В.И. Зоркальцев. Гражданское общество в России: правовая база, проблемы и перспективыНазад
В.И. Зоркальцев. Гражданское общество в России: правовая база, проблемы и перспективы
Тема эта объемная, интересная, но в России недостаточно изучена. По моему глубокому убеждению, становление гражданского общества - один из магистральных путей развития нашей страны в ближайшее десятилетие.
Я выскажу свое мнение по следующим вопросам:
1. Структура третьего сектора - основа гражданского общества в России.
2. Формирование законодательной базы.
3. Проблемы гражданского общества и перспективы его развития.
4. Некоторые выводы и предложения.
I
Понятие "третий сектор" - не совсем привычно для нашей научной общественности. Он потому и является самостоятельным, что не относится ни к первому - государственному, ни ко второму - коммерческому. Однако при этом одинаково нужен и государству, и бизнесу, т.к. дополняет их, "очеловечивает", создает возможность более плавного перехода от всеобщего "государственного интереса" к индивидуальному, частному. По сути, "третий сектор" - это сфера негосударственных и одновременно некоммерческих отношений граждан, что и составляет основу гражданского общества.
Ни один из перечисленных трех секторов не может существовать изолировано, в отдельности от других. И жизнь сама определяет их реальное соотношение.
Понятие "гражданское общество" долго считалось антиподом "социалистического общества". Прямую ответственность за это несут и советские обществоведы, которые не разработали проблематику гражданского общества, считая, что гомогенное общество, построенное в СССР, выше и прочнее любого общества, опирающегося на независимые гражданские структуры.
Мы абсолютизировали известную формулу о базисе и надстройке. Казалось, что господство коллективной, социалистической собственности автоматически гарантирует и демократический, подлинно народный характер надстройки. Но жизнь оказалась сложнее удобных схем. Третий сектор, который игнорировался нашими учеными, неожиданно приобрел такую мощь, что смял и социалистическую надстройку, и социалистический базис. И только тогда в нашей стране всерьез взялись за изучение такого социально-политического феномена как гражданское общество.
Напомню собравшимся, что в России первые ростки гражданского общества стали пробиваться в пореформенное время, то есть во второй половине XIX века. Об этом периоде Н. Некрасов сказал: "Бывали хуже времена, но не было подлей". И не потому, что он был противником гражданского общества, то есть сторонником абсолютизма, а потому, что зарождение гражданского общества совпало с одним из этапов становления капитализма, сопровождалось ломкой традиционного крестьянского общества России. Мораль в этом процессе была на последнем месте. Активнее всего действовали имущие слои: нарождающийся класс капиталистов, латифундисты-помещики, продажное чиновничество, криминальный элемент. Как их идейные наследники (так называемые "новые русские") пытаются это делать и сейчас.
Ещё десять лет тому назад сама постановка вопроса о равноправном социальном партнерстве трех секторов была невозможна. Партийное советское государство было господствующей в стране силой. Легальные коммерческие структуры практически отсутствовали. Подавляющее число различных общественных групп были напрямую или косвенно связаны с партийно-государственным аппаратом.
За прошедшее десятилетие произошли существенные изменения, связанные с оформлением трех самостоятельных секторов, - отделение от номенклатурно-партийного аппарата собственно государства со своими функциями и полномочиями и изменение характера деятельности государственных учреждений, бурный рост коммерческих структур, возникновение различных общественно-политических движений, разнообразных общественных формирований и других некоммерческих организаций.
Как показала практика последних лет, третий сектор - огромная сфера жизни общества. В основе его - независимые гражданские инициативы, направленные на его совершенствование и осуществляемые вне материальной выгоды. Структуру третьего сектора в Российской Федерации образуют общественные и религиозные организации и их учреждения; потребительские общества, а также фонды; другие некоммерческие учреждения: ассоциации, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, профессиональные объединения и творческие союзы, добровольные общества и органы общественной самодеятельности, а также советы, гильдии, клубы. Их функция - совместная реализация общих интересов, от филателии и разведения кактусов до изучения культур народов Севера или освоения японской национальной борьбы. Это организация регулярной заботы о тех, кто в ней нуждается: инвалидах, сиротах и больных. Это творческая инициатива граждан, которые могут решить волнующие их проблемы, только объединившись.
Вот некоторые данные, характеризующие структуру третьего сектора, динамику его развития за 1995-2000 гг.
