СТЕНОГРАММА парламентских слушаний на тему `Бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам, и проблемы их устойчивого развития`Назад
СТЕНОГРАММА парламентских слушаний на тему `Бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам, и проблемы их устойчивого развития`
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Уважаемые коллеги, доброе утро! Сегодня в Совете Федерации проводятся парламентские слушания на тему "Бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам, и проблемы их устойчивого развития". Для участия в них мы пригласили представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ряда муниципальных образований, Счетной палаты, научных институтов, общественных организаций и средств массовой информации. Большинство приглашенных присутствует, и мы можем начать работу.
В слушаниях принимают участие члены Совета Федерации. В своем вступительном слове остановлюсь на мотивах, которыми мы руководствовались, принимая решение о проведении парламентских слушаний по этой проблематике, и на тех вопросах, которые нам сегодня предстоит обсуждать. В последние годы в нашей стране стабильно работает экономика, растут государственные доходы, мы имеем высоко профицитный федеральный бюджет. В этих условиях мы считаем, что бюджетная система должна обеспечивать не только текущие государственные расходы, но и устойчивое социально-экономическое развитие на всей территории России.
Несколько слов о том, какими критериями можно охарактеризовать устойчивое развитие северных территорий. В принципе о таких критериях уже неоднократно говорилось. Но я напомню те основные из них, на достижение которых определяющим образом влияет достаточность бюджетных средств. Все они связаны с качеством жизни населения, которое сегодня в большинстве северных районов заметно ниже среднероссийского.
Это преодоление бедности, одна из основных задач, поставленных Президентом Российской Федерации Путиным перед всеми ветвями и уровнями государственной власти страны; это повышение доходов населения, заработной платы, пенсий, стипендий, всех социальных выплат с учетом значительно более высоких затрат населения в северных условиях, а также сокращение региональных различий по уровню жизни населения; это создание условий для увеличения продолжительности жизни, обеспечение населения медицински обоснованным для северных условий рационом продуктов питания, развитие здравоохранения, обязательная диспансеризация, предупреждение и ликвидация заболеваний социального характера; формирование и упреждающее развитие инфраструктуры, соответствующей северным условиям, в первую очередь транспорта, связи, тепло- и электроэнергетики; повышение уровня и доступности образования, духовного и культурного развития; совершенствование образовательных программ, сочетающих задачи подготовки детей к жизни в современном обществе с полноценным освоением навыков образа жизни в экстремальных северных условиях; оптимизация численности и структуры населения, проведение эффективной миграционной политики, создание стимулов и возможностей для оттока избыточного населения; совершенствование градостроительного планирования и развития территорий и поселений; регулирование рынков труда; сохранение и развитие традиционных видов природопользования коренных малочисленных народов Севера; развитие системы мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды; предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной и иной деятельности.
Меня могут упрекнуть, зачем нам это все говорят, если в бюджетах многих территорий не хватает средств на самые необходимые нужды? Но если мы сегодня, в период экономического подъема государства, не будем ставить задачи устойчивого развития, то не достигнем его никогда. Мы прошли в основном этап налоговой реформы, реформы межбюджетных и федеративных отношений, разграничения по уровням бюджетной системы расходных полномочий и доходных источников. Есть уже первый опыт принятия исполнения бюджетов всех уровней в новых условиях. Очень скоро наступает не менее сложный и ответственный этап реформы местного самоуправления. В эти дни начинается активная фаза подготовки бюджетов всех уровней на 2006 год. То есть сейчас, по нашему мнению, именно то время, когда можно оценить, насколько эффективным оказались проведенные реформы для бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на Севере, выявить ошибочные или неправильные решения и предложить меры по их исправлению.
Особенно важное, я бы сказал - определяющее, значение имеет уровень бюджетной обеспеченности, как уже было сказано, для северных регионов. В силу их специфических особенностей, экстремальных природно-климатических условий, недостаточной транспортной обеспеченности и удаленности бюджеты субъектов Российской Федерации, где есть такие районы, и местные бюджеты несут повышенные расходы, от уровня достаточности которых зависит жизнь населения, функционирование социальной сферы и экономики таких территорий.
Северные регионы имеют особые, характерные только для них расходные обязательства, например, обеспечение продукцией, особенно топливно-энергетическими ресурсами и продовольствием, отдаленных регионов с ограниченными сроками завоза грузов. Основная часть северных территорий имеет децентрализованное электроснабжение, в значительной степени осуществляемое дизельными станциями и котельными, к сожалению, еще с середины прошлого века, поэтому тарифы там в несколько раз выше среднероссийских. Отправить одного ребенка на отдых на юг стоит десятки тысяч рублей бюджетных средств. Бюджетные расходы на одного пенсионера или неработающего гражданина на Севере в 3-4 раза выше, чем в средней полосе России.
