|
Введение
Международное медицинское право
Законодательная база Российской Федерации в сфере здравоохранения
Приоритеты разграничения предметов ведения и полномочий центра и регионов
Основы компетенции Российской Федерации в сферездравоохранения, закрепленные в Конституции РФ и Федеральных Законах
Компетенция Российской Федерации, закрепленная в договорах и соглашениях
Проблемы компетенции Российской Федерации в сфере здравоохранения
Законодательные основы совместного ведения
Предметы совместного ведения в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации
Предметы совместного ведения в договрах и соглашениях
Предметы совместного ведения
Проблемы совместного ведения
Законодательная основа компетенции регионов
Предметы ведения регионов в региональных законодательных актах
Предметы ведения регионов в договорах и соглашениях
Проблемы компетенции регионов
Заключение Введение Книга посвящена важной проблеме разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения. На конкретном материале показана практика законодательного, нормативного регулирования правовых отношений в здравоохранении применительно к исключительному ведению Российской Федерации, к совместному ведения Федерации и ее субъектов, а также к ведению субъектов Российской Федерации. Данная работа является одним из первых отечественных научных исследований, посвященных анализу правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения. Книга представляет интерес для ученых, юристов, медиков, депутатов, политических и общественных деятелей, руководителей органов исполнительной власти, учреждений здравоохранения, профсоюзных органов, научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов вузов, широкого круга читателей, которых интересуют проблемы охраны здоровья населения, разграничения предметов ведения и полномочий центра и регионов. Авторы выражают глубокую благодарность и признательность Юлии Васильевне Абрамовой за ценные советы, литературную правку, работу с приложением, подборку библиографии и подготовку работы к изданию.
ПРАВО ЧЕЛОВЕКА НА ЗДОРОВЬЕ
В международной практике право человека на здоровье было признано в 1948 г. и закреплено во Всеобщей декларации прав человека. С тех пор накоплен значительный опыт по законодательному обеспечению прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья, как на межгосударственном, государственном, региональном, так и муниципальном уровнях.
Мировой опыт свидетельствует, что одним из необходимых условий при проведении реформ здравоохранения является создание устойчивой законодательной базы, которое должно предусматривать разграничение предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и территориальными органами власти. В нашей стране это, прежде всего, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Если необходимость реформирования здравоохранения в нашей стране вполне очевидна, то правовое обоснование стратегии и тактики его осуществления, технология и механизмы разработки прогрессивного и эффективного законодательства и нормотворчества на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области здравоохранения до сих пор не получило должного признания и, соответственно, остается мало изученным. Вместе с тем, успешное продвижение по пути демократических преобразований и реализация конституционных принципов ценности человека, его жизни, здоровья в качестве необходимых условий немыслимы без четкого правового разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации ее субъектов в области охраны здоровья населения. Отсутствие до последнего времени комплексного научно-методического подхода к разграничению полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения, постоянное недофинансирование системы медицинского обслуживания граждан страны негативно сказывается на степени эффективности управления отраслью и ограничивает возможности целенаправленного воздействия в области охраны здоровья населения. Сложившаяся в стране с момента принятия Конституции (1993 г.) практика законотворчества свидетельствует о значительных противоречиях в толковании предметов ведения Федерации и ее субъектов. Очевидно, что с правовой точки зрения требуется более четкое правовое разведение функций и обязанностей данных органов. Уяснение возможностей и специфики правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения нуждается во всестороннем изучении как в направлении теоретического осмысления, так и в плане анализа и обобщения практики. Таким образом, совершенствование правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения представляет собой актуальную задачу юридической науки не только теоретического, но и практического характера. На теоретическом уровне исследуемая проблема трансформируется в вопросы компетенции разных уровней системы властных органов и принципа единства национального здравоохранения. В практике правового регулирования в области охраны здоровья населения возникает необходимость в нормативно-правовых актах, принимаемых федеральными и региональными органами государственной власти определять общие принципы организации и деятельности в сфере здравоохранения, эффективно использовать возможности регионов самостоятельно решать вопросы структуры и компетенции органов регионального здравоохранения, а также осуществлять их бесперебойное функционирование. Как правило, острые проблемы, связанные с функционированием здравоохранения, зачастую возникают из-за отсутствия системности, согласованности, непротиворечивости в нормативно-правовом регулировании здравоохранения на различных уровнях. Реализация субъектами Российской Федерации права принимать собственные законодательные акты в сфере здравоохранения нередко приводит к превышению ими пределов своих полномочий, вторжению в сферу полномочий Федерации, нарушению самостоятельности местного самоуправления. Актуальными правовыми проблемами являются установление реальных гарантий самостоятельности регионов в сфере организации и функционирования здравоохранения при усилении координирующей роли центра, создание механизмов взаимной ответственности органов государственной власти всех уровней. Состояние научной разработанности темы характеризуется отсутствием специальных теоретических исследований, посвященных правовым аспектам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения. В юридической литературе активно исследуются общие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. В медицинской литературе немало работ, посвященных вопросам улучшения лечебно-диагностического и санитарно-гигиенического дела, созданию новых оргструктур с целью уменьшения затрат на медицинскую помощь, совершенствованию экономических отношений лечебно-профилактических учреждений и др. Однако правовые вопросы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере здравоохранения до сих пор остаются неразработанными. В стране длительное время не проводятся фундаментальные комплексные, системные научные исследования по проблеме правового обеспечения разграничения полномочий органов управления, по изучению практики создания законов и иных нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения РФ с учетом разного уровня компетенции. Отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения порождает значительные противоречия, ведет к фрагментации общегосударственной системы здравоохранения, утрате комплексного подхода к охране здоровья. Правовое разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения предполагает выделение следующих видов компетенции: исключительная компетенция Федерации; совместная компетенция Федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов Федерации. Главной целью работы является выявление лакун, противоречий в действующем федеральном и региональном законодательстве, формулирование основных направлений совершенствования законодательства по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения. В качестве основных задач данного исследования было обозначено: Изучить и проанализировать направления правового регулирования в сфере охраны здоровья человека на международном и российском уровне и на этой основе дать оценку роли и значения состояния разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.
Изучить и дать объективную оценку состоянию нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения, в том числе проанализировать нормы Конституции РФ, закрепляющие правовой статус Федерации, субъектов Федерации и их взаимоотношения в сфере охраны здоровья населения; проанализировать конституции, уставы и другое законодательство субъектов Федерации в их сопоставлении с нормами Конституции РФ и федеральным законодательством, изучить договоры и соглашения, заключенные между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере.
Научно обосновать необходимость разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения и направления дальнейшего развития российского законодательства.
Разработать критерии правового разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения.
Разработать рекомендации по модификации технологии создания нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения.
В качестве теоретико-методологических основ исследования выступила совокупность общеметодологических принципов научного исследования. Авторами использованы и частные методы научного познания: формально-юридический, сравнительный, контент-анализ правовых документов и др. Юридическо - правовой основой исследования явились Конституция Российской Федерации, законодательные акты РФ и субъектов Федерации, документы государственных органов, договоры, соглашения о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Автор широко использовал работы по теории права, конституционному праву, медицинскому праву и другим отраслям юридической науки. Специфика и слабая разработанность темы потребовали изучения работ по вопросам организации здравоохранения, гигиены и санитарии, экономическим проблемам здравоохранения, медицинской статистики. Источниковедческую базу исследования составили теоретические работы по конституционному праву и организации здравоохранения. Так, были проанализированы исследования правоведов: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.В. Васильева, В.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, Е.В. Ковешникова, Н.Г. Кобеца, О.Е. Кутафина, Б.С. Крылова, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, Г.В. Мальцева, М.Г. Моисеенко, В.С. Нерсесянца, Т.Н. Нешатаевой, Л.А. Окунькова, В.В. Оксамытного, А.С. Пиголкина, В.С. Прониной, В.С. Репина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, В.И. Фадеева, Т.М. Шембы, А.И. Экимова, И.С. Яценко, В.Ф. Яценко, В.Ф. Яковлева и др.; в области организации здравоохранения - труды В.И. Стародубова, М.Н. Малеиной, Л.С. Мельникова, В.М. Черепова, Р.А. Хальфина, Э.М. Баркмана, Л.Г. Вебера, Н.Ф. Герасименко, П.И. Колью, Ю.М. Комарова, М.М. Кузьмина, Ю.П. Лисицина, Е.А. Логиновой, А.Г. Сафонова, В.Д. Солодких и др. Эмпирической базой исследования послужили законодательные, нормативно-правовые акты как федерального, так и регионального значения. На первом этапе работы осуществлялся подбор необходимых документов, значительная часть которых оказалось малодоступной. Вторым этапом явился анализ собранных материалов, формулирование проблемы исследования, выявление основных противоречий, разработка главных направлений научной правовой деятельности. Надежность и достоверность результатов исследования представленных в книге обеспечивалась исходными общеметодологическими принципами, разработанностью использованных методов теоретико-правового и эмпирического анализа, разнообразием исследовательских процедур, методов, алгоритмов и приемов.
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г
Международное медицинское право Право граждан на здоровье, в отличие от других прав человека, сравнительно недавно стало законодательно закрепляться в правовых актах, в том числе в конституциях, стран мирового сообщества. Вплоть до середины прошлого столетия в конституциях государств всего мира отсутствовало упоминание о праве граждан на здоровье, хотя многие другие права человека уже были провозглашены. Право на здоровье, как одно из основных прав человека впервые нашло свое юридическое закрепление в международно-правовых актах по окончанию Второй Мировой Войны. В Уставе (Конституции 1946 г.) Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) было определено, что целью данной организации является достижение всеми народами возможно высшего уровня здоровья (ст.1). При этом под здоровьем понималось `состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней или физических дефектов`. Всемирной Организацией Здравоохранения особо подчеркивается глубокая взаимосвязь между здравоохранением и правами человека. Международные правовые документы ООН, защищая гарантированное право на здоровье и равный доступ к медицинским услугам, посвящены защите отдельных субъектов права, например, `Декларация о правах умственно отсталых лиц` (1971 г.), `Декларация о правах инвалидов` (1975 г.), `Декларация прав ребенка` (1989 г.). Итогом полувековой деятельности стало то, что в настоящее время нормы медицинского права становятся неотъемлемой частью международного и внутригосударственного законодательства. Сегодня международное медицинское право объединяет социальные права человека, охватывая значительный круг вопросов, чем медицинское законодательство конкретного государства. ЕРБ ВОЗ считает, что для достижения положительных результатов в области охраны здоровья требуется создать на правовой основе целенаправленное управление всех уровней системы здравоохранения. Разработанная ЕРБ ВОЗ стратегия предполагает наличие у государства должной системы здравоохранения, включающей надлежащую и общедоступную государственную систему охраны здоровья, а также ее правовое обеспечение, позволяющее четко разграничить предметы ведения и полномочия центральных и региональных органов государственной власти. Главная задача - создать систему здравоохранения, регулируемую основным законодательством и другими правовыми актами, позволяющую оказывать необходимую медицинскую помощь всему населению и обеспечивающую профилактику и диагностику болезней, специальные меры по защите здоровья матерей, детей и лиц пожилого возраста, а также общие меры, направленные на `предотвращение загрязнения воздуха и воды, защиту от радиации и шума, контроль качества продуктов питания и состояния окружающей среды и борьбу с алкоголизмом и наркоманией` (причем все эти меры, по мнению европейского сообщества должны финансироваться главным образом государством). В число задач обеспечения права на здоровье входит также охрана здоровья лиц, проживающих в непосредственной близости от атомных электростанций; меры по предотвращению распространения СПИДа; создание системы просвещения в области охраны здоровья; предоставление консультативных и просветительских услуг в целях укрепления здоровья и развития у людей чувства личной ответственности за свое здоровье; предотвращение, насколько это возможно, распространения эпидемических, эндемических и другие заболеваний; а также наличие медицинских служб широкого профиля во всех начальных и средних школах. Объектами контроля являются также стандарты качества оказываемой медицинской помощи, в т.ч. качества продуктов питания и др. В целом анализ зарубежных источников показывает, что перед ЕС в области здравоохранения ставится задача способствовать `обеспечению высокого уровня защиты здоровья людей, поощрению сотрудничества между государствами-членами и, если необходимо, оказание поддержки их действиям`. Изучение зарубежного медицинского права и законодательства о здравоохранении позволяет утверждать, что в экономически развитых странах мира сложилась устойчивая тенденция правового регулирования охраны здоровья которая базируется не на ведомственном правотворчестве, а на законах о защите здоровья людей, изданных высшими органами государственной власти различных стран мира или их субъектами, а также на правовых актах международных медицинских организаций и научных рекомендациях в этой области. В тех странах, где центр тяжести правового регулирования перемещается с правовых государственных актов на предписание органов ведомственного управления, большинство актуальных вопросов здравоохранения остается за рамками законов о защите и охране здоровья населения, тем более, что многие из ожидающих своего правового решения вопросов органы управления здравоохранением вообще не в состоянии урегулировать. В связи с этим следует отметить, что зарубежный опыт законодательства отдает предпочтение регулированию отношений в области медицины и выдвигаемых ею новых проблем государственному и международному правотворчеству. Особой спецификой отличается регулирование права граждан на здоровье в федеративных государства. Государств с федеративным устройством сегодня в мире насчитывается 21 (из 230), среди которых, наряду с Россией такие ведущие мировые державы, как США, Германия, Канада и др. Федеративное устройство США, Австрии, Германии, Бразилии, Мексики, Венесуэлы, Канады, Австралии отражает историко-географические особенности развития этих государств, в то время как федеративное устройство России, Индии, Швейцарии, Канады, Нигерии, СРЮ отражает также и национальные особенности. Особенностью государств с федеративной формой устройства является наличие не только единой конституции и единой законодательной и исполнительной власти, но и особой, локальной власти субъектов федерации, которые имеют собственные законодательные и исполнительные органы власти, причем полномочия федеральных и региональных властей, в том числе в сфере здравоохранения, как правило, не совпадают. Характерно, что федерация, построенная на демократических принципах, не может предоставить неограниченные полномочия федеральным органам власти по управлению страной, она обязательно должна отнести часть своих полномочий к полномочиям субъектов Федерации. Без этого государственная власть в любом федеративном государстве не может считаться демократической. Субъекты федерации, как правило, заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной постоянными полномочиями для защиты и обеспечения общегосударственных интересов. Но в то же время они должны обладать своей особой самостоятельностью, правом решать вопросы, отражающие местные, региональные особенности жизни населения. Это - объективное противоречие свойственное любой федерации. Оно обуславливает тщательное осуществление правового разграничения предметов ведения и полномочий государственных органов государственной власти федерации и субъектов федерации. `Такие разграничения являются существенной гарантией демократизма федерации как формы государственного устройства, поскольку существенно приближают властные органы к тем, кто их формирует, т.е. к избирателям.` Мировой опыт показывает, что единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами не существует, в том числе и в сфере охраны здоровья. `В различных странах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковым способом. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются разные исключения и оговорки.` Каждая отдельная федерация обладает своими и только ей присущими особенностями. Однако мировая практика все же выработала общую формулу решения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, которая с успехом распространяется и на сферу охраны здоровья населения. Ее суть состоит в установлении а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции властных структур субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно прежде всего для США, ФРГ, Австралии. В большинстве федеративных государств мира разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами закреплено в федеральной конституции страны. Исключительная компетенция означает, что по отнесенным к ней вопросам, названным в конституции и других нормативных правовых актах, право принимать решения принадлежит только федерации или только субъектам федерации. Совместная компетенция подразумевает отнесение конкретных вопросов к предметам ведения и полномочиям в равной степени как федерации, так и ее субъектам. В мировой практике сложились различные подходы по включению вопросов охраны здоровья в ведение федерации. Так, в Конституции Австрии закреплено, что в ведении Федерации находятся `вопросы, касающиеся социально-культурной сферы деятельности Федерации; социальное и договорное страхование; здравоохранение`. В Конституции Швейцарии в ведение Федерации включено отдельным пунктом издание предписаний о защите рабочих, занятых на угрожающих здоровью и безопасности производствах; осуществление законодательным путем страхования от несчастного случая и по болезни. Принятая мировым здравоохранительным сообществом программа по охране здоровья населения, правовое обеспечение деятельности в этой сфере, в том числе вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, имеют большое значение и для России.