Как показывают приведенные в таблице данные, наибольший удельный вес в структуре третьего сектора в 2000 г. имели общественные объединения и религиозные организации - 52,5%. Причем, на различные общественные объединения приходится 36,5%, а остальные 16% - на религиозные организации. Но даже если рассматривать только общественные объединения, без религиозных организаций, то их удельный вес значительно выше, чем других форм некоммерческих организаций. Так, на долю потребительских обществ приходится немногим более 27%; фондов - 6,2%; других некоммерческих организаций (ассоциаций, некоммерческих партнерств и автономных некоммерческих организаций) - 14,1%.
Причем все эти структурные подразделения (за исключением потребительских обществ, сильно коммерциализированных) росли стремительно.
Некоммерческий сектор предоставляет сегодня более двух миллионов рабочих мест гражданам России. Однако, если сравнить долю трудоспособного населения, занятого в некоммерческом секторе в некоторых странах мира и России, можно заметить, что Россия пока отстает. Об этом свидетельствуют данные исследования Центра развития демократии и прав человека, проведенного в 1999 году. Так, доля трудоспособного населения, занятого в некоммерческом секторе, в Нидерландах составляет 12,4%, Ирландии - 11,5%, Бельгии - 10,5%, Израиле - 9,2%, США - 7,8%, Австралии - 7,2%, Великобритании - 6,2%, Франции - 4,9%, Германии - 4,6%, Испании - 4,5%, Японии - 3,5%, Финляндии - 3,0%, а в России - менее 2,0%, включая добровольцев.
Очевидно, одна из причин такого отставания кроется в отсутствии в России эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, обеспечивающих привлечение ресурсов третьего сектора (в том числе и трудовых), слабом использовании международной практики партнерства властей и некоммерческого сектора, неразработанности налоговой политики государства, которая бы учитывала особенности и неприбыльный характер деятельности некоммерческих организаций, а также в законодательной неурегулированности отдельных сфер их деятельности.
К сожалению, в последние годы наблюдалась опасная тенденция наступления на демократические достижения гражданского общества. Так, в декабре 1998 года Правительство РФ в порядке законодательной инициативы представило в Государственную Думу проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статьи 38, 42 и 44 Федерального закона "Об общественных объединениях", предоставляющий Минюсту РФ, по существу, право неограниченного контроля за деятельностью общественных объединений. В соответствии с указанным законопроектом органы юстиции вправе:
* проводить контрольные проверки;
* получать объяснения от всех членов и участников общественных объединений по вопросам их деятельности;
* привлекать к осуществлению контроля сотрудников федеральных органов исполнительной власти (не разъяснено, каких именно органов - ФСБ, МВД, либо других силовых структур).
В марте 1999 года Верховный Суд РФ предложил Государственной Думе проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", в котором содержится целый ряд положений, направленных на отстранение общественных объединений от участия в судебном разбирательстве при рассмотрении гражданских дел в судах общей юрисдикции, что в корне противоречит действующему законодательству и, в частности, Конституции РФ, а также Федеральному закону "Об общественных объединениях". В статье 27 указанного Закона говорится, что общественные объединения имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти.
Эта норма существовала даже в советское, доперестроечное время. Сейчас же, в угоду ведомственным интересам, предлагается ее устранить.
И, наконец, в ноябре 1999 года Советом Федерации был отклонен принятый Государственной Думой закон о внесении изменения в статью 52 Федерального закона "Об общественных объединениях" в части переноса срока перерегистрации общественных объединений.
Более одной четверти общественных объединений по разным причинам не успели пройти перерегистрацию в установленный срок, о чем свидетельствуют многочисленные письма, звонки, личные обращения их представителей в Минюст РФ и Государственную Думу.
Совершенно очевидна безосновательность довода представителя Президента РФ в Совете Федерации в отношении того, что перерегистрация общественных объединений потребует дополнительных затрат в виде заработной платы чиновникам, которым придется заниматься с двадцатью тысячами конкретных юридических лиц, не успевшими пройти перерегистрацию. Надо заметить, что чиновники в любом случае будут получать свою заработную плату - независимо от того, будут они заниматься вопросами перерегистрации или нет. Для этого никаких дополнительных средств не потребуется - это их повседневная работа. А вот отклонение закона и, следовательно, передача дел двадцати тысяч конкретных юридических лиц в суд действительно повлечет за собой дополнительные судебные расходы.
