АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНО И ПРАВОГО ПОЛОЖЕНИЯ БЕЗДОМНЫХ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИНазад
АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНО И ПРАВОГО ПОЛОЖЕНИЯ БЕЗДОМНЫХ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Санкт-Петербург
Дельта
2004
Подготовлено и издано на средства гранта, выделенного по программе
индивидуальных исследовательских проектов Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров (The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation).
Для бесплатного распространения
Брошюра представляет собой научный отчет об исследовании бездомности, проведенном И.З.Карлинским в 2002-2003 годах. Она предназначена для специалистов, занимающихся проблемой бездомности, представителей власти, социальных работников, студентов, журналистов и всех, кого интересуют вопросы, откуда в России берутся бездомные и что с ними делать.
(c) И.З.Карлинский, текст, 2004
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. ИСХОДНЫЕ ПОСЫЛКИ
2. МЕТОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Изменения в методике
Использование методов
3. КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ
4. ЧИСЛЕННОСТЬ БЕЗДОМНЫХ И ПРИЧИНЫ БЕЗДОМНОСТИ
Численность бездомных
Точка зрения Министерства труда и социального развития РФ на причины бездомности
Лечебно-трудовые профилактории (ЛТП)
Анализ подлинных причин бездомности
Первичные причины
Утрата жилья в связи с лишением свободы
Утрата жилья в связи со сделками
Семейные причины
Выселение без предоставления другого жилого помещения
Дромомания
Вторичные причины бездомности
Факторы, определяющие численность бездомных
Выводы
5. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПОЛОЖЕНИЕ БЕЗДОМНЫХ
6. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ БЕЗДОМНЫХ
Избирательное право
Доступ к правосудию и механизмам судебной защиты и реализации прав
Гражданский процесс
Уголовный процесс
Законодательство об административных правонарушениях
Дискриминация бездомных в иных отраслях российского законодательства
Выводы
7. ФОРМИРОВАНИЕ ОБРАЗА БЕЗДОМНОГО
Типичные способы манипулирования
Цели манипулирования
8. ГОСУДАРСТВЕННАЯ И НЕГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМЫ ПОМОЩИ БЕЗДОМНЫМ
9. ПРОБЛЕМА СОЦИОЛОГИЧЕСКОЙ ВЫБОРКИ ПРИ ИССЛЕДОВАНИИ БЕЗДОМНЫХ
Выводы из анализа проблемы социологической выборки
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЯ
ВВЕДЕНИЕ
Проблема бездомности не нова для России. Социально-экономические и правовые условия разных исторических периодов создавали различные причины и механизмы формирования бездомности. Различно было отношение власти и обывателей к этой проблеме и к людям, которые в нее погружены. Соответственно, предлагались разные пути решения. Но неизменным оставалось одно: тяжелейшее социально-экономическое положение и бесправие бездомных.
Проводившиеся в последнее десятилетие исследования бездомности сводились, как правило, к изучению бездомных с точки зрения социологии (половозрастной состав, семейное положение, образовательный уровень, профессиональная подготовка, источники средств существования, уровень доходов, причины утраты жилья, виктимный опыт, стратегии бездомного существования и пр.) и социальной психологии (психологические механизмы адаптации людей к бездомной жизни; изменения личности и т.п.). Однако комплексные исследования социального и правового положения бездомных, которые выявили бы не только социально-экономическое положение бездомных, но и лежащие в законодательной плоскости причины такого положения, не проводились.
Не проводились и серьезные исследования, целью которых было бы выявление всего комплекса причин, приведших к сегодняшнему состоянию проблемы, и определение причин неэффективности государственной политики в вопросах профилактики бездомности и ресоциализации бездомных.
Отдельно следует отметить бесперспективные, с моей точки зрения, попытки некоторых исследователей создать некий усредненный собирательный образ российского бездомного . В научном смысле эти попытки носят весьма спорный характер. Практического интереса они также не представляют, так как направленные на профилактику бездомности и ресоциализацию бездомных программы, разработанные с использованием подобного собирательного образа, заведомо обречены на неэффективность.
Современные российские бездомные - социальная группа, состоящая из людей различных по своему возрасту, полу, образованию, состоянию здоровья, интеллектуальному уровню, темпераменту, жизненному опыту, взглядам на жизнь, наличию (сохранности) социальных связей, профессиональной подготовке и квалификации, причинам утраты жилья и др.
Эта брошюра написана по материалам исследования , целями которого были:
1) Анализ правового положения бездомных - т.е. анализ существующего законодательства и правоприменительной практики на предмет обеспечения бездомным возможности реализации прав и свобод человека и гражданина, а также соответствия Конституции и международным договорам Российской Федерации, общепризнанным принципам международного права;
2) анализ социального положения бездомных;
3) выявление причинно-следственных связей между правовым и социальным положением бездомных.
Стараясь, по возможности, избегать исторических экскурсов, в необходимых случаях я все же был вынужден прибегнуть к ним, утешая себя словами Верховного Судьи США - покойного Оливера Уэндела Холмса, который на основании своего огромного юридического опыта говорил: `Одна страница истории стоит тома логики`.
Многогранность исследуемой проблемы и сложные взаимосвязи между ее аспектами (правовыми, экономическими, социальными, политическими и др.) привели к тому, что в работе встречаются параллельные места. Этим же объясняется и условность ее деления на главы.
1. ИСХОДНЫЕ ПОСЫЛКИ
1) Очевидным фактом является неисполнение в Российской Федерации конституционных положений о примате прав человека (ст. 2 Конституции РФ), высшей юридической силе и прямом действии Конституции (ст. 15), государственных гарантиях прав и свобод человека и гражданина (ст. 17), непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина (ст. 18), равенства граждан независимо от места жительства (ст. 19).
2) Действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определяющие порядок реализации гражданами прав и свобод человека и гражданина, в большинстве случаев не формируют возможность реализации прав и свобод бездомными и не создают механизмов государственной защиты этих прав и свобод.
3) Действующее законодательство содержит нормы, прямо дискриминирующие бездомных.
2. МЕТОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Для исследования поставленной проблемы предполагалось проведение системного анализа социального и правового положения бездомных с использованием следующих методов:
1) Правовое консультирование бездомных с выявлением тех трудностей, с которыми они сталкиваются при попытке реализации своих прав и свобод (получении жилья, работы, пенсии, медицинского обслуживания, образования и др.). Глубинное интервью с тематизацией вопросов. Анализ проблем, с которыми бездомные обращаются за правовыми консультациями. Анализ полученной информации.
2) Направленное интервьюирование бездомных, обратившихся за помощью, с обязательным включением вопросов о причинах утраты жилья, продолжительности бездомного существования, социально-бытовых условиях существования.
3) Беседы, ведение дневника с записью цитат из разговоров с респондентами.
4) Анонимный письменный опрос (анкетирование) бездомных, касающийся источников средств существования.
5) Анализ нормативно-правовых документов и изменений нормативно-правовой базы.
6) Анализ правоприменительной практики (в том числе по решениям органов государственной власти, органов местного самоуправления и судов) и её соответствия Конституции, международным договорам и иному законодательству Российской Федерации.
Изменения в методике
В ходе исследования в методику были внесены некоторые изменения.
1. При подготовке к исследованию я пришел к выводу, что для заполнения и последующей обработки удобнее, если предполагавшиеся изначально три анкеты будут соединены в одну. Для того, чтобы сохранить уверенность респондентов в анонимности исследования и, как следствие, получить достоверные ответы на вопросы об источниках средств существования, которые предполагают и не поощряемые обществом способы получения средств (проституция, попрошайничество, уголовно наказуемые деяния), я действовал следующим образом. До раздела об источниках средств существования я опрашивал бездомных и вносил их ответы в анкету. Последний раздел (об источниках дохода) бездомный заполнял самостоятельно, после чего опускал анкету в специальный опечатанный ящик (типа избирательной урны). Таким образом, респондент мог быть уверен, что я не увижу, как лично он ответил на последние вопросы.
2. Содержание анкеты несколько изменилось за счет увеличения вариантов ответов на некоторые вопросы и превращения некоторых вопросов из `закрытых` в `открытые`.
3. В качестве источников ценной и достоверной информации для проведения исследования выступали различные специалисты, которые в своей деятельности так или иначе сталкиваются с проблемой бездомности (например, специалисты противотуберкулезной службы, Госсанэпиднадзора, некоммерческих организаций и др.).
Использование методов
Основными методами исследования на практике стали интервью (глубинное, направленное), позволившие выявить сущность и корни проблемы, и анализ нормативно-правовых документов и правоприменительной практики. Выявленные в результате интервью проблемы послужили предпосылкой для правового анализа.
Что касается анкетирования, то я получил меньший в количественном отношении результат (32 заполненные анкеты), чем ожидал. Это объясняется следующим. Во-первых, в течение года правовые консультации для бездомных получили 64 человека (для сравнения - в 1994 году я проконсультировал 496 бездомных). Причиной тому - большая сложность вопросов, с которыми обращаются бездомные, и, соответственно, большие временные затраты на устное консультирование и составление исков, запросов и т.п. Во-вторых, был необычайно велик процент клиентов с неадекватным поведением и признаками душевных заболеваний. Сведения, полученные от них в ходе анкетирования, не могли быть объективными. Однако, информация, полученная от этих клиентов в ходе консультации, частично использовалась (особенно подтвержденная документально).
В ходе исследования было проанализировано более 2 тысяч публикаций сетевых и печатных СМИ, размещенных в Интернете. Выборка материалов для анализа проводилась по ключевым словам `бомж`, `без определенного места жительства`, `бездомные`, `бездомность`, `бродяжничество`.
При правовом анализе использовались как изданные в `бумажном` варианте нормативные акты, так и нормативные акты в электронной форме, размещенные в Интернете. Также использовалась информационно-справочная правовая база `Консультант плюс`. Проанализировано более 200 федеральных и региональных нормативно-правовых актов.
3. КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ
Бездомность:
а) состояние (социальное положение) человека, связанное с отсутствием у него прав на конкретное жилое помещение (здание, строение), которое он мог бы использовать для проживания или пребывания и в котором он мог бы зарегистрироваться по месту жительства или по месту пребывания;
б) социальное явление, связанное с отсутствием у людей прав на конкретные жилые помещения (здания, строения), которые они могли бы использовать для проживания или пребывания, и отсутствием у этих людей регистрации по месту жительства или по месту пребывания.
Бездомный - человек, находящийся в состоянии бездомности, то есть не имеющий права собственности на жилое помещение (здание, строение) или права пользования жилым помещением (зданием, строением), которое он мог бы использовать для проживания или пребывания, а также не имеющий регистрации по месту жительства или по месту пребывания.
Профилактика бездомности - система мер и мероприятий, направленных на устранение причин бездомности и её предотвращение, в том числе мер и мероприятий по снижению риска и предотвращению утраты людьми прав на жилые помещения, и на предотвращение возникновения связанных с отсутствием жилья негативных общественных последствий.
Ресоциализация бездомных - система мер, направленных на ликвидацию бездомности как социальной проблемы, обеспечение бездомных жилыми помещениями, создание надлежащих условий для реализации бездомными общепризнанных прав и свобод человека и гражданина и возвращения бездомных к нормальной жизни в обществе.
4. ЧИСЛЕННОСТЬ БЕЗДОМНЫХ И ПРИЧИНЫ БЕЗДОМНОСТИ
Численность бездомных
В условиях отсутствия общегосударственной системы регистрации граждан, не связанной с помещениями, предназначенными для проживания (дома, квартиры, общежития и т.п.) или пребывания (гостиницы, больницы, пансионаты и т.п.) , отсутствия общегосударственного статистического учета бездомных как социальной группы все данные о численности и демографическом составе бездомных носят оценочный или расчетный характер.
При проведении последней переписи населения России (октябрь 2002 года) учет бездомных проводился, однако его технология заведомо не могла дать сведения, даже приблизительно характеризующие численность бездомных. В том, что касается бездомных, эта перепись, по сути, являлась масштабным общероссийским социологическим исследованием. Мне неизвестно, выделялись ли бездомные при переписи как отдельная группа. Если да, то ее данные после подведения окончательных итогов можно будет использовать для оценки некоторых аспектов демографической картины российской бездомности (поло-возрастные и другие показатели в процентном или долевом отношении к общей численности опрошенных бездомных). Для подведения окончательных итогов переписи населения требуется несколько лет. В настоящее время ее итоговые данные в части относящейся к бездомным в открытом доступе отсутствуют.
Существуют различные оценки как численности бездомных, так и факторов, определяющих современные количественные и демографические характеристики российской бездомности. Так Институт социально-экономических проблем народонаселения РАН (ИСЭПН) на основании специальных исследований оценил численность бездомных в 3,3 миллиона человек (данные за 2000 год). Последние данные, опубликованные российскими СМИ со ссылкой на МВД РФ, - 4,5 миллионов бездомных. Существуют и другие оценки, но большинство из них располагается вблизи четырехмиллионной отметки.
Следует отметить, что при оценке численности бездомных исследователи учитывают только взрослых. Бездомные дети выделяются в отдельную группу `беспризорные дети` или учитываются в составе сводной группы `уличные дети`, включающей в себя кроме беспризорных, еще и безнадзорных детей.
Так по данным ИСЭПН РАН в 2000 году в России было 2,8 млн. уличных детей. Доля бездомных детей в общей массе уличных детей по различным данным составляет от 10% до 30%, то есть от 280 до 840 тысяч человек (по данным Санкт-Петербургского представительства Международной гуманитарной организации `Врачи Мира` - 31%).
Их следует учитывать при исследовании проблемы бездомности и оценке численности бездомных. Становясь взрослыми, эти дети в силу целого ряда причин, как правило, продолжают вести бездомный образ жизни. Без учета детской составляющей невозможно создание качественного научного прогноза развития проблемы бездомности в целом и, как следствие, невозможно качественное перспективное планирование комплекса мер, необходимого для профилактики бездомности и социализации (ресоциализации) бездомных.
Таким образом, общая численность бездомных составляет от 4 до 5 миллионов человек или от 2,76% до 3,44% постоянного населения России.
ПРИЧИНЫ БЕЗДОМНОСТИ
Точка зрения Министерства труда и социального развития РФ
В брошюре `Проблемы лиц без определенного места жительства (БОМЖ) и пути их решения` , изданной Центральным отраслевым бюро научно-технической информации Министерства труда и социального развития Российской Федерации в качестве причин указаны семейные, физические, экономические и моральные причины, а также ликвидация лечебно-трудовых профилакториев (`...Наше исследование подтверждает, что имеют место... четыре причины бродяжничества: 1) семейные 2) физические 3) экономические 4) моральные` ; `Целое племя - самое неблагополучное и нежизненноспособное - образовалось с закрытием лечебно-трудовых профилакториев. Раньше государство заставляло своих пьющих граждан лечиться принудительно, а теперь алкоголики, потеряв свое жилье, оказались предоставленными сами себе и перешли в категорию бомж` ).
Оценка указанной работы не входит в задачи этого анализа, однако в отношении некоторых изложенных в нем `причин` бездомности необходимо сказать следующее.
1. Подмена понятия `бездомность` - `бродяжничеством` типично для советской и постсоветской российской бюрократии. Подменяя понятие `бездомность` понятием `бродяжничество`, чиновники на уровне мысленных образов уходят от необходимости содействия людям, к которым она это понятие применяет, в осуществлении их конституционного права на жилище, от признания своей обязанности создать условия для беспрепятственной реализации ими этого права.
Более того, подмена понятия `бездомность`, отражающего состояние человека, его социальное положение, - `бродяжничеством`, выражающим действие, власть создает повод (формальное основание) для преследования людей, не имеющих прав на конкретные жилые помещения и, как следствие, регистрации в них, за ее отсутствие. Опыт такого преследования в России велик и обширен.
2. В брошюре не указано, какой физический закон (Джоуля-Ленца, Ома, всемирного тяготения или др.) служит причиной бродяжничества. Возможно, это новый закон, открытый авторами брошюры.
3. `Моральные` причины бездомности авторами не описаны, что они имели ввиду, неизвестно. Это делает невозможным обсуждение данного предмета.
4. Что касается лечебно-трудовых профилакториев (ЛТП), то этот вопрос требует отдельного рассмотрения.
Лечебно-трудовые профилактории (ЛТП)
Реальная эффективность ЛТП в борьбе с алкоголизмом была ничтожна. Даже по данным, которыми оперирует Министр здравоохранения РФ, она не превышала 20-30%. То есть, даже по официальным цифрам 70-80% `пациентов` ЛТП не излечивались от алкоголизма и возобновляли злоупотребление алкоголем.
Однако эти цифры как минимум дважды лукавы.
Во-первых, в качестве показателя эффективности лечения от наркологических заболеваний, в том числе алкоголизма в советской наркологии принималось своевременное (через 5 лет после окончания лечения) снятие пациента с наркологического учета. То есть официальная статистика показывала не численность (процент) излеченных больных (находящихся в длительной ремиссии и не нуждающихся в лечении и реабилитации), а численность (процент) снятых с наркологического учета. Даже если предположить, что и постановка на наркологический учет, и снятие с него всегда производились строго по медицинским критериям, то и в этом случае пятилетний срок недостаточен для оценки эффективности лечения.
Во-вторых, существуют многочисленные свидетельства того, что в большинстве ЛТП медицинской помощи больным алкоголизмом не оказывалось, а психологическая помощь заменялась так называемой `трудотерапией`. По сути, больные люди по приговору суда на 1-2 года становились, заключенными, то есть рабами на предприятиях системы Управления исполнения наказаний МВД СССР. Пока эмоциональная память о ЛТП была еще свежа, алкоголики, прошедшие принудительное лечение, `держались в завязке`, но по мере вытеснения воспоминаний о прошлых злоключениях (аресте, суде, ЛТП) новыми эмоциональными переживаниями вероятность срыва возрастала. Подавляющее большинство больных возобновляли злоупотребление алкоголем в течение нескольких лет после освобождения.
Специалистами отмечалась не только неэффективность принудительного лечения от алкоголизма, но и частые отрицательные последствия. Так даже по мнению сторонника принудительного лечения директора НИИ наркологии профессора Н.Н.Иванца `в целом процент длительных ремиссий после лечения в ЛТП был откровенно низким, а нередко наблюдался обратный эффект - усиление прогредиентности течения алкоголизма и дальнейшая десоциализация больного`.
Больные лишь на время изолировались от общества, изымались из `алкогольного оборота`.
Неэффективность ЛТП была обусловлена как принудительным характером лечения (у больного отсутствовала мотивация на лечение; принудительные меры рождали протестные формы поведения, в том числе употребление алкоголя `назло`), так и отсутствием соответствующей характеру заболевания системы последующей психологической и социальной адаптации и реабилитации (ресоциализации).
Неэффективность ЛТП подтверждается современной практикой в государствах, бывших республиках СССР, где эти учреждения существуют и поныне (Беларусь, Туркмения, Украина). Массовые нарушения прав человека в этих учреждения - отдельная тема.
Если бы лечебно-трудовые профилактории были сохранены, это никак не повлияло бы на численность бездомных.
Это подтверждается следующим.
ЛТП были расформированы в июле 1994 года, т.е. значительно позже начала приватизации жилья (конец 1991 года) и включения жилых помещений в гражданский оборот. Более того, к середине 1994 года, на которую пришлось расформирование ЛТП,
темпы приватизации жилья уже значительно упали. Несколько схлынула к этому моменту и волна бандитизма (1992-1993 годы), во время которой вымогательство жилья было типичным явлением.
По данным социологического исследования бездомности, проведённого как раз в 1994 году Санкт-Петербургским отделением Института социологии РАН, 17% бездомных петербуржцев утратили жилье в результате сделок и 25% - в связи с семейными проблемами.
Говоря об участии алкогольного фактора в формировании бездомности, не следует забывать и о пьяной преступности. В 1994 году доля лиц, утративших жилье в связи с осуждением, по данным того же исследования составляла 48%. Какова была среди них доля тех, кто был осужден за преступления, совершенные в состоянии алкогольного опьянения, можно легко представить по следующим данным.