Наконец, ни один предприниматель и ни одна частная структура не придут открывать магазин или другое предприятие сферы услуг в северном селе или национальном поселке, находящимся в сотнях километров от транспортных путей, без поддержки и участия органов государственной власти или местного самоуправления. Этот перечень, показывающий высокую степень зависимости жизнеобеспечения северных территорий от уровня достаточности бюджетных средств, можно продолжить и дальше.
В силу этих факторов мы предлагаем обсудить на парламентских слушаниях бюджетную обеспеченность именно северных субъектов Российской Федерации. При подготовке парламентских слушаний мы получили справочный материал от 22 из 27 субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам. Выражаю благодарность присутствующим здесь представителям регионов за проведенный качественный анализ и за многочисленные интересные предложения. Это позволяет мне сказать то, что я буду говорить дальше и что изложено в розданном вам проекте рекомендаций из практики. И это оценка положения дел не только членов нашего комитета, она подтверждена мнениями и позициями органов государственной власти 22 субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что на сегодня в практике бюджетных отношений нет четко установленных показателей бюджетной обеспеченности как субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, так и страны в целом. Мало того, и само это понятие трактуется по-разному. Очевидно, это вызвано тем, что до настоящего времени на государственном уровне не приняты социальные стандарты предоставления бюджетных услуг. Получается парадокс: в нашей Конституции Российская Федерация провозглашена социальным государством, а социальные стандарты по нашему государству отсутствуют. Вопрос о принятии соответствующего закона поднимался неоднократно. В июне 2003 года Государственной Думой был принят в первом чтении проект федерального закона "О минимальных государственных социальных стандартах" и с тех пор он не рассматривался. Причем Правительством Российской Федерации этот законопроект не поддерживается. А в прошлом году из Бюджетного кодекса Российской Федерации было исключено положение о том, что проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов. И эти действия понятны. Если ввести такие стандарты, то сразу будет отчетливо виден уровень эффективности наших бюджетных и особенно межбюджетных отношений. Будет видно, как разительно отличается качество жизни в разных субъектах Российской Федерации и насколько оно хуже в большинстве северных регионов.
Субъекты Российской Федерации, полностью или частично отнесенные к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, в значительной степени отличаются между собой по уровню обеспеченности бюджетными доходами. Если в оценке использовать уровень финансовой поддержки из федерального бюджета, то к обеспеченным регионам, то есть не получающим финансовой помощи, можно отнести только шесть из 27 северных субъектов Российской Федерации. Это территории, имеющие высокоразвитую промышленность, в том числе по добыче и переработке углеводородного сырья.
К наименее обеспеченным можно отнести высокодотационные регионы. В последние годы таковыми признавались 10-12 северных субъектов Российской Федерации. Прежде всего, это наиболее отдаленные территории северной части Дальнего Востока. Как вы знаете, при распределении средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации используется уровень расчетной и бюджетной обеспеченности, который определяется делением индекса налогового потенциала на индекс бюджетных расходов субъектов Российской Федерации.
Проведенные по этой методике расчеты показывают, что большинство северных субъектов Российской Федерации имеют бюджетную обеспеченность от 60 до 80 процентов от потребной. Примерно так же оценивают свою обеспеченность и сами субъекты Российской Федерации. Следовательно, они не имеют достаточных средств для реализации возложенных на них расходных полномочий, не говоря уже о возможности направления средств на меры, направленные на устойчивое социально-экономическое развитие территорий. Причем об этом говорят не только регионы-"реципиенты", но и такие регионы-"доноры", как Республика Коми, Красноярский край. Высока зависимость бюджетной обеспеченности многих северных субъектов Российской Федерации от финансовой поддержки из федерального бюджета. Доля безвозмездных перечислений в общей структуре доходов консолидированных бюджетов 2004 года у десяти северных регионов превышает 25 процентов, а у четырех из них - 60. В то же время при распределении средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2005 год по сравнению с прошлым годом размер дотации сокращен десяти северным регионам в реальном выражении, а восьми из них и в абсолютных цифрах, в том числе и пяти высокодотационным регионам.
Необходимо отметить, что фонд финансовой поддержки регионов не выполняет в полной мере функцию выравнивания бюджетной обеспеченности. Во-первых, это связано с его недостаточным объемом. Во-вторых, много нареканий вызывает методика распределения средств фонда. Неоднократно отмечалось, что эта методика излишне формализована и не отражает реальных возможностей регионов по мобилизации налогооблагаемых ресурсов, основывается в основном на показателях прошлых лет и недостаточно учитывает происходящие изменения в экономике и социальной сфере и повышенные бюджетные расходы, вызванные северными специфическими фактами.