II
Преобразования, проводимые сейчас в России, не смогут быть позитивными, закрепиться, укорениться в сознании, стать частью естественной повседневной жизни без развитого гражданского общества. Как свидетельствует мировой опыт, наличие стабильного гражданского общества - необходимая предпосылка для создания действительно демократического режима: без организованной, структурированной, готовой к диалогу общественной среды сами демократические институты могут беспомощно повиснуть в воздухе, не находя опоры.
Особенность современного развития страны состоит в том, что становление гражданского общества и развитие демократических начал государства должны идти одновременно, и поэтому оба процесса тесно переплетаются, нуждаются друг в друге, требуют взаимной поддержки.
С одной стороны, само общество, освободившись от жесткого государственного контроля, испытывает потребность в самоорганизации, в выражении своих интересов через неправительственные гражданские институты, которые должны быть признаны государством и защищены в правовом отношении. С другой стороны, государство обязано выступать в роли гаранта, демократического преобразователя общественных отношений, что можно осуществить лишь опираясь на общественную поддержку, в сотрудничестве с гражданским обществом, когда его институты и структуры выступают заинтересованными партнерами государства в решении социальных задач.
Важнейшая форма государственной поддержки гражданского общества - создание для него адекватной правовой базы, обеспечение механизмов правовой защиты интересов общественных структур.
В Российской Федерации правовая основа гражданского общества в системном виде начала складываться лишь в 1990-х годах, хотя в более ранних нормативных актах, регулирующих развитие культуры, науки, образования, здравоохранения и социальной защиты, признавался специальный статус организаций, действующих в общественных интересах, в противоположность государственным или коммерческим, в том числе и в части наделения их налоговыми и иными льготами.
Важными нормативными актами в этой области были, например, Постановление ЦИК СНК СССР от 6 января 1930 года "О порядке учреждения и ликвидации Всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли" и Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июля 1932 года "Об утверждении Положения о добровольных обществах и союзах".
С 1 января 1991 года по 1995 год действовал Закон СССР "Об общественных объединениях", упростивший процедуру регистрации и расширивший перечень законодательно признаваемых видов объединений: от политических партий до благотворительных фондов. Ранее все некоммерческие организации действовали в форме "общественных организаций" - добровольных самоуправляемых объединений граждан, созданных с целью реализации их личных неимущественных (духовных, творческих, научных, спортивных, культурных и др.) интересов, которые существовали исключительно как членские организации, без целей получения и распределения прибыли.
В 90-х годах термин "некоммерческая организация" получает в законодательстве России все более широкое применение - он содержался более чем в 40 законодательных актах.
Особое значение для развития нормативного понятия "некоммерческая организация" в России имел опыт местного нормотворчества, в частности, два акта правительства Москвы:
1. Положение "О регистрации некоммерческих организаций в г. Москве", утвержденное Распоряжением мэра Москвы от 29 декабря 1992 года;
2. Временное положение "О негосударственных некоммерческих организациях в г. Москве", утвержденное Распоряжением мэра Москвы от 30 апреля 1993 года.
Указанные акты впервые дали комплексную характеристику нормативных признаков, порядка создания, деятельности и иных важных черт некоммерческой организации. С принятием московских Положений впервые появилась легальная возможность образовывать организации, имеющие статус юридического лица именно для некоммерческих целей.
До этого времени инициаторам некоммерческих проектов приходилось действовать в форме кооперативов, малых предприятий, а также не имеющих правовой основы многочисленных центров. Принятые Положения в короткий срок позволили создать сеть социально-культурных учреждений, организаций и фондов - школ, театров, библиотек, музеев. В том числе через привлечение имущественных и финансовых вкладов учредителей (граждан и частных коммерческих предприятий, банков и др.), что лишило государство монополии в социально-культурной сфере и положило начало интенсивному развитию российского третьего сектора.
Однако московский опыт не решил задачи регулирования правового статуса некоммерческих организаций по всей России, поскольку не получил распространения в других регионах и не был поддержан законодательством федерального уровня.
Это, впрочем, не мешало созданию некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций и фондов индивидуальными решениями властей (в порядке исключения), которые каждый раз предусматривали особый порядок предоставления им льгот и преимуществ.