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г
Законодательная база Российской Федерации в сфере здравоохранения Конституция Российской Федерации констатирует и законодательно закрепляет права человека и гражданина на охрану здоровья и получение качественной медицинской помощи, что предполагает существование развитой стабильной системы здравоохранения. Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и содержит реальные гарантии признания, соблюдения и защиты этих прав и свобод, включая и право на охрану здоровья. Здоровье каждого гражданина охраняется государством, а эффективная система здравоохранения является существенным стабилизирующим фактором и гарантом успешного развития страны. Необходимо отметить, что термин `здравоохранение` является многозначным. С одной стороны, данный термин употребляется в узком смысле: в этом случае под здравоохранением понимается система учреждений и организаций, призванных оказывать медицинские услуги гражданам. С другой стороны, система здравоохранения выполняет также функции по поддержанию общественной гигиены, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обеспечению экологической безопасности, реализации мер, направленных на спасение жизни людей в чрезвычайных ситуациях. Это, безусловно, расширяет семантическое поле термина `здравоохранение`. Охрана здоровья населения, являясь по своей значимости важнейшей национальной задачей, предполагает четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации на правовом уровне. При этом проблема определения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти является основополагающей и наиболее сложной в любом государстве с федеративным устройством. Основой законодательной базы Российской Федерации об охране здоровья граждан, на первом этапе, послужили такие нормативно-правовые акты, как Закон РФ `О медицинском страховании граждан в Российской Федерации` (1991 г., в ред. 1993 и 1994 гг.), Закон РФ `О защите прав потребителей` (1992 г.), Закон РФ `О трансплантации органов и (или) тканей человека` (1992 г.), Закон РФ `О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании` (1992 г), Закон РФ `О донорской крови и ее компонентов` (1993 г.), а также базовый закон `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` (1993 г.). Среди принятых в этот период законов особо следует отметить закон РФ `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан`, который стал важнейшим по своей сути правовым актом отрасли, в котором на законодательном уровне проблема здоровья населения рассматривается как общегосударственная и правовые нормы охватывают широкий круг общественных отношений, а не только системы здравоохранения. В `Основах...` определены главные принципы охраны здоровья граждан, задачи законодательства в области здравоохранения, основы его организации и руководства, права граждан при оказании медико-социальной помощи, обязанности и права медицинских работников, ответственность за причинение вреда здоровью и др. Согласно Закону РФ `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан`, основными принципами охраны здоровья граждан являются: соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; доступность медико-социальной помощи; социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья. Закон Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` (ст. 12, 13, 14) выделяет государственную систему здравоохранения, муниципальную и частную. Положительную роль в реформировании системы здравоохранения Российской Федерации, в разграничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов сыграл свод нормативных правовых актов, посвященных медицинскому страхованию. Основным среди них является Закон РФ `О медицинском страховании граждан в Российской Федерации` (01.01.93), т.к. именно с его принятием в Российской Федерации была введена система страховой медицины как формы защиты граждан Российской Федерации. Благодаря этому Закону здравоохранение как система получила один из основных источников финансирования (помимо бюджетов всех уровней) - средства обязательного и добровольного медицинского страхования. Вместе с тем следует отметить, что введение обязательного медицинского страхования не смогло повлиять на улучшение качества предоставляемой медицинской помощи. Анализ показывает, что в 1995 - 2000 годах законодательная база здравоохранения позволяющая четче разграничить предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов еще более укрепилась. Одновременно с разработкой основополагающих федеральных законов осуществлялось принятие региональных законодательных актов, регулирующих конкретные виды медицинской помощи. Таковы законы РФ `О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ - инфекции)` (1995 г., в ред. 1996 и 1997 гг.), `О наркотических средствах и психотропных веществах` (1998 г.), `О лекарственных средствах` (1998 г.), `Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний` (1998 г.), `О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения` (1999 г.). В это же время был принят федеральный закон `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации` (1999 г.). Отличительной особенностью этих правовых актов явилось то, что они содержали в себе идеи рыночной экономики и современного федерализма, зафиксированные в Конституции РФ. Принятый в 1998 г. Федеральный закон `О лекарственных средствах` стал первым нормативным документом в данной области, до его введения Россия не имела законодательных актов в сфере обращения лекарственных средств. Закон `Об иммунопрофилактике инфекционных болезней` (17.09.98) создал правовую основу для снижения количества инфекционных заболеваний (управляемые инфекции), которые в настоящее время представляют серьезную угрозу безопасности страны, а экономический ущерб от них только за один 1997 г. превысил 13 трлн руб. Критическая ситуация с распространением наркомании в стране вызвала необходимость принятия Федерального закона `О наркотических средствах и психотропных веществах`. Закон закрепил на уровне правовых норм обязательства государства по исполнению международных актов (Конвенций) по борьбе с наркотиками и создал предпосылки для получения финансовой помощи ООН на противодействие незаконному обороту наркотических средств. В период с 1995 по 2000 гг. развивалось законодательство, регулирующее правоотношения в сферах, формирующих или оказывающих влияние на здоровье нынешнего и будущих поколений. В числе этих нормативно-правовых актов законы `О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения` (1999 г. - вторая редакция Закона), `О качестве и безопасности пищевых продуктов`, `Об атмосферном воздухе`, `О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах`, `О радиационной безопасности населения` и др. К лету 2000 года в Государственной Думе Российской Федерации находились на различных стадиях рассмотрения 12 законопроектов. Среди них такие, как `О рекламе медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств`, `О питьевой воде и питьевом водоснабжении`, `О продовольственной безопасности Российской Федерации`, `О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации`, `Об обязательном медицинском страховании`, `О здравоохранении в Российской Федерации` (см. Приложение). Последний законопроект - `О здравоохранении в Российской Федерации`, - принятый в первом чтении, необходимо отметить особо. Его разработка вызвана тем обстоятельством, что в нынешних условиях закон `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` не может обеспечить регулирование новых отношений, складывающихся в здравоохранении. В нем недостаточно четко осуществлено разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами по ряду принципиальных вопросов. По замыслу разработчиков, закон `О здравоохранении в Российской Федерации` установит правовые основы функционирования единой системы здравоохранения Российской Федерации, провозгласит принципы государственной политики в области здравоохранения, позволит установить ответственность Правительства РФ за охрану здоровья граждан, утвердит главенствующую роль государства в системе оказания медицинской помощи гражданам. Что касается таких важных для охраны здоровья населения и системы здравоохранения законов (внесенных Правительством РФ), как `О государственной системе здравоохранения`, `Об основах муниципальной системы здравоохранения`, `О вакцинопрофилактике инфекционных заболеваний человека`, `О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации `О медицинском страховании граждан в Российской Федерации` (1996 г.), то они до настоящего времени не приняты из-за необходимости дополнительной проработки содержания текста некоторых статей, в т.ч. и по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, анализ состояния законодательной базы свидетельствует о недостаточной четкости, конкретности в вопросах ответственности за недостаточно эффективную, а порой и неэффективную деятельность по реализации полномочий, отнесенных к тому или иному субъекту публичного права. Так, по оценке специалистов, свыше 70% населения России живет в состоянии затяжного психо-эмоционального и социального стресса. За последние десять лет произошли значительные изменения в возрастной структуре населения, отмечено резкое ухудшение состояния здоровья населения, рост показателей заболеваемости и смертности, в том числе среди сельского населения от сердечно-сосудистых, хирургических и онкологических заболеваний. Большую озабоченность вызывает демографическая ситуация в России, важным составляющим которой является продолжительность жизни, численность, рождаемость, смертность, естественный прирост (убыль) и заболеваемость населения. На протяжении ряда лет остается крайне неблагоприятной эколого-гигиеническая и эпидемиологическая ситуация в стране, а также сочетание высоких уровней риска среди населения. В целом из-за низкой рождаемости и высокой смертности уровень естественной убыли населения в 1993 - 1998 гг. достиг в среднем величины - 5,5/1000. В связи с этим с 1992 по 1998 гг. численность населения России уменьшилась на 2,4 млн. человек. Отмечен высокий уровень заболеваемости отдельными инфекционными болезнями, особенно туберкулезом и сифилисом, а также корью, краснухой, эпидемическим паротитом, вирусным гепатитом и др. Регистрируется высокий уровень психических расстройств, особенно алкогольных психозов. Более распространенными стали болезни поджелудочной железы, печени и желчного пузыря, сахарный диабет, иммунодефицитные состояния и другие проявления нарастающей экологической нагрузки и нерационального питания. Все более сложной становится проблема наркомании и токсикомании, особенно в подростковом возрасте, причем оценки действительного распространения этой патологии значительно превышают отчетные данные. Анализ литературы показывает, что в настоящее время в Российской Федерации государственное регулирование общественных отношений в сфере здравоохранения осуществляется по следующим основополагающим направлениям: а) создание единой системы здравоохранения, обеспечивающей право граждан на бесплатную медицинскую помощь, оказываемую в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения;
б) организация контроля за медицинской помощью, оказываемой бесплатно или за плату;
в) разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны и укрепления здоровья нации и др.
Высокие уровни смертности населения обуславливают низкую, по сравнению с экономически развитыми странами, ожидаемую продолжительность жизни, особенно у мужчин, у которых она на 10 лет меньше среднестатистической. Все эти факты свидетельствуют о необходимости проведения мер по улучшению ситуации в сфере охраны здоровья населения, совершенствованию нормативно правовой базы отрасли. `Право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь, провозглашенное в ч. 1 ст. 41 Конституции России, нуждается в создании надежного механизма его реализации, в котором одно из центральных мест должно занять правовое регулирование системы обеспечения этой сферы`. Требуется более точное разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также уточнение полномочий Федерации. Главной основой такого разграничения в сфере охраны здоровья населения являются положения Конституции РФ (ст. 17, ч. 3 ст. 37, 38, ч. 1 ст. 39, 41, 42, 45, 53 и др.), ФЗ `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` (1993), а также `Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации` , в которых представлены основные положения и направления государственной политики в вопросах прав и свобод человека и гражданина, охраны здоровья народа, реструктуризации и развития отрасли здравоохранения. Принятые в последнее десятилетие законы формируют новую систему медицинского права Российской Федерации с учетом международного опыта и особенностей реформирования отечественного здравоохранения, а также разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами.
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г
Приоритеты разграничения предметов ведения и полномочий центра и регионов
Если в предыдущие десятилетия отрасль медицинского права была представлена преимущественно законодательством о медицинской помощи , и разграничение полномочий строилось преимущественно по принципам унитарного государства, то с принятием в 1993 г. новой Конституции РФ ведущим направлением в законодательной деятельности Федерального Собрания стала разработка основополагающих правовых актов, определяющих новые принципы деятельности российской системы здравоохранения, в том числе и на основе разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами. Это особенно значимо, поскольку значительное число ведущих правоведов страны считает, что `наиболее существенное значение для развития российского федерализма имеют: законодательство о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, о правовом положении субъектов Федерации...` О необходимости правового разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами говорит тот факт, что подобное разграничение является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. При этом `... под предметом ведения понимаются сферы общественной жизни, отрасли народнохозяйственной деятельности, а также объекты имущества, которые регулируются органами федеральной государственной власти или совместно с органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия же определяют установленные законом пределы воздействия органов государственной власти на предметы ведения`. Или, как отмечает А.И. Умнова, `предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов - это закрепленные в Конституции Российской Федерации сферы общественных отношений, по которым органы государственной власти каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией`. В Конституции РФ записано: `Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации...` (ч. 3, ст. 5). В Конституции РФ также определено, что разграничение предметов ведения и полномочий возможно только на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров (ч. 3, ст. 11). Важность данного положения подкрепляется статьей Конституции РФ в которой установлено, что `никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону` (ч. 4, ст. 3). Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1, ст. 15). Как отмечает А.А. Жученко, `верховенство Конституции на всей территории России, как одно из важнейших ее свойств, является юридическим выражением суверенитета Федерации и означает высшую степень правовой обязательности`. Федеральный Закон Российской Федерации `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации` устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законом также определяются основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части полномочий. Применительно к отдельным субъектам Федерации дополнительным источником разграничения полномочий являются двухсторонние договора и соглашения, а также решения Конституционного Суда РФ. Подобный порядок разграничения компетенций отражает основные тенденции федеративного правотворчества, сложившиеся в мировой практике. В сфере охраны здоровья населения основные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами конкретизированы Законом Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` от 22 июля 1993 года ≤ 5487-1 (ст. 6, 7) Дополнительным источником разграничения полномочий являются двухсторонние соглашения (всего около 20), заключенные Правительством РФ в лице Минздрава РФ с территориями. В основе решения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения лежит положение Конституции Российской Федерации о признании и государственных гарантиях осуществления прав и свобод человека и гражданина, которые согласуются с принципами и нормами международного права право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 41). В Конституции РФ закреплено, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений (ч. 1 ст. 41). Основной закон РФ содержит также положение о том, что `в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию` (ч. 2 ст. 41). Согласно Конституции, под защитой государства находятся семья, материнство, отцовство и детство (ч. 1 ст. 38). Конституцией РФ определено, что `каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях установленных законом` (ч. 1 ст. 39). В Конституции РФ заложены и другие положения, отражающие права граждан в сфере охраны здоровья. Россия, как постоянный член ООН и ВОЗ является участником всех соглашений об охране здоровья людей, разработанных данными международными организациями. Следуя мировой практике, в России законодательно определена структура разграничения полномочий, в том числе и в сфере здравоохранения. В современном мире `практически всеми уже признано, что федеративная форма государственного устройства обладает свойствами, которые способствуют развитию демократии, прав и свобод человека и гражданина`. Россия является самой большой по числу субъектов (89) федерации. Кроме того, в ней наибольшее число различных видов субъектов федерации. В состав Российской Федерации входят: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 10 автономных округов. `Статус федерации в России включает важнейшие черты ее федеративной государственности.` Составляя ядро всей правовой системы Российской Федерации, Конституция РФ обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и пр.). В свою очередь федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это основные принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Данные принципы закрепляют единство правопорядка на всей территории России при сохранении широких прав субъектов Федерации в пределах своей компетенции. Свою юридическую силу сохраняют такие принципиальные правовые акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г. в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.) После принятия в 1993 г. Конституции РФ вошло в практику заключение договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Развивая отдельные положения федеральной Конституции, эти договоры носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации или ее субъектов. Анализ предмета исследования показывает, что законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан и разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами состоит из соответствующих статей Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, Конституций республик в составе Российской Федерации, правовых актов краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, актов автономной области, автономных округов, договоров и соглашений между федерацией и ее субъектами, а также нормативно-правовых актов министерств, ведомств, местного самоуправления и др. субъектов права. Принципиальное решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий содержится в ч. 3 ст. 11 Конституции, в которой указано, что разграничение `осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами`. Высшую юридическую значимость имеют ст. 4 и 5 Конституции РФ, входящие в гл. 1 `Основы конституционного строя`. Они определяют, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, а федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий и др. Более подробно статус Российской Федерации, как и ее субъектов, регламентирован в гл.3 `Федеральное устройство`. Положения этих глав Конституции РФ перекрывают все ранее принятые правовые акты в отношении статуса Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, можно констатировать, что правовая основа охраны здоровья населения, разделения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в сфере здравоохранения нашла свое юридическое закрепление в основном законе государства и что на базе этих положений может быть выстроена эффективная система разделения полномочий между федерацией и ее субъектами в сфере охраны здоровья населения.