В период с 1985 по 1999 год около 80% убийц в момент совершения преступления находились в состоянии алкогольного опьянения , а по данным Л.А.Сухинской и Э.А.Татаревского более четверти преступлений, направленных против интересов личности, общественного порядка и имущественных, совершались лицами, больными алкоголизмом .
Среди осужденных лица, совершившие преступления в состоянии алкогольного опьянения, в 1986 году составляли 40,6%, а в 1990 году - 53%. При этом доли правонарушений и преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения, по различным составам (для тяжких преступлений - включая покушения) распределялись следующим образом:
Составы 1987 г. 1990 г. 1991 г.
Хулиганство 63,4% 72,4% 72,2%
Разбои 64,9% 67,7% 66,0%
Грабежи 48,8% 53,4% 51,6%
Кражи государственного и общественного имущества 21,7% 27,0% 26,6%
Кражи личного имущества граждан 24,9% 30,2% 33,0%
Умышленные убийства 70,0% - -
Нанесение тяжких телесных повреждений 75,4% - -
Изнасилования 59,8%
Нарушения правил дорожного движения 15,8% 17,7% 18,3%
Говоря о пьяной преступности, следует отметить, что ст. 62 УК РСФСР предусматривала применение к лицам, совершившим преступления в состоянии алкогольного опьянения и страдающим алкоголизмом, медицинских мер принудительного характера (принудительного лечения). Эти меры применялись и после закрытия ЛТП, в том числе после изменения уголовного законодательства (принудительное лечение алкоголизма и наркомании предусматривались главой 15 УК РФ - ст.ст. 97, 99).
Именно неэффективность принудительного лечения алкоголизма вынудила законодателя отказаться от него и исключить соответствующие положения из УК РФ.
Таким образом, в период существования и деятельности ЛТП основные причины, по которым люди становились бездомными, были в значительной части случаев связаны с употреблением алкоголя, пьянством и алкоголизмом. Однако наличие и функционирование системы ЛТП, впрочем, как и системы принудительного лечения алкоголиков, отбывавших наказание в рамках уголовно-исполнительной системы, не препятствовало переходу пьющих граждан `в категорию бомж`, не служило преградой для формирования бездомности.
Более того, динамика количества убийств и потребления алкоголя в России в 1985-1999 годах показывает, что в период острого экономического кризиса и социальной нестабильности 1991-1994 годов, который совпал с периодом активного функционирования ЛТП, наблюдался активный рост потребления алкоголя, а также количества убийств и алкогольных психозов. Своего максимума этот рост достиг к моменту закрытия ЛТП. В период экономического роста и социально-экономической стабилизации 1995-1997 годов, начало которого совпало по времени с закрытием ЛТП, произошло существенное сокращение потребления алкоголя и количества алкогольных психозов, а также некоторое снижение количества убийств.
Совершенно очевидно, что объемы потребления населением алкоголя и сопутствующие этому проблемы связаны, прежде всего, с экономической и социальной ситуацией, а не функционированием системы ЛТП.
Сказанное выше дает основания полагать, что отнюдь не расформирование этих учреждений стало причиной появления бездомного `племени`, и, что причины российской бездомности надо искать в другом.
Анализ подлинных причин бездомности
Бездомность как социальное явление неразрывно связана с экономическим, правовым и социальным положением населения страны, она является производной политики (социальной, экономической, национальной и т.п.), которую проводят власти.
Существуют две группы причин бездомности, т.е. того, почему люди являются бездомными. Условно их можно обозначить как первичные и вторичные причины.
К первичным причинам можно отнести те причины, по которым люди становятся бездомными (причины утраты жилья и др.). Иначе их можно назвать источниками или первопричинами бездомности.
Вторичные - причины, по которым бездомные люди не могут ресоциализироваться (восстановить права на занимаемые ранее или приобрести права на другие жилые помещения), то есть факторы, препятствующие ресоциализации.
К ним следует прежде всего отнести:
- делегализацию;
- стигматизацию;
- дискриминацию;
- отсутствие реалистичной государственной политики, направленной на цивилизованное и гуманное решение проблемы бездомности, и эффективных государственных программ ресоциализации бездомных; несоответствие законодательства задачам ресоциализации бездомных.
Первичные причины
Различные источники приводят примерно одинаковый перечень основных первичных причин бездомности. Отличие состоит лишь в их количественных характеристиках (см. таблицы 1 и 2).
Таблица 1
Причина (в %), по данным
Институт социологии РАН МГО `Врачи без границ`, СПб. ГПУ
В результате осуждения 48 40 42,5
В связи со сделкой 17 35 45,5
В связи с семейными обстоятельствами 25 15 12
В связи с иными обстоятельствами (выселены по решению суда, и др.) 10
Таблица 2
Причины Статистика 1(в %) Статистика 2 (в %)
В связи с осуждением к лишению свободы 51,3 45,03
В результате сделки с жилым помещением Признаки совершения преступлений, связанных с указанными сделками, присутствуют в % случаев от:всех случаев утраты жильяслучаев, связанных со сделками 23,2918,0677,52 34,3525,1973,33
Выселены по решению гражданского суда 2,87 6,1
Выселены из общежитий во внесудебном порядке 8,63 3,05
Вынужденные переселенцы 1,83 4,58
Беженцы 2,09
Выписались сами по личным (семейным) причинам 3,65 3,05
Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, не получившие жилье в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 37 ЖК РСФСР 2,87 3,81
Как видно из приведенных выше данных, большинство причин связаны с утратой жилых помещений. Исключение составляет неисполнение законодательства об обеспечении жильем отдельных категорий граждан.
Утрата жилья в связи с лишением свободы
Одной из самых многочисленных категорий бездомных являются люди утратившие жилье в связи с осуждением к лишению свободы.
Бездомность лиц, утративших жилье в связи с осуждением, в основном носит `следовой` характер. Она является следствием применительной практики существовавшего ранее советского законодательства.
Пунктом 5 статьи 306 Гражданского кодекса РСФСР от 11 июня 1964 года было предусмотрено, что в случае осуждения к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев, ссылке или высылке, договор найма автоматически считался расторгнутым со дня исполнения приговора (по сути, вступления его в законную силу - И.К.), если в жилом помещении, в котором ранее проживал осужденный, не остались проживать члены его семьи.
Таким образом, ГК РСФСР предусматривал, что человек, осужденный к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев, ссылке или высылке, с момента вступления приговора в законную силу автоматически утрачивал права на жилое помещение, если в нем не оставались проживать члены семьи осужденного.
Если в жилом помещении остались проживать члены семьи осужденного, закон не предусматривал автоматического расторжения договора найма. Однако, применительная практика была такова, что человека, осужденного к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев, ссылке или высылке, с момента вступления в законную силу приговора суда автоматически признавали утратившим права на жилое помещение, которое он занимал до осуждения.
После освобождения бывший заключенный мог вселиться в помещение, которое занимал до осуждения и в котором остались проживать члены его семьи только с согласия всех совершеннолетних членов семьи, проживающих в этом жилом помещении. При отсутствии согласия вселение становилось невозможно, так же как и в том случае, если при вселении жилая площадь, приходящаяся на одного жильца, становилась ниже установленной законом нормы.
Следует учитывать, что существовали ограничения на прописку бывших осужденных в ряде населенных пунктов (например, в крупных городах). Разрешительный характер прописки создавал предпосылки для отказа в прописке со стороны органов МВД, вне зависимости от согласия совершеннолетних членов семьи на вселение лица, освобожденного от отбывания наказания, в занимаемое ими жилое помещение и его прописку. Проживание без прописки было запрещено и являлось основанием для административного и уголовного преследования.
24 июня 1981 года Верховным Советом СССР был принят новый закон - Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, который был введен в действие с 01 января 1982 года.
24 июня 1983 года Верховный Совет РСФСР утвердил Жилищный кодекс РСФСР (ЖК РСФСР), который вступил в действие с 01 января 1984 года.
Эти законы и сложившаяся на их основе применительная практика имели огромное значение для формирования бездомности.
Частью первой и пунктом 8 части второй ст. 60 ЖК РСФСР было предусмотрено, что `при временном отсутствии нанимателя или членов его семьи за ними сохраняется жилое помещение в течение шести месяцев. Жилое помещение сохраняется за временно отсутствующими гражданами на более длительный срок в случаях: ... 8) осуждения к лишению свободы ссылке или высылке - до приведения приговора в исполнение`.
Несмотря на то, что статьей 61 ЖК РСФСР предусматривалось, что `признание лица утратившим право пользования жилым помещением вследствие отсутствия этого лица сверх установленных сроков производится в судебном порядке`, в отношении осужденных это требование не выполнялось. Более того, такая внесудебная практика признания лиц, осужденных к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев, утратившими право пользования жилыми помещениями закреплялась разъяснениями Верховного Суда РСФСР.
Законодательство и применительная практика других союзных республик были тождественны.
Право на жилое помещение утрачивалось не только при помещении человека в исправительное учреждение. Осуждение гражданина к лишению свободы условно с обязательным привлечением к труду и направление органом, ведающим исполнением наказания, на работу в другой населенный пункт не считалось уважительной причиной отсутствия по месту жительства. В случае отсутствия свыше 6 месяцев по месту жительства в связи с обязательным привлечением к труду человека признавали утратившим право пользования жилым помещением.
Указанная практика существовала до 23.06.1995 года.
23.06.1995 года Конституционный Суд РФ в своем постановлении дал практике, сложившейся в результате применения части первой и пункта 8 части второй ст. 60 ЖК, такую оценку: `Временное непроживание лица в жилом помещении, в том числе в связи с осуждением его к лишению свободы, само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем осуществлении нанимателем своих жилищных прав и обязанностей и служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением.
Положение пункта 8 части второй статьи 60 ЖК РСФСР, фактически вводящее не предусмотренное уголовным законодательством дополнительное наказание в виде лишения жилплощади, приводит к дискриминации в жилищных правах отдельных категорий граждан по признаку наличия у них судимости и в силу этого нарушает гарантируемый государством принцип равенства прав и свобод человека и гражданина (статья 19 части 1 и 2 Конституции Российской Федерации).
Дискриминационный характер нормы, содержащейся в пункте 8 части второй статьи 60 ЖК РСФСР, проявляется и в том, что по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой, ее реализация не предполагает обязательного, как во всех остальных случаях, судебного порядка признания лица утратившим право пользования жилым помещением (статья 61 ЖК РСФСР). Вследствие этого на практике одинокие граждане, осуждаемые к лишению свободы, автоматически лишаются жилищными органами жилых помещений, нанимателями которых они являлись`.
Тем же постановлением Конституционный Суд РФ провозгласил, что `положения части первой и пункта 8 части второй статьи 60 ЖК РСФСР, допускающие лишение гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи) права пользования жилым помещением в случае временного отсутствия, не соответствующими статьям 40 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а положение пункта 8 части второй статьи 60 ЖК РСФСР - также статьям 19, 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации`.
В соответствии с частью третьей статьи 79 Федерального конституционного закона `О Конституционном Суде Российской Федерации` положения части первой и п. 8 части второй ст. 60 ЖК РСФСР утратили силу с момента провозглашения указанного Постановления.
Говоря об этом Постановлении, необходимо отметить три момента.
Во-первых, Конституционный Суд РФ констатировал, что в России (а ранее в СССР - И.К.) существовало `не предусмотренное уголовным законодательством дополнительное наказание в виде лишения жилплощади`.
Во-вторых, Конституционный Суд РФ признал, что практика лишения граждан жилплощади в связи с их осуждением нарушает не просто конкретную норму закона (путь даже и высшего - Конституции), что она `нарушает гарантируемый государством принцип равенства прав и свобод человека и гражданина`. В связи с этим следует вспомнить, что действовавшими ранее Конституциями СССР и союзных республик также декларировалось и гарантировалось равноправие граждан СССР.
В-третьих, пункт 2 раздела второго Конституции РФ (заключительные и переходные положения) предусматривает, что `законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации`.
Таким образом, даже если не принимать во внимание несоответствие практики лишения граждан жилплощади в связи с их осуждением принципу равноправия граждан, который был провозглашен и гарантирован всеми Конституциями, действовавшими на территории России с 1936 года, и начать отсчет с ныне действующей Конституции РФ, то с учетом правил ст. 15 и п. 2 раздела второго Конституции РФ , рассматриваемая практика лишения граждан жилплощади в связи с их осуждением должна была прекратиться не позднее 25.12.1993 года в связи с ее несоответствием Конституции РФ.
За гражданами, в отношении которых приговоры вступили в силу 25.12.1993 года и позднее, должно было сохраняться право на жилплощадь, которую они занимали до осуждения. Во всяком случае, после провозглашения Постановления Конституционного Суда РФ от 23.06.1995 года ≤ 8-П за указанными гражданами такое право должно было быть признано. Основание: нормы частей 1 и 2 статьи 15 и пункта 2 раздела второго Конституции РФ.
Однако восьмилетняя судебная практика по гражданским делам о признании права граждан на жилую площадь, которую они занимали до осуждения, показывает, что судебные инстанции России, в том числе Верховный Суд РФ и Прокуратура РФ , прямо игнорируют нормы, предусмотренные частями 1 и 2 статьи 15 и пунктом 2 раздела второго Конституции РФ. Указанные инстанции, ссылаясь на Федеральный конституционный закон `О Конституционном Суде Российской Федерации` утверждают, что поскольку постановления Конституционного Суда РФ действуют с момента провозглашения и обратной силы не имеют, то лица, осужденные к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев ссылке или высылке в период с 25.12.1993 года по 23.06.1995 года, в соответствии с пунктом 8 части второй ст. 60 ЖК РСФСР утратили право на жилую площадь с момента приведения приговора в исполнение.
По сути, это означает, что как бы норма закона или иного акта не противоречила Конституции РФ, она действует до того момента, когда Конституционный Суд РФ провозгласит ее утратившей силу, и что даже после судебного признания этой нормы не соответствующей Конституции права и свободы граждан, нарушенные в период со дня вступления в силу Конституции РФ (25.12.1993 года) до признания Конституционным Судом РФ этой нормы противоречащей Конституции и провозглашения ее утратившей силу, не будут восстановлены.
На этом примере совершенно ясно видно, как российская система судопроизводства делает ничтожным принципы верховенства и прямого действия Конституции РФ и непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина , дезавуируют примат прав и свобод человека и обязанности государства по их признанию, соблюдению и защите .
Федеральным законом от 17.04.2001 ≤ 48-ФЗ в часть первую (до 23.06.1995 года - часть вторая) ст. 60 ЖК РСФСР вновь был введен пункт 8, который на этот раз предусматривает, что за временно отсутствующим гражданином, чье отсутствие в жилом помещении связано с осуждением к лишению свободы, право пользования этим помещением сохраняется в течение всего срока отбывания наказания.
При этом в случаях, предусмотренных пунктами 1 - 7 указанной статьи, жилое помещение сохраняется за отсутствующим в течение шести месяцев со дня окончания срока, указанного в соответствующем пункте. На случаи, предусмотренные пунктом 8 это правило не распространяется, однако, в процессе исследования приходилось сталкиваться со случаями, когда паспортные столы милиции отказывались регистрировать граждан, освобожденных от отбывания наказания, ссылаясь на пропуск ими шестимесячного срока с момента освобождения.
Так, гражданин С. в 1997 году был осужден и приговорен судом к лишению свободы. В период отбывания им наказания жена развелась с ним. После его освобождения бывшая теща, проживавшая в той же квартире, где он до осуждения проживал и был зарегистрирован по месту жительства, не пустила его в квартиру и стала чинить ему препятствия в регистрации по месту жительства. Для этого она самоуправно удерживала личные документы гражданина С., необходимые для регистрации по месту жительства (паспорт, военный билет), настраивала против гражданина С. работников милиции, в том числе сотрудников паспортного стола, возбуждала против него в суде многочисленные гражданские дела. Когда после многочисленных и безрезультатных обращений в органы милиции, прокуратуру, он, возбудив в суде в порядке частного обвинения против бывшей тещи уголовное дело за самоуправство (ст. 330 УК РФ), получил, наконец, от нее необходимые документы, в паспортном столе отказали ему в регистрации по месту жительства, мотивируя это пропуском шестимесячного срока и ссылаясь на часть третью ст. 60 ЖК РСФСР.
Кроме ст. 60 ЖК РСФСР определенную роль в том, что бывшие осужденные пополняют армию бездомных, играли и по сей день играют нормы ст.ст. 107 и 110 ЖК РСФСР, в соответствии с которыми человек, уволенный с работы в связи с осуждением , подлежит выселению без предоставления другого жилого помещения.
Говоря о бездомности, связанной с осуждением к лишению свободы, следует обратить внимание и на вторичные причины, т.е. на то, что препятствует ресоциализации граждан, утративших жилье в результате осуждения.
18.12.1970 года Верховным Советом РСФСР был утвержден Исправительно-трудовой кодекс РСФСР (ИТК РСФСР). Часть первая ст. 104 ИТК РСФСР предусматривала, что `в необходимых случаях лицам, освобожденным от наказания предоставляется жилая площадь`. Вопросы предоставления жилой площади лицам, освобожденным от отбывания наказания решались наблюдательными комиссиями, которые создавались и действовали в соответствии со ст. 110 ИТК РСФСР и Положением о наблюдательных комиссиях (утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30.09.1965 года).
Практика работы этих комиссий показывает, что жилье предоставлялось не всем бывшим заключенным, нуждающимся в жилье , а лишь тем, кто до осуждения проживал в соответствующем районе, утратил право на это жилье в связи с осуждением, и лишь в тех случаях, когда жилье после осуждения поступило в распоряжение органа исполнительной власти соответствующего населенного пункта (района). Хотя и в этом случае жилье предоставлялось далеко не всегда. Так, наблюдательная комиссия Невского района Санкт-Петербурга, ссылаясь на нехватку (отсутствие) в районе свободных комнат в коммунальных квартирах, практиковала отказы в предоставлении жилья даже в тех случаях, когда жилье осужденного поступало в распоряжение администрации района. Следует сказать, что положительное решение еще не означало предоставления жилья. Это означало лишь то, что человека включали в список (очередь). Закон не предусматривал срок предоставления жилья бывшим заключенным. С момента включения в этот список и до момента предоставления хоть какого-то жилья могло пройти несколько лет. Например, в Невском и Выборгском районах Санкт-Петербурга этот срок часто превышал 3 года. Срок более 1 года был типичен для Санкт-Петербурга.
Если жилье, в котором человек проживал до осуждения, осталось в пользовании и распоряжении родственников, то после освобождения бывший заключенный мог рассчитывать только на их милость - вселение в это помещение с их согласия. Если семья распалась или отношения с родственниками были плохими , то родственники могли отказать в этом. Наблюдательные комиссии отказывали в ходатайстве о предоставлении жилья на том основании, что жилое помещение, в котором человек проживал до осуждения, не поступало в распоряжение администрации района.
Вопрос предоставления жилья рассматривался наблюдательной комиссией только того района, где освобожденный до осуждения жил в жилом помещении государственного или общественного фонда. Если до осуждения человек проживал в жилом помещении принадлежавшем иному лицу (физическому лицу, предприятию, совхозу, колхозу), то наблюдательные комиссии вопрос предоставления жилья не рассматривали.
Проводимая в России с середины 90-х годов ХХ века реформа судебной системы снизила правовую защищенность граждан, и в первую очередь беднейших слоев населения и социально уязвимых групп, в сфере гражданского судопроизводства.
Причины этого явления носят не столько правовой, сколько политический и экономический характер.