Нормы, регулирующие правовой статус некоммерческих и благотворительных организаций, оставались бессистемно разбросанными в актах различной юридической силы. Причем основным способом регулирования избирались преимущественно подзаконные акты.
1995 год стал переломным в решении вопросов правового обеспечения статуса и деятельности некоммерческих организаций. С 1 января 1995 года вступила в действие часть первая Гражданского Кодекса Российской Федерации, закрепившая в специальном разделе практически все действующие нормы о некоммерческих организациях (статьи 116 - 123, No5, глава 4).
В 1995 году Государственная Дума принимает сразу пять федеральных законов, определяющих правовой статус основных видов некоммерческих организаций: "Об общественных объединениях", "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", "О некоммерческих организациях", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности". Надо заметить, что большинство из них были разработаны нашим Комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций.
Среди указанных законов основным, базовым для всех форм и видов организованной негосударственной деятельности является Федеральный закон "Об общественных объединениях", который вступил в силу 25 мая 1995 года.
По сравнению с предшествующим законодательством в этой области данный закон носит более либеральный характер, защищая свободы граждан и общественных объединений, предоставляя им дополнительные права. Среди них - право легального существования без государственной регистрации, что не снимает ответственности таких объединений за совершенные ими противоправные действия, а также право самостоятельного выбора общественными объединениями своей организационно-правовой формы из перечня, предложенного в законе.
Четко разделив сферу государственной деятельности и общественной инициативы, закон кардинально меняет правовую основу отношений между государством и гражданским обществом. Препятствуя бесконтрольному использованию государственной собственности, данный закон запрещает государственным органам становиться учредителями любых видов общественных объединений, оказывая влияние на управление ими.
На базе Закона "Об общественных объединениях" выстраиваются остальные, видовые законы из этого блока, в частности Федеральный закон "О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности", вступивший в силу в январе 1996 года. Специфика задач и положение профсоюзов в социально-политической системе гражданского общества предопределяет особенность их правового статуса. Функции профсоюзов направлены, прежде всего, на обеспечение защиты прав и интересов наемных работников в их отношениях с работодателем, и жизнедеятельности самих профсоюзов как организаций трудящихся для такой защиты.
Важной формой проявления инициатив и участия граждан в решении социальных проблем является благотворительная деятельность. Отсутствие целостной системы законодательства, учитывающей специфику и требования к современному уровню развития благотворительности в России, предопределили необходимость разработки Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", вступившего в силу 17 августа 1995 года.
По-новому государство подошло и к регулированию деятельности религиозных объединений, на которых не распространялись правовые нормы, закрепленные Законом "Об общественных объединениях".
В 1997 году Президент подписал подготовленный нашим Комитетом Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях", где были установлены основополагающие нормы, определяющие сферу отделения религиозных организаций от государства, что весьма актуально, поскольку на практике, к сожалению, имеет место недопонимание и ложные толкования этого принципа. В Законе четко обозначены основные признаки религиозной организации, позволяющие отличать ее от нерелигиозной, что очень важно сегодня, когда в обществе расплодилось множество псевдорелигиозных организаций, дискредитирующих само понятие "религия".
И, наконец, 21 июня 2001 г. Государственной Думой был принят внесенный Президентом РФ и закрепленный за нашим Комитетом Федеральный закон "О политических партиях". 11 июля он был подписан Президентом Российской Федерации и вступил в силу.
Принятый закон направлен, прежде всего, на создание реальных стимулов развития и совершенствования партийной системы, укрупнение и укрепление политических партий, повышение ответственности партийных лидеров за содержание и результаты своей деятельности.
Кроме того, в рамках рассматриваемой сферы правового регулирования Комитетом был разработан целый ряд федеральных законов, принятых Государственной Думой, однако по тем или иным причинам не подписанных Президентом Российской Федерации: "Об обращениях граждан" (находится на стадии согласования с Советом Федерации и ГПУ Президента РФ); "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (создана согласительная комиссия с Советом Федерации); "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации" (отклонен Президентом РФ, "вето" не преодолено); "О творческих работниках литературы и искусства и об их творческих союзах" (принят ГД в декабре 1999 г., отклонен Президентом РФ, сейчас находится на стадии согласования с ГПУ Президента РФ).