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г
Основы компетенции Российской Федерации в сферездравоохранения, закрепленные в Конституции РФ и Федеральных Законах
Предметы ведения и полномочия Российской Федерации вытекают из конституционно-правового статуса Федерации, который закреплен в Конституции РФ и ряде нормативно правовых актов. Отнесение Конституцией РФ тех или иных вопросов к числу ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Только эти органы вправе издавать правовые акты (законы, указы, постановления) по указанным вопросам, осуществлять нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сфера полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации. Установленные Конституцией России предметы ведения Федерации регулируются различными правовыми актами. По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1 ст. 76). Статья 71 Конституции РФ содержит широкий перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации. Однако в ней не упоминаются вопросы охраны здоровья населения. Более того, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, согласно пункту `ж` статьи 72, отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время, как отмечает ряд правоведов, `перечень предметов ведения Российской Федерации определен в Конституции как закрытый и, следовательно, не подлежит расширенному трактованию`. Однако это не означает, что в исключительном ведении Федерации нет вопросов, относящихся к охране здоровья населения. Конституция Российской Федерации в статьях 71, 72 и 73 устанавливает предметы ведения, подразделяя их на ведение Федерации, ее субъектов, а также их совместное ведение. Вместе с тем, в эти статьи не вошли `обязательства, которые Конституцией возлагаются на все без исключения органы Российского государства`. Применительно к сфере здравоохранения это: материнство, отцовство и детство, семья, которые находятся под защитой государства (ч. 1 ст. 38); социальное обеспечение по случаю болезни, инвалидности (ч. 1 ст. 39); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41); право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровья экологическим правонарушением (ст. 42) и др. Среди предметов ведения и полномочий органов Российской Федерации, закрепленных в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, следует особо выделить некоторые, имеющие непосредственное отношение к сфере здравоохранения. Так, за Федерацией закреплено, как уже отмечалось ранее, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, в число которых, несомненно, входят права и свободы в сфере охраны здоровья; установление системы федеральных органов власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы развития Федерации; основы ценовой политики, федеральный бюджет, федеральные фонды регионального развития; международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, внешнеэкономические отношения Российской Федерации; вопросы статистической отчетности, стандарты и др. Все эти предметы исключительного ведения Федерации имеют непосредственное отношение к сфере здравоохранения. `По объему концентрации прав Российская Федерация отличается большой степенью централизованности.` Исключительные полномочия Федерации предусмотрены не только в ст. 71, но и в ряде других статей Конституции РФ, которые также имеют отношение к охране здоровья. Так например, только федеральными законами могут определяться случаи проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц (ст. 25). Только федеральным законом могут быть ограничены права и свободы человека и гражданина (ст. 55). Однако содержание названных статей не выходит за пределы положения пункта `в` ст. 71, касающегося исключительной компетенции Федерации в вопросах регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина. Федеральным законом `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации` определены формы реализации полномочий по предметам ведения Российской Федерации. Так, в ст. 11 данного закона определено, что правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами и федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории Российской Федерации. Данная статья повторяет статью 76 Конституции РФ. Более подробное и несколько иное содержание исключительных полномочий Федерации применительно к сфере охраны здоровья населения изложено в Законе РФ `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан`. Отдельные положения данного закона требуют дополнительной корректировки, поскольку закон принят ранее действующей ныне Конституции РФ. Согласно закону об охране здоровья граждан (ст. 5), к ведению Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относятся: принятие и изменение федеральных законов в области охраны здоровья граждан и контроль за их исполнением. Данное положение полностью соответствует пункту `а` статьи 71 Конституции РФ, за единственным исключением: в Конституции РФ записано: `Контроль за соблюдением...`. Анализ реализации полномочий Федерации показывает в данном направлении, что активно формироваться новая нормативно-правовая база в сфере охраны здоровья населения в Российской Федерации начала еще в начале 90-х годов. Предметом ведения Федерации, согласно закону об охране здоровья граждан, является установление основ федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан. Данные положения закона соответствуют положениям ст. 17, 18, 19, 71 и др. Конституции РФ и достаточно активно используются Федерацией в ходе реализации своих полномочий. Так, в установлении основ федеральной государственной политики, наряду с законодательными актами, существенную роль играет ряд документов, определяющих основные направления деятельности по сохранению и укреплению здоровья населения, разграничению предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, конкретизации предметов ведения и полномочий Федерации. В числе этих документов следует назвать: Концепцию создания государственной системы мониторинга здоровья населения России (1996 г.); Концепцию развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, одобренную постановлением Правительства РФ в 1997 г. Наряду с Концепцией создания государственной системы мониторинга здоровья населения России, Концепцией развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации политика укрепления здоровья населения определялась реализацией таких правовых актов, как `К здоровой России. Политика укрепления здоровья и профилактики заболеваний: приоритет - основные неинфекционные заболевания`, `Политика и стратегия профилактики сердечно-сосудистых и других неинфекционных заболеваний в контексте реформ здравоохранения в России`, `Концепция сохранения и укрепления здоровья населения Российской Федерации средствами гигиенического обучения и воспитания`, `Концепция государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 года`, рассматривающих отдельные аспекты укрепления здоровья. В то же время во всех этих концепциях отсутствует стержневая приоритетная основа, а именно - характеристика правового статуса здоровья населения России, его правовое определение и регламентирование как юридическая база для активного реформирования и эффективного совершенствования деятельности федерального, регионального и муниципального здравоохранения. Законом `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` к ведению РФ отнесены также вопросы разработки и реализации федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинское образование населения и другие вопросы в области охраны здоровья граждан. Данное положение соответствует пункту `е` ст. 71 Конституции РФ, хотя в отношении реализации федеральных программ следует указать, что эта позиция характерна для сферы совместных полномочий Федерации и ее субъектов. Анализ показывает, что федеральные целевые программы, принятые в стране в области здравоохранения, медицинской науки, охраны материнства, отцовства и детства, поддержки семьи, лекарственного обеспечения населения, защиты окружающей среды, не обеспечены необходимыми финансовыми средствами и вследствие этого не выполняются. В последнее время все большее значение приобретает проблема организации профилактики, диагностики, лечения и неотложной медицинской помощи в связи с участившимися социальными и экономическими потрясениями, крупными политическими переменами, политической нестабильностью, тяжелыми антропогенными и природными катаклизмами, которые сопровождаются значительным материальным ущербом и человеческими жертвами. В свою очередь, медицинское образование населения является одним из ведущих факторов в деле укрепления здоровья нации. Уровень знаний, умений и навыков в вопросах здоровья и здорового образа жизни обусловливает степень восприятия населением профилактического вмешательства и участия в нем. В последние годы вопросам медицинского образования населения уделяется неоправданно мало внимания. Отсутствие законодательных актов, конкретизирующих сферу деятельности и ответственность Федерации в этом вопросе мешает реализации столь важного фактора охраны здоровья. Закон РФ `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` к ведению Российской Федерации относит определение доли расходов на здравоохранение при формировании республиканского бюджета Российской Федерации; формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; определение налоговой политики (в том числе льгот по налогам, сборам и иным платежам в бюджет) в области охраны здоровья граждан; финансирование федеральных программ научных исследований в области охраны здоровья граждан. Исследование в этом направлении показывает, что `в Федеральном бюджете на 1999 г. объем ассигнований по разделу `Здравоохранение` был принят в размере 7 772,5 млн руб. Заявка Минздрава России по проекту федерального бюджета на 2001 г. составил 20 431,2 млн руб. С учетом разногласий, Минфином России было принято 11 816 млн руб. Таким образом, объем отклонения от заявки составляет 8 614,4 млн руб., а от показателей федерального бюджета на 1999 г. - 4 044,8 млн руб.`. В этом случае в 2001 г. расчетный среднероссийский подушевой норматив финансирования здравоохранения будет в пределах 1 170,6 руб., в т.ч. за счет средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - 942,3 руб.` Важным источником пополнения бюджета на укрепление здоровья и профилактику заболеваний, который лежит в сфере предмета ведения и полномочий Федерации, могут стать целевые налогоотчисления. В первую очередь это касается начислений на табак и алкоголь, отчисления от штрафных санкций, применяемых к различным структурам, нарушающим законодательство об охране здоровья населения, отраслевые программы укрепления здоровья и средства частного капитала. Однако Федерация не спешит осуществлять это. Согласно закону об охране здоровья граждан, в компетенцию Российской Федерации входит защита прав и свобод человека и гражданина, в т. ч. в области охраны здоровья. Закон РФ `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` к ведению Российской Федерации относит установление структуры федеральных органов управления государственной системы здравоохранения, порядка их организации и деятельности; организация государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, разработку и утверждение федеральных санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора; организацию системы санитарной охраны территории Российской Федерации. Все эти положения соответствуют статье 71 Конституции РФ, определяющей предметы исключительного ведения Российской Федерации. В силу рационального разделения общественных функций, главные из них по защите здоровья и воспроизводству трудовых ресурсов возлагаются на систему здравоохранения, понимаемую в науке как сложный социально-экономический комплекс, призванный с помощью мер политического, экономического, социально-правового, медико-санитарного и иного характера сохранить и укрепить здоровье граждан, продлить их трудовую и социальную активность. В систему здравоохранения Российской Федерации входит и отраслевая медицина. В настоящее время более 20 министерств, ведомств и организаций имеют собственные медицинские учреждения. Мощные ведомственные службы здравоохранения существуют на железнодорожном, воздушном, водном транспорте, в системах МВД России, ФСБ России и Минобороны России. На многих промышленных предприятиях созданы собственные медико-санитарные части. В соответствии с Федеральным законом от 26.03.98 ≤42-ФЗ `О федеральном бюджете на 1998 год` доля финансовых средств, предусмотренных на содержание ведомственных учреждений здравоохранения, составила около 30% расходов федерального бюджета по разделу `Здравоохранение`. Так, доля Минздрава России составила 69,3 %, МПС России - 11,2%, Управление делами Президента РФ, включая финансирование Медицинского центра Управления делами Президента РФ, - 10,4%, Федерального управления медико-биологических и экстремальных проблем при Минздраве России - 5,4% и прочих организаций - 6,2%. Анализ показывает, что лечебно-профилактические учреждения различных ведомств, включая систему Минздрава России, в значительной степени дублируют друг друга по видам предоставляемой в них медицинской помощи. Преодоление такого дублирования в государственном секторе здравоохранения является актуальным направлением рационализации государственных расходов. Федеральным законом `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` к ведению РФ также отнесено управление федеральной государственной собственностью, используемой в области охраны здоровья граждан. Перечисленные положения закона об охране здоровья граждан соответствуют пункту `д` статьи 71 Конституции РФ. Исследования показывают, что развитая сеть федеральных учреждений здравоохранения, расположенных в регионах (например, Курганский научный центр `Восстановительная травматология и ортопедия`), в настоящее время утрачивают свои позиции. Между тем, медучреждения данного типа призваны вырабатывать государственную идеологию, концепции, осваивать высокие технологии и передавать их на периферию. Сохранить эти уникальные учреждения помог бы федеральный комплексный законодательный акт о федеральных учреждениях здравоохранения, соответствующие правовые акты регионального уровня. Федеральным законом `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` к ведению Российской Федерации отнесено обеспечение единой технической политики в области фармацевтической и медицинской промышленности, утверждение государственных стандартов Российской федерации, технических условий на продукцию медицинского назначения, организация надзора за их соблюдением, координация научных исследований. Данные положения в основном соответствуют статье 71 Конституции РФ; вместе с тем, положения в отношении осуществления надзора за соблюдением указанных предметов ведения, а также координация научных исследований, скорее, относится к совместной компетенции Федерации и ее субъектов, нежели к исключительной компетенции Федерации. Как уже отмечалось, к ведению Федерации относится установление стандартов качества медицинской помощи и контроль за их соблюдением. В этом направлении за последнее время сделано немало. Это подтверждают приказы МЗ РФ от 19.01.98 ≤ 12/2 `Об организации работ по стандартизации в здравоохранении` и от 08.12.98 354 `О порядке рассмотрения и утверждения проектов нормативных документов по стандартизации в здравоохранении`. В то же время в этой области можно констатировать наличие пока только Классификатора болезней МКБ -10 и Классификатора простых медицинских услуг (Приказ МЗ РФ от 22.12. 98 ≤ 374). В ведении Российской Федерации, согласно закону об охране здоровья, находятся и такие важные вопросы, как установление единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области охраны здоровья граждан. Данное положение совпадает с установками Конституции РФ (ст. 71). Проблема статистической отчетности в здравоохранении имеет сегодня первостепенное значение. По мнению ряда исследователей, необходимо совершенствовать систему мониторинга показателей здоровья населения. Из существующей системы государственной статистики в настоящее время можно получить достоверную информацию только о показателях смертности и продолжительности жизни. Крайне необходимо расширение информационной базы для управления здоровьем населения. В структуру показателей оценки здоровья населения, кроме смертности и заболеваемости, необходимо включить средовые, биологические и поведенческие факторы риска, которые в значительной степени их предопределяют. К ведению Российской Федерации, согласно закону об охране здоровья граждан, относится разработка единых критериев и федеральных программ подготовки медицинских и фармацевтических работников, определение номенклатуры специальностей в здравоохранении. В плане реализации предметов ведения, отнесенных к Федерации, впервые разработана и утверждена номенклатура специальностей среднего медицинского и фармацевтического персонала, что позволило упорядочить работу как аттестационных, так и сертификационных комиссий. В то же время остальная работа ведется крайне медленно. Учитывая постоянно возникающие затруднения при решении социально-экономических вопросов в системе здравоохранения, следует указать на необходимость повышения правовой грамотности специалистов отрасли, так как юридический аспект начинает занимать серьезное место в их деятельности. К ведению Российской Федерации, согласно закону об охране здоровья граждан, относится установление стандартов качества медицинской помощи и контроль за их соблюдением; разработка и утверждение базовой программы обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации; установление страхового тарифа взносов на обязательное медицинское страхование граждан Российской Федерации. Все это в определенной степени подпадает под действие п. `в` статьи 71 Конституции РФ, определяющей предметы ведения Российской Федерации. Российская Федерация имеет исключительное право на участие в международном сотрудничестве и заключении международных договоров Российской Федерации в области охраны здоровья граждан (п. `к` ст. 71). Вместе с тем, не относятся к исключительной сфере ведения Российской Федерации ряд положений которые Законом РФ `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` отнесены к компетенции Российской Федерации. В их числе следует назвать: природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности; реализацию мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых мерах. Все эти предметы ведения следует отнести к совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Вызывает сомнение, относятся ли к исключительной сфере предметов ведения Российской Федерации установление порядка производства медицинской экспертизы; установление порядка лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности; установление порядка создания и деятельности комитетов (комиссий) по вопросам этики в области охраны здоровья граждан; установлении льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении, которые, по закону `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан`, отнесены к ведению Российской Федерации. На наш взгляд, вряд ли можно отнести к исключительной сфере предмета ведения Российской Федерации сертификацию (регистрацию, испытание и разрешение применения) лекарственных и дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения, сильнодействующих и ядовитых веществ, наркотических, психотропных средств, выдачу лицензий на их производство, контроль за их производством, оборотом и порядком их использования; сертификацию продукции, работ и услуг, выдачу разрешений на применение новых медицинских технологий, которые закон `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` относит к ведению Российской Федерации, но которые следует отнести к сфере совместной деятельности РФ и ее субъектов. Из закона об охране здоровья граждан следует, что к исключительному ведению Российской Федерации относится координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан, охрана семьи, материнства, отцовства и детства. Вместе с тем, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, согласно пункту `ж` статьи 72 Конституции РФ, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законом Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` (ст. 5) определено, что отдельные полномочия в вопросах охраны здоровья граждан, отнесенные к ведению Российской Федерации, могут быть переданы республикам в составе Российской Федерации, автономной области, автономным округам, краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу в порядке, установленном Федеративными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Данное положение соответствует установкам Конституции РФ, а также ФЗ `О принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации`. Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом `О Правительстве Российской Федерации` от 17.12 97 ≤ 2-ФКЗ, Законом Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` и др. федеральными законами установлены полномочия высших органов государственной власти и управления Российской Федерации, в т.ч. в сфере охраны здоровья граждан. Так, Президент Российской Федерации, являющийся гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерацией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Анализ Посланий Президента РФ Федеральному Собранию за период с 1994 по 2000 гг. показывает, что проблеме охраны здоровья граждан отводилось разное место в системе приоритетных направлений внутренней политики России, а в последнем Послании сделано серьезное заявление, что социальная политика - это не только помощь нуждающимся, но и инвестиции в будущее человека, в его здоровье, в его профессиональное, культурное, личностное развитие. В Послании Президента РФ к Федеральному Собранию в 2000 году указывается: `Утвердилась государственная ложь... мы принимаем многочисленные законы, заранее зная, что они не обеспечены реальным финансированием... У нас нет другого выхода, кроме как сокращать избыточные социальные обязательства и строго исполнять те, которые мы сохраним. Только так можно восстановить доверие народа к государству ...мы будем отдавать приоритет развитию сферы здравоохранения, образования, культуры`. Согласно закону `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан`, Президент Российской Федерации руководит реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан. Ранее этот закон содержал положение и о том, что Президент РФ не реже одного раза в год представляет Верховному Совету Российской Федерации доклад о государственной политике в области охраны здоровья граждан и состоянии здоровья населения Российской Федерации. В связи с тем, что Президент РФ руководит реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан, весьма актуальным является реализация Президентом РФ таких полномочий по закреплению в нормативных актах, издаваемых Президентом, государственной стратегии в области здравоохранения, предусматривающей: 1) развитие отечественной медицинской промышленности, 2) фундаментальные научные исследования, 3) разработку экологически безопасных технологий, 4) эффективное использование и развитие потенциала санаторных, лечебно-диагностических комплексов, 5) сохранение разрушающейся уникальной системы здравоохранения. В то же время, согласно ст. 9 закона об охране здоровья граждан, бывший Верховный Совет Российской Федерации мог определять основные направления федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан, принимать законы и утверждать федеральные программы по вопросам охраны здоровья граждан; утверждать республиканский бюджет Российской Федерации, в том числе в части расходов на здравоохранение, и контролирует его исполнение. К полномочиям нынешнего Парламента Российской Федерации - Государственной Думы и Совета Федерации - относится принятие законов в сфере здравоохранения, а также постановлений по вопросам, отнесенных к их ведению Конституцией РФ. Важная роль в реализации функций, отнесенных к предмету ведения Федерации, отводится Правительству Российской Федерации. Правительство Российской Федерации, согласно ст. 110 Конституции РФ, осуществляет исполнительскую власть. На него возлагается ответственность за обеспечение прав граждан, в т.ч. в области охраны здоровья. Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области здравоохранения; осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Согласно закону `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья`, Правительство Российской Федерации осуществляет федеральную государственную политику в области охраны здоровья граждан, разрабатывает, утверждает e финансирует федеральные программы по развитию здравоохранения; в пределах, предусмотренных законодательством, координирует в области охраны здоровья граждан деятельность органов государственного управления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности. Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их выполнение`. Таким образом, Правительство участвует в формировании общей правовой базы в сфере управления здравоохранением, побуждает, организует и направляет процесс правотворчества в сфере здравоохранения. Анализ состояния дел в сфере охраны здоровья позволяет сделать вывод о необходимости федеральному Правительству в целевых программах по здравоохранению обеспечить приоритет финансирования мер по ускоренному возрождению отечественной медицинской и фармацевтической промышленности, материально-техническому оснащению высокотехнологических базовых медучреждений, протекционизм отечественным достижениям науки и техники в области медицины. Сегодня крайне нужны специальные правительственные программы по сохранению кадрового потенциала в здравоохранении, социальной защите медработников, воспитанию нового поколения профессионалов медиков, усилению акцентов на административно-правовые средства воздействия на управленческие процессы, поскольку экономические методы в условиях разбалансированной экономики, как показала практика малоэффективны. На наш взгляд, важно расширить социальное партнерство с профсоюзами, традиционно играющими большую роль в охране здоровья трудящихся и членов их семей. В сфере полномочий Правительства Федерации находится установление структуры федеральных органов управления государственной системы здравоохранения, порядка их организации и деятельности. Данное положение реализуется в непосредственном руководстве здравоохранением страны как отраслью Министерством здравоохранения РФ, являющимся федеральным административным ведомством. Для Министерства здравоохранения характерно наличие основных признаков, присущих любому другому ведомству: отраслевой программно-целевой блок, разветвленная сеть медучреждений, многоуровневая система управления и федеральная собственность. Оно проводит государственную политику и осуществляет управление, регулирование и контроль в области охраны здоровья, координирует деятельность в этой области других федеральных органов исполнительной власти. Следовательно, Минздраву РФ свойственны две особенности: во-первых, оно исполняет полномочия по управлению отраслевой системой медучреждений; во-вторых, его полномочия по отраслевой специализации распространяются на другие ведомства. Правительство РФ в лице Минздрава России выполняет следующие функции: организация и осуществление контроля за качеством предоставляемой населению медицинской помощи, медицинской и фармацевтической продукции;
организация проведения сертификации лекарственных и дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения, сильнодействующих и ядовитых веществ, наркотических, психотропных веществ, контроль за их производством, оборотом и порядком использования;
установление стандартов качества медицинской помощи и осуществление контроля за их соблюдением;
оказание необходимого содействия администрации (правительству) субъекта Российской Федерации в решении кадровых вопросов в сфере здравоохранения, включая подготовку медицинских и фармацевтических работников;
обеспечение в установленном порядке выделения лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники, поступающей по кредитным линиям и закупаемым централизованно;
в целях поддержки инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках федеральных программ, их финансирование и материально-технического обеспечение, участвует в долевом финансировании строительства определенных объектов здравоохранения.