01.07.1997 года вступил в силу Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (УИК РФ), который заменил собой ИТК РСФСР. Глава 22 УИК РФ предусматривает помощь осужденным, освобождаемым от наказания. И если действовавшая ранее глава 18 ИТК РСФСР (помощь лицам, освобожденным от наказания), предусматривала, что `в необходимых случаях лицам, освобожденным от наказания, предоставляется жилая площадь` (ст. 104 ИТК РСФСР), то ныне действующая глава 22 УИК РФ не предусматривает предоставление жилья лицам, освобожденным от отбывания наказания. Статьей 182 УИК РФ предусматривает, что `осужденные, освобождаемые от ограничения свободы, ареста или лишения свободы имеют право на трудовое и бытовое устройство и получение других видов социальной помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами`. При этом понятие `бытовое устройство` законодателем не дефинировано и правового определения не имеет. Несмотря на то, что в рассматриваемом контексте понятие `бытовое устройство` всеми, в том числе органами государственной власти и органами местного самоуправления, рассматривается не как некое устройство (приспособление), используемое в быту (утюг, пылесос и т.п.), а как обустройство человека в быту, то есть удовлетворение его материальных потребностей, отсутствие в законе прямого указания на право лиц, освобожденных от наказания, на получение (в необходимых случаях) жилых помещению, создает предпосылки для произвольных толкований положений ст. 182 УИК РФ в части права на `бытовое устройство` и ее неединообразного применения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Положение ст. 180 УИК РФ, предусматривающее обязанность администрации учреждения, исполняющего наказание, не позднее чем за 6 месяцев до истечения срока лишения свободы уведомлять органы местного самоуправления и федеральную службу занятости по избранному осужденным месту жительства о его предстоящем освобождении, наличии у него жилья, его трудоспособности и имеющихся специальностях, на положение бездомных после их освобождения никак не влияет. Это обусловлено тем, что законодательством не предусмотрены какие-либо действия органов местного самоуправления и территориальных органов федеральной службы занятости, которые они, в целях социальной реабилитации освобождающихся осужденных, обязаны были бы осуществить после получения указанного уведомления. В результате, решение любых вопросов, связанных с ресоциализацией бывшего заключенного начинается только после того, как он уже после освобождения сам обратиться в соответствующий орган.
Следует отметить еще один показательный нюанс. Несмотря на то, что уже почти 8 лет (с 23.06.1995 года) люди, как правило, не утрачивают прав на жилые помещения в связи с осуждением, среди бездомных и в настоящее время очень велика доля лиц утративших права на жилые помещения в связи с осуждением (утрата жилья в связи с осуждением упорно держится в лидирующей тройке первичных причин бездомности). Этот факт является наглядным показателем неэффективности государственных программ ресоциализации бывших заключенных и, в целом - социальной политики, проводимой российскими властями по проблеме бездомности.
Утрата жилья в связи со сделками
Говоря об утрате жилья в связи со сделками, следует отметить несколько существенных факторов выдвинувших эту причину в тройку ведущих первичных причин бездомности.
Прежде всего, обращает на себя внимание как величина доли, которая в российской бездомности представлена людьми, утратившими жилье в результате сделки (35-45%), так и очень высокий процент случаев, в которых при подготовке и проведении сделок имеются признаки преступлений (прежде всего это мошенничество и вымогательство) - около 75% или 3/4 от всех случаев утраты жилья в связи со сделками.
Существенное значение имело сочетание психологии населения с его правосознанием, интеллектуальным и образовательным уровнем. В этом отношении сложно представить себе более благоприятную для криминализации жилищного рынка ситуацию, чем та, что существовала в России в конце ХХ века.
За десятилетия советской власти большинство населения восприняло навязанную ему пропагандистской машиной патерналистскую идеологему: `человек должен работать на благо государства, а государство гарантированно решит все его проблемы`. Ложное чувство защищенности и отсутствие реального опыта обращения с недвижимостью как с предметом гражданского оборота были существенными факторами предопределившими то, что многие граждане при подготовке и совершении сделок с жильем не предпринимали мер разумной осмотрительности и, как следствие этого, становились жертвами мошенников.
Низкая, по сравнению с экономически развитыми странами, наукоемкость производства косвенно также сыграла существенную роль в том, что значительная часть населения потеряла свое жилье в связи со сделками.
Степень наукоемкости производства определяет государственную политику в сфере образования и профессионального обучения. Для материалоемкого и трудоемкого производства характерен относительно невысокий образовательный уровень большинства населения (среднее, среднее специальное образование), имеющего в производственном процессе преимущественно исполнительские функции. Причем работа практически не связана с творчеством, интенсивным мыслительным процессом, принятием ответственных решений и ответственностью за конечный результат деятельности.
Это наглядно видно из данных, приведенных в таблице 3.
Таблица 3
Уровень образования:
Уровень образования: В %, по данным
Института социологии РАН, 1994 год СПб. РБОО `Ночлежка`, 1999 год
Неполное среднее 24 2,86
Среднее 46 75,79
Среднее специальное 10 8,44
Высшее и неоконч. высш. 7 10,98
Изменение образовательного уровня бездомных в сторону значительного падения среди бездомных доли лиц, имеющих неполное среднее образование (-21,14%), при одновременном существенном повышении доли лиц, имеющих полное среднее образование (+29,75%), объясняется тем, что за 5 лет, прошедшие между исследованиями, существенно изменилась структура бездомности - снизилась доля лиц, утративших жильё в результате осуждения (именно они давали высокий процент лиц, не имеющих полного среднего образования), и увеличилась доля законопослушных граждан, утративших жильё в связи с разного рода сделками. Последняя категория и дала заметное (почти на 30%) увеличение в структуре бездомности доли лиц, имеющих полное среднее образование.
Вместе с тем, незначительность связанного с активизацией рынка жилья повышения в структуре бездомности доли лиц, имеющих высшее и неоконченное высшее образование (+3,98%), при относительно высокой доле этих лиц в общей структуре населения (29%) показывает, что высокий уровень образования, б?льшая развитость интеллекта и полученные в процессе обучения и дальнейшей работы навыки умственного труда в какой-то степени предотвращают совершение ими действий, которые при сделках с недвижимостью могут привести к утрате жилья.
Подтверждением тому могут служить данные о профессиональном составе бездомных (таблица 4).
Таблица 4.
Профессиональный состав бездомных (в %)
Нет профессии 0,6
Рабочие 83,7
Служащие 10,3
Военные, уволенные в запас 0,3
Другие 1,1
Говоря о сделках, как о причине утраты жилья, следует отметить еще два фактора сыгравшие заметную роль в появлении `новых бездомных`.
Во-первых, проводя приватизацию жилья, российские власти не предприняли каких бы то ни было реальных шагов для обучения населения обращению с недвижимостью как с предметом гражданского оборота и надлежащим мерам необходимой заботливости и осмотрительности при подготовке совершении сделок с жильем.
Во-вторых, учитывая неразвитость традиции добровольного страхования крупных сделок вне сферы бизнеса, разумным было бы одновременно с введением жилья в гражданский оборот путем его приватизации ввести и обязательное страхование сделок с ним. Однако, власти этого не предусмотрели. Введение такого вида страхования позволило бы избежать не только глубокой криминализации рынка жилья и массового появления `новых бездомных`, но и массового уклонения от уплаты налогов путем существенного занижения сумм, выплачиваемых по сделкам, и проведения притворных сделок дарения, которыми на деле прикрывались сделки купли-продажи. Кроме того, введение обязательного страхования сделок с недвижимостью открыло бы для бюджета новый источник доходов - налоги с прибыли страховых компаний от страхования сделок с жильем.
То, что власть не предприняла такой очевидно целесообразный во всех отношениях шаг, как введение обязательного страхования сделок с жильем, косвенно свидетельствует о влиянии коррупционных интересов, связанных с теневыми финансовыми потоками на жилищном рынке.
Семейные причины
Семейные причины, приводящие к бездомности многообразны.
В качестве непосредственных семейных причин бездомности можно условно выделить прежде всего четыре:
- разрушение семейных связей, в результате которого наиболее беспомощные члены общества (дети, инвалиды, старики, алкоголики), оказываются предоставлены сами себе;
- безответственное отношение к зависимым членам семьи;
- неумение решать семейные конфликты с сохранением самоуважения, уважением к личности других, учетом прав и законных интересов всех членов семьи, что приводит к тому, что кто-либо из ее членов, не выдержав конфликтной ситуации, уходит из семьи и в результате утрачивает право на жилье;
- внутрисемейное хищничество, когда одни члены семьи, преследуя свои корыстные цели, разными способами умышленно вынуждают других покинуть жилье и/или передать им свои права на него, либо иным способом, например, через суд отчуждают его.
Семейные причины могут быть как первичными , так и вторичными причинами бездомности.
О значении семейного фактора в формировании бездомности говорят следующие данные, полученные в ходе исследования: у 36,6% опрошенных бездомных семья распалась, а официально разведены - 21% от общего числа опрошенных. При этом в трех из четырех случаев семья распалась до утраты жилья.
Следует также отметить, что, как правило, в процессе распада семьи бездомные (те, кто впоследствии стал бездомным) играли пассивную роль. Только в 18,18% случаев (включая с оформленным разводом, и без него) инициатором распада выступал сам респондент, в 45,5% случаев - супруг(-а), в 18,2% - родственники супруга (супруги) или другие лица, в остальных случаях явного инициатора разрыва не было, люди просто стали чужими друг другу, или развод носил фиктивный характер (супруги оформили его для решения некоторых вопросов, но продолжали жить одной семьей).
3,1% респондентов стали жертвами мошенничества со стороны собственных родственников (25% от числа утративших жилье в результате мошенничества), 9,4% всех опрошенных в качестве причины утраты жилья и прописки указали, что выписались сами из-за конфликтов с родственниками, а 3,1% респондентов утратили жилье в результате решения суда, инициированного родственниками.
У 6,3% респондентов семейные причины явились вторичными причинами (бывшие осужденные, которым родственники воспрепятствовали вселиться и прописаться по прежнему месту жительства, составляют четверть всех утративших жилье в результате осуждения).
Таким образом, более 21,9% респондентов стали бездомными непосредственно от различных семейных причин.
Несовершенное законодательство формирует группы риска, представители которых при возникновении определенных семейных обстоятельств могут стать бездомными. К такой группе риска относятся, например, члены семей необеспеченных жильем военнослужащих. Риск бездомности объясняется следующим. Статьей 15 Федерального закона от 27.05.1998 года ≤ 76-ФЗ `О статусе военнослужащих` предусмотрено право военнослужащих и `совместно проживающих с ними членов их семей` на жилище и государственные гарантии их реализации. Однако законодатель не учел простой и вполне житейской ситуации - распада семьи необеспеченного жильем военнослужащего. После развода, как правило, военнослужащий снимает (арендует) для себя другое жилье или уходит к другой женщине. Он сохраняет предусмотренное законом право на получение жилья, а бывшая жена перестает быть совместно проживающим с военнослужащим членом его семьи и выпадает из круга лиц, которые в соответствии с указанным законом имеют право на получение жилья.
К указанной группе риска относятся не только члены семей военнослужащих Министерства обороны РФ, но и члены семей лиц, проходящих воинскую службу в органах и учреждениях других министерств и ведомств, например, военнослужащих Внутренних войск МВД РФ.
Этот пример наглядно демонстрирует, что в процессе подготовки и принятия законодательных и иных нормативно-правовых актов недостаточное внимание уделяется гендерному анализу и оценке рисков, которые могут возникнуть при применении соответствующего акта.
Для справки: по данным начальника центрального организационно-планового управления капитального строительства Минобороны РФ - заместителя начальника строительства генерал-лейтенанта Владимира Чеснокова на 01.07.2003 года своего жилья не имело 169,8 тыс. военнослужащих Минобороны РФ. Из них бесквартирных военнослужащих насчитывалось 95,7 тыс., обеспеченных служебным жильем 44,2 тыс., нуждающихся в улучшении жилищных условий 29,9 тысяч. По словам председателя Комитета Государственной Думы по обороне генерала армии Андрея Николаева, сложившаяся в последние годы негативная тенденция уменьшения объемов жилья для военнослужащих, получаемого Минобороны России за счет федеральных средств, в проекте бюджета на 2004 год углубилась. Если в 1999 - 2000 годах удавалось получить около 28,0 - 29,0 тыс. квартир, то уже в 2003 году объем уменьшился до 23 тыс. квартир, в проекте 2004 года - всего 13,5 тыс. квартир. При этом только для стабилизации количества нуждающихся в жилье военнослужащих и недопущения роста их числа в 2004 году Минобороны России необходимо получить около 30,0 тыс. квартир.
Эти цифры, с учетом брачной статистики, дают возможность хотя бы приблизительно оценить размеры указанной группы риска и проследить тенденцию к ее увеличению.
Выселение без предоставления другого жилого помещения
Законодательством предусмотрен целый ряд оснований для выселения граждан без предоставления им других жилых помещений.
Так ст. 98 ЖК РФ предусмотрено, что `если наниматель, члены его семьи или другие совместно проживающие с ним лица систематически разрушают или портят жилое помещение, или используют его не по назначению, либо систематическим нарушением правил социалистического общежития делают невозможным для других проживание с ними в одной квартире или одном доме, а меры предупреждения и общественного воздействия оказались безрезультатными, выселение виновных по требованию наймодателя или других заинтересованных лиц производится без предоставления другого жилого помещения. Без предоставления другого жилого помещения могут быть выселены также лица, лишенные родительских прав, если их совместное проживание с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано невозможным. Лица, подлежащие выселению без предоставления другого жилого помещения за невозможностью совместного проживания, могут быть обязаны судом взамен выселения произвести обмен занимаемого помещения на другое жилое помещение, указанное заинтересованной в обмене стороной`.
Несмотря на то, что законом предусмотрена возможность замены выселения без предоставления другого жилья принудительным обменом (ч. 2 ст. 98 ЖК РСФСР), на практике суды, как правило, выносят решения о выселении. Это связано с тем, что для вынесения решения об обмене суду необходима заинтересованность в этом какой-либо стороны и ее готовность к этому (подобранный вариант обмена). Как правило, в таких делах истец заинтересован в выселении, а не в обмене. Ответчик же далеко не всегда может оценить возможность вынесения решения о выселении и обычно надеется отстоять свое право на занимаемое жилое помещение, в связи с чем не готовится к обмену (не подбирает возможные варианты ) и не заявляет суду о своей заинтересованности в обмене. Результат судебного разбирательства становится известен только при оглашении решения, а после вынесения судебного решения ответчик по такому делу уже не может ходатайствовать о замене выселения принудительным обменом.
Типичным является также выселение без предоставления другого жилого помещения из служебных жилых помещений и общежитий.
Статьей 107 ЖК РСФСР предусмотрено, что `рабочие и служащие, прекратившие трудовые отношения с предприятием, учреждением, организацией, а также граждане, которые исключены из членов колхоза или вышли из колхоза по собственному желанию, подлежат выселению из служебного жилого помещения со всеми проживающими с ними лицами без предоставления другого жилого помещения`.
Ст. 110 ЖК РСФСР предусмотрено, что `прекратившие работу сезонные, временные работники и лица, работавшие по срочному трудовому договору, а также лица, обучавшиеся в учебных заведениях и выбывшие из них, подлежат выселению без предоставления другого жилого помещения из общежития, которое было им предоставлено в связи с работой или учебой. Другие работники предприятий, учреждений, организаций, поселившиеся в общежитии в связи с работой, могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения в случае увольнения по собственному желанию без уважительных причин, за нарушение трудовой дисциплины или совершение преступления`.
Из служебных помещений и общежитий без предоставления другого жилого помещения не могут быть выселены лица, указанные в ст. 108 ЖК РСФСР. Им должны предоставляться соответствующие санитарным и техническим требования жилые помещения в черте тех же населенных пунктов, а в сельской местности при выселении из домов колхозов и совхозов - в пределах территории поселкового, сельского Совета либо в пределах границ хозяйства колхоза или совхоза.
Однако повсеместно руководители предприятий, учреждений и организаций, которым принадлежат служебные жилые помещения и общежития, пользуясь правовой безграмотностью своих бывших сотрудников, под угрозой судебного выселения вынуждают их самостоятельно освобождать соответствующую жилплощадь.
Зачастую работники, имеющие уважительные причины для увольнения по собственному желанию, из-за своей правовой безграмотности в заявлении на увольнение не указывают причин увольнения. Впоследствии их выселяют как уволившихся по собственному желанию без уважительных причин.
Типичны также случаи, когда работников, подлежащих сокращению, уговаривают или вынуждают уволиться по собственному желанию, а после такого увольнения в судебном порядке выселяют из служебных жилых помещений и общежитий.
Основания для выселения без предоставления других жилых помещений из домов жилищно-строительных кооперативов (ЖСК) предусмотрены ст. 124 ЖК РСФСР
Член ЖСК, исключенный из кооператива, подлежит выселению в судебном порядке из дома кооператива со всеми проживающими с ним лицами без предоставления другой жилой площади.
Уставом ЖСК могут быть предусмотрены случаи сохранения права пользования жилым помещением в доме кооператива за членами семьи лица, исключенного из членов кооператива, при условии вступления одного из них в кооператив.
Другие лица могут быть выселены из жилого помещения в доме кооператива в случаях, предусмотренных уставом ЖСК и частью первой статьи 98 ЖК РСФСР.
В судебной практике нередко встречаются дела о выселении без предоставления другого жилья в связи с неприобретением гражданами прав на занимаемое ими жилое помещение. Например, П. вселилась в квартиру к мужу. Согласно ст. 54 ЖК РСФСР согласие совершеннолетних родственников в этом случае обязательно. Но совершеннолетние родственники мужа, прописанные (зарегистрированные по месту жительства) в этом помещении, не возражая по существу против ее проживания в этой квартире, не дали формального согласия на это вселение. Из-за его отсутствия П. не могла получить прописку (регистрацию). После смерти мужа его родственники обратились в суд с иском о выселении вдовы как неприобретшей право на жилое помещение и обосновали свое требование тем, что умерший родственник не получил у них согласия на вселение своей жены.
Дромомания (тяга к странствиям, скитаниям)
Встречается весьма редко. За 10-летнюю практику работы с бездомными в должности консультанта по социально-правовым вопросам Санкт-Петербургской региональной благотворительной общественной организации помощи лицам без определенного места жительства `Ночлежка` я сталкивался лишь с единичными случаями бездомности, причиной которой послужила выраженная тяга к странствиям.
По разным источникам люди, испытывающие тягу к странствиям, составляют порядка 3-4% бездомных. Максимальная цифра, которую удалось найти в открытых источниках, равна 6,5%.
Даная причина носит медицинский характер - мания.
Вторичные причины бездомности
Вторичные причины бездомности - те, по которым люди, став бездомными, не могут ресоциализироваться - различны. Различна и их природа. Одни из них проистекают из законодательства, не предусматривающего эффективных механизмов ресоциализации бездомных, другие из существующей практики, третьи связаны с семейными отношениями и т.д.
Особое место среди вторичных причин занимают причины, связанные с судопроизводством. В ряде случаев суд по тем или иным причинам не защищает или не восстанавливает нарушенное жилищное право гражданина. Это происходит и в результате пропуска сроков обращения в суд, и в результате невозможности сбора необходимых доказательств, и в результате вопиющей правовой безграмотности граждан при недоступности для них юридической помощи, и в результате зависимости суда от властей (в случаях, когда жилищные права нарушены властями), и в результате коррумпированности отдельных судей, и т.д.
Одним из механизмов нарушения прав и свобод человека является судебная волокита, из-за которой дела тянутся годами и на протяжении этого времени человек остается бездомным, его права и свободы нарушаются, развивается связанная со стигматизацией и другими особенностями бездомного существования деградация личности.