При подготовке парламентских слушаний мы предложили органам власти северных субъектов Российской Федерации оценить, какое же влияние на их бюджетную обеспеченность оказали налоговые реформы и реформы межбюджетных отношений. Оценка фактически единая. В основном она сводится к тому, что указанные реформы привели к ряду негативных последствий для формирования доходной базы бюджетных территорий и к сокращению их реальной бюджетной обеспеченности.
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации потеряли значительную часть своих доходов за счет перераспределения финансовых потоков в пользу федерального бюджета и отмены ряда налогов и сборов. Централизованные доходы федерального бюджета - большая часть налогов и сборов, связанных с добычей и использованием природных ресурсов в основе экономики многих северных субъектов Российской Федерации.
Снижение налоговой нагрузки на экономику в значительной степени проведено за счет сокращения доходных источников субъектов Российской Федерации. При этом принятые в федеральном законодательстве компенсационные меры далеко не в полной мере возмещают выпадающие доходы бюджетов территорий. Необходимо также отметить, что в большинстве северных субъектов Российской Федерации в последние годы налоговая база растет. Однако из-за увеличения отчислений в федеральный бюджет существенного роста доходов и улучшения бюджетной обеспеченности в регионах не наблюдается.
В ходе налоговой реформы субъекты Российской Федерации и муниципальные образования лишились большинства полномочий по наращиванию своего налогового потенциала и увеличению доходов путем налогового регулирования. Если в условиях 2000-го года субъекты Российской Федерации могли осуществлять налоговое регулирование по 11 налогам и сборам, то в 2005 году таких налогов осталось всего пять. Муниципальные образования по дореформенному налоговому законодательству имели право самостоятельно вводить или осуществлять регулирование 23 видов местных налогов и сборов. В настоящее время осталось только два местных налога.
По итогам исполнения бюджета 2004 года налоги и сборы субъектов Российской Федерации составляют всего 1,1 процента в общем объеме налоговых и доходов консолидированных бюджетов северных регионов, а местные налоги и сборы - всего лишь 1,3 процента.
Вдумайтесь в эти цифры. Увеличивается жесткая зависимость доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от отчислений по федеральным налогам и сборам. А ведь еще совсем недавно перед межбюджетными отношениями ставилась задача реализовать формулу: один налог - один бюджет.
Практика первых месяцев 2005 года показывает, что перераспределение расходных обязательств между федеральными, региональными, местными бюджетами пока не соответствует распределению доходных источников, причем наиболее существенно увеличилась нагрузка на бюджеты субъектов Российской Федерации. Фактически при передаче значительных расходных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований происходят неравномерные перераспределения доходных источников в пользу федерального бюджета. Одновременно с этим, поскольку в ходе налоговой реформы заметно сократились доходные источники местных бюджетов, увеличиваются расходы бюджетов северных субъектов Российской Федерации на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям.
При передаче с федерального на региональный уровень учреждений социальной сферы не полностью учтены реальные потребности в средствах на их содержание, в том числе на погашение кредиторской задолженности и индексацию заработной платы. Не ликвидирована задолженность федерального бюджета по ряду полномочий, переданных на региональный и местный уровни, в том числе связанных с реализацией федеральных законов о ветеранах, о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, о реабилитации жертв политических репрессий.
Большинство северных субъектов Российской Федерации не в состоянии в полной мере обеспечить рост бюджетных расходов, связанных с переводом натуральных льгот для отдельных категорий граждан в денежную форму, или были вынуждены пойти на сокращение расходов по другим закрепленным за ними полномочиям. Не в полной мере обеспечиваются и категории граждан, имеющих право на федеральные льготы. Недостаточно предусмотрено средств в фонде компенсаций на выполнение соответствующих полномочий. Следует отметить, что в худшем положении оказались граждане, проживающие в северных районах, поскольку при принятии известного 122-го закона не были учтены наши предложения о расчете сумм компенсаций с учетом районного коэффициента к заработной плате.
Заметное влияние на бюджетную обеспеченность северных субъектов Российской Федерации оказывает сокращение уровня государственной поддержки северных территорий из средств федерального бюджета.
Исключение в 2005 году субсидий на поставку продукции в районы с ограниченными сроками завоза грузов и субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области привело к ухудшению социально-экономической ситуации и росту тарифов на электроэнергию в ряде северных районов.