С принятием федерального закона о принципах местного самоуправления Минздрав РФ существенно утратил механизм контроля за реализацией прав граждан на охрану здоровья.
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г
Компетенция Российской Федерации, закрепленная в договорах и соглашениях Важную роль в уточнении полномочий Федерации играют соглашения, подписанные на основе Конституции РФ и договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. К сожалению, в абсолютном большинстве договоров конкретизация полномочий Федерации в сфере охраны здоровья не затрагивается. Наиболее значительно осуществлено разграничение предметов ведения в соглашениях. Согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и администрацией Краснодарского края о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, Правительство РФ определяет основные направления государственной политики в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма; устанавливает нормы и правила пользования природными лечебными ресурсами, лечебно-оздоровительными местностями и курортами; ведет государственный учет курортного фонда Российской Федерации и государственный реестр лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Правительству РФ предоставлено право осуществлять государственную экспертизу генеральных планов (программ) развития курортов и туризма, разведанных запасов лечебных ресурсов, имеющих федеральное значение; устанавливает визовые, таможенные, инвестиционные льготы, стимулирующие сохранение и дальнейшее развитие курортов и туризма. Оно привлекает представителей исполнительных органов государственной власти края для участия в разработке федеральных законодательных актов и иных документов по развитию санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма в Краснодарском крае; информирует соответствующие структурные подразделения администрации края о проектах соглашений, принимаемых нормативных актах и иных документов в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма в крае. Именно Правительство РФ осуществляет международное сотрудничество в сфере изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и курортных регионов (районов), а также в области туризма; принимает и координирует федеральные целевые программы развития туризма, лечебно-оздоровительных местностей и курортов Краснодарского края, а также научные исследования в целях расширения курортного фонда и повышения эффективности его использования; организует лицензирование деятельности федеральных предприятий и учреждений в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма. Согласно другому соглашению - Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Северная Осетия - Алания о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, - к ведению Российской Федерации относятся определение основных направлений государственной политики в сфере санаторно-курортного лечения и отдыха населения; совершенствование законодательства о природных лечебных факторах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах; установление норм и правил пользования природными лечебными ресурсами, лечебно-оздоровительными местностями и курортами. Государственный учет курортного фонда и ведение государственного реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов; установление границ и режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющих федеральное значение; государственная экспертиза территориальных комплексных схем, генпланов (программ) развития курортов, лечебно-оздоровительных местностей и разведанных запасов природных лечебных ресурсов; правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения федеральной собственностью на курортах. Все это так же функции Правительства РФ. Конкретизации предметов ведения и полномочий Российской Федерации служат соглашения, заключенные между Правительством РФ и Администрацией Свердловской области, а также между Правительством Российской Федерации и Администрацией Хабаровского края в сфере санитарно-эпидемиологического обеспечения. В соглашениях записано, что методическое руководство эпидемиологической службой осуществляется федеральными органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают, утверждают и обеспечивают реализацию федеральных программ по санитарно-эпидемиологическому благополучию и развитию Госкомсанэпиднадзора России на территории субъектов РФ. За Правительством Российской Федерации также закреплено развитие государственной санитарно-эпидемиологической службы, регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, затрагивающим региональный и межрегиональные интересы. В Соглашении сказано, что Правительство Российской Федерации обеспечивает через территориальный орган Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации в субъекте РФ надзор за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Правительство Российской Федерации устанавливает систему государственного нормирования в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, безопасности и безвредности среды обитания человека, а также систему статистической отчетности, социально-гигиенического мониторинга состояния здоровья населения, связанного с состоянием среды обитания. Согласно Соглашению о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области, а также между Правительством Российской Федерации и Администрацией Вологодской области, Правительство Российской Федерации оказывает необходимую помощь в решении кадровых вопросов, в том числе вопросов обучения медицинских и фармацевтических работников. Правительство Российской Федерации в целях поддержки инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках федеральных программ, проводит их финансирование и материально-техническое обеспечение. Правительство Российской Федерации в лице Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации гарантирует администрации указанных субъектов РФ выделение лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники, поступающим по кредитным линиям и закупаемым централизованно в соответствии с порядком, установленным для субъектов Российской Федерации. Оно оказывает администрации областей необходимую организационно-методическую помощь, связанную с определением приоритетов федеральной и региональной политики, и при необходимости может проводить экспертизу правовых актов, издаваемых органами управления здравоохранения области с целью установления их соответствия законодательству Российской Федерации, а также оказывать помощь в обеспечении выполнения федеральных и региональных программ здравоохранения, координации деятельности сторон в этих вопросах и научно-техническую помощь в организации медицинского страхования в Ростовской области. Согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения, Правительство Российской Федерации в лице Министерства здравоохранения Российской Федерации организует и осуществляет контроль за качеством предоставляемых населению медицинской помощи, медицинской и фармацевтической продукции; организует проведение сертификации лекарственных и дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения, сильнодействующих и ядовитых веществ, наркотических, психотропных веществ, контроль за их производством, оборотом и порядком использования; устанавливает стандарты качества медицинской помощи и осуществляет контроль за их соблюдением. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения регламентирует, что Правительство Российской Федерации утверждает федеральные программы развития здравоохранения в Свердловской области. Таким образом анализ соглашений между Федерацией и ее субъектами в плане уточнения компетенции Федерации показывает, с одной стороны, что регионы пытаются выстроить свои отношения с учетом их условий и специфики развития, с другой стороны перечень полномочий, которые они хотели бы видеть за Федерацией в каждом регионе видится своим. Все это говорит о необходимости приведения соглашений в соответствие с Конституцией РФ, с тем, чтобы права человека и гражданина гарантировались бы наиболее полно вне зависимости от его места нахождения.
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г.
Проблемы компетенции Российской Федерации в сфере здравоохранения Проведенный анализ показывает, что исключительные полномочия федеральных органов власти затрагивают далеко не все стороны сложной проблемы охраны здоровья населения. Но именно в этих сферах проявляется верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны. Таким образом, можно констатировать, что поскольку основополагающие принципы системы охраны здоровья на современном этапе - это всеобщность, социальная справедливость и доступность медицинской помощи населению вне зависимости от социального статуса граждан, уровня их доходов и места жительства, требуется повышение четкости в реализации своих функций Федерацией. Здесь приобретает особое значение четкое разделение функций на каждом этапе формирования и осуществления государственной политики охраны здоровья нации. По мнению специалистов, требуются законы, способные урегулировать отношения, разграничить предметы ведения и полномочия по 1) управлению государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения; 2) организации лечебно-профилактической и диагностической помощи социально не защищенным группам населения (дети, подростки, матери, инвалиды, старики); 3) руководству и статусу больничных учреждений, являющихся центральным звеном практической медицины и представляющих в своей совокупности обширнейшую сеть и др. Все эти вопросы в первую очередь лежат в сфере предметов ведения и полномочий Федерации. Вместе с тем, совершенно очевидно, что нужна специальная система, научно и методически обеспечивающая системность и последовательность преобразований по отдельным направлениям развития здравоохранения, направленных на более четкое определение и конкретизацию полномочий Федерации в сфере охраны здоровья населения. Так, Совещание с представителями законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации `О состоянии и перспективах совершенствования законодательства в сфере охраны здоровья граждан` (Санкт-Петербург, 14.04.98 ) высказало предложение Правительству Российской Федерации активизировать деятельность Министерства здравоохранения, соответствующих министерств и ведомств по разработке законодательных актов в сфере охраны здоровья граждан, предусмотрев финансовое обеспечение подготовки законопроектов. В свою очередь, в рекомендациях парламентских слушаний на тему `О неотложных мерах по борьбе с распространением СПИДа (заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека)` (8.07.98) обращается внимание федеральных органов власти на необходимость подготовки нормативных правовых актов в целях реализации комплекса мер, направленных на эффективность профилактики и лечения ВИЧ/СПИДа. Таким образом, подытоживая состояние проблемы предметов ведения и полномочий Российской Федерации, следует отметить, что после принятия Верховным Советом Российской Федерации `Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` предполагалось, что для их развития будет разработан целый пакет отдельных законов. В отсутствие этих законов сегодня сложно обеспечить регулирование новых отношений, сложившихся в здравоохранении. В этой связи возникает актуальная потребность реформирования правовой основы функционирования отрасли здравоохранения и приведение ее в соответствие со сложившимися в стране экономическими условиями. Назрела необходимость пересмотра статьи 41 Конституции Российской Федерации в целях закрепления ответственности государства за здоровье граждан и установления конституционных гарантий в оказании им бесплатной медицинской помощи. На наш взгляд, следует сформулировать в Конституции РФ положение о единой системе здравоохранения в условиях многоукладной экономики. Необходимо принять федеральный закон, направленный на создание надежной системы финансирования, позволяющий на устойчивой основе обеспечивать государственные минимальные стандарты медицинского обслуживания граждан; ускорить принятие приоритетных федеральных законов в области охраны здоровья граждан и обеспечения их экологической безопасности. В основу законодательных актов должна быть положена стратегия Всемирной Организации Здравоохранения `Здоровье для всех`, способствующая объединению действий всех органов власти и широких слоев общественности во имя укрепления здоровья граждан как источника национального достояния и важнейшего фактора обеспечения безопасности страны. Важным направлением в решении проблем уточнения полномочий Федерации в сфере охраны здоровья населения должно стать усиление вертикали управления; дальнейшее формирование системы государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью за счет общественных источников. На федеральном уровне требуется немедленное введение государственных минимальных социальных стандартов и стандартов технологий диагностики и лечения как основы планирования расходов на здравоохранение; разработка нормативов минимальной бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение и нормативов ресурсной обеспеченности здравоохранения на всех уровнях; создание системы национальных счетов в здравоохранении для обеспечения контроля за использованием имеющихся финансовых средств; отработка механизма финансового выравнивания условий оказания медицинской помощи в рамках реализации территориальных программ государственных гарантий в зависимости от состояния здоровья населения, уровня социально-экономического развития регионов и ресурсной обеспеченности здравоохранения. Еще одно важное направление работы федерального центров области медицинского права - обеспечение реальной конкуренции в системе медицинского страхования. Перспективным, на наш взгляд, является развитие на Федеральном уровне следующих основных направлений в области законодательства: разработка законодательства, направленного на поддержание социальных условий и окружающей среды для ведения здорового образа жизни; разработка финансовой политики для поддержки программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний; разработка законодательства о структурных и организационных преобразованиях в системе здравоохранения и изменении функций медицинских служб; разработка нормативных актов, носящих комплексный, межведомственный характер, для координации действий министерств и различных ведомств; стимуляция инициативы, в первую очередь органов здравоохранения, по разработке законодательных актов субъектов Федерации. Для совершенствования и дальнейшего развития нормативно-правовой базы здравоохранения федеральным органам законодательной и исполнительной власти страны необходимо создать специальный свод медико-социальных правовых актов в виде ряда Кодексов. В первую очередь просматривается создание двух кодификационных законов: санитарно-эпидемиологического Кодекса и Кодекса законов о национальном здравоохранении. Помимо уже принятых блоков законодательных актов в первый кодифицированный правовой акт могли бы войти законы о санитарной охране атмосферного воздуха, почв, водоемов, производственной среды, санитарно-гигиеническом воспитании населения, медицинской профилактики, безопасности пищевой продукции, гигиены питания; во второй - законы об охране здоровья населения, о больничном учреждении, об охране здоровья материнства и детства, о демографической политике, о правах пациента, о государственной и частной системе здравоохранения. С помощью данных Кодексов можно четче разграничить предметы ведения государственных органов Федерации и ее субъектов. Со стороны Президента Российской Федерации требуется разработка концепции государственной политики в области здравоохранения и экологии, а также создание при Президенте Российской Федерации межведомственного совета по проблемам охраны здоровья населения. Необходимы также изменения и дополнения к Федеральному закону `О Правительстве Российской Федерации` в части обязательного представления Государственной Думе РФ ежегодного доклада о государственной политике в области охраны здоровья граждан и состоянии здоровья населения Российской Федерации. Законодательно должна быть установлена возможность осуществления реального контроля и управления системой здравоохранения со стороны государства, повышение ответственности не только Министерства здравоохранения, но и других Министерств за состояние здоровья населения. На наш взгляд, находящейся на рассмотрении в Государственной Думе проект Федерального закона `О здравоохранении в Российской Федерации` должен предусматривать формирование национальной системы здравоохранения. Что касается Правительства РФ то оно должно осуществлять координацию деятельности всех федеральных органов по реализации стратегии охраны здоровья.
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г
Законодательные основы совместного ведения Отнесение ряда предметов ведения к совместному ведению означает, что в сфере охраны здоровья населения подразумевает, что некоторые вопросы, касающиеся здравоохранения, должны решаться совместно органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Как пишет Е.Ю. Забрамная, `сфера совместного ведения предполагает, что Федерация и ее субъекты будут действовать сообща, реализовывать свои полномочия с учетом обоюдных интересов и при этом использовать механизм согласования своих действий`. По вопросам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан правовое поле субъектов РФ включает федеральные законы, в том числе Конституцию Российской Федерации (ст. 72) и федеральные законы, издаваемые по предметам совместного ведения органов государственной власти Федерации и органов государственной власти субъектов РФ (включая в сфере здравоохранения),; конституции, уставы и другие нормативно-правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации и не противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству; а также договоры и соглашения по вопросам совместного ведения, заключаемые между Федерацией и ее субъектами. В мировой законодательной практике `феномен совместного ведения центра и составных частей федеративного государства возник на определенном этапе развития федеративной государственности`. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации влечет за собой необходимость конкретизации предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. От законодательного решения этой проблемы зависит реальное содержание полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения. Это особенно важно еще и потому, что `большинство законов субъектов Федерации (по подсчетам специалистов, более четырех пятых всех законов) издается в сфере их совместного с Федерацией ведения`. В отечественной науке и политической практике отношение к установлению предметов совместного ведения весьма неоднозначно. `Позиции поляризуются от признания статьи 72 Конституции как нового слова в мировой практике федерализма до полного непринятия этой статьи, когда она расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами.` На наш взгляд, установление предметов совместного ведения отвечает потребностям российской юридической практике, находится в русле международного опыта. Так, в Конституции Австрии также установлено совместное ведение. Применительно к исследуемой проблеме в Австрии закреплено, что в совместном ведении находится установление требований, предъявляемых с точки зрения нужд здравоохранения к курортам, а также к курортным зданиям. Конституция Российской Федерации (статья 72) относит к предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ координацию вопросов здравоохранения, защиту семьи, материнства, отцовства и детства (п. `ж` ч. 1 ст. 72), осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, а также ликвидация их последствий (п. `з` ч. 1 ст. 72). Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации, установленное Конституцией РФ, затрагивает и другие сферы общественной жизни, которые имеют непосредственное отношение к охране здоровья населения. В числе таковых следует назвать предметы совместного ведения по вопросам обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов положениям Конституции Российской Федерации и федеральным законам в сфере охраны здоровья населения. К совместному ведению Федерации и ее субъектов Конституция РФ относит защиту прав и свобод человека и гражданина (п. `б` ч.1 ст. 72), вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. `в` ч.1 ст. 72), разграничение государственной собственности (п. `г` ч.1 ст. 72), природопользование; охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. `д` ч.1 ст. 72); установление общих принципов организации системы органов государственной власти (п. `н` ч. 1 ст. 72); координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (п. `о` ч.1 ст. 72). Все эти предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской федерации также имеют непосредственное отношение к сфере охраны здоровья населения. Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения РФ, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ.