Например, гражданин П. с рождения воспитывался в государственных учреждениях, после окончания школы-интерната был направлен в ПТУ, где ему в связи с учебой было предоставлено общежитие (ст. 109 ЖК РСФСР). О праве выпускников детских учреждений на внеочередное получение жилья (п. 2 ст. 37 ЖК РСФСР) П. проинформирован не был. После окончания ПТУ устроился на работу, в связи с чем получил служебное жилье. После увольнения по собственному желанию был признан судом утратившим право на служебное жилое помещение (ст. 107 ЖК РСФСР). Во время судебного разбирательства П. узнал о том, что выпускники детских учреждений по их окончании имеют право на внеочередное получение жилья. После этого он обратился к муниципальным властям и в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с требованием предоставить ему жилье как бывшему воспитаннику детского учреждения. В предоставлении жилья П. было отказано со ссылкой на то, что он до поступления в дом ребенка жилья не имел. П. обратился в суд с иском, в котором просил суд обязать власти предоставить ему жилье. В удовлетворении исковых требований суд отказал, мотивируя это правилом п. 2 ст. 37 ЖК РСФСР, которым предусмотрено, что жилье этой категории граждан предоставляется, если им не может быть возвращено помещение, в котором они проживали до помещения в детское учреждение. Эта формулировка в применительной практике трактуется как означающая отсутствие у власти обязательств вне очереди обеспечивать выпускников детских учреждений, которые до поступления в детское учреждение интернатного типа не имели жилья (прописки).
Основанное на ст.ст. 15 (ч. 1) и 18 Конституции РФ требование П. обязать власти обеспечить его жильем, напрямую применив требования ст. 40 Конституции РФ, гарантирующей право каждого на жилище и обязывающей власти обеспечивать его реализацию, суд проигнорировал, несмотря на разъяснения Пленума Верховного Суда РФ. Кассационными и надзорными инстанциями (включая Верховный Суд РФ) решение суда первой инстанции было оставлено без изменений.
На этом примере видно, как несовершенство законодательства и применительной практики порождает бездомность (является ее источником - первопричиной), а нежелание суда в конкретных делах непосредственно применять Конституцию РФ для защиты и восстановления нарушенных прав граждан является вторичной причиной бездомности.
Многие авторы, говоря о препятствиях ресоциализации бездомных, особо выделяют их деградацию, в том числе алкоголизацию.
Хотя деградация (физическая, интеллектуальная и др.), которая в той или иной степени развивается у многих бездомных, снижает их возможности ресоциализации, не следует оценивать ее как самостоятельную вторичную причину бездомности, так как она является лишь производной от других причин.
В ряде случаев деградация является лишь продолжением неспецифического для бездомных процесса, начавшегося до утраты жилья и связанного, например, с психической болезнью, последствиями черепно-мозговой травмы, химической зависимостью или иной причиной, который углубляется в результате влияния вышеназванных вторичных причин.
Говоря о вторичных причинах, следует указать на источник, во многом определивший их возникновение и развитие, - коррупционные интересы, реализуемые за счет бездомных.
Как это ни кажется на первый взгляд странным, бездомность является одним из существенных источников коррупции, насквозь пронизавшей властные структуры.
Лишенные возможности легального заработка, в поисках возможности выживания бездомные вынуждены неофициально трудиться, обогащая, таким образом, теневую экономику. Это в свою очередь является питательной почвой для коррупции - своего рода коррупционным полем. Происходящая на наших глазах делегализация бездомных разъедает не только легальный экономический сектор, но и саму государственную власть.
Кроме того, заработки таких неофициальных трудящихся ниже, чем у других, поэтому они вынуждены покупать на рынках продукты и вещи низкого качества и нелегального происхождения и, таким образом, вынуждено поддерживают нелегальную или полулегальную торговлю (без сертификатов и пр.), которая в свою очередь через коррупцию реализует потребность в защите, формирует условия для продолжения и расширения деятельности.
Практика показывает, что лица, поддерживающие бездомных (родственники, друзья и пр.), как правило, небогаты и часто сами балансируют на грани прожиточного минимума. Уровень жизни и покупательная способность этих лиц в подобной ситуации также снижаются и они, как и опекаемые ими бездомные, вынуждены снижать свои покупательские запросы, что приводит к последствиям, описанным в предыдущем абзаце.
О масштабах коррупционной заинтересованности можно судить исходя из численности бездомных, данных об их трудовой деятельности и доходах, а также о той помощи, которую они получают от родственников и знакомых.
По данным анкетирования, на момент опроса имели работу 50%, а в течение последнего года - 62,5% респондентов.
В качестве основного источника доходов за последний год постоянную работу указали 25,0%, временную работу - 21,9%, а случайные разовые заработки - 12,5% респондентов. То, есть 59,4% респондентов указали на труд как на основной источник доходов. При этом, работающие бездомные, как правило, имеют несколько источников трудовых доходов. На вопрос обо всех источниках средств существования за последний год о наличии постоянной работы заявили 28,1% респондентов, временной работы - 46,9%, разовых и случайных заработков - 37,5%.
Среднемесячный заработок до 1000 рублей (до ~$32) имели 15,6% опрошенных, от 1 до 2 тысяч рублей (~$33-$66) - 6,3%, от 2 до 3 тысяч рублей (~$64-$100) - 12,5%, от 3 до 4 тысяч рублей (~$100-$133) - 6,3%; от 4 до 5 тысяч (~ $133-$166) - 6,3%. Т.е. менее $200 зарабатывали 62,5% от общего числа респондентов, в том числе меньше $100 - 33,4%, а около 20% имели доход менее прожиточного минимума. Трудовой доход свыше 6000 рублей (>$200) - 37,5%, в том числе от 9 до 18 тысяч рублей ($300-$600) - 28,1%.
Средний заработок работающих респондентов составил 5998 рубля (~$200).
46,9% опрошенных бездомных получали помощь от родных и знакомых, а 12,5% указали этот источник средств существования как основной.
Факторы, определяющие численность бездомных
Даже при той колоссальной стигматизации, которая характерна для положения бездомных в России, они не являются изолированной (замкнутой) социальной группой наподобие индийских каст. В отличие от касты, численность которой в конкретный исторический период определяется исключительно ее собственными репродуктивными показателями и смертностью, численность бездомных определяется, прежде всего, тремя основными факторами:
- скоростью (массовостью) пополнения этой социальной группы за счет притока в нее представителей других социальных групп;
- скоростью (массовостью) оттока бездомных в другие социальные группы и, в первую очередь, скоростью (массовостью) ресоциализации бездомных в обществе, превращения их в рядовых обывателей, имеющих жилье на праве собственности или ином вещном праве;
- смертностью.
Разумеется, репродукция внутри бездомного сообщества тоже играет определенную роль, но она не существенна по сравнению с определяющими факторами, указанными выше.
Выводы
Причины, по которым в России люди становятся и остаются бездомными, являются производными множества взаимосвязанных факторов, основными из которых являются политика, экономика и кризис института семьи.
Комплексный анализ причин бездомности и численности бездомных показывает, что уровень бездомности и длительность бездомного существования являются показателем того, насколько права человека, его свободы и интересы находятся в фокусе политики государства; того, какое место в системе ценностей элит, определяющих политику государства, занимает человек.
Формирование российской бездомности в масштабах и с особенностями, которые присущи ей сегодня, свидетельствует о том, что в стране отсутствует продуманная государственная политика профилактики бездомности и ресоциализации бездомных, что эти вопросы не являются значимыми для властей.
Ключевая роль и значимость семейных причин в формировании бездомности определяется огромным значением института семьи в формировании человека (воспитание, образование), обучении его взаимодействию с природой, государством и обществом, в выполнении иных социальных функций, сложившихся в процессе человеческой истории (помощь престарелым членам семьи, формирование жизненного пространства и др).
Невыполнение семьей своего предназначения приводит к различным негативным последствиям, в том числе к бездомности.
В условиях явной недостаточности государственных и общественных механизмов защиты прав и свобод человека значение семейного фактора в каждом конкретном случае становится решающим как в вопросах профилактики бездомности, так и в вопросах ресоциализации бездомного.
Следует признать, существуют две первопричины бездомности (ее источника):
- несовершенство государства и его законодательства; политику властей, обусловленную некомпетентностью, социофобиями и коррупционными интересами;
- кризис института семьи.
Остальные причины бездомности, по сути, являются лишь частными проявлениями совместного действия этих двух причин, и их скорее можно характеризовать как механизмы развития проблемы бездомности.
Если говорить о бездомности как о социальной болезни и провести аналогию с медициной, то указанные выше источники бездомности (первопричины) можно записать в графу `этиология`, а остальные обстоятельства, порождающие бездомность - либо в графу `патогенез`, либо в графу `факторы, влияющие на развитие и течение болезни`.
5. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПОЛОЖЕНИЕ БЕЗДОМНЫХ
Оценка социально-экономического положения бездомных проводилась путем его сравнения с положениями Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах (далее - Пакт).
Статья 6 Пакта (Право на труд)
В Российской Федерации отсутствуют условия для реализации бездомными права на труд, в том числе права на участие в государственной службе. Бездомные не могут официально (легально) трудоустроиться. Это обусловлено тем, что в перечне документов, которые в соответствии со ст. 65 Трудового кодекса РФ необходимы для трудоустройства, указаны документы, которые не могут быть получены бездомными. Например, страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, которое оформляется территориальным органом Пенсионного фонда по предъявлении документа, подтверждающего факт регистрации по месту жительства на территории, обслуживаемой соответствующим органом. Военнообязанные бездомные граждане не могут предъявить необходимый в соответствии со ст. 65 Трудового кодекса РФ документ о воинском учете, так как воинский учет осуществляется военными комиссариатами только по месту жительства.
Бездомные не имеют доступа к услугам системы профессионально-технического обучения и подготовки (нарушение п. 2 ст. 6 Пакта).
В рамках государственных программ социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы, эти лица, в том числе утратившие жилье в связи с осуждением, могут получать помощь в трудоустройстве и профессиональном обучении и подготовке. Однако, на практике, условием включения в такие программы является регистрация по месту жительства или регистрация по месту пребывания (в том числе в специализированных центрах социальной адаптации). То есть на момент получения помощи в реализации прав, предусмотренных ст. 6 Пакта, эти люди уже имеют постоянное или временное жилье и не являются бездомными. Бездомные же доступа к таким программам не имеют.
Статья 7 Пакта (Право на справедливые и благоприятные условия труда)
Не имея возможности легально трудиться, бездомные вынуждены работать без официального оформления трудовых отношений, то есть нелегально. Вынужденная нелегальность труда бездомных создает почву для их эксплуатации со стороны работодателей. Бездомные вынуждены соглашаться на оплату, которая ниже оплаты аналогичного труда `оседлых` (то есть имеющих регистрацию по месту жительства или по месту пребывания) граждан. Довольно широко распространен труд бездомных за еду и возможность неофициального проживания в принадлежащих работодателю помещениях. Налицо нарушение подпункта `i` пункта `а` ст. 7 Пакта.
Отсутствие официальных, надлежащим образом оформленных трудовых договоров позволяет работодателям не выполнять договоренностей об оплате, в том числе недоплачивать или даже полностью не выплачивать бездомным вознаграждение за выполненную работу. В большинстве случаев неофициальный заработок не обеспечивает удовлетворительного существования работающим бездомным, а при наличии у них семей - их семьям. Налицо нарушение подпункта `ii` пункта `а` ст. 7 Пакта.
Будучи лишены возможности легального труда, бездомные часто вынуждены соглашаться на любую работу, в том числе с нарушением требований безопасности и гигиены (нарушение пункта `b` ст. 7 Пакта). Эти нарушения являются типичными.
Нелегальный характер труда бездомных не позволяет им претендовать на соответствующее квалификации продвижение на более высокие должностные или квалификационные ступени (нарушение пункта `c` ст. 7 Пакта).
Нелегальный характер труда вынуждает бездомных соглашаться на работу с превышением установленной законом продолжительности рабочего дня и (или) продолжительности рабочей недели, а также на работу в выходные и праздничные дни без дополнительной оплаты за это. Практически никто из работающих бездомных не имеет оплачиваемого периодического отпуска (нарушение пункта `d` ст. 7 Пакта).
Таким образом, в Российской Федерации в отношении бездомных не выполняется ни одно из положений ст. 7 Пакта.
Статья 8 Пакта (Права профсоюзов)
В Российской Федерации бездомным не обеспечена возможность реализации права для осуществления и защиты своих экономических и социальных прав, в том числе трудовых, создавать профессиональные союзы и вступать в таковые (нарушение подпункта `а` п. 1 ст. 8 Пакта).
Создание бездомными профсоюза в Российской Федерации практически невозможно. Самым очевидным препятствием на пути осуществления бездомными права на создание профсоюзов является требование указывать место жительства (адреса) учредителей, содержащееся в Приказе Министерства юстиции РФ от 12.07.2002 года ≤ 199 `Об утверждении форм документов, применяемых при государственной регистрации торгово-промышленной палаты, общественного объединения и религиозной организации в качестве юридического лица`. Очевидно, что бездомные не могут выполнить это требование и указать официальное место жительство, а значит и лишены возможности зарегистрировать некоммерческую организацию в виде профсоюза.
Создание бездомными профессиональных союзов невозможно также из-за того, что п. 2 ст. 7 Федерального закона от 12.01.1996 года ≤ 10-ФЗ `О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности` предусматривает, что в уставе профессионального союза должны быть указаны категории и профессиональные группы объединяемых граждан. Бездомные являются социальной группой (категорией) граждан, объединяющей представителей различных профессий, и их деление по профессиональным группам неоправданно, так как нарушение социальных и экономических прав и интересов бездомных, их дискриминация происходит именно по социальному признаку (бездомность, отсутствие регистрации по месту жительства) и никоим образом не связано с их принадлежностью к той или иной профессиональной группе. Следовательно, социальные и экономические права и интересы бездомных должны рассматриваться и защищаться как права и интересы представителей социальной группы, вне зависимости от их принадлежности к той или иной профессиональной группе.
Практически невозможно и вступление бездомных в существующие профессиональные союзы. Это связано с тем, что профессиональные союзы защищают права граждан, работающих в определенных отраслях народного хозяйства (например, профсоюз медицинских работников) или осуществляющих иную деятельность (например, студенческий профсоюз, профсоюзы предпринимателей). То есть, критерием для приема граждан в профессиональный союз является их участие в определенной деятельности (работа, учеба). Поскольку у бездомных отсутствует возможность легального доступа к различным видам незапрещенной законом деятельности, направленной на осуществление социальных и экономических прав и интересов, они не подпадают под существующие в российских профсоюзах критерии членства, и не могут вступить в них. Эти критерии определяются не только их уставами самих профсоюзов, в первую очередь, эти критерии определяются законодательством (ст. 3 Федерального закона от 12.01.1996 года ≤ 10-ФЗ `О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности`)
Нелегальный характер труда бездомных лишает их возможности в установленном законом порядке защищать связанные с трудом социально-экономические права, в том числе путем забастовок (нарушение подпункта `d` пункта 1 ст. 8 Пакта).
Статья 9 Пакта (Право на социальное обеспечение)
1. Существовавшее до последнего времени законодательство и правоприменительная практика не предусматривали механизм назначения и выплаты пенсий бездомным, достигшим пенсионного возраста, инвалидизированным (стойкая утрата трудоспособности) или имеющим иные основания для пенсионного обеспечения.
2. В своем определении от 01.03.2001 года Конституционный Суд Российской Федерации установил: `Правоприменительная практика свидетельствует о том, что назначение пенсии связывается... с регистрацией по месту жительства в Российской Федерации, которая, таким образом, и предопределяет возможность реализации гражданином права на пенсионное обеспечение`.
3. Несмотря на существенные изменения, произошедшие в порядке оформления и назначения пенсий в 2002 году в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 15.12.2001 года ≤ 166-ФЗ `О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации` и Федерального закона от 17.12.2001 года ≤ 173 ФЗ `О трудовых пенсиях в Российской Федерации` оформление пенсий бездомными весьма проблематично.
4. Действующими с 05.06.2002 года Правилами обращения за пенсией, назначения пенсии и перерасчета пенсии, перехода с одной пенсии на другую прямо предусмотрено, что под их действие `подпадают граждане Российской Федерации, не имеющие постоянного места жительства на территории Российской Федерации, при наличии у них права на пенсию по законодательству Российской Федерации` , а также, что `граждане Российской Федерации, не имеющие подтвержденного регистрацией места жительства и места пребывания, подают заявление о назначении пенсии в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации по месту своего фактического проживания` .
5. Документом, подтверждающим место фактического проживания гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, является его личное заявление , однако, понятие `место фактического проживания` не дефинировано ни российским законодателем, ни Правительством, ни ведомствами издавшими указанные Порядок и Перечень. Отсутствие правового определения этого понятия создает широчайшее поле для нарушений прав бездомных граждан на получение пенсий, установленных законом, так как позволяет чиновнику либо решать этот вопрос по своему усмотрению, либо, ссылаясь на отсутствие в законодательстве определения понятия `место фактического проживания`, не решать его вовсе.
6. Нелегальный характер труда лишает бездомных возможности производить из своей заработной платы установленные законом отчисления в пенсионный фонд. Как следствие, сегодняшние бездомные, даже если они обретут жилище, в будущем не смогут получать накопительную часть пенсии, которая должна была бы сформироваться у них за то время что они трудились, будучи бездомны. Перспектива нищеты бездомных в случае утраты ими трудоспособности в связи с возрастом, травмами или болезнью запрограммирована самой системой государственного пенсионного страхования.
7. Таким образом, в России не созданы условия для реализации бездомными прав, предусмотренных ст. 9 Пакта.
Статья 10 Пакта (Защита семьи)
8. Охрана и помощь, предоставляемые семье, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании (п. 1 ст. 10 Пакта), недоступны для бездомных.
9. Отсутствие регистрации по месту жительства не позволяет бездомным женщинам пользоваться услугами женских консультаций. Существующая практика предполагает, что все женщины периодически обследуются в указанных консультациях, а также, что беременные женщины становится там на учет. В консультации беременную женщину обследуют и оказывают ей помощь в подготовке к рождению ребенка. В женской консультации также обследуют женщину в послеродовом периоде и, если нужно, оказывают медицинскую помощь. При необходимости женские консультации направляют женщин в соответствующие стационарные лечебные заведения.
10. Однако женские консультации обслуживают только тех женщин, которые имеют полисы обязательного медицинского страхования (ОМС). Бездомные беременные женщины из-за отсутствия регистрации по месту жительства не могут получить полисы ОМС и, как следствие, не могут встать на учет в женских консультациях, получить соответствующее обследование и в необходимых случаях лечение. Они лишены возможности пользоваться услугами женских консультаций как в дородовый, так и в послеродовый период.
11. Из-за недостатка средств подавляющее большинство бездомных женщин не может пользоваться платными (то есть, оплачиваемыми самими пациентами) услугами медицинских учреждений.
12. Результатом недоступности для бездомных женщин квалифицированной и специализированной медицинской помощи являются не только осложнения в родах, дородовом и послеродовом периоде, но также повышенный уровень врожденных заболеваний у новорожденных, рожденных бездомными матерями, в том числе тех заболеваний, возникновение и (или) развитие которых можно легко предупредить за счет своевременных диагностических, профилактических и лечебных мероприятий.
13. В связи с нелегальным характером труда работающим бездомным женщинам в дородовом и послеродовом периоде не предоставляется оплачиваемый отпуск или отпуск с какими бы то ни было пособиями по социальному обеспечению. Бездомная женщина не может рассчитывать на облегчение условий труда в связи с беременностью. Беременность и роды означают для бездомной женщины потерю ее нелегальной работы.
14. Положение п. 2 ст. 10 Пакта в России в отношении бездомных женщин не исполняется. Бездомные женщины дискриминированы по признаку отсутствия регистрации по месту жительства.
15. Бездомные (т.е. не имеющие регистрации по месту жительства) дети и подростки дискриминированы с самого рождения. Система детских пособий и компенсационных выплат для детей предусматривает их назначение и выплату по месту жительства. Некоторые виды пособий назначаются и выплачиваются по месту работы родителей. Поскольку бездомные родители не имеют возможности легального трудоустройства (см. п. 1 настоящего Доклада), то и эти пособия они не получают.
16. Проблему представляет устройство бездомных детей в муниципальные дошкольные учреждения и учреждения общего образования. Подавляющее большинство бездомных родителей не имеют средств для оплаты услуг частных образовательных и дошкольных учреждений.