Одновременно с отменой указанных видов государственной поддержки северных территорий из методики распределения фонда финансовой поддержки в 2004-2005 годах исключены показатели, учитывающие стоимость топливно-энергетических ресурсов, продолжительность отопительного сезона, сезонного завоза товаров, отношение уровня тарифов на электроэнергию в регионе к среднему по России уровню. Поэтому утверждение Минфина России о том, что субвенции на компенсацию тарифа на электроэнергию и субсидии на поддержку северного завоза учтены в дотациях, выделяемых северным регионам из фонда финансовой поддержки регионов, не совсем соответствует действительности.
В настоящее время действуют только три федеральных целевых программы. Финансирование из федерального бюджета двух из них - "Ээкономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья" и "Социально-экономической развитие Курильских островов Сахалинской области" - осуществляется менее чем на 50 процентов от предусмотренных программами объектов, а на реализацию программы "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года" средства выделяются только на капитальные вложения. Поэтому многие предусмотренные мероприятия по охране здоровья, развитию образования, культуры, традиционных видов деятельности коренных малочисленных народов не выполняются. Совершенно естественно, что в таких условиях федеральные целевые программы не достигают поставленных перед ними целей.
Подводя итог всему сказанному выше, необходимо отметить, что низкий уровень бюджетной обеспеченности, несбалансированность бюджетов, ограниченные возможности по наращиванию доходного потенциала многих северных субъектов Российской Федерации не позволяют в полной мере обеспечить закрепленные за ними расходные обязательства и стабильное социально-экономическое устойчивое развитие. И нам пока не удалось создать эффективные системы межбюджетных отношений, позволяющие при высоком уровне государственных доходов обеспечить каждый субъект Российской Федерации объемом бюджетных средств, достаточным для реализации их расходных полномочий и развития.
Уважаемые коллеги, при подготовке парламентских слушаний поступило большое число предложений по улучшению положения дел в рассматриваемой сфере. Они обобщены в розданном вам проекте рекомендаций. Должен сказать, что некоторые предложения совпали с пунктами поднятого в конце апреля постановления Совета Федерации "О предложениях Совета Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2006 год". Мы постарались не дублировать эти два документа. Нас могут упрекнуть, что в рекомендациях и в моем вступительном слове мало внимания уделено проблемам местных бюджетов, но это не недоработка или недооценка важности бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Дело в том, что месяц назад Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления провел заседание "круглого стола" на тему "Проблемы обеспечения финансово-бюджетных прав муниципальных образований при формировании проекта федерального бюджета и проектов бюджетов субъектов Российской Федерации на 2006 год". Неделю назад (19 мая) по этой проблеме прошли парламентские слушания в Государственной Думе, кроме того, в работе наших слушаний принимают участие и главы ряда северных городов. От органов государственной власти субъектов Российской Федерации поступило много предложений по изменению федерального законодательства. Мы изложили их в приложении к проекту рекомендаций. Имеется в виду, что они вместе с рекомендациями будут направлены на рассмотрение в Правительство Российской Федерации и профильные комитеты Совета Федерации и Государственной Думы. Естественно, что и наш комитет самым внимательным образом будет работать с этими предложениями.
Теперь нам нужно договориться о порядке и регламенте дальнейшей работы. Мы предлагаем следующий порядок: заслушать сообщения или, если угодно, доклад Министерства финансов Российской Федерации по этому вопросу, а затем провести дискуссию. Тем, кто хочет выступить, просьба подать записки. Ряд участников заседания заранее предупредили о возможности своего выступления, их тоже попросим подтвердить свою заявку. Время для доклада Министерства финансов предлагается до 20 минут, для выступления в прениях - до 7 минут, для справок и повторных выступлений - до 3 минут. Ведется стенограмма заседания, поэтому при каждом выступлении необходимо представляться и выступать только у микрофона.
Какие будут мнения по предложенному порядку?
С МЕСТА
Одобрить.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Сегодня закончить, говорит Михаил Ефимович. Думаю, с этим нужно согласиться. И еще одна просьба приватного характера - говорить по существу о наболевших вопросах и проблемах и желательно излагать свои мысли в конструктивном варианте, чтобы их можно было подать и в Правительство, и в комитеты Госдумы и Совета Федерации для реализации, для дальнейшей работы. Будем считать, что договорились.
Слово для доклада от Министерства финансов Российской Федерации предоставляется Силуанову Антону Германовичу, директору Департамента межбюджетных отношений министерства.
А.Г.СИЛУАНОВ
Спасибо, Геннадий Дмитриевич.
Уважаемые участники сегодняшнего собрания, мы обсуждаем тему о бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, относимых к северным территориям. Для начала хочу еще раз определить, что такое "бюджетная обеспеченность" и понятие, которое закладывается в бюджете при расчетах межбюджетных трансфертов. Бюджетная обеспеченность - это доходы бюджетов того или иного субъекта Российской Федерации, приходящиеся на каждого жителя этого субъекта и скорректированные на тот индекс цен и ту стоимость потребительской корзины, которые существуют в том или ином субъекте. Это и есть показатель бюджетной обеспеченности.