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г
Предметы совместного ведения в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации
Анализ конституций республик позволяет сделать вывод о наличии устоявшейся практики определения круга вопросов, относящихся к совместному ведению субъекта Федерации и Федерации. Так, в Конституции Республики Дагестан говорится, что взаимоотношения между Республикой и Российской Федерацией основаны на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Дагестан и определяются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Дагестан, Федеративным договором, а также другими договорами и соглашениями. В Конституции Республики Дагестан заявлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Дагестан Российская Федерация издает основы законодательства, а Республика Дагестан принимает законы и иные нормативные правовые акты (ст. 40). Положения, касающиеся предметов совместного ведения в сфере охраны здоровья населения, в Конституции данного субъекта РФ отсутствуют. Конституцией Республики Дагестан установлено, что субъект является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей, вступает в отношения с другими государствами, заключает договоры, участвует в деятельности международных организаций (ст. 66). Иначе обстоит дело в Республике Карелия. В Конституции (Основном законе) Республики Карелия записано, что Республика, в соответствии с `Основами законодательства Российской Федерации по предметам совместного ведения`, осуществляет собственное правовое регулирование. По предметам совместного ведения Республика Карелия принимает законы и иные нормативные акты в соответствии с основами законодательства Российской Федерации (ст. 41). Статья 42 Конституции Республики Карелия гласит: `К совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и Республики Карелия относятся...` - и далее перечисляются положения, изложенные в статье 72 Конституции РФ. Среди них указаны: координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства (ч. 6 ст. 42), проведение мер борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (ч. 7 ст. 42). Предметы совместного ведения Федерации и субъекта Федерации применительно к сфере охраны здоровья населения указаны также в конституциях Республики Адыгея и Республики Бурятия. Так, в статье 54 Конституции Республики Адыгея и в статье 62 Конституции Республики Бурятия к предметам совместного ведения отнесены такие сферы деятельности, как охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий, сто соответствует положениям статьи 72 Конституции РФ. Аналогичное положение по предметам совместного ведения Федерации и субъекта, имеющим отношение к охране здоровья населения, закреплено в статье 54 Конституции Республики Коми, статье 61 Конституции Республики Хакасия. Анализ статьи о совместном ведении субъекта и Федерации Конституции (Основного Закона) Республики Алтай показывает, что полномочия по предметам совместного ведения осуществляются федеральными и республиканскими органами государственной власти в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, Федеративным Договором, Конституцией Республики Алтай, договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Алтай. В Конституции Республики Алтай зафиксировано, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай издаются федеральные законы, в соответствии с которыми Республика Алтай принимает законы и иные нормативные правовые акты или применяет федеральный закон без принятия своего законодательного акта. До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Республики Алтай и Российской Федерации Республика Алтай вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование, которое после принятия соответствующего федерального закона приводится в соответствие с ним и действует в части, не противоречащей федеральному закону. Данные положения соответствуют Конституции РФ. Согласно Конституции Республики Саха (Якутия), республика передает в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно и на основе Федеративного договора на определенный срок. При этом в договоре Республики с Федерацией устанавливается перечень их совместных полномочий. В Конституции отмечается, что Республика Саха (Якутия) участвует в осуществлении переданных полномочий на основе договора, а также специальных процедур согласования решений и их исполнения. Вопросы, отнесенные к совместной компетенции, решаются путем согласования, специальных соглашений между соответствующими органами власти и управления Республики Саха (Якутия) и Российской Федерацией (ст. 40). Вместе с тем, противоречит Конституции Российской Федерации положение Конституции Республики Саха (Якутия), в котором говорится о том, что законы Российской Федерации, принятые по вопросам, отнесенным к совместным полномочиям, вступают в силу на территории Республики Саха (Якутия) после ратификации их Палатой Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) (ст. 41). В Республике Марий Эл были `упразднены` положения о предметах совместного ведения. Согласно Конституции Республики, вне пределов полномочий Российской Федерации Конституция Республики Марий Эл имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории субъекта РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Марий Эл, не должны противоречить Конституции Республики Марий Эл. В свою очередь отсутствие законодательно закрепленных предметов совместного ведения Республики Коми и Российской Федерации влечет за собой несоответствие Конституции Республики Коми Конституции РФ. Поскольку предметов совместного ведения Конституция Республики Коми не предусматривает, вопросы охраны здоровья, отнесенные Конституцией РФ к предметам совместного ведения не нашли своего закрепления в Основном законе республики. В целом анализ конституций республик показывает, что предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья либо просто перечисляются по аналогии со статьей 72 Конституции РФ, либо не упоминаются. Это в значительной мере осложняет процесс осуществления полномочий по вопросам совместного ведения, поскольку он обозначен в общих чертах как в Федеральной Конституции, так и в конституциях отдельных республик, входящих в состав Федерации. Аналогично обстоит дело и с закреплением предметов совместного ведения в области охраны здоровья населения в уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Так, согласно Уставу Приморского края, предметы совместного ведения Приморского края и Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти Приморского края по предметам совместного ведения определяются в соответствии с федеральными законами, а также договорами, заключаемыми между федеральными и краевыми органами государственной власти (ст. 29). В статье 30 Устава Приморского края определены полномочия органов государственной власти края по предметам совместного ведения. В частности, там отмечается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и Приморского края издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъекта РФ. До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения органы государственной власти края вправе осуществлять собственное правовое регулирование. При принятии по данным вопросам федеральных законов нормативные правовые акты органов государственной власти края приводятся в соответствие с принятыми федеральными законами. В Уставе Приморского края положения, касающиеся совместного ведения Федерации и субъекта РФ в области охраны здоровья населения, отсутствуют. В Уставе Красноярского края записано, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и края субъект принимает в соответствии с федеральными законами Устав, законы и иные нормативные правовые акты края, а также осуществляет распорядительную и исполнительную деятельность в пределах и порядке, определенных федеральными законами и правовыми актами края. Вопросы охраны здоровья населения, относящиеся, согласно статье 72 Конституции РФ, к совместному ведению в Уставе края отражения не нашли. Изучение Устава города Москвы показывает, что предметы совместного ведения Российской Федерации и города федерального значения аналогичны предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленных в Конституции РФ. В то же время, согласно Уставу города Москвы, к предметам его ведения относятся городские вопросы физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, комплексные городские программы экологического развития города. (п. `и`, `к` ст. 15), хотя эти вопросы Конституцией РФ отнесены к предметам совместной компетенции. В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа в главе 3 `Предметы ведения и полномочия Ханты-Мансийского автономного округа` установлены предметы совместного ведения. В числе их называются: координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (п. `г` ст. 20); осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (п. `е` ст. 20); обеспечение экологической безопасности (п. `о` ст. 20). Анализ уставов и конституций субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что многие положения данных нормативно-правовых актов дублируют, полностью повторяют большинство положений Конституции РФ по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Исследование законодательного закрепления вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов, в т.ч. в сфере охраны здоровья населения, показало, что в большинстве субъектов Российской Федерации вопросы совместного ведения не отражены в основном законе субъекта Федерации. Таким образом, изучение конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов позволяет сделать заключение о том, что вопросы совместного ведения в сфере охраны здоровья населения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов российской Федерации не нашли своего должного отражения в основных законах субъектов Федерации. Следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации от 27 июня 2000 года ≤ 92-С по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации рассмотрел отдельные положения конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан. Конкретизацию предметов совместного ведения в сфере охраны здоровья Федерации и ее субъектов можно обнаружить в законодательных актах, принимаемых в субъектах по вопросам, имеющим отношение к здравоохранению. Так, законом `О здравоохранении в Свердловской области` устанавливается `взаимодействие Правительства Российской Федерации и Правительства Свердловской области в сфере здравоохранения` (ст. 20). В данном законе указано, что в совместном ведении находится формирование государственной политики по вопросам здравоохранения в Свердловской области, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Анализ Закона Чувашской Республики `Об охране здоровья граждан в Чувашской Республики` (1994 г.) , показывает, что в данном законе вообще отсутствует положение о совместной компетенции Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья.
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г.
Предметы совместного ведения в договрах и соглашениях Важное значение в определении сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, в том числе применительно к сфере охраны здоровья населения, призваны играть двухсторонние договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Их суть состоит в том, что, как отмечает К. Колибаб, `договоры с субъектами Федерации представляют собой специальные правила, изъятые из положений ст. 71 - 73 Конституции`. На наш взгляд, с этим нельзя согласиться: статьи Конституции не могут изменяться договорами. Из-за сложности разработки федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения в стране стала складываться практика решения этих вопросов путем заключения соглашений о разграничении полномочий между органами государственной власти Федерации и отдельных субъектов Федерации. На 1 марта 2000 г. договора подобного типа Федерацией подписаны с 46 субъектами, в том числе с 10 республиками, 4 краями, 26 областями, 2 городами федерального значения, 4 автономными округами. Так, согласно Договору `О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Алтайского края` , к предметам совместного ведения, в части охраны здоровья населения, отнесено развитие курортного региона `Белокуриха` (п. `е` ст. 2). Договор `О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Саратовской области` , к предметам совместного ведения относит вопросы обеспечения экологической безопасности объектов федеральной собственности, находящихся на территории Саратовской области. (п. `н` ст. 2). По Договору `О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Костромской области` , к предметам совместного ведения отнесены вопросы социальной защиты населения, включая медицинское страхование населения области, вопросы обеспечения мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды на территории области и осуществления мер по ее восстановлению, вопросы охраны и обеспечению экологической безопасности (п. `з`, `т` ст. 2). Анализ содержания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами показывает, что наиболее часто в раздел совместного ведения применительно к сфере здравоохранения регионы включают вопросы состояния окружающей среды. Так, Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Челябинской области , Ивановской области , Амурской области , Воронежской области к предметам совместного ведения относят оценку состояния окружающей среды на территории области, осуществление мер по ее восстановлению, охране и обеспечению экологической безопасности. В то же время имеются договоры, где при определении предметов совместного ведения вопросам охраны здоровья не уделяется никакого внимания. Например, в Договоре `О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Марий Эл` при перечислении предметов совместного ведения вопросы охраны здоровья населения не значатся. Наибольший интерес в деле уточнения предметов совместного ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья населения представляют соглашения по вопросам здравоохранения. В настоящее время таких соглашений подписано несколько десятков. Соглашений по разграничению предметов ведения и полномочий между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения подписаны, например, с Свердловской, Ростовской, Волгоградской, Саратовской, Ярославской областями. В указанных соглашениях отмечается, в частности, что стороны будут принимать необходимые меры по развитию государственной системы здравоохранения и обеспечению граждан медицинской и лекарственной помощью в соответствии с социальными нормативами, но не ниже установленных законодательством Российской Федерации. В порядке, определяемом соглашениями, стороны совместно осуществляют долевое финансирование важнейших федеральных и региональных программ в сфере охраны здоровья населения. При этом в соглашениях практически всегда отмечается, что жители конкретного региона Российской Федерации пользуются равными с жителями других субъектов Российской Федерации правами на получение медицинской и санаторной помощи в федеральных учреждениях здравоохранения. В соглашениях, как правило, четко разграничены полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами, определена сфера совместного ведения. В то же время сфера совместного ведения в области охраны здоровья населения в разных соглашениях обозначена по-разному. Наибольшее число соглашений подписано по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения; в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма; санитарно-эпидемиологического обеспечения. Согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и администрацией Краснодарского края о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, предусматривается, что стороны совместно разрабатывают федеральные целевые программы по курортно-рекреационному, туристическому, хозяйственному и селитебному освоению лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Краснодарского края; создают и поддерживают единую информационную систему, содержащую сведения о наличии и состоянии на территории Краснодарского края производства товаров и услуг в сфере санаторно-курортного дела, лечения, отдыха и туризма и представляют информацию участникам Соглашения. В сфере совместного ведения Правительства Российской Федерации и администрации Краснодарского края находится организация и осуществление в установленном порядке лицензирования и сертификации предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма на территории Краснодарского края; организация охраны и защиты природных лечебных ресурсов (ст. 3). По Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Северная Осетия - Алания о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, к совместному ведению сторон отнесено определение по согласованию с органами государственной власти Республики и присвоение статуса `лечебно-оздоровительная местность`, `курорт федерального значения`. В совместное ведение Правительства РФ и республики Северная Осетия - Алания входит разработка совместно с органами государственной власти Республики государственных целевых программ, освоение лечебно-оздоровительных местностей и развитие курортов федерального значения; государственный контроль за рациональным использованием, охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов, а также установление порядка его осуществления; распоряжение совместно с органами государственной власти Республики курортами федерального значения на территории республики. Правительство РФ и Правительство республики Северная Осетия - Алания совместно осуществляют международное сотрудничество по вопросам изучения, использования, расширения и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов, организация и осуществление курортного мониторинга, системы наблюдения за состоянием природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 3). Изучение соглашений в сфере санитарно-эпидемиологического обеспечения населения показывает, что в них к предметам совместного ведения в сфере охраны здоровья населения относят специфические вопросы санитарно-эпидемиологической деятельности. Так, согласно Соглашению между Правительством РФ и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в сфере санитарно-эпидемиологического обеспечения Свердловской области, стороны проводят согласованную политику в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации. В Соглашении отмечается, что назначение и освобождение от должности руководителей организаций Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в Свердловской области осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, по согласованию с губернатором Свердловской области (ст. 4). Данное положение частично не отвечает законодательству Российской Федерации. К совместному ведению, по Соглашению между Правительством Российской Федерации и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, Правительство Российской Федерации вводит (отменяет) в установленном порядке совместно с администрацией Хабаровского края особые условия и режимы проживания населения края и ведения хозяйственной деятельности, направленные на предотвращение возникновения, распространения и ликвидацию инфекционных болезней, массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей. В Соглашении установлено, что Правительство Российской Федерации совместно с администрацией Хабаровского края реализует меры, направленные на спасение людей, защиту их здоровья и обеспечение санитарно-эпидемиологической безопасности при чрезвычайных ситуациях, информированию населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах (ст. 2). В то же время, согласно Соглашению, ряд почти идентичных обязанностей, которые могли быть отнесены к совместному ведению, отнесены к сфере исключительных полномочий Федерации и к сфере исключительных полномочий администрации Хабаровского края. Так, согласно ст. 2 данного Соглашения регламентирует организацию Правительством Российской Федерации проведения мероприятий по предотвращению распространения на территории Российской Федерации инфекционных болезней, массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей, завоза потенциально опасных химических и биологических веществ. Согласно статье 3, Администрация Хабаровского края осуществляет мероприятия по предупреждению возникновения, распространения и ликвидации инфекционных болезней, массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей, связанных с влиянием на организм человека неблагоприятных факторов среды его обитания. Как можно заметить, положения почти идентичны, но они не отнесены к сфере совместного ведения. К сфере совместного ведения могло бы быть отнесено и положение статьи 3, в котором говорится, что Администрация Хабаровского края совместно с территориальным органом Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора Российской федерации в Хабаровском крае координирует деятельность санитарно-эпидемиологических служб федеральных органов исполнительной власти на территории края, предприятий, учреждений и организаций по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, организации и проведению гигиенических и противоэпидемических мероприятий, профилактики заболеваний населения, в том числе при возникновении чрезвычайных ситуаций (ст. 3). `В области здравоохранения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, - как отмечает Л.С. Мельникова, - подписаны и выполняются без нарушений соглашения с семью территориями: Свердловской, Ростовской, Вологодской, Кировской, Саратовской, Ярославской областями, Хабаровским краем`. Наибольшее количество Соглашений, как уже отмечалось ранее, подписано непосредственно по вопросам здравоохранения. В них рассматриваются наиболее общие значимые вопросы охраны здоровья граждан. Так, согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения, стороны обязуются принимать необходимые меры по развитию государственной системы здравоохранения и обеспечению медицинской и лекарственной помощью в соответствии с социальными нормативами, но не ниже установленных законодательством Российской Федерации (ст. 1). В соглашении также записано, что назначение на должность руководителей расположенных на территории Ростовской области федеральных учреждений, организаций и предприятий здравоохранения производится по согласованию с администрацией Ростовской области (ст. 4). Важное значение имеет положение Соглашения о том, что стороны договорились о недопущении приватизации учреждений, организаций и предприятий здравоохранения до введения в действие федерального закона, регламентирующего порядок приватизации в сфере здравоохранения. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения включает в себя положение о том, что стороны будут содействовать разработке и реализации совместных инвестиционных программ, информировать друг друга о ходе преобразований в здравоохранении по всем вопросам, представляющим взаимный интерес (ст. 6). Соглашением определено также, что назначение на должность руководителей федеральных учреждений, организаций и предприятий здравоохранения, расположенных на территории Вологодской области, производится по согласованию с администрацией Вологодской области (ст. 7). Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения похоже на вышеупомянутые. Согласно данному Соглашению, Правительство РФ и Правительство Свердловской области проводят согласованную политику в сфере здравоохранения (ст. 1). В отношении назначения на должность и освобождение от должности руководителей федеральных предприятий, учреждений, организаций здравоохранения, находящихся на территории Свердловской области, записано, что оно осуществляются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Правительством Свердловской области (ст. 3). Таким образом, можно сделать вывод о том, что, во-первых, сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов в вопросах охраны здоровья населения еще не уточнена окончательно; во-вторых, определение конкретных предметов совместного ведения осуществляется, как правило по актуальным вопросам, иногда временного характера; в-третьих, субъекты Федерации стараются назначение и освобождение руководителей федеральных организаций, расположенных в регионах, взять под свой контроль. Как видно из проведенного анализа, в конкретизации полномочий в сфере совместного ведения большую роль начинают играть соглашения между Правительством РФ и субъектами Федерации; подобных соглашений становится все больше. Вместе с тем, по мнению ряда ведущих юристов, `с развитием федерального законодательства, расширением круга охватываемых им проблем, повышением уровня законодательной техники удельный вес договорного нормотворчества в федеративных отношениях со временем будет уменьшаться`. В целом анализ договоров и соглашений подтверждает высказывания значительного числа правоведов, в т.ч. И.А. Умновой, о том, что `большинство договоров и соглашений заключено не столько потому, чтобы с их помощью учесть специфику субъектов Федерации, сколько для того, чтобы заменить или дополнить нормы Конституции РФ и федерального законодательства`.