17. Бездомные дети, так же, как их бездомные родители, не могут получить полис ОМС, что создает большие сложности в получении медицинской помощи и медицинского обслуживания.
18. Бездомные дети раннего дошкольного возраста не обеспечиваются специальным бесплатным питанием, которое в соответствии с законодательством положено детям этого возраста.
19. В тех случаях, когда законодательством предусмотрено предоставление детям бесплатных лекарств, бездомные дети лишены возможности реализации такого права.
20. Бездомные дети дискриминированы в других областях социальной защиты и помощи. Положение бездомных детей в России не соответствует требованиям п. 3 ст. 10 Пакта.
Статья 11 Пакта (Право на достаточный жизненный уровень)
21. Рыночные отношения в вопросах приобретения жилых помещений и прав на них в России до сих пор не развиты. Большая часть россиян, нуждающихся в улучшении жилищных условий, не имеет достаточных средств для такого улучшения за счет совершения сделок на рынке недвижимости и вынуждены ожидать предоставления им муниципального жилья. Для получения муниципального жилья граждане должны обратиться в органы по учету и распределению жилья для постановки на учет. Одним из обязательных условий постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий является длительное (как правило, более 10 лет) проживание в данном населенном пункте на момент обращения в органы по учету и распределению жилья. В качестве документа, подтверждающего факт и срок проживания в населенном пункте, признается справка о регистрации по месту жительства. Не имея регистрации по месту жительства, невозможно встать на учет для получения жилья и как следствие большинство бездомных в современной России не может претендовать на получение какого-либо жилья от государства или муниципальных образований. Вместе с тем, экономическая ситуация не позволяет бездомным самостоятельно приобретать или строить жилье, в том числе с использованием кредитных схем. Даже в тех случаях, когда бездомный имеет неоспоримое право на получение жилья, фактически это означает лишь `право` состоять на учете нуждающихся в получении жилья. Чаще всего это происходит из-за отсутствия законодательной регламентации сроков предоставления жилья. Право по сути превращается в фикцию.
22. Особую озабоченность в вопросах обеспечения жильем вызывает положение детей-сирот и детей, лишенных попечения родителей. Жилищное законодательство России предусматривает, что `детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, гражданам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, учреждениях здравоохранения, стационарных учреждениях социального обслуживания и других учреждениях независимо от форм собственности для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в приемных семьях, детских домах семейного типа, у родственников, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации либо по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, - если им не могут быть возвращены жилые помещения, которые они ранее занимали`. В практической работе неоднократно приходится сталкиваться с ситуациями, когда лицам, поступившим в государственные детские учреждения из роддомов (например, так называемым отказным детям), после окончания детских учреждений отказывают во внеочередном предоставлении жилья на том основании, что до момента поступления в детское учреждение они не имели жилплощади, и вопрос о возможности возврата помещения не стоит, поскольку оно не отходило государству или местному самоуправлению.
23. Отношение государственных властей к этим с рождения обездоленным гражданам наглядно иллюстрирует следующая выдержка из интервью с видным политиком Павлом Крашенинниковым . Отвечая на вопрос об обеспечении жильем лиц, со дня рождения оказавшихся в детском доме и не знающих своих родителей, г-н Крашенинников сказал: `Дело в том, что ныне действующий ЖК никаких льгот в получении жилья для этой категории граждан не предусматривает. Они обеспечиваются жильем на общих основаниях. Мы же не предусмотрели их отдельной строкой в перечне имеющих право на бесплатное получение жилья по той же причине, что и многодетных. Молодой человек, вышедший из детдома или интерната, скорее всего пополнит армию малоимущих, а следовательно, попадет и в очередь на получение бесплатного жилья` . С момента интервью прошло 8 лет, но в этом вопросе ничего не изменилось. Остается констатировать, что государство совершенно сознательно заложило в законодательство норму, открыто дискриминирующую тех, кто с самого рождения был ущемлен, тех, кто наиболее безответен. Вопрос о том, как долго и, самое главное, где такие выпускники детских учреждений должны ожидать подхода очереди на получение бесплатного жилья, ответа не имеет.
24. Многие дети-сироты и дети, лишенные попечения родителей остаются необеспеченными жильем из-за своей неинформированности о правах и механизмах их реализации.
25. Таким образом, положение п. 1 ст. 11 Пакта, предусматривающее `право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище и на непрерывное улучшение условий жизни`, на фоне российских реалий бездомного существования остается абсолютно декларативным и не выполняется.
26. Смертность бездомных от алиментарной кахексии (голода) наглядно демонстрирует несоответствие положения бездомных п. 2 ст. 11 Пакта, предусматривающему право каждого человека на свободу от голода.
Статья 12 Пакта (Охрана здоровья)
27. Бездомные фактически исключены из государственной системы мер, направленных на полное осуществление права каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья (п. 1 ст. 12 Пакта), в том числе им недоступны мероприятия, необходимые для сокращения мертворождаемости и детской смертности, для здорового развития ребенка (подпункт `а` п. 2 ст. 12 Пакта), для улучшения гигиены внешней среды и гигиены труда (подпункт `b` п. 2 ст. 12 Пакта), для предупреждения и лечения эпидемических, эндемических, профессиональных и иных болезней и борьбы с ними (подпункт `с` п. 2 ст. 12 Пакта). Существующие в России правовые и экономические условия не обеспечивают бездомным медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни даже на уровне минимальных стандартов и нормативов (подпункт `d` п. 2 ст. 12 Пакта). Невозможность получения бездомными полисов ОМС делает недоступной для них даже неотложную стоматологическую помощь, оплачиваемую из фонда ОМС. Бездомные, страдающие заболеваниями зубов и десен, обречены на пытку
Статья 15 Пакта (Права в области культуры и науки)
28. Социальное, экономическое и правовое положение бездомных в современной России существенно снижает возможность их участия в культурной жизни (подпункт `а` п. 1 ст. 15 Пакта), пользования результатами научного прогресса и их практического применения (подпункт `b` п. 1 ст. 15 Пакта). Для бездомных существенно снижена возможность занятия научной деятельностью, литературным или художественным трудом. Существующая система паспортизации населения делает для значительной части бездомных невозможным получение документов, удостоверяющих личность. Их отсутствие становится непреодолимым препятствием для использования бездомными произведений (трудов), авторами которых они являются, и защитой связанных с этими произведениями интересов (подпункт `с` п. 1 ст. 15 Пакта), а также участия в международных контактах и сотрудничестве в научной и культурной областях, польза развития которых признается п. 4 ст. 15 Пакта.
Выводы
Положение бездомных в Российской Федерации не соответствует правилам части III Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство, Президент России, власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления своими действиями и решениями фактически исключили бездомных из легальных социально-экономических процессов и программ, призванных обеспечивать нормальное существование населения, реализацию экономических, социальных и культурных прав людей. В том числе, лишает бездомных возможности за счет собственного легального труда обеспечивать себя.
Вышеизложенное в полной мере относится также к постоянно проживающим на территории Российской Федерации лицам без гражданства, а также лицам, которые в силу различных причин не могут подтвердить свою принадлежность к гражданству России.
6. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ БЕЗДОМНЫХ
Избирательное право
В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Равенство прав граждан закреплено ст. 19 Конституции РФ. Частью 2 ст. 19 Конституции РФ предусмотрена государственная гарантия прав и свобод граждан независимо от их имущественного положения и места жительства.
Принцип равенства избирательных прав граждан вытекает из положений части 1 ст. 19 Конституции РФ и прямо предусмотрен ст.ст. 3 (п.1), 4 (п.2), 5 (п.1) Федерального закона от 12.06.2002 года ≤ 67-ФЗ `Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации`.
Частью 3 ст. 55 Конституции РФ предусмотрено, что `права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Исходя из смысла этой конституционной нормы, такое ограничение должно носить характер конкретного запрета.
Частью 3 ст. 32 Конституции РФ предусмотрены два основания для ограничения избирательных прав: судебное признание гражданина недееспособным; пребывание гражданина в местах лишения свободы по приговору суда. Те же основания предусмотрены пунктом 3 ст. 4 Федерального закона от 12.06.2002 года ≤ 67-ФЗ `Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации`.
Кроме того, п. 1 ст. 4 Федерального закона от 12.06.2002 года ≤ 67-ФЗ `Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации` введен возрастной ценз для активного избирательного права, который совпадает с наступлением совершеннолетия и приобретением гражданином полной гражданской дееспособности (18 лет).
Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, Конституциями и законами республик в составе РФ (часть 2 ст. 3 Закона РФ от 25.06.1993 года ≤ 5242-1 `О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации`).
Таким образом, бездомные должны наравне с другими гражданами в полном объеме беспрепятственно пользоваться избирательными правами, предусмотренными Конституцией РФ.
Однако, положения ст.ст. 4 (п. 4), 16 (п. 2), 17 (п.п. 4, 11) Федерального закона от 12.06.2002 года ≤ 67-ФЗ `Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации` фактически отсекают бездомных от электоральных процессов:
`Статья 4. Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме
...4. Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.
Статья 16. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума
1. Регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, правом на участие в референдуме.
2. Основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума является факт нахождения места жительства гражданина Российской Федерации на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с федеральным законом, регулирующим порядок реализации права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации.
Статья 17. Составление списков избирателей, участников референдума
...4. Основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иным законом, и при условии нахождения места жительства на территории избирательного округа, где расположен избирательный участок, - факт временного пребывания на территории этого участка либо наличие у гражданина открепительного удостоверения. Факты нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории избирательного участка, избирательного округа устанавливаются органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах территории Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
...11. ... В списке указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц рождения), адрес места жительства избирателя, участника референдума. ...`
То есть активным избирательным правом закон наделяет только тех граждан, которые имеют место жительства на территории соответствующего избирательного округа, а факт нахождения места жительства на этой территории устанавливается органами регистрационного учета, т.е. подтверждается регистрацией.
Статья 2 Закона РФ от 25.06.1993 года ≤ 5242-1 `О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации` дает понятию `место жительства` следующее определение: `Место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации`.
Из этого определения очевидно, что местом жительства является отвечающее определенным критериям недвижимое имущество, право на которое гражданин имеет как собственник или на иных законных основаниях (является правообладателем).
Таким образом, законодатель поставил возможность реализации гражданами Российской Федерации их права выбирать в прямую зависимость даже не от места их фактического проживания на территории избирательного округа, а от наличия у них прав на недвижимое имущество (жилое помещение), находящегося на соответствующей территории, - от их имущественного положения. То есть ввел своего рода имущественный ценз.
Аналогичные барьеры перед бездомными выдвигают и законодатели субъектов Российской Федерации. Таким образом, граждане, не обладающие правами на жилые помещения, в одних случаях фактически исключены из числа обладателей активного избирательного права, а в других - существенно ограничены в возможности его реализации.
Так, например, самарские законодатели лишили бездомных граждан России, проживающих в Самарской области, возможности участвовать в выборах главы муниципального образования или другого выборного должностного лица местного самоуправления , выборах депутата Самарской Губернской Думы и референдуме Самарской области .
Проживающие в Республике Карелия бездомные лишены возможности избирать главу республики , депутатов представительных органов и глав местного самоуправления.
На практике, это происходит так.
А., совершеннолетний и не лишенный судом дееспособности гражданин Российской Федерации, не имеющий жилья и, как следствие, регистрации по месту жительства, с рождения проживающий в Санкт-Петербурге, в сентябре 2003 года, накануне выборов губернатора Санкт-Петербурга, обратился в избирательную комиссию Центрального административного района, на территории которого фактически проживает, с просьбой внести его в список избирателей и предоставить ему возможность проголосовать. Резолюция избиркома на заявлении гласила: `Отказано в связи с отсутствием регистрации по месту жительства`.
На выборах депутатов Государственной Думы в декабре 2003 года в Санкт-Петербурге был создан специальный участок для голосования бездомных. Только там бездомные граждане могли принять участие в голосовании. Однако оно было ограничено голосованием по федеральным (партийным) спискам. Возможности проголосовать за кандидатов, выдвигавшихся по одномандатным округам, бездомным не предоставили.
Таким образом, следует признать, что несовершенство избирательного законодательства в комплексе с несовершенством законодательства, регламентирующего вопросы регистрации по месту жительства и по месту пребывания, при нежелании чиновников следуя духу и букве Конституции РФ напрямую применять ее нормы, приводит к существенной политической дискриминации бездомных.
Это противоречит не только Конституции РФ, но и международным договорам России. В частности ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 1 Протокола ≤ 12 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Доступ к правосудию и механизмам судебной защиты и реализации прав
Бездомные дискриминированы в вопросах доступа к правосудию и механизмам судебной защиты и реализации своих прав. Эта дискриминация прямо заложена в существующем процессуальном законодательстве.
Гражданский процесс
Бездомные супруги лишены возможности в судебном порядке решить вопрос расторжения брака, так как согласно ст.ст. 28, 29 (п.4) ГПК РФ иск о расторжении брака подается в суд по месту жительства истца либо по месту жительства ответчика. Иных вариантов подсудности для этой категории дел закон не предусматривает.
В соответствии со ст. 266 ГПК РФ `заявление об установлении факта, имеющего юридическое значение, подается в суд по месту жительства заявителя, за исключением заявления об установлении факта владения и пользования недвижимым имуществом, которое подается в суд по месту нахождения недвижимого имущества`. В результате этого бездомные лишены возможности в судебном порядке установить имеющие юридическое значение факты: родственных отношений; нахождения на иждивении; регистрации рождения, усыновления (удочерения), брака, расторжения брака, смерти; признания отцовства; принадлежности правоустанавливаюших документов (за исключением воинских документов, паспорта и выдаваемых органами записи актов гражданского состояния свидетельств) лицу, имя, отчество или фамилия которого, указанные в документе, не совпадают с именем, отчеством или фамилией этого лица, указанными в паспорте или свидетельстве о рождении; несчастного случая; смерти в определенное время и при определенных обстоятельствах в случае отказа органов записи актов гражданского состояния в регистрации смерти; принятия наследства и места открытия наследства; других имеющих юридическое значение фактов. Среди последних особо следует упомянуть факт постоянного проживания на территории Российской Федерации 06.02.1992 года, который имеет юридическое значение для определения принадлежности человека к российскому гражданству, что, в свою очередь, имеет определяющее значение в вопросе оформления паспорта.
Бездомные лишены возможности в судебном порядке добиваться внесения исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния, так как заявление о внесении исправлений или изменений в запись акта гражданского состояния подается в суд по месту жительства заявителя, и другого варианта подсудности законодательством не предусмотрено.
Бездомные оказались дискриминированы в вопросах получения психиатрической помощи, что является одним из аспектов их дискриминации в вопросах реализации конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41 Конституции РФ). Психиатрическое освидетельствование проводится для определения, страдает ли обследуемый психическим расстройством, нуждается ли он в психиатрической помощи, а также для решения вопроса о виде такой помощи. Психиатрические освидетельствования проводятся по просьбе или с согласия обследуемого. В случае, когда человек, в отношении которого не известно, страдает он психическим расстройством или нет, совершает действия, дающие основания предполагать наличие у него тяжелого психического расстройства, обуславливающего его беспомощность (то есть неспособность самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности) или существенный вред его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если он будет оставлен без психиатрической помощи, решение о психиатрическом освидетельствовании этого человека без его согласия или без согласия его законного представителя принимается врачом-психиатром с санкции судьи. Однако, если этот человек является бездомным, то с получением санкции судьи могут возникнуть юридические проблемы. Дело в том, что заявление врача-психиатра о принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина подается в суд по месту жительства гражданина. Поскольку иного механизма отнесения дел о необходимости психиатрического обследования к подсудности того или иного суда законодательством не предусмотрено, в России нет суда, который по подсудности мог бы принять к рассмотрению такое дело в отношении бездомного гражданина. К каким последствиям это может привести, понятно из указанных выше оснований для принудительного обследования.
Уголовный процесс
В вопросе заключения под стражу новый УПК РФ носит такой же явно дискриминационный характер в отношении бездомных, как и утративший силу УПК РСФСР: отсутствие определенного места жительства уже само по себе признается достаточным основанием для применения этой меры пресечения.
Бездомные настолько стигматизированы в общественном сознании, в том числе в сознании законодателя, что в их отношении, по сути, применяется принцип объективного вменения, отрицаемый современным правом. По логике законодателя один только факт бездомности дает достаточные основания `полагать, что обвиняемый:
1) скроется от дознания, предварительного следствия или суда; 2) может продолжать заниматься преступной деятельностью; 3) может угрожать свидетелю, иным участникам уголовного судопроизводства, уничтожить доказательства либо иным путем воспрепятствовать производству по уголовному делу`. Именно это и только это является основанием для избрания меры пресечения. Бездомным, по сути, a priori вменяется намерение скрываться `от дознания, предварительного следствия или суда; ...продолжать заниматься преступной деятельностью; ...угрожать свидетелю, иным участникам уголовного судопроизводства, уничтожить доказательства либо иным путем воспрепятствовать производству по уголовному делу`. Абсурдность и дискриминационность такого взгляда на бездомных очевидна, если непредвзято оценивать указанную норму УПК. Это еще один пример дискриминации бездомных по социальному признаку, еще один пример индустриального подхода к правоохранительной деятельности.
Объективности ради следует отметить, что возможность заключения бездомных под стражу на время дознания, предварительного следствия и суда, не является эксклюзивной находкой отечественного законодателя. Индустриальный подход к правоохранительной деятельности - реальность современного мира. Однако, существуют механизмы, которые позволяют и при таком подходе избегать грубой дискриминации бездомных. Так, в Великобритании в случаях, когда обычный гражданин до приговора суда находится на свободе, бездомному, подозреваемому или обвиняемому в совершении такого же преступления, в качестве альтернативы предварительного заключения предлагается проживание в специальном социальном учреждении типа приюта, за пределы которого он в течение дня может беспрепятственно выходить.
Законодательство об административных правонарушениях
В 1991 году из Уголовного Кодекса РСФСР были исключены статьи 198 и 209, предусматривавшие уголовное наказание за проживание без прописки и занятие бродяжничеством или попрошайничеством либо ведение иного паразитического образа жизни.
Однако статья 178 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях , предусматривающая наказание за проживание без прописки в виде предупреждения или штрафа в размере до одной десятой минимального месячного размера оплаты труда, действовала вплоть до 2002 года.
Статья 180 того же Кодекса предусматривала наказание за `допущение гражданами проживания в занимаемых ими жилых помещениях лиц ...без прописки или регистрации` в виде предупреждения или штрафа в размере до одной десятой минимального месячного размера оплаты труда.
В 2002 году вступил в силу новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 года ≤ 195-ФЗ, в который были включены аналогичные нормы (статья 19.15).
Следует учитывать, что штрафные санкции за указанные административные правонарушения налагаются во внесудебном порядке непосредственно органами внутренних дел. При этом правонарушением считается сам факт нахождения без регистрации в населенном пункте. Вопрос о том, есть у конкретного `нарушителя` возможность зарегистрироваться в каком-нибудь жилом помещении в каком-либо населенном пункте на территории Российской Федерации или нет, никем не исследуется и не рассматривается.
По сути дела в вопросе административного преследования за проживание без регистрации сложилась устойчивая практика объективного вменения, при которой для наложения взыскания достаточно одного лишь факта отсутствия регистрации. Субъективная сторона дела, от которой зависит квалификация поведения человека (виновное или невиновное поведение), при вынесении решения не исследуется.
В результате, бездомные повсеместно являются объектом административного преследования за отсутствие регистрации по месту жительства или по месту пребывания.
В связи с этим уместно вспомнить две формулы дошедшие до нас из классического римского права: Ad impossibilia nemo obligatur - к невозможному никого не обязывают; Impossibilium nulla obligatio - невозможное не может вменяться в обязанность.
Дискриминация бездомных в иных отраслях российского законодательства
Дискриминация бездомных присутствует практически во всех отраслях российского законодательства, регулирующих вопросы реализации людьми их прав и свобод.
Вот лишь несколько примеров.