Многие, может быть, немножко путают показатель бюджетной обеспеченности и уровень доходов на душу населения. Они принципиально различаются, потому что по уровню доходов на душу населения у нас в передовиках такие регионы, как Корякия, Эвенкия и так далее, а по уровню бюджетной обеспеченности все наоборот. Почему? Да потому, что в этих регионах стоимость продуктовой корзины, то есть уровень цен, выше средних по России. Поэтому уровень бюджетной обеспеченности - это как раз тот показатель, который объективно характеризует ситуацию в обеспечении финансовыми ресурсами, бюджетными финансовыми ресурсами в том или ином регионе.
Если переходить к теме, то в выступлении Геннадия Дмитриевича была в основном высказана критика в адрес Министерства финансов, в адрес системы межбюджетных отношений, которые у нас сложились. Я хотел бы сказать, что в принципе не все так плохо, как мы думаем, потому что ситуация с исполнением бюджета и ситуация с бюджетной обеспеченностью северных территорий в принципе такая же, как в среднем по России, может быть, с особенностями, которые существуют в северных территориях. И я на них немножко остановлюсь.
В первой части своего выступления несколько слов скажу об основных показателях ситуации с исполнением бюджетов северных территорий, которая складывается в этом году. Потому что в этом году мы видим, что реализуется 122-й закон, видим и знаем, что реализуются изменения налогового законодательства. Поэтому несколько слов об исполнении бюджетов именно северных территорий.
В этом году мы наблюдаем по всей Российской Федерации и по северным территориям рост доходов бюджетной системы. Это происходит как по России в целом, так и по северным территориям. Поэтому могу сказать, что доля только собственных доходов в бюджеты северных территорий в общем объеме доходов бюджетов субъектов Российской Федерации составила за первый квартал примерно 34 процента от всех доходов бюджетов субъектов. Эта доля в прошлом году составила 25,4 процента. Мы просто знаем, что есть особенность этого года в том, что у нас один налогоплательщик заплатил большую часть недоимки в два региона, субъекта Российской Федерации, которые относятся к северным территориям, конечно, за счет этого и выросла эта доля. Но если посмотреть темпы роста собственных доходов северных территорий без учета этого фактора, она составляет порядка 25 процентов, то есть на четверть увеличились собственные доходы северных территорий без учета финансовой помощи. Это примерно столько же, сколько и по Российской Федерации в целом без учета этого серьезного фактора и с учетом фактора уплаты недоимки этим налогоплательщиком, который заплатил налоги в этом году.
Если посмотреть по темпу роста объемов финансовой помощи, то мы говорили, что северные территории немножко обделены финансовой помощью со стороны центра. Да нет, конечно, не обделены. И могу сказать, что темпы роста только финансовой помощи из федерального бюджета северным территориям Российской Федерации в первом квартале составили 26 процентов по сравнению с уровнем прошлого года, а по всей Российской Федерации - 21 процент. То есть мы в первом квартале финансово поддерживали из федерального бюджета северные территории более высокими темпами, нежели другие территории Российской Федерации. Поэтому можно еще привести такой показатель, как доля безвозмездных перечислений в общем объеме финансовой помощи субъектам Федерации, которые приходятся на северные территории, он составляет порядка 30 процентов всех объемов финансовой помощи, из которой 30 процентов приходится на северные территории.
Если посмотреть, какова ситуация с зависимостью северных территорий и вообще бюджетов Российской Федерации от финансовой помощи, могу привести пару цифр. Доля безвозмездных перечислений в общем объеме доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, в первую очередь северных территорий, снизилась за первый квартал по сравнению с уровнем прошлого года с 18 до 16 процентов. А в остальных субъектах Федерации этот показатель тоже снижается, и он составил динамику с 16 до 15 процентов. Речь идет о чем? О том, что собственные доходы бюджетов регионов, в том числе и северных территорий, растут более высокими темпами, чем темпы роста финансовой помощи. Это в принципе правильно, так и должно быть. То есть мы говорим о том, что постепенно все-таки будет нарастать тенденция увеличения, ускорения темпов роста именно собственных доходов по сравнению с ростом финансовой помощи.
Могу привести несколько примеров по тем субъектам Российской Федерации, которые наиболее выросли по собственным доходам, и в каких северных регионах доходы сократились. Предположим, по собственным доходам это без учета финансовой помощи, потому что полагаю, что именно этот показатель характеризует ситуацию с доходной частью бюджетов лучше, чем показатели в целом по доходам, которые рассчитываются с учетом финансовой помощи из федерального бюджета.