Пока не подписан Президентом РФ также принятый Государственной Думой блок законов "Об общественном контроле за обеспечением прав лиц, находящихся в местах изоляции, и о содействии общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей", относящихся к сфере регулирования общественного контроля за соблюдением конституционных прав находящихся в заключении граждан, для доработки которого была создана согласительная комиссия с Советом Федерации. Этот блок законов рассматривался в блоке с другими законами, производными от него: "О внесении дополнения в Федеральный конституционный закон"; "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"; "О внесении дополнения в статью 38 Закона Российской Федерации"; "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"; "О внесении изменения и дополнения в статью 27 Федерального закона "Об общественных объединениях".
В настоящее время в Комитете в стадии разработки находится ряд законопроектов, направленных на регулирование рассматриваемой сферы, - "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями" - и связанный с ним блок законопроектов, предусматривающих внесение изменений в налоговое законодательство: "О трудовых коллективах"; "О политической рекламе"; "О фондах"; "О правовых основах регулирования лоббистской деятельности и предупреждении коррупции в федеральных органах государственной власти"; "О защите общественной нравственности"; "О государственной поддержке добровольных инициатив"; "Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления" и другие.
Работа по развитию законодательства, регулирующего правовые основы гражданского общества, осуществлялась практически во всех комитетах Государственной Думы. Вот названия некоторых принятых законов: "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"; "О негосударственных пенсионных фондах"; "О социальной защите инвалидов"; "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации". Готовятся законопроекты: "О профессиональных союзах военнослужащих"; "О гражданской службе, альтернативной военной службе"; "О государственной поддержке переселенческих объединений при общинном обустройстве в Российской Федерации"; "О некоммерческом обществе", который касается ещё одной организационно-правовой формы некоммерческих организаций - членской некоммерческой организации, и т.д.
Даже простой перечень нормативных актов, принятых и разрабатываемых Думой, показывает, что в течение последних нескольких лет активно создавалось качественно новое состояние правового обеспечения российского третьего сектора.
Вместе с тем следует заметить, что ряд проблем, касающихся рассматриваемой тематики, остаются вне правового регулирования. Среди них - обеспечение эффективного механизма взаимодействия государства и общества, усиление использования международной практики партнерства властей и некоммерческого сектора и другие проблемы.
Остается только сожалеть, что на протяжении всего второго созыва в Государственной Думе пролежал проект федерального закона "О социальном заказе", нацеленный как раз на законодательное оформление одной из форм взаимодействия государства с институтами гражданского общества.
Примечательно, что в целом ряде субъектов Российской Федерации (например, в Москве, Санкт-Петербурге, Томске, Екатеринбурге, Нижегородской, Тюменской, Пермской, Иркутской, Калужской областях) уже приняты и действуют региональные законы, посвященные социальному заказу. Акты о социальном заказе приняты и на уровне некоторых муниципальных образований.
Социальный заказ - отнюдь не единственная форма взаимодействия государства и гражданского общества. В качестве других форм можно отметить:
1) конкурсное размещение государственных или муниципальных грантов среди негосударственных некоммерческих организаций;
2) создание совместных структур: государственно-общественных и общественно-государственных объединений, муниципально-общественных и общественно-муниципальных организаций, некоммерческих ассоциаций, партнерств и т.д., имеющих определенный круг целей и задач и создающихся целевым образом для их достижения и решения;
3) формирование на законодательной основе трехсторонних соглашений между органами исполнительной власти, предпринимателями и профсоюзами;
4) создание общественных советов с экспертными, консультативными, координирующими и другими функциями при органах государственной власти и органах местного самоуправления с участием представителей негосударственных некоммерческих организаций для обеспечения взаимодействия, учета интересов граждан при выработке властных решений.
Приведенный перечень - отнюдь не исчерпывающий. Законодательное закрепление указанных конкретных форм взаимодействия государственных органов и некоммерческих организаций сделало бы шаг вперед в деле обеспечения социального партнерства.
В перспективе, на наш взгляд, следует приступить к разработке нормативного правового акта более общей направленности: "О взаимодействии органов власти и негосударственных некоммерческих организаций". К этой работе было бы желательно привлечь представителей некоммерческих организаций, а также сотрудников из правового управления Правительства и ГПУ Президента Российской Федерации. Подобный региональный закон уже принят и действует в Москве.