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г
Предметы совместного ведения На основании исследования предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения можно констатировать, что в дополнение к положениям статьи 72 Конституции РФ в ходе совместных действий Федерации и регионов сложилось нормативно-правовое поле, конкретизирующее предметы совместного ведения. В числе таковых следует назвать: координацию вопросов здравоохранения; формирование и проведение согласованной государственной политики по вопросам здравоохранения; развитие государственной системы здравоохранения и обеспечение граждан медицинской и лекарственной помощью в соответствии с социальными стандартами, но не ниже установленных законодательством Российской Федерации; проведение согласованной политики в сфере здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства. Следующим блоком вопросов совместного ведения являются такие направления, как борьба с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, согласованная политика в этой области; обеспечение экологической безопасности объектов федеральной собственности находящихся на территории региона; меры по спасению людей, защите их здоровья при чрезвычайных ситуациях; введение особого режима проживания населения края и ведения хозяйственной деятельности, направленные на предотвращение возникновения, распространения и ликвидацию инфекционных болезней, массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей. В числе предметов совместного ведения Федерации и субъектов следует назвать федеральные целевые программы по курортно-реакционному, туристическому, хозяйственному и селитебному освоению лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории регионов; присвоение статуса `лечебно-оздоровительной местности`, `курорта федерального значения`; установление порядка и осуществление распоряжением курортами федерального значения; государственный контроль за рациональным использованием, охраной природных и лечебных ресурсов. В совместном ведении Федерации и субъектов находятся обеспечение мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды и осуществление мер по ее восстановлению; создание и поддержание единой информационной системы; информирование о ходе преобразований в здравоохранении; информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации. Предметами совместного ведения Федерации и субъектов являются медицинское страхование; лицензирование и сертификация предприятий и учреждений системы здравоохранения; содействие разработке и реализации совместных инвестиционных программ; недопущение приватизации учреждений, организаций и предприятий здравоохранения до ввода в действие федерального закона регламентирующую этот процесс; назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных предприятий, учреждений, организаций здравоохранения, находящихся на территории региона. Федерация и субъекты совместно ведают вопросами обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; разграничения государственной собственности; координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Ряд других исследований также подтверждает, что Конституция РФ регламентирует лишь общее направление формирования предметов совместного ведения Федерации и субъектов в области охраны здоровья населения, конкретизируют же положения Конституции РФ специальные правовые акты. Так, `в соответствии с соглашением Правительство РФ в лице Минздрава России также оказывает администрациям (правительствам) субъектов Российской Федерации организационно-методическую помощь в следующих сферах деятельности: определение приоритетов региональной политики;
разработка проектов нормативных правовых актов, издаваемых органами управления здравоохранением субъектов Российской Федерации;
обеспечение выполнения федеральных и региональных программ здравоохранения;
организация медицинской помощи и медицинского страхования`.
`Перечень полномочий Правительства свидетельствует, что оно выступает полноценным носителем исполнительной власти, главным образом, в социально-экономической сфере.` Более того, следует отметить, что ответственность Правительства за проведение эффективной социально-экономической политики не является абстракцией или сугубо теоретической конструкцией. Вместе с тем, не смотря на недвусмысленность формулировки статьи 72 Конституции Российской Федерации, возникает законный вопрос, являются ли эти вышеперечисленные сферы предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, правомочны ли органы государственной власти Федерации и ее субъектов совместно заниматься этими вопросами. Результаты исследования свидетельствуют, что этот вопрос требует уточнения. В этой связи обратимся к международному опыту конституционного закрепления предметов совместного ведения. Совместное ведение регламентировано законодательством ФРГ, Австрии, Швейцарии, Канады и др. стран. Основной закон Федеративной Республики Германии (ст. 72) гласит, что земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами. В этой сфере Федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании, т.е. вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель; или регулирование вопроса законодательством земли может нарушить интересы другой земли или всей страны в целом; или этого требует соблюдение правового или экономического единства, в частности соблюдение единообразия жизненных условий на территории не одной лишь земли. Совместная компетенция Федерации и ее субъектов означает, что Федерация принимает решения, отнесенные к ее ведению (например, основы законодательства), а субъекты федерации принимают свои законы в соответствии с федеральными. При необходимости субъекты Федерации могут, с разрешения Федерации, самостоятельно регулировать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон. Совместная компетенция может быть разграничена федеральными законами и соглашениями между органами государственной власти федерации и субъектов федерации, т.е. полномочия по предметам совместного ведения должны быть отнесены к полномочиям либо Федерации, либо ее субъектов; в ином случае, невозможно установить, до какого предела Федерация вправе решать вопросы совместной компетенции. Мировая практика предусматривает, что могут быть разграничены и сами предметы совместного ведения. Совместная компетенция, согласно ст. 30 Конституции ФРГ, обозначает такой порядок, при котором вопросы решаются субъектом федерации, если союзные органы не принимают их к своему рассмотрению. `Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач, - записано в Основном законе ФРГ, - принадлежит землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного порядка`. Т.е. земли могут выполнять определенные функции, если закон Германии не устанавливает или не допускает иного порядка. А в следующей статье немецкой конституции (ст. 31), сказано, что федеральное право имеет перевес над правом земель. Поэтому преимущество федерального права всегда вступает в силу, если федеральное правительство заинтересовано в этом. Если обратиться к Конституции Австрии, то невозможно не заметить, что она закрепляет за субъектами федерации - землями - право законодательного регулирования по определенному кругу вопросов, находящихся в совместном ведении федерации и земель. По австрийской модели распределение полномочий между федерацией и ее субъектами по вопросам, находящимся в их совместном ведении, осуществляется следующим образом: федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность (например, в области земельного и трудового законодательства). Вместе с тем, Конституция Австрии предусматривает еще один вариант распределения полномочий по вопросам совместного ведения: законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнительная деятельность (т.е. проведение его в жизнь) - к полномочию земель (так решаются, например, вопросы гражданства, организации и деятельности дорожной полиции). Так же и в ФРГ, помимо совместной компетенции федерации и земель федеральный законодатель принимает основы законодательства по описанному Основным Законом узкому кругу вопросов, а земельное законодательство конкретизирует общие принципы; федеральные законы самостоятельно исполняются землями, если Основным Законом не установлено иное. В статье 95 Конституции Канады говорится, что `всякий закон, изданный законодательным собранием провинции в отношении земледелия или иммиграции, будет иметь силу в провинции и для провинции лишь до тех пор и постольку, пока и поскольку он не противоречит какому-либо акту Парламента Канады`. Как видим, эти положения в значительной степени соответствуют российскому законодательству, Конституции РФ по вопросам совместного ведения. Из Конституции РФ и ФЗ `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов` следует, что под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. `Исходя из содержащихся в ней формулировок, некоторые из пунктов ч. 1 ст. 72 Конституции позволяют сравнительно точно выделить из сферы совместных полномочий то, что следует безусловно отнести к полномочиям Федерации, оставляя все остальное в сфере полномочий субъектов Федерации.` Следовательно, по вопросам совместного ведения могут издаваться как федеральные законы, так и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. По вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Существует правило, по которому, если по вопросам совместной компетенции субъектом федерации принят акт, противоречащий федеральному закону, то он будет считаться недействительным, или признанным недействительным, поскольку приоритет всегда за союзным (федеральным) законодательством. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по данным вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (в т.ч. и законы) приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Федеральная Конституция регламентирует, что по предметам совместного ведения федеральные законы могут устанавливать определенный объем полномочий федеральных органов государственной власти, вне пределов которых субъекты Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 72 и 73 Конституции Российской федерации равны в своем праве на осуществление государственной власти. В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации действуют положения Конституции Российской Федерации. Не все предметы ведения, объективно нуждающиеся в признании их совместными, обозначены в Конституции. В ходе их уточнения допускается применение договоров и соглашений. Заключение договоров и соглашений дает возможность не только конкретизировать предметы совместного ведения и полномочия, но и `объединить потенциал Федерации и ее субъектов для `развязывания` узких мест во взаимных интересах`. Федеральный закон `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...` (ч. 2, 3, 4 ст. 13) устанавливает, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Если следовать положению Конституции РФ изложенному в статье 72, то все принятые на федеральном уровне законы, имеющие отношение к сфере охраны здоровья приняты по предметам совместного ведения. По вопросам совместного ведения могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. В случае противоречия между федеральным законом и любым актом, изданным субъектом Федерации по вопросам ст. 72 Конституции РФ, действует федеральный закон. Таким образом, на конкретный период времени (до принятия федерального закона) субъекты Федерации по предметам совместного ведения с Федерацией фактически обладают полномочиями конкурирующей законодательной компетенции. После принятия федерального закона соответствующие законы и иные нормативные акты субъектов не утрачивают силу автоматически, а продолжают действовать в части, не противоречащей федеральному закону. Вместе с тем, исходя из положений Федерального Закона Российской Федерации `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации` , в качестве основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий признаются принципы конституционности (ст. 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ст. 4), равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 5), недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации (ст. 6), согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации (ст. 7), добровольности заключения договоров, соглашений (ст. 8), обеспечения ресурсами (ст. 9), гласности заключения договоров, соглашений (ст. 10). Как показывает исследование, ни одно из этих положений не соблюдается строго в ходе установления предметов совместного ведения и полномочий. Например, значительное число договоров и соглашений так и не были опубликованы в официальных изданиях. Постоянно нарушается принцип равноправия регионов, поскольку одними регионами заключены одни договора и соглашения, предусматривающие один круг полномочий, другие субъекты устанавливают иные полномочия в сфере здравоохранения. В результате в одних регионах общегосударственные проблемы находят свое правовое регулирование, в других регионах подобное регулирование отсутствует. Между тем, Федерация, как указано в ФЗ `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...`, должна устанавливать общие для всех ее субъектов правовые начала решения вопросов, находящихся в совместном ведении, конечно, без детальных предписаний, оставляя это на усмотрение самих субъектов. В этом случае федеральные законы дополняются актами субъектов Федерации и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности. Следовательно, эти противоречия характеризуются тем, что для осуществления совместного правового регулирования требуются базовые законы, договоры, соглашения, учитывающие специфические территориальные особенности субъектов Федерации. В ст. 72 Конституции 1993 г. закреплены вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения. `... приходится отметить, что текст ст. 72 сохранил многие недостатки (в частности, отсутствие единого принципа в определении предметов ведения) соответствующих полномочий федеративного договора.` Однако описание предметов совместного ведения еще не объясняет, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что - ее субъекты. Для разграничения компетенции нужно еще указать полномочия (и предметы ведения) Федерации, с одной стороны, и полномочия ее субъектов, с другой, в каждой конкретной сфере совместного ведения. Поскольку эти полномочия в сфере совместного ведения не закреплены прямо в Конституции РФ, то разграничение полномочий в сферах совместного ведения должно содержаться в федеральном законодательстве и договорах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, ни в законе об охране здоровья граждан, ни в новом проекте закона `О здравоохранении в Российской Федерации` вообще не содержится положения о совместной компетенции Федерации и субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения. С другой стороны, как отмечают исследователи, практика показывает, что договоры, в которых предметы ведения и полномочия, отнесенные федеральной Конституцией к ведению Российской Федерации, включались в перечень предметов совместного ведения Федерации и субъектов и даже передавались в ведение субъектов, со стороны Федерации подписывались Президентом, а иногда даже Председателем Правительства, в то время как официальный законодатель оказался исключенным из договорного процесса. Несомненно, такие договоры должны быть приведены в соответствие с Конституцией РФ. На наш взгляд, посредством законодательного акта, нуждается в уточнении и формулировка Конституции РФ, которая относит к совместному ведению координацию вопросов здравоохранения. Понятие `координация` не обозначено ни в `Юридической энциклопедии` , ни в `Большом юридическом словаре`. Вместе с тем, `Толковый словарь` трактует слово `координация` как соотношение, согласованность . `Логический словарь` дает следующее определение данному понятию: `согласование планов и работ различных звеньев государственного аппарата, ставящее целью наиболее эффективное решение стыковочных задач`. Еще одна трактовка дается в словаре иностранных слов: `приведение в порядок, в соответствие действий, составных частей чего - либо`. По мнению Б.С. Крылова, `координации Федерацией и ее субъектами подлежат стандарты, которые необходимо соблюдать при оказании медицинской помощи, а также стандарты, устанавливающие квалификацию медицинского персонала и пр.`. Однако, по его мнению, возможно и другое толкование, при котором `установление указанных выше и им подобных стандартов может быть отнесено и к исключительному ведению Федерации, поскольку они могут рассматриваться как регулирование и защита прав человека в такой важной сфере, как право на охрану здоровья и медицинскую помощь, закрепленное в статье 41 Конституции РФ. В этом случае сфера деятельности субъектов Федерации в области здравоохранения, безусловно, резко ограничивается, если переходит целиком к Федерации.` Б.С. Крылов считает, что все же с практической точки зрения установление стандартов в области здравоохранения целесообразно отнести к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поскольку установление их в определенной степени связано с учетом местных особенностей. В то же время вполне можно согласиться с суждением И.А. Умновой о том, что `юридическая практика свидетельствует о том, что ст. 71 Конституции РФ содержит неполный перечень предметов совместного ведения`. Таким образом, следует подчеркнуть, что по многим сферам совместного ведения применительно к проблеме охраны здоровья населения требуется детальное разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами путем принятия новых и дополнения уже существующих федеральных законов, а также путем заключения договоров Федерации с ее субъектами. Такой процесс необходим, например, по вопросу о разграничении государственной собственности (п. `г` ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) и по другим вопросам, отнесенным к совместному ведению. Особый вопрос - установление общих принципов налогообложения в России (п. `и` ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Конкретизации предметов совместного ведения в сфере здравоохранения способствует внутрирегиональная интеграция субъектов. `По инициативе органов управления здравоохранением были учреждены и действуют семь межрегиональных ассоциаций здравоохранения, среди которых `Дальневосточная медицинская ассоциация`, `Здравоохранение Сибири`, `Здравоохранение Урала`, `Здравоохранение Поволжья`, `Здравоохранение Северного Кавказа`, `Здравоохранение Центрально-Черноземного района Российской Федерации` и `Здравоохранение Северо-Запада`. Ассоциация объединяет 63 органа управления здравоохранением субъектов Российской Федерации`. В целом приходится констатировать, что практику заключения договоров и соглашений нельзя во всех случаях считать успешной. И здесь вполне можно согласиться с утверждением Б.С. Крылова, что `на разграничение предметов совместного ведения, складывающееся в соответствии и на основании федеральной Конституции, на практике накладываются нормы, содержащиеся в договорах между Федерацией и ее отдельными субъектами. Они... подчас существенно изменяют правоотношения, установленные Конституцией России.`
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г.