Несколько цифр. Темпы роста собственных доходов Республики Карелия за четыре месяца по сравнению с прошлым годом составили 41 процент, Архангельская область - 20 процентов, Республика Тыва - 16 процентов, Томская область - 35 процентов, Приморский край - 16 процентов. Есть регионы, которые, наоборот, недополучили доходы, то есть сократили свою доходную базу по сравнению с уровнем прошлого года. Это Иркутская область - 80 процентов, Сахалинская область - 86 процентов, Корякский автономный округ - 98 процентов и Чукотский автономный округ - 94 процента. В основном, как мы уже говорили, по субъектам Федерации, по северным территориям идет рост собственных доходов. Я лишь назвал в основном пограничные территории, которые добились наибольшего роста доходов и снижения по сравнению с уровнем прошлого года.
Если говорить о сбалансированности бюджетов с начала года, то мы видим, что не сбалансированы бюджеты, то есть имеют дефицит четыре региона, куда входит в том числе Якутия. Но у Якутии особая ситуация, поскольку она осуществила приватизацию части своего имущества и направила эти средства на расходы, тем самым увеличила дефицит. То есть, по сути дела, без этого региона три региона у нас имеют дефицит своего бюджета - это Приморский край, Магаданская и Сахалинская области. Такова ситуация за четыре месяца.
Если посмотреть по показателям дохода на душу населения, то в среднем по северным территориям, конечно, этот показатель выше, потому что и доходы там выше, и расходы выше. Приведу цифры. 11,8 тыс. рублей на душу населения составляют доходы бюджетов в северных территориях, а по Российской Федерации - 6,4 тысячи, темпы роста доходов на душу населения составили там 143,9 процента к соответствующему периоду прошлого года, а по Российской Федерации - 130,6 процента.
Если посмотреть по напряженности исполнения бюджетов северных территорий, то по такому показателю, как доля оплаты труда в объеме доходов, мы видим, в Российской Федерации в целом и по северным территориям в частности этот показатель снижается, то есть больше средств в первом квартале оставалось на расходы, не связанные с оплатой труда. Это показатель, говорящий о том, какова мобильность финансовых ресурсов бюджета того или иного региона. Доля расходов на оплату труда по северным территориям снизилась по сравнению с уровнем прошлого года с 30 до 23 процентов, а по Российской Федерации этот показатель снизился с 29 до 24 процентов.
Если посмотреть по задолженности, по такому показателю, как задолженность по оплате труда, то здесь по северным регионам не все так хорошо, как хотелось бы. Потому что у нас сложилась общая задолженность по регионам на 1 мая в размере примерно 118 млн. рублей. Половина этой задолженности приходится на северные регионы. Назову ряд территорий, которые имеют наибольший объем задолженности по заработной плате. Например, у Иркутской области задолженность равна 12 млн. рублей, хотя бюджет области развивается достаточно устойчиво и имеет устойчивую динамику доходной базы. В Хабаровском крае - 15,9 млн. рублей, в Амурской области - 31, в Сахалинской - 27 миллионов. Получается, что эти территории имеют примерно половину задолженности по заработной плате, сложившейся по Российской Федерации в целом.
В целом, кстати, задолженность по заработной плате снижается, и это очень положительный момент. Снижается и по сравнению с уровнем прошлого года, и по сравнению с началом этого года. И одним из стимулов для такого снижения, то есть для ненаращивания задолженности, явился тот механизм, который мы с вами приняли в законе о бюджете. Он предусматривает возможность списания бюджетных ссуд и задолженности по централизованным кредитам в случае, если регионом будет выполняться ряд условий, в том числе в части отсутствия задолженности по заработной плате.
Целый ряд регионов заключил такие соглашения, в том числе и субъекты, относящиеся к северным территориям. И мы видим, что за первый квартал у нас не выполнили такие условия два региона - это Ульяновская область и Камчатка. К сожалению, по Камчатке мы вынуждены будем взыскать ту ссудную задолженность, которая приходится на первый квартал.
Особенностью северных территорий, здесь уже говорилось, являются высокие издержки именно на оплату жилищно-коммунальных услуг, связанные с дорогой доставкой топлива и сезонностью этой доставки, то есть с осуществлением северного завоза. Действительно, мы посмотрели в этом году, темпы роста оплаты жилищно-коммунальных услуг составляют порядка 29,5 процента роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги в среднем по Российской Федерации. По северным территориям значительные темпы роста тарифов тоже произошли по ряду территорий. Могу их назвать: это Корякский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, и особенно выросли тарифы в Республике Саха (Якутия), Республике Алтай и в Бурятии.