Словом, совершенствование правовой базы гражданского общества нуждается в продолжении. Об этом свидетельствует тот факт, что многие актуальные проблемы данной сферы, законодательно не решенные, упускаются и органами государственной власти.
III
Говоря о проблемах гражданского общества и его перспективах, хотелось бы выделить те их них, вокруг которых разворачиваются споры, дискуссии.
Представляется, что развитие гражданского общества будет идти по следующим направлениям:
* Ближайшие несколько лет продолжится интенсивный рост количества некоммерческих организаций. Судя по темпам 1991-2000 гг., их число может достигнуть 500-600 тыс.
* Наряду с этим произойдет некое сжатие сектора некоммерческих организаций (НКО), выступающего как самостоятельный игрок, в определенных нишах. Возникнет конкуренция, в отдельных случаях переизбыток НКО в тех или иных сферах деятельности. Этот процесс заметен уже сейчас.
* Усилится структуризация НКО, создание "советов советов", крупных объединений, охватывающих значительные сферы, в том числе и выходящие за рамки третьего сектора. Уже сейчас плодотворно действуют Союз отечественных товаропроизводителей, РСПП, Союз малых предприятий - площадка одна, различие лишь в масштабе собственников и эффективности разделения сферы влияния. Эти организации почти монопольно владеют ситуацией в своих нишах.
* Произойдут серьезные структурные изменения и в деятельности политических партий в соответствии с принятым Законом "О политических партиях".
* Идут процессы, с одной стороны - консолидации, а с другой - расслоения религиозных организаций. Правоприменительная практика Закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" требует осмысления и совершенствования. Возрастает значение исламского фактора в России.
* Серьезные подвижки ожидаются в структурах профсоюзных организаций. Здесь возникают трения между профсоюзными объединениями и их лидерами, между профсоюзами и трудовыми коллективами. Значительная часть трудовых коллективов не охвачена профсоюзным влиянием. В ряде случаев это влияние политическое. Требует изучения практика применения Закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", возможность принятия закона "О трудовых коллективах", последствия принятия нового КЗОТа, закона "О союзе работодателей".
* Неподнятая целина - деятельность НКО в области благотворительности, добровольчества, меценатства. В то же время имеется хорошая правовая основа для широкого развития этих сфер деятельности НКО. Малоизученной остается деятельность всевозможных фондов. Здесь пока отсутствует достаточная правовая база (законопроект в разработке).
* Основным видится путь повышения качества деятельности НКО. Будут расти такие качественные показатели как охват населения НКО-сектором; объем оказываемых услуг; количество рабочих мест; диапазон участия НКО-сектора в социально-общественных делах; безвозмездная общественно полезная деятельность граждан из числа представителей социально и материально благополучной части населения; представительство НКО в структурах исполнительной и представительной власти на всех уровнях; издательская и пропагандистская деятельность; сотрудничество со СМИ и т.д.
* Произойдет укрепление аппаратных структур НКО. На первых порах этот процесс даст положительный эффект. Он поможет консолидировать усилия НКО в отстаивании интересов гражданского общества, позволит выстоять в борьбе с чиновничеством. Через окрепший исполнительный аппарат третьего сектора эффективнее будет участие государства в поддержке НКО как поставщика общественно значимых услуг. Но этот путь таит и большие опасности. Бюрократизация снизит общественную активность населения. Опасен диктат чиновника даже из третьего сектора, огосударствление НКО. Это повлечет за собой закат гражданского общества, которое будет смято новым Левиафаном.
Между тем НКО, в том числе общественные объединения - посредники между государством и населением. Они выводят принятие управленческих решений за узкие рамки политической элиты, организуя публичный диалог по основным, ключевым вопросам развития страны. Содействуя развитию гражданских инициатив и привлекая к полноценному участию граждан в принятии решений и управлении, НКО активизируют их деятельность, утверждают активную гражданственность и ответственность людей за собственные судьбы, и судьбу России в целом. И это очень важно для роста гражданского самосознания людей, без чего невозможно развитие в России полноценного гражданского общества.
Поэтому позитивная роль НКО должна не только признаваться государством как партнерская в решении назревших социальных проблем, но и поддерживаться материально. Например, в Великобритании вклад местных органов власти и Британского правительства в экономику НКО-сектора в 1997 году составил 2 млрд. 340 млн. фунтов стерлингов.