Проблемы совместного ведения Конституция Российской Федерации 1993 г. существенно изменила характер Федерации, укрепив в ней демократические принципы, основанные на признании приоритета прав и свобод человека и гражданина. Это, несомненно, относится и правам и свободам в сфере здравоохранения. Вместе с тем, из текста Конституции РФ видно, что защита прав и свобод человека и гражданина, в т.ч. в сфере здравоохранения, находится не только в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, но и в ведении Российской Федерации, а также в ведении субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, справедливое разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами - действенная гарантия соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. В числе предметов ведения и полномочий, отнесенных законом об охране здоровья граждан к компетенции Российской Федерации, находится охрана семьи, материнства, отцовства и детства. Вместе с тем, согласно Конституции РФ (ст. 72), данный предмет ведения относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. И таких несостыковок достаточно много как в действующим законе `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан`, так и в новом проекте `О здравоохранении в Российской Федерации` К числу проблемных вопросов совместного ведения и полномочий Федерации и ее субъектов следует отнести и установление льгот отдельным группам населения, оказание медико-социальной помощи и лекарственного обеспечения. Проблема лекарственного обеспечения населения является наиболее острой. Многие медикаменты дороги и малодоступны как для больных, так и для лечебных учреждений. Распад экономических связей со странами Центральной и Восточной Европы, ослабленная база отечественной фармацевтической промышленности позволили обеспечить потребность в лекарственных препаратах собственного производства лишь на 40%. В тяжелом финансовом положении находятся предприятия, производящие иммунобиологические препараты. Проблема осложнилась недостатком оборотных средств для закупки аптечными учреждениями даже сниженных объемов лекарственных средств. Серьезной проблемой последних лет стало обеспечение медикаментами граждан, имеющих право на льготы при получении лекарств. В настоящее время почти повсеместно прекращен или резко сокращен отпуск лекарств по льготным рецептам в связи с отсутствием средств на их оплату в региональных бюджетах. Задолженность органов здравоохранения аптекам за лекарства, отпущенные без оплаты или со скидкой, составила в 1997 году 900 млрд. рублей. Вместе с тем, в данном вопросе регионы считают, что это - предмет ведения Федерации, в то время как Федерация считает, что эти вопросы входят в компетенцию субъектов Федерации. Включение в предмет совместного ведения вопросов развития научно-технического потенциала отрасли привело к фактическому прекращению финансирования фундаментальных и поисковых исследований, что лишает перспективы работу по разработке новых оригинальных препаратов и медицинских изделий. К ведению Федерации в сфере охраны здоровья населения относится также проблемы охраны окружающей среды и защита граждан при чрезвычайных ситуациях. `Различные чрезвычайные ситуации - стихийные бедствия, техногенные катастрофы, социальные конфликты и др., - как правило, являются серьезной угрозой для жизни и здоровья значительных групп населения.` Однако в России экологическое законодательство является запутанным, особенно в части размежевания полномочий между центром и регионами. Законом `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` к сфере ведения и полномочий Федерации относится координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. Согласно статье 72 Конституции РФ, это - предмет совместного ведения. Между тем опыт последних десяти лет свидетельствует, что система здравоохранения самостоятельно не в состоянии решить проблемы здоровья населения, возникающие в результате взаимодействия огромного количества различных факторов, порожденных политическими, экономическими, социальными, экологическими и другими проблемами в стране. Требуется усиление координирующей роли Федерации. Как уже отмечалось, Конституция РФ воздерживается от определения, какую часть предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе реализовывать федеральные органы государственной власти и какую - органы государственной власти субъектов Федерации. Более того, формулировка ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации позволяет органам государственной власти Федерации издавать федеральные законы любой степени детализации и таким образом занять все правовое поле, на регулирование части которого могли бы претендовать власти субъектов Федерации. Однако на практике в сфере здравоохранения оказалось, что ни Федерация, ни субъекты Федерации не спешат заполнять правовой вакуум в законодательстве. До сих пор не определен механизм приведения уже принятых и принимаемых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерацией и федеральными законами, хотя о необходимости создания такого действенного механизма говорилось неоднократно. Право определять, какими полномочиями в сфере совместного ведения обладают субъекты Федерации, предоставлено только федеральным органам государственной власти. `Такая правовая норма неизбежно порождает споры и `перетягивание каната` между федеральной властью и властями субъектов Российской Федерации и создает напряжение в федеративных отношениях`. В то же время исходя из проведенного анализа, подтверждается вывод Ю.А. Тихомирова о том, что субъекты РФ `стремительно действуют сфере совместной компетенции и активно вторгаются в сферу исключительной компетенции Федерации`. В качестве недостатков предметов совместного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения. И.А. Умнова полагает, что `дублирование возникает не из-за неспособности деления государственной власти, а по причине недостатков юридической техники`. Сложные проблемы совместного ведения требуют их конкретизации на уровне законодательных актов. Однако мнения специалистов о необходимости такого закона разделились. Одни считают, что `издание федерального закона, устанавливающего процедуру законодательного регулирования в сфере совместного ведения, несомненно, явилось бы важным фактором упорядочения отношений Федерации и ее субъектов`. Другие, не отрицая возможности издания федеральных законов, разграничивающих полномочия по предметам совместного ведения, приведенных в ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, считают, что этот текст не может быть признан достаточно совершенным, поскольку остаются неясными использованные в этой части ст. 72 такие понятия как `общие вопросы`, `общие принципы`, в рамках которых могут издаваться федеральные законы. `Соответственно неясно, когда же возникает право субъектов Федерации самостоятельно регулировать вопросы, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов`. Для этого необходимо в каждом законе добиваться максимально исчерпывающего перечня полномочий федеральных государственных органов в сфере совместного ведения. Это избавит федерального законодателя от необходимости приводить перечень полномочий субъектов Федерации, поскольку он может быть весьма и весьма обширным. Важную роль в системе разрешения противоречий, уточнения предмета ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, совместного ведения мог бы сыграть Конституционный Суд Российской Федерации. Однако, как отмечает М.В. Баглай, `органы государственной власти, которые обладают правом запроса в Конституционный Суд, в том числе Президент, Правительство, прокуратура, пользуются им крайне слабо, в результате чего в Конституционном Суде не было запросов на проверку основных законов республик, договоров между субъектами Федерации`. Проведенный анализ показывает, что в субъектах `не всегда четко разграничиваются сферы собственно федерального, совместного и исключительного законодательного регулирования субъектов Российской Федерации`. Анализ текстов заключенных договоров и соглашений о разграничении компетенции свидетельствует об отсутствии в них положений о санкциях за нарушения договорных условий. Для осуществления согласованного функционирования исполнительной ветвей власти в федеральных законах крайне важно отражать следующие положения: круг предметов ведения и полномочий, осуществляемых самостоятельно, совместно и по согласованию; исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий, а также установление запрета на вмешательство одного органа в компетенцию другого с обязательным использованием санкций (приостановление, отмена актов и др.). Орган государственной власти, издавший нормативный правовой акт, должен нести ответственность за его качество, законность и обоснованность. Представляется целесообразным принятие Российской Федерацией по вопросам совместного ведения Основ законодательства, закрепляющих общие принципы и цеди правового регулирования, нормы прямого действия или рекомендательные нормы для субъектов Федерации. Еще одна проблема заключается в том, что перечень предметов ведения в сфере здравоохранения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. Устранение данных противоречий, на наш взгляд, возможно как через внесение поправок непосредственно в Конституцию РФ, так и путем толкования конституционных положений Конституционным Судом Российской Федерации. Другим направлением совершенствования законодательства о совместном ведении могло бы стать внедрение в юридическую практику предложения И.А. Умновой: `Выход видится во введении категории `совместная компетенция органов государственной власти Федерации и ее субъектов`. `Совместная компетенция, - поясняет исследователь, - это конкретные полномочия органов государственной власти в определенных сферах, которые можно определить в текущих федеральных законах, а их развитие - и во внутрифедеральных договорах и соглашениях.`
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г.
Законодательная основа компетенции регионов
Компетенция субъектов Российской Федерации с сфере здравоохранения, предметы ведения и полномочия регионов регулируются Конституцией РФ, федеральным законом `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации`, законом `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` и др. нормативно-правовыми актами. Международный опыт располагает разнообразными примерами правового закрепления и регулирования исключительной компетенции субъектов федерации. Так, в законодательстве одних государств приводится исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в компетенции субъектов федерации, как, например, в Конституции Индии: Перечень II Приложения 7 к Конституции Индии включает 66 пунктов, в числе которых `Здравоохранение и санитария`. Законодательство других государств не содержит подобного перечня: в этом случае к предметам ведения субъектов федерации относятся вопросы, которые не входят ни в исключительное ведение федерации, ни в совместное ведение федерации и ее субъектов. Наконец, в основных законодательных актах таких государств, как Мексика, конституционно очерчен круг вопросов, которые не могут быть предметом ведения штатов. Конституция США (ст. 10) регламентируется положение о том, что полномочия, не представленные в ней и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом. В Основном законе Федеративной Республики Германии установлено, что земли имеют право законодательства в той мере, в какой Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации. (ст. 70 п. 1). Конституция Российской Федерации не перечисляет предметы ведения и полномочия субъектов Федерации, она лишь определяет предметы ведения Российской Федерации и `дает Федерации право определять свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оставляя за субъектами право реализовывать свои полномочия в сфере совместного ведения`. В Российской Федерации укрепилась практика закрепления полномочий и предметов ведения за субъектами Федерации, отражающая исторические особенности национально-территориального и административного деления страны: в состав России входят республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, автономные округа. Конституцией РФ закреплено равноправие всех субъектов Федерации. Статус субъектов Федерации устанавливается Конституцией России, а также другими правовыми актами. Положение субъектов РФ также определяют Декларация о государственном суверенитете РСФСР, Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоры Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.). Конституция РФ предусматривает возможность принятия федерального закона об автономных округах, но пока эта правовая норма не реализована. Республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы. Правовой статус субъекта РФ, гарантируемый Конституцией РФ, проявляется в общем для всех определении предмета ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти. Такое решение проблемы оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Так, если тот или иной вопрос входит в компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Законы по вопросам ведения субъектов Федерации принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Конституция РФ предоставляет субъектам Федерации важную гарантию самостоятельного ведения вне компетенции Федерации и совместного ведения; федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ (ч. 4 ст. 76). В законе Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` наряду с компетенцией Российской Федерации в области охраны здоровья определена компетенция республик в составе Российской Федерации (ст. 6; включает 18 пунктов), а также, отдельной статьей, компетенция автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 7; включает 17 пунктов). В законе об основах законодательства РФ в области охраны здоровья зафиксировано, что к ведению республик в составе Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относятся: принятие законодательных и иных правовых актов, контроль за соблюдением федерального законодательства, законодательная инициатива в области охраны здоровья граждан. К ведению автономной области, автономных округов, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга относятся те же функций, за исключением принятия законов (в данных субъектах РФ принимаются иные правовые акты). С принятием новой Конституции РФ в 1993 г. было установлено равноправие всех субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5). Конституцией также определено, что республики, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют свое законодательство (ч. 2 ст. 5), осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). Таким образом, все субъекты Российской Федерации вправе принимать законы по вопросам охраны здоровья населения и иные нормативно-правовые акты. Республики Федерации, согласно закону об охране здоровья населения, определяют основы государственной политики в области охраны здоровья граждан, устанавливают структуру органов управления государственной системы здравоохранения республик в составе Российской Федерации, порядок их организации и деятельности; способствуют развитию сети учреждений государственной системы здравоохранения республик Российской Федерации. К ведению республик закон об охране здоровья граждан относит утверждение программ обязательного медицинского страхования граждан (ч. 5 ст. 6); выдачу разрешений на применение на территориях республик новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий (ч. 2 ст. 6); координацию научных исследований, финансирование республиканских программ научных исследований в области охраны здоровья граждан (ч. 15 ст. 6). Автономная область, автономные округа, края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, согласно закону об охране здоровья граждан, финансируют и обеспечивают развитие первичной медико-санитарной помощи, других видов медицинской и лекарственной помощи; осуществляют меры по медицинскому страхованию граждан (ч. 5 ст. 7). К ведению всех субъектов РФ федеральный закон `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` относит формирование органов управления государственной системы здравоохранения, развитие сети учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения; реализацию федеральных программ по развитию здравоохранения; разработку и реализацию республиканских (региональных) программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний; оказание медицинской помощи; медицинское образование населения и другие вопросы в области охраны здоровья граждан. В ведение всех субъектов Российской Федерации входит защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья. По закону об охране здоровья граждан, к ведению всех субъектов Российской Федерации отнесено осуществление государственной политики в области охраны здоровья граждан; правда, компетенцией республик в этом случае является федеральная государственная политика, в то время как компетенцией остальных субъектов Федерации является государственная политика в целом. Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет долю расходов на здравоохранение при формировании республиканского (регионального) бюджета; формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; установление дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении. Предметом ведения субъектов РФ является также материально-техническое обеспечение предприятий, учреждений и организаций государственной системы здравоохранения, контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи ; предоставление льгот по налогам, сборам и иным платежам в бюджет в установленном порядке для предприятий, учреждений и организаций, деятельность которых направлена на охрану здоровья граждан ; а также природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности ; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. К ведению субъектов Федерации, как регламентирует закон об охране здоровья населения РФ, относятся вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; выявление в этих целях факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению; осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер. Субъекты Федерации должны координировать деятельность органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. В ведении субъектов Федерации, согласно упомянутому закону, оказывается охрана семьи, материнства, отцовства и детства, санитарно-гигиеническое образование населения ; реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых мерах. Субъекты Федерации организуют и координируют деятельность по подготовке кадров в области охраны здоровья граждан. Однако следует отметить, что установление дополнительных льгот медицинским кадрам, помимо принятых на федеральном уровне, имеют право только республики. К ведению субъектов Федерации относится лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, контроль за деятельностью муниципальных лицензионных комиссий. Субъекты Федерации обязаны регулярно информировать население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих. В качестве предмета ведения субъектов РФ закон об охране здоровья граждан определяет и международное сотрудничество в области охраны здоровья населения. Закон об охране здоровья населения определяет, что субъекты РФ вправе решать и другие вопросы в области охраны здоровья граждан, не относящиеся к компетенции Российской федерации. Законом Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` также предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами государственной власти Российской Федерации могут передавать последним осуществление части своих полномочий в вопросах охраны здоровья граждан. Данный перечень предметов ведения субъектов Федерации охватывает довольно широкий круг вопросов, которые должны решать органы государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья населения. Однако, с правовой точки зрения, он недостаточно корректен. Конституция Российской Федерации не предусматривает исключительной компетенции (перечня предметов ведения и полномочий) субъектов Федерации поскольку компетенция субъектов определяется в ней по `остаточному принципу`. Конституция РФ указывает на всю полноту государственной власти, присущей органам государственной власти субъектов Федерации (ст. 73), и на самостоятельность осуществления полномочий субъектами Федерации по вопросам вне пределов ведения Федерации и полномочий РФ в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов Федерации (ч. 4 ст. 76). В то же время, обладая всей полнотой государственной власти, согласно ст. 73 Конституции РФ, субъекты Российской Федерации вправе, по согласованию с федеральными органами, относить любые полномочия, находящиеся в их ведении, в том числе и в сфере охраны здоровья населения, к полномочиям Федерации. Но для этого необходимо принятие соответствующих законодательных актов. Субъект РФ вправе издавать законы в сфере совместного ведения, но обязан привести его в соответствие с изданными позднее федеральными законами. По мнению ряда ведущих юристов страны, `принципиально важны для определения правового положения субъектов Российской Федерации нормы, содержащиеся в ст. 8 Конституции`. В данной статье гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Все это, несмотря на прямую ссылку на здравоохранение, также имеет существенное значение в деле развития здравоохранения. Часть 4 ст. 76 Конституции РФ говорит о предмете ведении, который может быть исключительно ведением субъектов РФ и к которому относятся вопросы, находящиеся вне ведения Федерации, а также совместного ведения Федерации и ее субъектов, вопросы и не упомянутые в ст. 71 и 72 Конституции РФ. По этим вопросам субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, т.е. принимают законы и иные нормативные акты. Они решают их по своему усмотрению, и единственным ограничением здесь является универсальное требование соблюдения прав и свобод человека и гражданина в том числе в сфере охраны здоровья. При этом крайне важным является вывод о том, что `из принципа равноправия всех субъектов Федерации, а значит и равного объема их полномочий, установленных Конституцией России, следует, что все субъекты входят в состав Российской Федерации на равных основаниях`. Федеральным Законом `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...` предусматривается, что федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. Статья 3 ч. 2 Федерального Закона `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...