Мы видим и знаем эту ситуацию. И знаем, что в связи с переходом на полную оплату жилищно-коммунальных услуг населением в большинстве территорий выросли объемы жилищных субсидий, которые выплачиваются из бюджетов всех регионов, в том числе (и особенно) из бюджетов, относящихся к территориям Севера.
Поэтому, зная эту проблему, мы в поправках, которые вносим в проект бюджета на 2005 год, предусмотрели увеличение средств, выделяемых на софинансирование жилищных субсидий на 2,3 млрд. рублей. Напомню, что у нас 6,3 млрд. рублей было предусмотрено в целом по Российской Федерации в законе о бюджете.
Если посмотреть по первому кварталу, мы сейчас сделали расчет на предоставление финансовой помощи по жилищным субсидиям, то из федерального бюджета мы выделяем на условиях софинансирования 18 процентов от произведенных субъектами Российской Федерации расходов на жилищные субсидии. Если мы еще сделаем добавку в проекте бюджета, который сейчас рассматривается, то этот показатель возрастет, думаю, еще больше, хотя мы знаем, что во втором, третьем и четвертом кварталах, возможно, цифра выплат жилищных субсидий увеличится. Мы полагаем, что такая поддержка из федерального бюджета важна.
Несколько слов по бюджету на 2006 год. В этом бюджете мы, по правде сказать, не хотим особо менять всю систему межбюджетных трансфертов, мы ее каждый год меняем. Каждый год меняем, и от этого, полагаю, лучше не становится, особенно для регионов, поскольку каждый раз меняется исходная база для формирования их доходов. Поэтому мы в прошлом году и в этом году приняли методики межбюджетных отношений решениями Правительства. И хотели бы, по правде сказать, в 2006 году не менять особо эти методики. Потому что хотели посмотреть, как бы сделать достаточно устойчивую картину вообще с точки зрения формирования межбюджетных отношений. Полагаю, это правильно.
Единственное, что будет меняться, и это необходимо, на наш взгляд, поменять, это порядок формирования фонда регионального развития, надо сделать его более прозрачным и более понятным для субъектов Российской Федерации.
А что касается фонда финансовой поддержки, то полагаю, что в прошлом году у нас была значительно сокращена и упрощена методика расчетов фонда финансовой поддержки. Она сделалась еще более понятной и учитывает ситуацию, которая складывается по северным территориям. Вот мы говорим о том, что исключены средства, выделяемые целевым образом на компенсацию тарифов электроэнергетикам Дальнего Востока, исключены средства на северный завоз. Но мы каждый раз говорим о том, что все же эти средства "сидели" в этих же суммах, которые предусматривались для регионов в фонде финансовой поддержки. То есть меньше средств не стало, просто не стало целевых средств. И мы считаем, что объемы фонда финансовой поддержки, поступающие территориям, сами регионы будут распределять лучше, чем это делают Министерство финансов и Минэкономразвития, выделяя целевые средства в составе вот этих дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
В следующем году мы также хотим сформировать резерв для того, чтобы регионы могли реализовывать 131-й закон. Здесь немножко тоже говорилось об этом. Мы проблему эту знаем, тоже специально собираемся с руководителями регионов и с вами тоже обсуждаем последствия реализации 131-го закона, говорим о том, что необходимо больше инструментов предоставить субъектам Федерации для обеспечения выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Потому что это будет основная проблема, так как в росте числа муниципальных образований, мы знаем, наибольшее количество будет именно в сегменте поселений, которые или вновь образуются в следующем году, или не имеют бюджета и финансируются в этом году по смете.
Поэтому выравнивание бюджетной обеспеченности будет основной задачей регионов. Думаю, что, конечно, здесь без дополнительной финансовой помощи из федерального центра, с учетом распределяемой с учетом 131-го закона, нам не обойтись.
Несколько слов по рекомендациям, которые высказаны в ваших предложениях. Речь идет о выделении бюджетам дотационных субъектов Федерации средств на обучение и повышение квалификации муниципальных служащих во вновь образованных муниципальных образованиях. Действительно, такая проблема стоит, потому что особенно кадровые вопросы, в том числе, и хочу сказать, в первую очередь, у финансистов стоят очень остро. Потому что на селе, конечно, сложно найти людей с образованием, особенно с высшим, как правило, не все люди имеют и специальное образование.