Важное препятствие на пути развития гражданского общества - не контролируемая населением власть, вернее аппарат власти - чиновничество. За последние 10 лет чиновничество как составляющая управленческого аппарата претерпело серьезные изменения. Оно повсеместно пронизано стремлением к лоббированию лично-корыстных и групповых интересов, включено в борьбу различных групп влияния и кланов, нередко подчинено криминалитету. Финансово-промышленные группы все в большей степени подчиняют себе чиновничество всех уровней, а вместе с ним и власть.
Проблема чиновника - это особая тема для обсуждения, корпоративно скрываемая от общества. Мы же сегодня вкратце осветим влияние чиновника на третий сектор, а значит, и один из аспектов взаимоотношений третьего с первым и вторым секторами.
Во-первых. Происходит отток творчески активных людей из властных в коммерческие структуры.
Во-вторых. Власть теряет интеллект, становится серой агрессивной массой, и эта агрессия в силу хорошей защищенности второго сектора направлена на третий сектор.
В-третьих. Рост чиновничества опережает в темпах рост НКО. Приведу лишь некоторые цифры из "Независимой газеты" от 8 августа 2001 года. Общая численность служащих на всех уровнях власти составляет сейчас более 1 млн. человек. В царской России на тысячу жителей приходилось 0,3 чиновника, в СССР в 1991 году - 4,8, а в современной России - 7,9. И это на фоне сокращения общей численности трудоспособного населения и занятости его в экономике и сфере услуг. А государство новыми бюджетными подачками продолжает подкармливать чиновничество и стимулировать его рост.
В-четвертых. Такой рост чиновничества произошел за счет попыток компенсировать низкий профессиональный уровень в целом серой массы управленцев. А это также является фактором, сдерживающим развитие гражданского общества.
Об отрицательном влиянии криминального, кланового и мафиозного капитала на гражданское общество уже говорили. Хотелось бы остановиться на влиянии "серого", не криминального, но и неконтролируемого капитала на третий сектор.
Приведу несколько цифр ("НГ", 2001, 20 июля). По данным социологов, "серый" оборот рынка, связанного с ремонтом квартир и сантехники, равен 14,5 млрд. долларов в год (оборот "Лукойла" - 12-14 млрд.). Покупка стройматериалов и строительные работы - 7,7 млрд. долларов (это больше, чем у "Норильского никеля" и Тюменской нефтяной компании). Уход за детьми или престарелыми родственниками - 700 млн. долларов (все боевые операции в Чечне обходятся вдвое меньше). Оплата репетиторам - более 2 млрд. долларов (оборот "Аэрофлота" примерно вдвое меньше и т.д.)
И это далеко не полная картина. На самом деле показатели "серого" оборота значительно выше. Вот и получается, что власть активно влияет лишь на одну треть (а то и менее) финансовых потоков страны.
IV
Какие выводы напрашиваются в связи с нашей темой?
Последние региональные и муниципальные выборы показали, что за пределами одной трети избирателей, голосующих за патриотов, - аполитичность и равнодушие к власти, к ее "реформам", да и к созидательной деятельности вообще. В связи с этим возникает серьезная опасность появления некоего "четвертого" сектора общества, который не зависит от государства, не учитывается "большой" экономикой и не является структурой третьего сектора. Нет, это не какое-то болото! Это активная, и подчас, может быть, агрессивная среда, подтачивающая и демократические устои государства, и гражданское общество.
Сейчас интенсивно рождается не только спекулятивный, но и производительный капитал. Совпадут ли векторы движения гражданского общества и добротным образом и трудом созданного капитала? Если "да" - третий сектор, а с ним и государство, и общество в целом, будут процветать. Если же "нет" - неизбежно противостояние, а, значит, и дестабилизация.
Необходимо извлечь уроки из прошлого. Ведь материальной, финансовой основой разрушения социализма служил и теневой капитал (насчитывавший по разным оценкам от 180 млрд. руб. до 240 млрд. руб.). И он расчищал себе дорогу для более активного "движения". А экономической основой гражданского общества во всем мире был и остается средний и мелкий бизнес, требующий максимальных личных трудовых затрат занятых в нем людей. Его преимущественное развитие и должно оживить весь второй сектор - основу экономических отношений в обществе. Сильная экономика и занятый своим делом трудолюбивый народ - это сильное государство, активное гражданское общество, а честный, высокоморальный бизнес, основанный на личном трудовом вкладе каждого работающего, - источник благополучия миллионов людей.