` гласит: `Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации`. Следовательно, статьи 6 и 7 Закона РФ `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` противоречат Конституции РФ (ст. 73, ч. 4 ст. 76) и федеральному закону `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации`. Вместе с тем, в настоящее время в Государственной Думе РФ находится на рассмотрении проект ФЗ `О здравоохранении в Российской Федерации` (проект ко второму чтению), в котором в ст. 9 `Полномочия субъектов Российской Федерации в области здравоохранения` приводится перечень полномочий субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, не предполагающий разночтений в трактовках. Вышеупомянутая статья законопроекта (включает 22 пункта) заканчивается положением о том, что субъекты Федерации осуществляют и иные полномочия в области здравоохранения, входящие в их компетенцию. Казалось бы, это дает возможность субъектам Федерации реализовать свои права, заложенные в Конституции РФ и в ФЗ `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации`, дополняя указанные в проекте ФЗ `О здравоохранении в Российской Федерации` предметы ведения и полномочия. Однако и в данном случае все же нарушено конституционное право субъектов Федерации на всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения. Субъекты Федерации (наряду с другими субъектами права), согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, имеют право законодательной инициативы, которое распространяется не только на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Реализуя это право, субъекты Российской Федерации в порядке законодательной инициативы внесли на рассмотрение Государственной Думы 9 проектов федеральных законов. Данное право позволяет регионам активно участвовать в выработке законодательной политики в сфере охраны здоровья граждан. Как отмечают правоведы, `особое значение для определения статуса субъекта Федерации имеет ст. 5 Конституции, в которой четко установлен принцип равноправия всех субъектов Федерации`. Для осуществления всех полномочий субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), а не только упомянутых в ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, создается система органов власти субъектов Федерации. Федеральные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов субъектов по реализации тех полномочий, которые осуществляются в рамках их исключительной компетенции. В то же время, следует отметить, что в этой сфере полномочий субъектов действует положение ч. 2 ст. 80 и ч. 2 ст. 85 Конституции РФ о праве Президента РФ приостанавливать действия исполнительной власти субъекта Федерации. Президент РФ, как гарант прав и свобод человека и гражданина, может приостановить действие акта исполнительной власти, если посчитает, что они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Статья 76 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Термин `собственное` в данном случае означает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные акты, самостоятельно регулируя отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место по вопросам совместного ведения. Реализуя это право, субъекты Российской Федерации за последние десять лет приняли свыше 130 законов, касающихся вопросов охраны здоровья населения. Конституцией РФ установлено: если нормативный акт субъекта Российской Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению, и если такой акт не противоречит федеральным законам, то действует акт субъекта Федерации - в данном случае принцип верховенства федерального закона не действует, ибо эта сфера общественных отношений резервирована для собственного правового регулирования субъектами Федерации. Анализ Конституции РФ показывает, что субъекты Федерации могут на основании федерального закона осуществлять делегированные полномочия по вопросам, регламентированным в ст. 71 Основного закона, но они не вправе регулировать эти вопросы, даже при отсутствии федерального закона по этим вопросам хотя и может возникнуть, например, необходимость принятия данного законодательного акта. Компетенция субъектов Российской Федерации с сфере здравоохранения, предметы ведения и полномочия регионов регулируются Конституцией РФ, федеральным законом `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации`, законом `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` и др. нормативно-правовыми актами. Международный опыт располагает разнообразными примерами правового закрепления и регулирования исключительной компетенции субъектов федерации. Так, в законодательстве одних государств приводится исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в компетенции субъектов федерации, как, например, в Конституции Индии: Перечень II Приложения 7 к Конституции Индии включает 66 пунктов, в числе которых `Здравоохранение и санитария`. Законодательство других государств не содержит подобного перечня: в этом случае к предметам ведения субъектов федерации относятся вопросы, которые не входят ни в исключительное ведение федерации, ни в совместное ведение федерации и ее субъектов. Наконец, в основных законодательных актах таких государств, как Мексика, конституционно очерчен круг вопросов, которые не могут быть предметом ведения штатов. Конституция США (ст. 10) регламентируется положение о том, что полномочия, не представленные в ней и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом. В Основном законе Федеративной Республики Германии установлено, что земли имеют право законодательства в той мере, в какой Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации. (ст. 70 п. 1). Конституция Российской Федерации не перечисляет предметы ведения и полномочия субъектов Федерации, она лишь определяет предметы ведения Российской Федерации и `дает Федерации право определять свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оставляя за субъектами право реализовывать свои полномочия в сфере совместного ведения`. В Российской Федерации укрепилась практика закрепления полномочий и предметов ведения за субъектами Федерации, отражающая исторические особенности национально-территориального и административного деления страны: в состав России входят республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, автономные округа. Конституцией РФ закреплено равноправие всех субъектов Федерации. Статус субъектов Федерации устанавливается Конституцией России, а также другими правовыми актами. Положение субъектов РФ также определяют Декларация о государственном суверенитете РСФСР, Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоры Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.). Конституция РФ предусматривает возможность принятия федерального закона об автономных округах, но пока эта правовая норма не реализована. Республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы. Правовой статус субъекта РФ, гарантируемый Конституцией РФ, проявляется в общем для всех определении предмета ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти. Такое решение проблемы оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Так, если тот или иной вопрос входит в компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Законы по вопросам ведения субъектов Федерации принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Конституция РФ предоставляет субъектам Федерации важную гарантию самостоятельного ведения вне компетенции Федерации и совместного ведения; федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ (ч. 4 ст. 76). В законе Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` наряду с компетенцией Российской Федерации в области охраны здоровья определена компетенция республик в составе Российской Федерации (ст. 6; включает 18 пунктов), а также, отдельной статьей, компетенция автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 7; включает 17 пунктов). В законе об основах законодательства РФ в области охраны здоровья зафиксировано, что к ведению республик в составе Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относятся: принятие законодательных и иных правовых актов, контроль за соблюдением федерального законодательства, законодательная инициатива в области охраны здоровья граждан. К ведению автономной области, автономных округов, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга относятся те же функций, за исключением принятия законов (в данных субъектах РФ принимаются иные правовые акты). С принятием новой Конституции РФ в 1993 г. было установлено равноправие всех субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5). Конституцией также определено, что республики, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют свое законодательство (ч. 2 ст. 5), осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). Таким образом, все субъекты Российской Федерации вправе принимать законы по вопросам охраны здоровья населения и иные нормативно-правовые акты. Республики Федерации, согласно закону об охране здоровья населения, определяют основы государственной политики в области охраны здоровья граждан, устанавливают структуру органов управления государственной системы здравоохранения республик в составе Российской Федерации, порядок их организации и деятельности; способствуют развитию сети учреждений государственной системы здравоохранения республик Российской Федерации. К ведению республик закон об охране здоровья граждан относит утверждение программ обязательного медицинского страхования граждан (ч. 5 ст. 6); выдачу разрешений на применение на территориях республик новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий (ч. 2 ст. 6); координацию научных исследований, финансирование республиканских программ научных исследований в области охраны здоровья граждан (ч. 15 ст. 6). Автономная область, автономные округа, края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, согласно закону об охране здоровья граждан, финансируют и обеспечивают развитие первичной медико-санитарной помощи, других видов медицинской и лекарственной помощи; осуществляют меры по медицинскому страхованию граждан (ч. 5 ст. 7). К ведению всех субъектов РФ федеральный закон `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` относит формирование органов управления государственной системы здравоохранения, развитие сети учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения; реализацию федеральных программ по развитию здравоохранения; разработку и реализацию республиканских (региональных) программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний; оказание медицинской помощи; медицинское образование населения и другие вопросы в области охраны здоровья граждан. В ведение всех субъектов Российской Федерации входит защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья. По закону об охране здоровья граждан, к ведению всех субъектов Российской Федерации отнесено осуществление государственной политики в области охраны здоровья граждан; правда, компетенцией республик в этом случае является федеральная государственная политика, в то время как компетенцией остальных субъектов Федерации является государственная политика в целом. Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет долю расходов на здравоохранение при формировании республиканского (регионального) бюджета; формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; установление дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении. Предметом ведения субъектов РФ является также материально-техническое обеспечение предприятий, учреждений и организаций государственной системы здравоохранения, контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи ; предоставление льгот по налогам, сборам и иным платежам в бюджет в установленном порядке для предприятий, учреждений и организаций, деятельность которых направлена на охрану здоровья граждан ; а также природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности ; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. К ведению субъектов Федерации, как регламентирует закон об охране здоровья населения РФ, относятся вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; выявление в этих целях факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению; осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер. Субъекты Федерации должны координировать деятельность органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. В ведении субъектов Федерации, согласно упомянутому закону, оказывается охрана семьи, материнства, отцовства и детства, санитарно-гигиеническое образование населения ; реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых мерах. Субъекты Федерации организуют и координируют деятельность по подготовке кадров в области охраны здоровья граждан. Однако следует отметить, что установление дополнительных льгот медицинским кадрам, помимо принятых на федеральном уровне, имеют право только республики. К ведению субъектов Федерации относится лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, контроль за деятельностью муниципальных лицензионных комиссий. Субъекты Федерации обязаны регулярно информировать население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих. В качестве предмета ведения субъектов РФ закон об охране здоровья граждан определяет и международное сотрудничество в области охраны здоровья населения. Закон об охране здоровья населения определяет, что субъекты РФ вправе решать и другие вопросы в области охраны здоровья граждан, не относящиеся к компетенции Российской федерации. Законом Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` также предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами государственной власти Российской Федерации могут передавать последним осуществление части своих полномочий в вопросах охраны здоровья граждан. Данный перечень предметов ведения субъектов Федерации охватывает довольно широкий круг вопросов, которые должны решать органы государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья населения. Однако, с правовой точки зрения, он недостаточно корректен. Конституция Российской Федерации не предусматривает исключительной компетенции (перечня предметов ведения и полномочий) субъектов Федерации поскольку компетенция субъектов определяется в ней по `остаточному принципу`. Конституция РФ указывает на всю полноту государственной власти, присущей органам государственной власти субъектов Федерации (ст. 73), и на самостоятельность осуществления полномочий субъектами Федерации по вопросам вне пределов ведения Федерации и полномочий РФ в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов Федерации (ч. 4 ст. 76). В то же время, обладая всей полнотой государственной власти, согласно ст. 73 Конституции РФ, субъекты Российской Федерации вправе, по согласованию с федеральными органами, относить любые полномочия, находящиеся в их ведении, в том числе и в сфере охраны здоровья населения, к полномочиям Федерации. Но для этого необходимо принятие соответствующих законодательных актов. Субъект РФ вправе издавать законы в сфере совместного ведения, но обязан привести его в соответствие с изданными позднее федеральными законами. По мнению ряда ведущих юристов страны, `принципиально важны для определения правового положения субъектов Российской Федерации нормы, содержащиеся в ст. 8 Конституции`. В данной статье гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Все это, несмотря на прямую ссылку на здравоохранение, также имеет существенное значение в деле развития здравоохранения. Часть 4 ст. 76 Конституции РФ говорит о предмете ведении, который может быть исключительно ведением субъектов РФ и к которому относятся вопросы, находящиеся вне ведения Федерации, а также совместного ведения Федерации и ее субъектов, вопросы и не упомянутые в ст. 71 и 72 Конституции РФ. По этим вопросам субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, т.е. принимают законы и иные нормативные акты. Они решают их по своему усмотрению, и единственным ограничением здесь является универсальное требование соблюдения прав и свобод человека и гражданина в том числе в сфере охраны здоровья. При этом крайне важным является вывод о том, что `из принципа равноправия всех субъектов Федерации, а значит и равного объема их полномочий, установленных Конституцией России, следует, что все субъекты входят в состав Российской Федерации на равных основаниях`. Федеральным Законом `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...` предусматривается, что федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. Статья 3 ч. 2 Федерального Закона `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...` гласит: `Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации`. Следовательно, статьи 6 и 7 Закона РФ `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` противоречат Конституции РФ (ст. 73, ч. 4 ст. 76) и федеральному закону `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации`. Вместе с тем, в настоящее время в Государственной Думе РФ находится на рассмотрении проект ФЗ `О здравоохранении в Российской Федерации` (проект ко второму чтению), в котором в ст. 9 `Полномочия субъектов Российской Федерации в области здравоохранения` приводится перечень полномочий субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, не предполагающий разночтений в трактовках. Вышеупомянутая статья законопроекта (включает 22 пункта) заканчивается положением о том, что субъекты Федерации осуществляют и иные полномочия в области здравоохранения, входящие в их компетенцию. Казалось бы, это дает возможность субъектам Федерации реализовать свои права, заложенные в Конституции РФ и в ФЗ `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации`, дополняя указанные в проекте ФЗ `О здравоохранении в Российской Федерации` предметы ведения и полномочия. Однако и в данном случае все же нарушено конституционное право субъектов Федерации на всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения. Субъекты Федерации (наряду с другими субъектами права), согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, имеют право законодательной инициативы, которое распространяется не только на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Реализуя это право, субъекты Российской Федерации в порядке законодательной инициативы внесли на рассмотрение Государственной Думы 9 проектов федеральных законов. Данное право позволяет регионам активно участвовать в выработке законодательной политики в сфере охраны здоровья граждан. Как отмечают правоведы, `особое значение для определения статуса субъекта Федерации имеет ст. 5 Конституции, в которой четко установлен принцип равноправия всех субъектов Федерации`. Для осуществления всех полномочий субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), а не только упомянутых в ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, создается система органов власти субъектов Федерации. Федеральные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов субъектов по реализации тех полномочий, которые осуществляются в рамках их исключительной компетенции. В то же время, следует отметить, что в этой сфере полномочий субъектов действует положение ч. 2 ст. 80 и ч. 2 ст. 85 Конституции РФ о праве Президента РФ приостанавливать действия исполнительной власти субъекта Федерации. Президент РФ, как гарант прав и свобод человека и гражданина, может приостановить действие акта исполнительной власти, если посчитает, что они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Статья 76 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Термин `собственное` в данном случае означает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные акты, самостоятельно регулируя отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место по вопросам совместного ведения. Реализуя это право, субъекты Российской Федерации за последние десять лет приняли свыше 130 законов, касающихся вопросов охраны здоровья населения. Конституцией РФ установлено: если нормативный акт субъекта Российской Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению, и если такой акт не противоречит федеральным законам, то действует акт субъекта Федерации - в данном случае принцип верховенства федерального закона не действует, ибо эта сфера общественных отношений резервирована для собственного правового регулирования субъектами Федерации. Анализ Конституции РФ показывает, что субъекты Федерации могут на основании федерального закона осуществлять делегированные полномочия по вопросам, регламентированным в ст. 71 Основного закона, но они не вправе регулировать эти вопросы, даже при отсутствии федерального закона по этим вопросам хотя и может возникнуть, например, необходимость принятия данного законодательного акта.
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Институт теоретико-прикладных исследований
2001 г.
Предметы ведения регионов в региональных законодательных актах
Конкретные предметы ведения и полномочия субъектов РФ в сфере охраны здоровья населения, находящиеся вне компетенции Федерации и совместного ведения, нередко закрепляются в конституциях и уставах, принимаемых субъектами Федерации. Согласно статье 37 Конституции Республики Хакасия, статье 40 Конституции Республики Мордовия, статье 41 Конституции Республики Марий Эл, статье 42 Конституции Республики Коми, каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно, за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Конституциях этих республик установлено, что финансируются программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Конституция РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами актов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. В Конституции Республики Хакасия (ст. 38), Конституции Республики Мордовия (ст. 41), Конституции Республики Марий Эл (ст. 42), Конституции Республики Коми (ст. 43) указано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это повторяет ст. 42 Конституции Российской Федерации. Анализ полномочий республик, закрепленных в республиканских Конституциях показывает наличие сходства и различий в их нормах. Так, согласно Конституции Республики Хакасия, в ведении субъекта РФ находится определение основных направлений политики и принятие республиканских программ в сфере экологического развития. В Конституции (Основном законе) Республики Саха (Якутия) записано, что данный субъект РФ обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые ею делегируются добровольно на основе договора в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации и осуществляются с ее участием. Это противоречит Федеральной Конституции и не подлежит исполнению. Исключительному ведению Республики Саха (Якутия) в лице ее высших органов государственной власти, согласно ее Конституции, подлежит определение и проведение демографической и народонаселенческой политики, руководство здравоохранением, физической культурой и спортом. В свою очередь Конституция Республики Адыгея в отношении охраны здоровья граждан устанавливает ряд норм, относящихся к здравоохранению. Так, в статье 38 говорится о том, что граждане Республики Адыгея имеют право на экологически безопасные для их жизни и здоровья окружающую природную среду, продукты питания и предметы бытового назначения. Это право обеспечивается экологическим контролем в соответствии с установленными требованиями и стандартами. В статье 39 зафиксировано, что охрана здоровья является обязанностью государства. Государство проводит и поддерживает мероприятия по предупреждению и лечению болезней, обеспечивает оказание общедоступной бесплатной медицинской помощи. Государство принимает меры по развитию частной системы здравоохранения. В статье 39 Конституции Республики Бурятия говорится, что каждый имеет право на охрану своего здоровья и медицинскую помощь. В государственных и муниципальных лечебных учреждениях гарантируется бесплатная медицинская помощь в объеме базовой территориально-медицинской программы. В Республике Бурятия финансируются республиканские программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. В Конституции Республики Бурятия также установлено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением ; сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным и республиканским законодательством. В Конституции Республики Карелия (ст. 19) и в Конституции Республики Дагестан (ст. 40) указано, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается каждому бесплатно, за счет средств бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Конституции Карелии, так же как и в ряде других республик, отмечается, что в республике финансируются республиканские программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, что сокрытие государственными должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровья людей, преследуется по закону. В статье 40 Конституции Республики Дагестан говорится, что платная медицина допускается в соответствии с законом. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с законом. Законодательно установлено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Положения, определяющие предмет ведения в сфере здравоохранения, закреплены и в уставах краев и областей. В статье 7 Устава Хабаровского края, в которой определены предметы ведения края, отражено только положение о краевой политики в области экологического развития. В то же время в статье 22 `Право на благоприятную окружающую среду` отмечается, что в Хабаровском крае принимаются необходимые меры по обеспечению права на здоровую и благоприятную окружающую среду, получение достоверной и полной экологической информации. Строительство промышленных и иного назначения объектов, осуществление хозяйственной деятельности, представляющей особую опасность для природной среды и жизнедеятельности населения, производится с учетом общественного мнения, в том числе по результатам краевых и местных референдумов. Статья 23 данного Устава содержит положение о том, что каждому гарантируется право на доступность и бесплатность медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в пределах средств из бюджета края, страховых взносов и других поступлений. В Хабаровском крае финансируются программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, создаются условия развития медицинского страхования граждан.
http://nvolgatrade.ru/
Док. 215491
Опублик.: 12.12.04
Число обращений: 2
|