Статьей 11.1 Федерального закона от 24.11.1995 года ≤ 181-ФЗ `О социальной защите инвалидов в Российской Федерации` в редакции Федерального закона от 23.10.2003 года ≤ 132-ФЗ предусмотрено, что `технические и иные средства реабилитации предоставляются инвалидам по месту их жительства соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами социальной защиты населения, здравоохранения, образования и другими органами), Фондом социального страхования Российской Федерации, а также иными заинтересованными организациями`. Закон не предусматривает не связанный с местом жительства механизм обеспечения инвалидов необходимыми средствами реабилитации. В результате бездомные инвалиды фактически оказались вне рамок соответствующих государственных и муниципальных программ по обеспечению реабилитационными средствами.
Статьей 17 Федерального закона от 19.05.1995 года ≤ 81-ФЗ установлено, что ежемесячное пособие на ребенка до достижения им возраста шестнадцати лет выплачивается органами социальной защиты населения по месту жительства семей с детьми. Других механизмов выплаты детских пособий законодательством не установлено, В результате этого бездомные дети лишены полагающиеся им государственной материальной поддержки.
Статья 32 Федерального закона `О гражданстве Российской Федерации` от 31.05.2002 года ≤ 62-ФЗ предусматривает, что `заявление по вопросам гражданства Российской Федерации подается по месту жительства заявителя`, что фактически отсекает бездомных, имеющих проблемы с вопросами гражданства, от механизмов решения этих вопросов.
Пункт 2 статьи 18 Федерального закона от 21.07.1997 года N 122-ФЗ `О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним` устанавливает следующее требования к документам, представляемым на государственную регистрацию прав: `...Фамилии, имена и отчества физических лиц, адреса их мест жительства должны быть написаны полностью`. То есть даже если бездомный сможет приобрести недвижимость, то при регистрации прав на нее у него могут возникнуть проблемы.
Аналогичные непреодолимые для бездомных дискриминационные барьеры можно встретить и в законодательствах субъектов Российской Федерации. Так, например, Закон Самарской области от 06.05.2000 года ≤ 16-ГД `О социальной помощи в Самарской области`, устанавливающий правовые, организационные и экономические основы оказания социальной помощи в Самарской области, прямо предусматривает, что действие этого закона `распространяется на граждан, имеющих место жительства на территории Самарской области`.
Выводы
Из сказанного очевидно, что бездомные в России подвергаются жесточайшей правовой дискриминации. Российский законодатель страдает своеобразной `слепотой` и при разработке норм, предусматривающих механизмы реализации прав и свобод человека и гражданина, `не видит` бездомных и, соответственно, не предусматривает таких механизмов реализации прав и свобод, которые с учетом специфики бездомного существования обеспечивали бы бездомным равные с прочими гражданами возможности. Но как только встает вопрос о преследовании (уголовном, административном), наш законодатель не просто обнаруживает бездомных наравне с прочими, но и всячески выделяет их, забывая при этом общепризнанные правовые принципы.
7. ФОРМИРОВАНИЕ ОБРАЗА БЕЗДОМНОГО
Тема бездомности и образ бездомного активно эксплуатируется в русскоязычных СМИ и Интернете. Анализ публикаций показал, что тема бездомности и образ бездомного используются не только для информирования читателей (зрителей, слушателей) о проблеме, ситуации, событии, но и для манипулирования массовым сознанием. При этом язык, которым СМИ говорят о бездомных, подпадает под определение `языка вражды` (Hate speech).
Типичные способы манипулирования
1. Опасные заголовки, например `Журналиста убил бомж. По ошибке`, причем в статье фактически доказывается, что бомж убийцей не был. Однако заголовок статьи говорит об обратном.
2. Миксты: в описании негативного явления представители различных социальных групп `смешиваются`, но пропорция либо не указывается, либо указывается неточно (например, `30% преступлений совершаются бездомными или в отношении бездомных`). В результате такого смешивания опасность, исходящая от той или иной социальной группы, от того или иного явления, воспринимается как более значительная, чем на самом деле.
3. Подмена понятий `профилактика бездомности` и `ресоциализация бездомных` понятием `борьба с...`. Например, борьба с бродяжничеством, борьба с попрошайничеством.
4. Свое видение выдается журналистом за `общеизвестные факты`, а возможно и частые, но частные случаи - за характерные типологические черты, присущие всем представителям социальной группы.
5. Обобщение, создание `коллективного портрета` бездомного (`все бомжи...`, `большинство бомжей...`, `многие бомжи...`).
Этим в СМИ грешат не только журналисты. Интервьюируемые чиновники, преследуя свои карьерные и экономические цели, тоже любят создать `страшилку`.
6. Противопоставление `нормальным` гражданам, а также другим группам социально-незащищенных людей. Кстати, этот прием используется не только в отношении бездомных (например, сироты противопоставляются ветеранам).
7. Выборка примеров негативных проявлений со стороны бездомных и фокусирование на них внимания аудитории. Например, говоря о преступлениях, из сотен дают 2-3 примера в качестве иллюстраций. Если среди сотен преступников будет хотя бы один бездомный, то он почти обязательно будет упомянут, причем с указанием его социального статуса.
8. Определение социального статуса человека по его внешнему виду и действиям. Например: `В мусорном баке рылся бомж...` Почему `бомж`? Журналист не видел его паспорт и не может с уверенностью утверждать, что у этого человека нет регистрации по месту жительства. Человек, роющийся в мусорных кучах, вовсе не обязательно бездомный.
9. Изложение фактов без указания причин. Например, указание на особый `аромат` бездомных без указания на то, что многие из них лишены элементарных возможностей соблюдать правила личной гигиены или существенно ограничены в этих возможностях.
10. Подтверждение правил так сказать `исключениями`, типа: `но даже среди бомжей встречаются люди, которые следят за собой`.
Цели манипулирования
Негативный образ бездомных в СМИ формируется и используется в следующих целях:
1. Политических: `Я стараюсь обезопасить моих избирателей от этих злых и опасных бомжей`. `Я стараюсь для моих избирателей, но есть сложности, которые создают нехорошие люди - бомжи`.
2. Экономических. Например, страшилка в виде образа `голодных бомжей` используется в материале, `ненавязчиво` побуждающем читателей кастрировать своих котов. Их пугают тем, что некастрированный кот сбежит на улицу, где его `подстерегают... голодные бомжи`.
3. Самооправдание. Например, сотрудники милиции, оправдывая свою жестокость в отношении бездомных, создают образ `бомжа-монстра`.
4. Сочетанных. Например, для обоснования необходимости усиления роли и увеличения финансирования органов МВД, которые борются с `бродягами`.
Порой бездомность воспринимается журналистами как профессиональная деятельность (`профессиональные бомжи`) или элемент иерархической структуры преступности, `низшая иерархия в преступном мире`.
Нередко встречаются случаи распространения в СМИ персональных данных и сведений о личной жизни бездомных, их медицинских диагнозах и пр. Отсутствие ссылок на то, что эти данные разглашаются с согласия героев публикации, а также указания на изменение имен и фамилий, свидетельствует, что СМИ использовало подлинные данные бездомных без их согласия. Это относится не только к текстовой информации, но и к изображениям бездомных (фотографии, телесюжеты).
Из публикаций видно, что зачастую персональную информацию, сведения о личной жизни и медицинских диагнозах журналистам сообщают те, кто в своей профессиональной деятельности сталкивается с бездомными (сотрудники ночлежных домов, центров реабилитации, милиции и т.д.).
Это вопрос не только профессиональной этики или квалификации - это неуважение к Конституции, согласно которой `каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени` (часть 1 статьи 23 Конституции РФ), а распространение информации о частной жизни лица без его согласия недопустимо (часть 1 статьи 24 Конституции РФ).
8. ГОСУДАРСТВЕННАЯ И НЕГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМЫ ПОМОЩИ БЕЗДОМНЫМ
Анализ действий федеральных и московских (городских) властей во время захвата заложников на мюзикле `Норд-Ост` в октябре 2002 года показал, что в случае, когда власть воспринимает угрозу жизни и здоровью граждан как угрозу собственному престижу, она способна к решительным действиям, мобилизации значительных ресурсов (финансовых, организационных, технических, людских и иных). Политическая воля властей проявляется в достаточно согласованных и конкретных действиях, направленных на ликвидацию такой ситуации. Задачи, связанные с этим, становятся для власти первоочередными. Однако в том случае, когда опасность для жизни и здоровья людей не ощущается властью как угроза своему престижу, она не предпринимает сколько-нибудь значительных и эффективных действий. Ежегодно в Российской Федерации от переохлаждения и голода умирают тысячи бездомных (только в Москве в 2003 году от переохлаждения умерло более 400 бездомных). И в этом году с наступлением холодной погоды в СМИ вновь появились многочисленные сообщения о смерти бездомных от переохлаждения. Данные об этом присутствуют в медицинской статистике и статистике моргов судебно-медицинской экспертизы. Но власть практически не реагирует на эту ситуацию: нет государственных программ, направленных на предотвращение гибели бездомных от голода и холода. Существующая государственная система профилактики бездомности и социальной помощи бездомным не соответствует масштабам и природе проблемы и, судя по темпу и характеристикам развития этой системы, не предполагает сколько-нибудь заметной эффективности.
Индикаторами при оценке существующих систем профилактики бездомности и ресоциализации бездомных могут служить показатели, характеризующие: скорость (массовость) пополнения этой социальной группы за счет притока в нее представителей других социальных групп; скорость (массовость) оттока бездомных в другие социальные группы и, в первую очередь, ресоциализации бездомных в обществе; смертность (с учетом причин); средняя продолжительность бездомного существования.
Показателем эффективности системы социальной адаптации бездомных является возможность реализации бездомными своих политических, экономических (в том числе трудовых), культурных, социальных, семейных и иных прав и свобод.
Низкая эффективность государственных и муниципальных систем социальной помощи бездомным объясняется, в том числе, тем, что эти системы не учитывают особенности бездомных (демографических, психологических и т.п.). Например, несмотря на государственные гарантии поддержки семьи, в России нет учреждений для бездомных, где семья, потерявшая жилье, могла бы проживать совместно. Бездомная семья, не имеющая возможности неофициально снимать жилье либо жить (ночевать) у родственников или знакомых, вынуждена будет разойтись по разным учреждениям. Взрослые, возможно, смогут устроиться в приюты или ночлежки, ребенок, скорее всего, попадет в детское учреждение интернатного типа.
Другой пример. В Санкт-Петербурге и Москве НГО удалось добиться от властей открытия специализированных медицинских пунктов для бездомных (по одному на город). Конечно, это достижение по сравнению с ситуацией, когда амбулаторную помощь бездомному получить вообще негде. Однако если сравнивать с нормальной системой амбулаторной помощи обычным гражданам, то станет очевидно, что эти, хотя и необходимые, учреждения не могут в полной мере выполнять функции обычных поликлиник. Достаточно подсчитать, сколько времени и средств должен затратить больной бездомный, обитающий в противоположном конце Москвы или Санкт-Петербурга, чтобы доехать до медпункта. Во многих случаях он просто не сможет добраться туда.
Система оказания правовой помощи бездомным практически отсутствует.
Негосударственная система помощи бездомным также явно неспособна оказать существенное влияние на состояние проблемы и положение бездомных. НГО, оказывающие помощь бездомным, немногочисленны, что связано, прежде всего, со стигматизацией образа бездомного и, как следствие, немногочисленностью тех людей, которые могут и хотят помочь бездомным. Помогающие этой категории НГО очень ограничены в средствах, так как трудно найти спонсора для их проектов. Кроме того, у организаций, помогающих бездомным, как правило, существуют проблемы с получением помещений в тех районах, где концентрируются бездомные и где работа с ними давала бы максимальный результат.
9. ПРОБЛЕМА СОЦИОЛОГИЧЕСКОЙ ВЫБОРКИ ПРИ ИССЛЕДОВАНИИ БЕЗДОМНЫХ
Одной из самых существенных проблем исследования оказалась проблема социологической выборки. Знакомясь с трудами других исследователей бездомности, я неизменно обращал внимание на выборки, которыми они пользовались (жильцов приюта; посетителей бесплатной столовой; обитателей свалки и т.п.). Каждая из них позволяла так или иначе изучать жизнь какой-то одной группы бездомных, однако я не нашел ни одной выборки, позволяющей сделать достоверный срез российской бездомности, проходящий через все ее слои. Имея почти десятилетнюю практику в качестве консультанта по социально-правовым вопросам и постоянно в своей работе сталкиваясь с обращающимися за правовой помощью представителями всех групп бездомных - от опустившихся обитателей дна, олицетворяющих собой народное восприятие понятия `бомж`, до людей, по уровню доходов входящих в middle-class, от бывших уголовников до докторов наук и заслуженных артистов, - я предполагал, что именно правовое консультирование послужит той базой, которая позволит сделать достоверную выборку, равномерно (пропорционально) затрагивающую все слои, все группы людей погруженных в бездомность.
Однако это оказалось не так. Анализ анкет показал, что хотя за правовой помощью действительно обращались представители различных социальных групп бездомных, и это позволило выявить проблемы и специфики всех этих групп, но соотношение представителей этих групп явно не соответствовало структуре бездомности. Например, доля лиц, освобожденных от отбывания наказания оказалась на порядок ниже реальной. В то же время, средний уровень заработков (трудовых доходов) работающих респондентов составил 5998 рубля (~$200), а трудовой доход свыше 6000 рублей (>$200) имели 37,5%, в том числе от 9 до 18 тысяч рублей ($300-$600) - 28,1% опрошенных. Таким образом, правовые консультации получили преимущественно представители высокодоходной группы бездомных.
Это объясняется тем, что представители низкодоходной группы больше заняты поиском средств существования и в меньшей степени ресурсами, которые они могли бы затратить на получение консультаций. Их образ жизни больше соответствует стратегии выживания и адаптации к условиям бездомного существования и меньше - стратегии ресоциализации , а доля низкодоходной группы в общей структуре бездомности больше, чем среди обратившихся за правовой помощью.
Эти данные исследования подтверждают высказанный ранее тезис о недоступности для большинства бездомных даже бесплатных услуг.
Выводы из анализа проблемы социологической выборки
Если целью деятельности государственных и негосударственных социальных служб является ресоциализация максимально возможного числа бездомных, то задачей этих служб будет не просто предоставление некоего набора услуг (ночлег, питание, одежда, консультации и др.), но и содействие тем бездомным, кто под влиянием целого ряда факторов неосознанно выбрал стратегию выживания, в смене ее на стратегию ресоциализации. Для выполнения этой задачи необходимо сделать услуги, содействующие повышению бездомными своего социального статуса (в том числе квалифицированную юридическую помощь), не только бесплатными, но и действительно доступными (в самом широком смысле этого понятия).
Решением этой задачи является приближение помощи к бездомным. Помощь должна идти к тому, кто в ней нуждается вне зависимости от того, сознает он ее необходимость или нет. Социальная работа с бездомными должна осуществляться там, где они есть.
Зачастую выбор стратегии выживания становится результатом безысходности бездомного существования. Говорить о свободном или осознанном выборе такой стратегии нельзя, ибо воля человека живущего по этой стратегии не свободна. По сути - это выбор без выбора.
Однако в целом ряде случаев эта безысходность мнимая. Человек просто не видит выхода, ощущает свою ситуацию как безысходную. Если показать ему реальный выход из положения, то он, возможно, найдет в себе силы сменить свою личную стратегию с выживания на ресоциализацию.
Для того, чтобы помочь бездомным, существующим в рамках стратегии выживания сменить стратегию, необходимо совместить услуги, востребованные в рамках стратегии ресоциализации, с услугами, востребованными в рамках стратегии выживания (например, оказывать правовую и психологическую помощь непосредственно в местах обитания бездомных, в благотворительных столовых и т.п.).
Важнейшим условием для изменения личной стратегии является изменение качества жизни бездомного. Если в результате получения помощи качество жизни бездомного не меняется, трудно ожидать позитивного изменения его личной стратегии.
Говоря о бездомном как о социальном больном, социальном инвалиде, уместно будет вспомнить один из основных врачебных принципов: `Лечить надо не болезнь, а больного`. В каждом конкретном случае с каждым конкретным бездомным должна разрабатываться индивидуальная программа ресоциализации, учитывающая как правовые аспекты конкретной ситуации, в которой оказался человек, так и его личные качества (состояние здоровья, уровень интеллекта, темперамент и т.п.).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследование со всей очевидностью показало, что социальное, экономическое, политическое и правовое положение бездомных в современной России является крайне неудовлетворительным. Его основные характеристики - стигматизация и дискриминация.
Социальное и правовое положение бездомных не является неизменным. Только за время исследования российское законодательство претерпело ряд существенных изменений, оказавших влияние на проблему бездомности и перспективы ее развития. Изменения законодательства о гражданстве, пенсионного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального законодательства и т.п. - все это прямо либо косвенно влияет на положение бездомных и развитие проблемы бездомности.
С моей точки зрения, целесообразно формирование двухуровневой стратегии ресоциализации бездомных: на макроуровне должны формироваться и реализовываться законодательство и социальные программы, создающие условия для ресоциализации, в том числе, обеспечивающие для бездомных доступность социальных услуг и правовой помощи, а на микроуровне (на уровне работы с конкретным бездомным человеком) - формироваться и реализовываться индивидуальные программы ресоциализации.
Несмотря на отдельные действия и заявления российских властей, в целом отношение власти к проблеме бездомности и бездомным не позволяет надеяться на скорое и существенное улучшение социально-экономического и правового положения бездомных в России.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Алексеева Л.С. Бездомные как объект социальной дискредитации // Социс - социологические исследования (Москва). 23.09.2003
2. Андриенко Ю.В., Аренд Р. Преступность - проклятие свободы? (Как развивалась преступность в России в переходный период) // `Экономическая теория преступлений и наказаний`. ≤4-2/2002.
3. Гурвич И.Н. Исторические тенденции в алкоголизации населения России (по материалам государственной статистики XIX - XX вв.) http://www.narcom.ru/ideas/socio/3.html
4. Данные Московского отделения Международной гуманитарной организации `Врачи без границ`, 1999-2000.
5. Данные обследования бездомных. СПб РБОО `Ночлежка`. 1999.
6. Данные Санкт-Петербургского отделения Международной гуманитарной организации `Врачи без границ`, 1998.
7. Данные социологического исследования бездомности Санкт-Петербурга. Санкт-Петербургское отделение Института социологии РАН, Целевой благотворительный фонд `Ночлежка`. 1994.
8. Данные социологического исследования бездомности. Санкт-Петербургское отделение Института социологии РАН. 1991.
9. Качество населения Санкт-Петербурга II. Отв. ред. Б.М.Фирсов. СПб. 1996.
10. Качество населения Санкт-Петербурга. Отв. ред. Б.М.Фирсов. СПб. 1993.
11. Кудрявцева М. Драматургия попрошайничества // Невидимые грани реальности. Сборник статей. СПб. Центр независимых социологических исследований. 2001. С. 37-49.
12. Петербург начала 90-х: безумный, холодный, жестокий... Сборник статей. СПб. Целевой благотворительный фонд `Ночлежка`. СПб. 1994. С. 27-38, 89-92.
13. Россия-2000. Социально-демографическая ситуация. Х ежегодный доклад. Под ред. Академика РАЕН Римашевской Н.М. М. Издательство ИСЭПН. 2001.
14. Соловьёва З. Обитатели `Ночлежки` и других благотворительных организаций в перспективе социологии повседневности // Невидимые грани реальности. Сборник статей. СПб. Центр независимых социологических исследований. 2001. С. 25-37.
15. Статистика Санкт-Петербургского государственного учреждения `Городской пункт учёта граждан Российской Федерации без определённого места жительства`. 2000.
16. Сухинская Л.А., Татаревский Э.А. О системе психологического обеспечения процесса лечения алкоголизма // Вопросы психологии` http://www.voppsyl.ru/4y/ISSUES/1991/915/915064.php.