Поэтому очень хочется, чтобы в наших правительственных и законодательных программах проблематика гражданского общества заняла приличествующее ей ведущее место.
1. Развитие трех секторов общества взаимосвязано и взаимообусловлено. Здесь нельзя допустить ошибку, подобную "разделению властей", когда их не разделили, а отделили друг от друга и от большинства народа.
2. Требуется гармоничное, живое взаимодействие всех трех секторов общества. Особенно это важно для свободы выбора деятельности гражданина, раскрепощения его энергии, раскрытия его творческих возможностей, а, значит, и повышения КПД интеллектуального потенциала общества и государства.
3. Именно гражданское общество позволит в полной мере раскрыть человеческий фактор, что не удалось сделать ни "перестройке", ни годам "реформ".
4. Третий сектор в данном случае выступает как катализатор общественного развития в целом. Он заставляет быть "в форме" и первый, и второй сектора. Если хотите, то в хорошем плане он их и конкурент, и оппонент по многим вопросам.
5. Третий сектор, не обремененный гнетом управленческих и хозяйственных задач, - генератор прорывных идей, "нарушитель спокойствия" - практическими делами доказывает их жизнестойкость и своевременность.
6. Объединение граждан по интересам - характерная черта третьего сектора. Интерес людей движет гражданским обществом. Ему присущ здоровый прагматизм и стремление иметь позитивный результат всей общественно полезной деятельности.
7. Реальная типология гражданского общества, утверждающегося в России, может выглядеть так:
* Зарождающееся гражданское общество на этапе кризиса абсолютизма и крушения феодализма. Оно, к сожалению, уживается с остатками феодальной и даже дофеодальной собственности (как, например, в США). Подобная модель уже показала свою несостоятельность в России.
* Гражданское общество утвердившегося капитализма. Основа его- частная собственность и рыночная экономика. Политическая надстройка - либеральная демократия. Определенные общественныесилывыступаютзаэтумодель,бывшуюдостоянием XIX века.
* Гражданское общество эпохи кризиса капитализма. Экономическая основа его - монополии, но сохраняется и свободный рынок. Демократия неустойчивая, сменяется фашистскими и профашистскими режимами. Опасность развития гражданского общества именно в этом направлении в России, несомненно, налицо: этой опасности нужно противодействовать.
* Гражданское общество эпохи глобализации. Экономическая основа - транснациональные монополии, подчиняющие себе целые страны и правительства. В политической сфере утверждаются нормы и институты, одобренные международным сообществом. Сохранение прав и свобод человека и гражданина - важнейшая гарантия и критерий существования такого гражданского общества.
Идеологией такого общества является неолиберализм, утвердившийся в большинстве западных стран в 70-80-е гг. Он предусматривает решающую роль государства в регулировании экономики и социальной сферы с целью удовлетворения запросов и интересов большинства населения. К сожалению, неолиберальные идеи вытесняются как консервативными, так и реакционными кругами, господствующими в транснациональной экономике.
Ясно, что нам нужно ориентироваться на обогащенные нашими коллективистскими традициями идеи и на строительство, основанного на них гражданского общества четвертого типа.
При этом, однако, обязательно сохранение наших национальных особенностей и традиций и, конечно, абсолютного суверенитета Российского государства.
Гражданское общество должно развиваться по своим законам, быть независимым от политических и клановых влияний. Сейчас, к сожалению, государство побаивается такой независимости гражданского общества и искусственно сдерживает его формирование. Но и переход от управляемой демократии к управляемому обществу - мало что дает народу. Посмотрите, сколько сил потрачено на укрупнение политических партий. Создаваемый межпартийный Левиафан - объединение "Единства, "Отечества" и "Всей России" - пробуждает тревожное чувство: формула 60-70-х гг. "Народ и партия едины" не забыта.
А во что мог превратиться Гражданский Форум? В разновидность съезда народных депутатов? При такой гигантомании роль партий как выразителей интересов и настроений конкретных социальных групп станет иллюзорной.
И тогда важнейшие политические предпосылки гражданского общества, все же возникшие в России, будут снова разрушены.
19 ноября 2001 г
http://www.nikitskyclub.ru/writings.php?idpublication=4&idissue=13&idarticle=22
