда денежные средства бюджетов в виде доходов от продажи имущества, арендной платы и иных обязательных бюджетных источников остаются в распоряжении организаций, их взыскивающих. Бюджетные кредиты и ссуды выдаются без должного анализа финансового состояния заемщиков, целевое использование их не контролируется. Бюджетная роспись составляется не в соответствии с функциональной и экономической классификацией расходов бюджетов РФ и утверждается с нарушением требований ст.217 БК РФ. В большинстве районов показатели сводной бюджетной росписи в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях, а также утвержденные лимиты бюджетных обязательств до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств не доводятся.
Практически во всех территориях не соблюдаются требования бюджетного законодательства, определяющие методологические основы формирования расходов бюджетов. Закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются не на основе муниципальных контрактов, размещенных на конкурсной основе, не ведутся реестры закупок по установленной форме.
Резервные фонды органов местного самоуправления не всегда расходуются на цели, которые носят непредвиденный и неотложный характер, не исключены факты финансирования федеральных и республиканских структур.
Имеются случаи нарушения установленного бюджетного процесса, заключающиеся в перечислении средств на расчетные счета предприятий и организаций, не соблюдении сроков рассмотрения проектов решений о бюджете, не утверждении одновременно с проектом бюджетов на очередной финансовый год планов развития муниципального сектора экономики и структуры муниципального долга. Порядок рассмотрения проектов бюджетов не утверждается правовыми актами законодательных органов. Не обеспечивается рассмотрение и утверждение проектов бюджетов до начала финансового года с обязательным перечнем показателей, определенных бюджетным законодательством.
Характерным для всех территорий является не соблюдение статьи 272 БК РФ `Рассмотрение отчета об исполнении бюджета представительным органом` и статьи 9 БК РФ `Компетенция органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений`. Отчеты об исполнении бюджетов представительными органами не рассматриваются, внешняя проверка отчетов не проводится.
* * *
Учитывая значительную ежегодную дефицитность республиканского бюджета и неравномерность финансирования по отраслям, Комитет пристальное внимание уделяет использованию бюджетных средств, в т.ч. на финансирование целевых программ, содержание государственного аппарата и т.д. Одним из важных инструментом для решения проблем бюджетного контроля должен быть анализ территориальных бюджетов. Учитывая состояние территориальных бюджетов, и отсутствие методологических разработок по бюджетному анализу это направление является весьма актуальным и перспективным. В ходе анализа получается объективная информация о состоянии финансовой базы административно-территориальных единиц; определяется уровень устойчивости территориального бюджета; выявляется обоснованность параметров показателей при формировании (составлении) бюджетов; исследуются результаты исполнения бюджетов за отчетный период; выявляются резервы при составлении и исполнении бюджетов, определяется уровень финансовой самодостаточности территорий, т.е. состояние ее собственной финансовой базы.
Проведенные Комитетом проверки в 10 муниципальных образованиях, в большинстве своем получили положительный отзыв, как представительных, так и исполнительных органов местного самоуправления. Например, в Якшур- Бодьинском районе по итоги проверки были рассмотрены на заседании коллегии Администрации района и сессии районного Совета депутатов. Разработаны и приняты в 2003 году практически все нормативные акты, регулирующие бюджетные правоотношения в районе. При принятии бюджета района на 2003 год, нарушения, имевшие место в 2001-2002 гг. устранены: в доходной части бюджета в соответствии со ст.42,62 БК РФ отражены доходы, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности, привлечена часть прибыли муниципальных унитарных предприятий в размере 5 %, оставшейся после уплаты обязательных платежей, сокращены неэффективные расходы бюджета и др.
Благодаря деятельности Комитета в 2003 году вскрыт целый пласт проблем, решение которых зависит от органов представительной и исполнительной власти, а главное сегодня можно сказать, что Комитетом проводится системное и комплексное исследование бюджета УР и местных бюджетов, что в дальнейшем поможет обеспечить своевременную экспертную оценку.http://nvolgatrade.ru/