17. Юликова Е.П., Новикова М.А., Маршак А.Л. Проблемы лиц без определённого места жительства (БОМЖ) и пути их решения // Социально бытовое обслуживание пенсионеров и инвалидов. М. ЦБНТИ Минтруда России. 1997. Вып. 5.
18. Нильс Кристи. Борьба с преступностью как индустрия. Вперед к ГУЛАГу западного образца? М. 1999
An analysis of the social and legal situation of the homeless in contemporary Russia
IGOR KARLINSKY
An analysis of the social and legal situation of the homeless in contemporary Russia
St-Peterburg
Delta
2004
This brochure is prepared and issued on means of grant The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation, awarded under the Scheme for Individual Research Projects.
For free distribution
The brochure represents the scientific report on the research of the homelessness which have been lead by I.Karlinsky in 2002-2003. It is intended for the experts who are dealing with a prob-lem of homelessness, representatives of authority, social workers, students, journalists and every-one who interested with questions, whence in Russia homeless people undertake and that with them to do.
(c) I.Z.Karlinsky, text, 2004
Translated by Alice Jondorf and Sergey Afonin
TABLE OF CONTENT
INTRODUCTION
1. OPENING PRINCIPLES
2. RESEARCH METHODS
Alterations in the system of methods
Application of research methods
3. KEY TERMS
4. NUMBER OF HOMELESS AND CAUSES OF HOMELESSNESS
Number of homeless
The perspective of the RF Ministry of Labor and Social Development on causes of homelessness
Labor and Treatment Preventive Centers (LTP)
Analysis of the genuine causes of homelessness
Primary causes
Loss of accommodation as a result of custodial sentence
Loss of housing through commercial transactions
Family-based causes
Eviction with no provision of alternative accommodation
Dromomania (the urge to wander, to roam)
Secondary causes of homelessness
Factors determining the number of homeless
Conclusions
5. SOCIAL END ECONOMIC STATUS OF HOMELESS PEOPLE
6. LEGAL STATUS OF HOMELESS PEOPLE
Electoral Rights
Access to Justice and to the Mechanisms of Legal Protection and Realization of Rights
Civil Procedure
Criminal Procedure
Legislation on Administrative Offences
Discrimination of the Homeless in Other Branches of Russian Legislation
Conclusions
7. FORMATION OF THE IMAGE OF THE HOMELESS
Typical ways of a manipulation
Objects of a manipulation
8. GOVERNMENTAL AND NON-GOVERNMENTAL SYSTEMS OF ASSISTANCE TO THE HOMELESS
9. SOCIOLOGICAL SAMPLING IN THE STUDY OF HOMELESSNESS
Conclusions from the analysis of a problem of sociological sample
CONCLUSIONS
BIBLIOGRAPHY
INTRODUCTION
The problem of homelessness is not a new one in Russia. The socio-economic and legal condi-tions of different historical periods have created various causes and mechanisms for the formation of homelessness. What has changed is the attitude of the authorities and the average member of the public to the problem and to those individuals affected by the problem. At various times, dif-ferent solutions have therefore been presented. But one factor has remained the same: the harsh-est of socio-economic conditions and the lack of rights for the homeless.
Research of homelessness carried out over the last ten years has generally tended towards study-ing the homeless from a sociological perspective (gender and age, marital status, level of educa-tion, professional training, sources of subsistence, level of income, causes of loss of accommoda-tion, victim experience, survival strategies, etc.) and from the perspective of social psychology (psychological mechanisms used by people for adapting to a homeless way of life, personality changes, etc.). However, no integrated study of the social and legal position of the homeless has been carried out, which would extrapolate not only the socio-economic conditions of the home-less, but would also examine the underlying causes of such conditions contained within the legis-lation.
There has been no serious research aimed at ascertaining the whole package of causes which lead to the current state of the problem and identifying the reasons behind the ineffectualness of state policy for the prevention of homelessness and the resocialization of the homeless.
It is worth noting separately the pointlessness, in my opinion, of attempts by some researchers to create a standard collective image of a typical Russian homeless person. . From a scientific per-spective, these attempts are highly controversial. They also bear no practical interest as programs based on such collective representations and aimed at preventing homelessness or resocializing the homeless are blatantly doomed to failure.
The contemporary Russian homeless are a social group made up of people of different ages, gen-ders, educational background, state of health, intellectual capacity, temperament, life experience, outlook on life, existence (maintenance) of social ties, professional training and qualifications, reasons for the loss of accommodation and so forth.
This book is the result of research . The research objectives were:
1) To analyze the legal situation of the homeless - i.e. an analysis of existing legislation and law enforcement practices in terms of the extent to which they enable the homeless to implement their human and civil rights and liberties, as well as the conformity of such legislation and practices to the Constitution and international treaties signed by the Russian Federation, and to generally ac-cepted principles of international law;
2) To analyze the social situation of the homeless;
3) To establish the correlation of cause and effect between the legal and social situation of the homeless.
While attempting to avoid delving into historical digressions, I was obliged to have recourse to history in some essential instances and consoled myself with the words of a US Supreme Court judge, the late Oliver Wendell Holmes, who said, on the strength of his immense legal experience `One page of history is worth volumes of logic.`
The breadth of the issue under research and the complex interrelation between its different as-pects (legal, economic, social, political, etc.) mean that there are instances of reiteration in the study. This is a result of the need to divide it into chapters.
1. OPENING PRINCIPLES
1) There is evident non-compliance in the Russian Federation of the constitutional rulings regard-ing the primacy of human rights (Article 2 of the RF Constitution), the highest judicial authority and direct force of the Constitution (Article 15), state guarantees of human and civil rights and liberties (Article 17), direct force of human and civil rights and liberties (Article 18) and the equality of every citizen, regardless of place of residence (Article 19).
2) Existing laws and regulations of the Russian Federation and the subjects of the Russian Fed-eration governing the means whereby human and civil rights and liberties may be implemented do not, in the majority of instances, make it possible for the homeless to implement their rights and liberties, and the legislative framework does not create mechanisms for state-sponsored de-fense of these rights and liberties.
3) Existing legislation contains directives that directly discriminate against the homeless.
2. RESEARCH METHODS
A systematic analysis of the social and legal situation of the homeless was required to study the issue in question, and was conducted using the following methods:
1) Legal consultation of homeless individuals to extract information regarding the difficulties they encounter when attempting to implement their rights and liberties (accessing accommoda-tion, work, pension, medical services, education, etc.). In-depth interviews using targeted ques-tions. Analysis of problems brought by homeless individuals to legal consultation sessions. Analysis of data received.
2) Directed interviewing of homeless individuals who were seeking assistance, with assured in-clusion of questions regarding the reason for loss of accommodation, the duration of homeless-ness, and the social and practical conditions of the homeless way of life.
3) Conversations, diary entries with quotations from discussions with respondents.
4) Anonymous written survey (questionnaires) of homeless people, asking about sources of sub-sistence.
5) Analysis of legislative and regulatory documentation and changes in the legislative frame-work.
6) Analysis of law enforcement (including decisions passed by state authorities, local authorities and courts) and its compliance with the Constitution, to international treaties and other legislation of the Russian Federation.
Alterations in the system of methods
A number of changes have been introduced into the system of research methods.
1. During preparation for the research I came to the conclusion that it would be more convenient for filling in and further processing purposes to combine all the three questionnaires into one. In order to preserve the confidence of the respondents in anonymity of the research, and, as a result, to ob-tain reliable answers to the questions about the sources of means of subsistence that can include the ways of the means receiving that are not encouraged or approved of by the society (prostitution, mendicancy, criminally persecuted actions) I take the following steps. Before coming to the section related to the sources of means of subsistence I question the homeless and fill their re-sponses in the questionnaire. The last section (about the sources of income) is to be filled in by the homeless independently, after which he/she puts the questionnaire into a special sealed box (that looks like a ballot-box). Thus, the respondent can be sure that I will not see how he or she personally answered the last questions.
2. The contents of the questionnaire have changed in a way due to the increase of the number of re-sponse variants to some questions and transformation of some questions from the `closed` ones into the `open` ones.
3. For the purposes of this research I am using the contacts with different experts that somehow face the problem of homelessness in the course their activity (for example, the experts of tubercu-losis-prevention service, State Epidemic Inspection, non-profit-making organizations, etc.) and represent a source of valuable and reliable information.
Application of research methods
Interviews (in-depth and directed) became the principal research method applied, as through them it became possible to extrapolate the essence and root of the problem, as well as to analyze the legislative documentation and law enforcement practice. The issues extrapolated as a result of the interviews served as a starting point for the legislative analysis.
The results of the written survey were less numerous (32 completed questionnaires) than I had anticipated. This can be explained as follows. The first reason is that in the course of the year, 64 people received legal consultation for the homeless (as compared with 496 homeless individuals in 1994). The reason for this is the great complexity of the questions that the homeless clients bring to the consultation sessions, and subsequently the extensive time required for oral consulta-tion and the filing of claims and inquiries, etc. The second reason was the unusually large pro-portion of clients with behavioral disorders and sign of mental health problems. Data received from these individuals in the course of the survey process could not be viewed as objective. How-ever, the information received from such clients during consultation has been partially used (es-pecially where there is supporting documentation).
More than 2000 electronic and printed media available on the Internet were analyzed in the course of the research. The selection of materials for analysis was based on the key words `bomzh,` `person of no fixed abode,` `homeless,` `homelessness,` `vagrancy.`
The legislative analysis used `paper` versions of regulations, as well as legislation available in electronic format through the Internet. The informational data base `Consultant Plus` was like-wise used. More than 200 federal and regional laws and regulations were analyzed.
3. KEY TERMS
Homelessness:
а) the state (social position) of an individual whereby he/she is lacking in rights to a specific loca-tion of residence (building, structure) which he/she may use for occupancy or short-term stay and in which he/she may be registered as resident or on a short-term stay;
b) a social phenomenon linked to the absence of rights of individuals to a specific location of residence (building, structure) which they may use for occupancy or a short-term stay, and the absence among these individuals of any residency or visiting registration.
Homeless - an individual who is in a state of homelessness, in that he or she has no ownership rights on any residential property (building, structure) or rights of exploitation for any residence (building, structure), which he or she may use for occupancy or short-term visiting.
Homelessness prevention - a system of measures and undertakings directed towards the removal of causes of homelessness and its prevention, including measures and undertakings to reduce risk and prevent individuals from losing the rights to housing, and to prevent the occurrence of nega-tive social consequences arising from a lack of housing.
Resocialization of the homeless - a system of measures directed towards the eradication of home-lessness as a social problem, providing the homeless with housing, creating appropriate condi-tions for implementing generally acknowledged human and civil rights and liberties for the homeless, and for restoring homeless individuals to a normal life in society.
4. NUMBER OF HOMELESS AND CAUSES OF HOMELESSNESS
Number of homeless
In the absence of any national system of registration of citizens that is not connected to residen-tial property (houses, apartments, hostels, etc.) or short-term visits (hotels, hospitals, boarding houses, etc.) and the absence of a national statistical record of the homeless as a social group, all numerical data and demographic information regarding the homeless is of an estimated or pro-jected nature.
When the latest census of the population was carried out in Russia (October 2002), there was a record taken of the homeless, however, the techniques used were by definition incapable of pro-viding even approximately accurate assessments of the number of homeless people in Russia. The census was more of a major, Russia-wide sociological survey of the homeless. I am unaware if the homeless were considered as a separate group during the census. If they were, then the final data received may conceivably of use in evaluating certain aspects of the demographics of home-lessness in Russia (age and gender as percentage or proportional indicators among the total num-ber of homeless surveyed). It will take several years to draw final conclusions from the census. At the current time, its summary data relating to the homeless is not openly accessible.
There are different estimates of the number of homeless, just as there are of the factors determin-ing the modern-day quantitative and demographic characteristics of Russian homelessness. Thus the Institute of Socio-Economic Problems of the Population (ISEPP) estimated the number of homeless at 3.3 million people on the basis of their special research (data from the year 2000). The most recent data published in the Russian media, citing the RF Ministry of Internal Affairs, quoted the figure 4.5 million homeless. There are other estimates in existence, but the majority of them hover around the 4 million mark.
It should be noted that when calculating the number of homeless, researchers count only adults. Homeless children are categorized in a separate group `homeless children` or are counted in the amalgamated group of `street children,` which includes homeless and run-away children.
Thus, according to data from the ISEPP of the Russian Academy of Sciences, there were 2.8 mil-lion street children in the year 2000. The proportion of homeless children in the overall number of street children is from 10% to 30%, or 280 to 840 thousand children (according to data from the St Petersburg office of the International humanitarian organization `Doctors of the World`, the figure is 31%).
These children should be included when researching issues of homelessness and calculating the number of homeless. When they reach adulthood, these children are likely to continue to lead a homeless lifestyle, in light of a whole raft of reasons. Without making calculations based on the juvenile component, it is impossible to make an accurate, scientific forecast of the development of the overall problem of homelessness, and thus, as a consequence, it is impossible to put to-gether a strong long-term plan for a set of measures required to prevent homelessness, or to so-cialize (resocialize) the homeless.
Thus, the total number of homeless is from 4 to 5 million people, or from 2.76% to 3.44% of the permanent population of Russia.
The perspective of the RF Ministry of Labor and Social Development on causes of home-lessness
In the pamphlet `Problems of people with no fixed place of residence (BOMZH) and solutions` , published by the Central sector bureau for scientific and technical information at the RF Ministry of Labor and Social Development, among the causes listed, there are family-based, physical, eco-nomic and moral causes, as well as the liquidation of the Labor and Treatment Preventive (LTP) centers (`...Our research confirms that there are... four causes of vagrancy: 1) family-based 2) physical 3) economic 4) moral` ; `A whole tribe - most misfortunate and helpless - has arisen as the result of the closure of the LTPs. Formerly, the state forced its alcoholic citizens to be treated, but alcoholics now who have lost their housing find themselves thrust on their own re-sources, and have made the transformation into the category of `bomzh`` ).
An evaluation of the publication quoted does not enter into the scope of this analysis; however, it is essential to make the following points in reference to a few of the `causes` of homelessness that are presented in it.
1. The replacement of the term `homelessness` by the term `vagrancy` is typical of Soviet and post-Soviet Russian bureaucracy alike. By replacing the term `homelessness` with the term `va-grancy,` the bureaucrats leave behind the concept, at the level of mental images, of the need to provide assistance to the people to whom the bureaucracy applies the term, the need to implement their constitutional housing rights, and away from the recognition of their own obligation to cre-ate the conditions whereby these people may implement, unimpeded, their rights.
Furthermore, the replacement of the term `homelessness,` reflecting as it does a person`s condi-tion, his/her social situation, with the term `vagrancy`, which reflects actions, the authorities cre-ate a pretext (a formal basis) for persecution of persons with no rights to any specific accommo-dation and, subsequently, to any residency registration. The experience of persecution of this na-ture in Russia is broad and extensive.
2. In the pamphlet there is no indication of which physical law (Joule-Lenz, Ohm`s, universal gravity or something else again) acts as a cause of vagrancy. Possibly it is a new law discovered by the authors of the pamphlet.
3. The `moral` causes of homelessness are not described, so it is not known exactly what they had in mind. This makes any discussion on the topic impossible.
4. As for the Labor and Treatment Preventive centers (LTP), they require separate consideration.
Labor and Treatment Preventive Centers (LTP)
The genuine effectiveness of LTP in the fight against alcoholism was negligible. Even according to the statistics used by the RF Ministry of Health, effectiveness did not rise beyond 20-30%. In other words, even according to official figures, 70-80% of the LTP `patients` were not cured of alcoholism, and renewed their abuse of alcohol.
However, these figures are, at the very least, doubly misleading.
Firstly, as an indicator of the effectiveness of the treatment for substance addiction, including al-coholism, it was Soviet practice to remove the patient from the narcotics register over a standard period of time (five years after completion of treatment). Thus the official figures indicated not the number (percentage) of cured patients (in a state of long-term remission and in no need of fur-ther treatment and rehabilitation), but the number (percentage) of those removed from the narcot-ics register. Even were one to suppose that being placed on, and removed from the narcotics reg-ister was always carried out along strict medical criteria, then in this instance, a period of five years is insufficient to evaluate the cure.
Secondly, there is ample evidence that in the majority of LTP centers, no medical care was pro-vided for those suffering from alcoholism, and that psychological assistance was replaced by so-called `labor-therapy`. Essentially, sick people were sentenced to 1-2 years of imprisonment, that is to slavery in the enterprises of the Correctional Enforcement Administration of the USSR Min-istry of Internal Affairs. While the emotional memory of the LTP was still fresh, alcoholics who had undergone the enforced treatment, `stayed on the wagon,` but as the recollections of past mis-fortunes (arrest, trial, LTP) were displaced by new emotional concerns, the likelihood of a relapse increased. The overwhelming majority of patients renewed their alcohol abuse within a few years of being released.
It is not only the ineffectiveness of forced treatment for alcoholism that has been noted by spe-cialists, but also the frequent negative consequences. Even in the opinion Professor N.N. Ivanets, the director of a science and research institute, and supporter of forced treatment, `overall, the percentage of long-term remission after treatment at an LTP was, frankly, low, and there were frequent observations of the opposite outcome, with an increased progression of the alcoholism, and the subsequent desocialization of the patient.`
Patients were simply isolated for a period from society and were withdrawn from `alcoholic cir-culation.`
The ineffectualness of the LTP was preconditioned by the enforced nature of the cure (the patient was not motivated to seek treatment; the enforced measures gave rise to behavioral patterns of protest, including the consumption of alcohol `out of spite`), as well as by the absence of any ap-propriate system of follow-up psychological and social adaptation and rehabilitation (resocializa-tion) which would correspond to the nature of the illness.
The ineffectualness of the LTP can be confirmed by modern-day practice in other former repub-lics of the USSR, where such institutions are still in existence to this day (Belarus, Turkmenia and Ukraine). The mass infringement of human rights in these institutions is a whole other story.
Had the LTP system remained in place, this would have had no impact on the number of home-less.
This is confirmed by the following facts.
The LTP`s were abolished in July 1994, i.e. significantly later than the start of the privatization of housing (late 1991) and the inclusion of accommodation into civil circulation. Furthermore, to-wards the middle of 1994, when the abolishment of the LTP`s took place, the privatization rates of housing had fallen significantly. By this time, the wave of gangsterism (1992-1993) had somewhat subsided, when extortion of accommodation had been a typical occurrence.
According to sociological research of the homeless carried out, coincidentally, in 1994 by the St Petersburg department of the Institute of Sociology of the Russian Academy of Sciences, 17% of homeless Petersburgers had lost their housing as a result of transactions, and 25% in connection with family-based problems.
When discussing the impact of the alcohol factor in creating homelessness, drunken criminality should not be forgotten. In 1994, the proportion of people who had lost their accommodation as a result of a criminal conviction, according to the same research data, was 48%. It is easy to use the following data to work out what proportion of those had been convicted for a crime commit-ted in a state of alcoholic intoxication.
From 1985 to 1999 approximately 80% of murderers were in a state of alcoholic intoxication at the time the crime was committed , and according to data from L.A. Sukhinskaya and E.A. Tataryevskii, more then a quarter of crimes against personal interests, public disorder crimes and property crimes were committed by individuals suffering from alcoholism .
In 1986, 40.6% of all convicts had committed crimes in a state of alcoholic intoxication, and in 1986 the figure was 53%. At the same time, the ratios of offences and crimes committed in a state of alcoholic intoxication as classified by offence (for serious crimes, this includes attempted as-saults) can be represented in the following manner:
Offences 1987 1990 1991
Hooliganism 63.4% 72.4% 72.2%
Mugging 64.9% 67.7% 66.0%
Robbery 48.8% 53.4% 51.6%
Theft of state and public property 21.7% 27.0% 26.6%
Theft of private property 24.9% 30.2% 33.0%
Premeditated murder 70.0% - -
Grievous bodily harm 75.4% - -
Rape 59.8%
Traffic offences 15.8% 17.7% 18.3%
When referring to drunken criminality, it should be noted that Article 62 of the Criminal Code of the Russian Soviet Federative Socialist Republic (CC RSFSR) stipulated that persons convicted for crimes committed under the influence of alcohol and suffering from alcoholism should un-dergo enforced medical treatment (forced cure). These measures were still implemented after the closure of the LTP`s, and even after the introduction of changes in the criminal legislation (en-forced treatment of alcoholism and drug addiction were covered by chapter 15 of the RF Criminal Code, Articles 97, 99).
It was specifically the ineffectualness of enforced treatment that forced the legislators to reject it and exclude corresponding rulings from the RF Criminal Code.
Thus it can be seen that while the LTP`s were still actively in existence, the reasons that people became homeless were, to a great extent, connected to the use of alcohol and drunkenness. How-ever, the existence and functioning of the LTP system, just as the system of enforced cures for alcoholics who were doing time within the penal system, was no obstacle to the transfer of a drinking citizen `to the `bomzh` category,` and it did not act as a barrier against the development of homelessness.
Furthermore, the quantity dynamic for murder and alcohol use in the period 1985-1999 indicates that in the period of acute economic crisis and social instability from 1991-1994, which coincided with a period of active functionality of the LTP, there was an active increase in alcohol use, as well as in the number of murders and cases of alcoholic psychosis. This increase reached its ze-nith at the moment the LTP`s were closed. During the period of economic growth and socio-economic stabilization from 1995-1997, the start of which coincided with the closure of the LTP`s, there was a considerable reduction in alcohol use and in the cases of alcoholic psychosis, as well as some reduction in the number of murders.
It is plainly obvious that the volumes of alcohol consumed by the population and associated prob-lems are connected primarily with the economic and social situation, and not with the functional-ity of the LTP system.
The argument laid out above gives grounds to suppose that far from being the abolition of the in-stitutions that caused the appearance of a homeless `tribe,` there is a need to seek the causes of Russian homelessness elsewhere.
Analysis of the genuine causes of homelessness
Homelessness as a social phenomenon is inextricably linked to the economic, social and legal condition of the population of the country, it is a derivative of the policy (social, economic, na-tional etc.) which is pursued by the authorities.
There are two groups of causes for homelessness, i.e. for why people can end up homeless. They could be conditionally termed as primary and secondary causes.
Primary causes could be said to be those through which people become homeless (reasons for losing accommodation, etc.). In other words, they could be termed the sources or prime causes of homelessness.
The secondary causes are those through which people are unable to become resocialized (restore their rights to accommodation occupied previously, or obtain rights to other housing), that is to say, factors that inhibit resocialization.
At the top of this list come:
- delegalization;
- stigmatization;
- discrimination;
- the lack of a realistic state policy aimed at a civilized and humane solution to the problem of homelessness, and of effective government programs for resocializing the homeless; incompati-bility of the legislation with the objectives of resocializing the homeless.
Primary causes
Different sources produce approximately the same list of basic primary causes of homelessness. The difference is only in their numerical characteristics (c.f. figures 1 and 2).
Figure 1
Causes (%), data from
Institute of Sociol-ogy Russian Acad-emy of Sciences International Hu-manitarian Org. `Medecins sans frontieres,` SPb. GPU
Result of criminal convic-tion 48 40 42.5
Through transaction 17 35 45.5
Through family circum-stances 25 15 12
Through other circum-stances (eviction on court order, etc.) 10
Figure 2
Causes Statistic 1(%) Statistic 2(%)
Through custodial sentences 51.3 45.03
As a result of transaction concerning accommoda-tion Signs that crimes were committed in connection with the transaction concerning accommodation exist in % of cases:All instances of lost accommodationInstances connected to the transactions 23.2918.0677.52 34.3525.1973.33
Evicted on order from civil court 2.87 6.1
Evicted from hostel extrajudicially 8.63 3.05
Forced displacement 1.83 4.58
Refugees 2.09
De-registered because of personal (family) reasons 3.65 3.05
Orphans and children left without parental guardi-anship who did not receive housing as stipulated in paragraph 2 Article 37 HC RSFSR 2.87 3.81
It is apparent from the statistics presented above that the majority of causes are connected with the loss of accommodation. The exception is the non-fulfillment of legislation stipulating the pro-vision of accommodation to certain categories of citizen.
Loss of accommodation as a result of custodial sentence
One of the most numerous categories of homeless is that of people who have lost their accommo-dation through being convicted to a custodial sentence.
The homelessness of persons who have lost their accommodation through court conviction is, for the most part, a consequence of the enforcement practices of former Soviet legislation.
According to paragraph 5 of Article 306 of the RSFSR Civil Code from 11 June 1964, in in-stances where a custodial sentence is passed of more than six months, or in cases of exile or ex-pulsion then any tenancy agreement was automatically deemed to be annulled from the day the sentence is executed (in essence as soon as it enters into legal force - I.K.), unless members of the convicted person`s family still reside at the accommodation in which the convict previously resided.
In this way, the RSFSR Civil Code stipulated that any person sentenced to a custodial sentence of longer than six months, or sent into exile or expulsion should automatically lose the rights to ac-commodation from the moment the sentence entered into effect, unless members of the convict`s family were resident at the accommodation.
If there were family members still living at the accommodation, then the law did not stipulate that the tenancy agreement be automatically annulled. However, in practice, a person issued with a custodial sentence for more then six months, or sentenced to exile or expulsion was automatically declared, from the moment of activation of the sentence, to have lost the right to the accommoda-tion in which he/she lived prior to conviction.
Upon release, an ex-convict could resume residency at the accommodation previously occupied, and in which family members remained resident, only with the consent of all adult members of the family living in the accommodation. Should there be no consent, then it became impossible to move back in, just as it was impossible if there was less than the legally stipulated area per per-son at the accommodation to be occupied.
It should be taken into account that there were limitations on registration of ex-convicts in a number of population centers (for example in major cities). The authorizing nature of the resi-dency registration created justification for refusal by organs of the Ministry of Internal Affairs, regardless of any consent granted by adult family members, for an ex-convict released from a custodial sentence to move into the accommodation occupied by them and consenting to his/her registration. Residency without a registration stamp was forbidden and was justification for ad-ministrative and criminal penalties.
On 24 June 1981 the USSR Supreme Soviet passed a new law, the Foundations of Housing Leg-islation of the USSR and the Union Republics, which came into force on 01 January 1982.
On 24 June 1983 the RSFSR Supreme Soviet ratified the Housing Code of the RSFSR (HC RSFSR), which came into force on 01 January 1984.
These laws and the implementation practices that were based on them had an enormous signifi-cance in creating homelessness.
Part 1 and paragraph 8 of Part 2 of Article 60 HC RSFSR stipulated that `when a tenant or mem-bers of his/her family are temporarily absent, the accommodation is maintained for a period of six months. The accommodation is maintained for temporarily absent citizens for a longer period in cases where: ... 8) there is a custodial sentence or sentence of exile or expulsion until the sen-tence comes into force.
Despite the fact that Article 61 HC RSFSR stipulated that `the declaration of a person as having lost the right to use accommodation as a result of the person`s absence beyond the specified pe-riod of time is issued by legal proceedings,` as far as convicts were concerned, this requirement was not implemented. Furthermore, the extra-judicial declaration of a person convicted to a cus-todial sentence of over six months as having lost the right to use accommodation was under-pinned by reviews from the RSFSR Supreme Court.
Legislation and implementation practices in other republics of the Union were identical.
The right to housing was lost not only when a person was placed in a corrective institution. The sentencing of a citizen to a conditional custodial sentence with mandatory labor obligations and sending the person to carry out the labor at a different population center was not considered suffi-cient reason to be absent from one`s accommodation. Should the absence as a result of mandatory labor last for more than six months, the person was declared to have lost the entitlement to use the accommodation.
This practice existed up until 23.06.1995.
In its ruling from 23.06.1995 the RF Constitutional Court evaluated the practice that had built up as a result of implementation of the Part 1 and paragraph 8 of Part 2 of Article 60 of the housing Code thus: `Temporary non-residence of an individual at accommodation, including as a result of conviction to a custodial sentence, can not of itself testify to a misuse by the tenant of his/her residential rights and responsibilities, and may not serve as independent grounds for the revoca-tion of the right to use the accommodation.
The status of paragraph 8 of Part 2 of Article 60 HC RSFSR, effectively introducing additional retribution, which is not contained within the law, in the form of the deprivation of housing leads to discrimination of residency rights for a distinct category of citizens on the basis of their having a criminal conviction, and on the strength of this it infringes on the principle of equal civil and human rights and liberties as guaranteed by the state (Article 19 of Parts 1 and 2 of the Constitu-tion of the Russian Federation).
The discriminatory nature of the regulation contained in paragraph 8 of Part 2 of Article 60 HC RSFSR, is also evident in the fact that, according to the connotation that has been instilled through enforcement practices, its implementation has not presupposed a mandatory court deci-sion, as with all other cases, to declare the person as having lost the right to use the accommoda-tion (Article 61 HC RSFSR). Consequently, single citizens convicted to custodial sentences are automatically deprived by the housing authorities of the accommodation where they have been tenants.`
In the same ruling, the RF Constitutional Court proclaimed that `the provisions of Part 1 of para-graph 8 of Part 2 of Article 60 HC RSFSR, which allows a citizen (a housing tenant or members of his/her family) to be deprived of the right to use accommodation in the case of temporary ab-sence do not comply with Articles 40 (Part 1) and 55 (Part 3) of the Constitution of the Russian Federation, and the provision of paragraph 8 of Part 2 of Article 60 HC RSFSR similarly does not comply with Articles 19, 46 (Part 1) of the Constitution of the Russian Federation.`
In accordance with Part 3 of Article 79 of the Federal Constitutional Law On the Constitutional Court of the Russian Federation the provisions of Part 1 and paragraph 8 of Part 2 of Article 60 HC RSFSR cease to hold legal force from the moment of proclamation of this Ruling.
There are three aspects that must be mentioned when talking about this Ruling.
Firstly, the RF Constitutional Court stated that in Russia (and formerly in the USSR - I.K.) there was `additional retribution, which is not contained within the law, in the form of the deprivation of housing.`
Secondly, the RF Constitutional Court conceded that the practice of depriving a citizen of their housing not only transgresses the specific regulation of the law (or of an even higher authority - the Constitution), but that it also `infringes on the principle of equal civil and human rights and liberties as guaranteed by the state.` In this connection, it should be recalled that the Constitutions of the USSR and the Union republics also declared and guaranteed the equality of rights of all citizens of the USSR.
Thirdly, paragraph 2 of the second section of the Constitution of the Russian Federation (con-cluding and transitional provisions) stipulate that `laws and other legal statements bearing force on the territory of the Russian Federation before the activation of this Constitution are applied in part where they do not contradict the Constitution of the Russian Federation.`
Thus, even if one were to ignore the non-compliance of the practice of depriving citizens of their accommodation in connection with their criminal convictions with the principle of equal rights for citizens as proclaimed and guaranteed for all in the Constitutions that were in force on the ter-ritory of Russia from 1936, and if one were to start the clock from the RF Constitution that is in force today, then, taking into account the rules of Article 15 and paragraph 2 of the second sec-tion of the RF Constitution , the practice under discussion, that of depriving citizens of their housing in connection with their criminal convictions, should have ceased no later than 25.12.1993 on the grounds that the practice is non-compliant with the RF Constitution.
For those citizens whose sentences came into force on 25.12.1993 and later, the rights to accom-modation, occupied by them prior to conviction, should have been retained. At any rate, after the proclamation of the Ruling by the RF Constitutional Court from 23.06.1995 Number 8-P for the citizens under discussion this right should have been acknowledged. The grounding for this: regulations of Parts 1 and 2 or Article 15 and paragraph 2 of the second section of the RF Consti-tution.
However, eight years of legal practice in civil cases concerning the rights of citizens to accom-modation which they occupied prior to conviction demonstrate that the judicial institutions of Russia, including the RF Supreme Court and the RF Public Prosecutor`s Office directly ignore the regulations that are covered by Parts 1 and 2 of Article 15 and paragraph 2 of the second sec-tion of the RF Constitution. The institutions mentioned assert, citing the Federal Constitutional Law On the Constitutional Court of the Russian Federation, that because the ruling of the Consti-tutional Court comes into force only from the moment of proclamation, and has no retroactive force, then those persons who were sentenced to custodial terms of over six months, or to exile or expulsion during the period from 25.12.1993 to 23.06.1995 lost their right to housing from the moment the sentence came into force in compliance with paragraph 8 of Part 2 of Article 60 HC RSFSR.
Essentially this means that in whatever way a regulation of the law or any other legal statement, may contradict the RF Constitution, it is in force until such time as the RF Constitutional Court proclaims it to be invalid, and that even after a court concession that this regulation does not comply with the Constitution, the rights and liberties of a citizen which may have been infringed in the period between the coming into force of the RF Constitution (25.12.1993) and the admis-sion by the RF Constitutional Court that this regulation contradicts the Constitution and is pro-claimed invalid, and the rights of the citizen will not be restored.
This example make it abundantly clear that the Russian justice system renders insignificant the principles of dominance and direct force of the RF Constitution and the incontrovertible force of human and civil rights and liberties , and repudiates the primacy of human rights and liberties and the obligations of the state for the recognition, observance and protection of such rights .
The Federal Law from 17.04.2001 Number 48-FЗ reintroduced paragraph 8 into Part 1 (up until 23.06.1995, Part 2) of Article 60 HC RSFSR, which this time stipulates that for the temporary absence of a citizen whose absence from the accommodation is connected to conviction under a custodial sentence, maintains the rights to use the accommodation throughout the whole term of confinement.
At the same time, in all cases covered by paragraphs 1-7 of the aforementioned Article, the ac-commodation is maintained by the absentee for a further six months after the last day of the pe-riod dealt with in the corresponding paragraph. In instances covered by paragraph 8, this rule does not apply, however, in the course of this research there were times when cases were pre-sented of passport offices at the militia refusing to register citizens who had been released after completing a custodial sentence, indicating that the six-month time limit had been exceeded from the moment of release.
Thus, citizen S was convicted and sentenced by a court to a custodial sentence. His wife divorced him in the course of his prison term. After his release, his former mother-in-law, who lived in the same apartment where he had been resident prior to conviction, and where he was registered as resident, would not allow him access to the apartment, and began to impede his residency regis-tration process. In order to do this, she deliberately withheld personal documents that citizen S. required to register as resident (passport, military service record), and set the militia officials, in-cluding the passport office staff, against citizen S., and she filed numerous civil cases against him in the courts. When, after numerous fruitless approaches to the militia, the public prosecutor`s office, and after bringing a private charge in a criminal case against his former mother-in-law for arbitrariness (Article 330 CrC RF), he eventually received all the necessary documents from her, and in the passport office he was refused residency registration on the grounds that the six-month time limit had run out, and a citing of Part 3 of Article 60 HC RSFSR.
Apart from Article 60 HC RSFSR, the regulations of Articles 107 and 110 HC RSFSR have also played, and continue to play, a distinct part in the reason that ex-convicts swell the ranks of the homeless, as in accordance with these Articles, a person who has been dismissed from work in connection with a criminal conviction is liable to be evicted, without the provision of alterna-tive accommodation.
When discussing homelessness in connection with custodial sentences, it is worth taking note of the secondary causes, i.e. what prevents citizens who have lost their housing through criminal convictions from resocialization.
On 18.12.1970 the RSFSR Supreme Soviet ratified the RSFSR Corrective Labor Code (CLC RSFSR). Part 1 of Article 104 CLC RSFSR stipulated that `in urgent circumstances, individuals who have been released from punishment are provided with accommodation.` Questions of pro-viding accommodation to individuals who had been released from serving penal sentences were decided by review committees, which were created and acted in compliance with Article 110 CLC RSFSR and the Ruling about Review Committees (ratified by a Decree from the Presidium of the Supreme Soviet of the RSFSR from 30.09.1965).
The workings of these committees shows that housing was by no means provided to all ex-convicts who needed somewhere to live , but only to those who had lived in the appropriate dis-trict prior to conviction, had lost their right to housing in connection with a criminal conviction, and only in cases when the housing after conviction had passed into the administration of the ex-ecutive authorities of the appropriate population center (district). Although even in those in-stances, accommodation was by no means provided in all cases. Thus, the review committee in the Nevsky district of St Petersburg, citing the insufficient (lack of) available rooms in the district in communal flats, habitually refused to provide accommodation, even when the convict`s ac-commodation had come under the administration of the district authorities. It should be added that even positive decisions did not necessarily mean that housing would be provided. It simply meant that the person was included in the list (queue). The law made no stipulation as to the time within which the ex-convicts should have accommodation provided. From the moment of being included in the list until the moment when some kind of accommodation might be provided could take several years. For example, in the Nevsky and Vyborgsky districts of St Petersburg, this waiting period was often over three years. A period of over one year was standard in St Peters-burg.
If the accommodation in which a person had lived prior to conviction was still used and adminis-tered by relatives, then the ex-convict could rely only on their mercy after release: moving in only with their consent. If the family had fallen apart or if relations with relatives were bad, then the relatives could refuse to give consent. The review committees refused claims for the provision of housing on the grounds that the accommodation in which the person had lived prior to convic-tion had not come into the administration of the district authorities.
The question of providing housing was examined by the review committee only for the district where the ex-convict had lived prior to conviction in accommodation contained within the state or public housing stocks. If the person had lived in accommodation belonging to someone else (a private individual, an enterprise, a state farm, a collective farm) prior to conviction, then the re-view committees did not examine questions of housing provision.
The reforms to the legal system that were carried out in Russia in the mid 1990`s reduced the le-gal protection of citizens in civil legal proceedings, and the first to be affected was the very poor-est layers of the population, and socially vulnerable groups.
The reasons behind this phenomenon are not so much judicial as political and economic.
On 01.07.1997 the Criminal Executive Code of the Russian Federation (CEC RF) came into force, which replaced the CLC RSFSR. Chapter 22 of the CEC RF provides for assistance to convicts released from serving penal sentences. And if chapter 18 CLC RSFSR (assistance to persons released from serving penal sentences) was previously in force and stipulated that `in ur-gent circumstances, individuals who have been released from punishment are provided with ac-commodation` (Article 104 CLC RSFSR), then the current chapter 22 CEC RF does not stipulate the provision of accommodation to persons released from serving penal sentences. Article 182 CEC RF stipulates that `convicted persons released from custodial restraint, arrest or confinement are entitled to employment and domestic facilities and the receipt of other types of social assis-tance that comply with the legislation of the Russian Federation and with other legal regulations.` At the same time, the meaning of `domestic facilities` is not defined, and has no legal definition. Despite that fact that in the given context everyone, including bodies of state authorities and bod-ies of local self-government, understands the term `domestic facilities` not as some sort of facility (device) used in the domestic context (iron, vacuum cleaner, etc) but as the facilitation of a per-son in the domestic arena, that is to say in meeting his/her material needs, the absence of a direct reference in the law to the right of a person released from a penal sentence to receive (in urgent circumstances) housing creates pretexts for arbitrary interpretation of the regulations of Article 182 CEC RF concerning the entitlement to `domestic facilities` and the inconsistence of its im-plementation by state authorities of subjects of the Russian Federation and bodies of local self-government.
The regulation contained within Article 180 CEC RF, which stipulates that the administration of the institution in which the penal service is executed is obliged to inform the authorities of the local authorities and the federal employment service at the locality identified by the convict no later than six months prior to the end of the penal sentence regarding the convict`s imminent re-lease, the fact that he/she has accommodation and the employment potential and professional pro-file, all this has no impact on the conditions of a homeless individual upon release. This is deter-mined by the fact that the legislation does not provide for any action by the local authorities and the territorial offices of the federal employment service that they are obliged to carry out by way of social rehabilitation for released convicts on the strength of the notification thus received. As a result, any questions to do with resocialization of ex-convicts are resolved only after the individ-ual himself applies to the appropriate office upon release.http://nvolgatrade.ru/