Поэтому вопросы подготовки кадров мы рассматриваем как в этом году, так и по следующему году. На следующий год мы с Министерством регионального развития договорились о том, что будем рассматривать расчеты и заявки на финансирование обучения кадров для реализации реформы местного самоуправления. Кого учить - это вопрос. Нельзя же на федеральном уровне учить во всех муниципальных образованиях, их 24 тысячи. И если минимум по 3-4 специалиста там обучать, это просто невозможно. Поэтому мы договорились, что будем обучать в первую очередь специалистов из субъектов Российской Федерации и тех работников, которые обучают, тех учителей, которые будут потом учить и муниципальных работников, и представителей субъектов Федерации соответствующих специальностей.
Поэтому полагаем, что именно на федеральном уровне нам нужно обучить в субъектах учителей, может быть, отдельных крупных муниципальных образований с тем, чтобы потом эта система заработала. И с учетом особенностей законодательства внутри субъекта Российской Федерации специалисты субъектов могли бы уже обучить и переобучить кадры местных органов самоуправления.
Предлагается предусмотреть в проекте федерального бюджета проект распределения между бюджетами субъектов Федерации всех видов межбюджетных трансфертов. Действительно, у нас стоит задача в этом году, чтобы вместе с проектировками бюджета на следующий год внести распределение межбюджетных трансфертов по регионам.
Напомню, что эта информация вносится в Государственную Думу к рассмотрению закона о бюджете в третьем чтении. Это по Бюджетному кодексу. Но, поскольку на следующий год стоит задача по формированию межбюджетных отношений внутри субъекта Российской Федерации, по более быстрому принятию субъектами Российской Федерации своих бюджетов, вопрос оказания финансовой помощи и определения размера финансовой помощи как можно быстрее стоит очень остро.
Поэтому мы полагаем, что к 26 августа, это срок внесения Правительством в Думу проекта бюджета на следующий год, мы внесем наши проектировки по распределению финансовой помощи между регионами.
Следующее предложение - предусмотреть в проекте бюджета на 2006 год субсидии субъектам Российской Федерации из федерального фонда софинансирования основных расходов на выплату индексации заработной платы работникам бюджетной сферы.
Мы в этом году поправкой в закон о бюджете предусматриваем средства на повышение заработной платы работникам бюджетной сферы с 1 сентября на 11 процентов, в следующем году - в рамках межбюджетных трансфертов, в том числе и фонда на сбалансирование, так называемого резервного нашего фонда. Мы будем его распределять с учетом повышения заработной платы, с учетом прогнозируемого повышения заработной платы. И можно сказать, что косвенно мы учтем, то есть в виде софинансирования... Не то что это будут средства на полное увеличение расходов в этой части, но как источник для софинансирования мы это учтем в межбюджетных трансфертах.
Но вот вопрос о списании начисленных пеней по единому социальному налогу, я бы сейчас сразу не стал бы комментировать, это нужно прорабатывать. Потому что простое списание пеней по единому социальному налогу, наверное, не совсем корректно, потому что какие-то регионы платят задолженность по единому социальному налогу и пени по налогу, а какие-то не платят. Поэтому, наверное, было бы социально несправедливо для регионов взять и списать сейчас пени по ЕСН. Может быть, как-то рассмотреть вопрос о реструктуризации, в конце концов? Но принимать такое решение я все-таки не стал бы сейчас в такой редакции.
Предусмотреть субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области как отдельный вид расходов или в составе фонда софинансирования социальных расходов... Мы говорили, что эти средства когда-то отдельно выделялись в нашем объеме дотаций. Сейчас мы их не выделяем, но от этого дотация не уменьшилась, а только как бы сохранилась как дотация. И это дело самих регионов - принимать решение и направлять на компенсацию тарифов или на заработную плату, или еще на какие-то цели средства, которые предоставляются из федерального бюджета на бюджетное выравнивание.
Увеличение средств на дорожное строительство, выделение субсидий субъектам из федерального фонда софинансирования на проведение оздоровительной кампании детей и подростков, проживающих в районах Крайнего Севера.
Мы сейчас разделились, фонд софинансирования примерно определился, на что он направляется - это поддержка реализации обязательств регионов по ветеранам труда, труженикам тыла, по детским пособиям, выплата жилищных субсидий. Полагаю, это основные расходные статьи. И именно по основным расходным статьям нам нужно оказывать поддержку в виде софинансирования из федерального бюджета, поскольку оздоровительная кампания тоже является одним из расходных обязательств, но она как бы меньше стоит в объемах обязательств субъектов Российской Федерации. Поэтому полагал бы, что это можно решать за счет средств других межбюджетных трансфертов, не включая эту позицию непосредственно в фонд софинансирования.
И в заключение хотел бы сказать, что в этом году мы осуществляем перечисление межбюджетных трансфертов северным территориям с учетом необходимости завоза для них продукции. Несмотря на то что у нас сейчас нет законодательной меры о том, чтобы осуществлять финансирование трансфертов в такие-то сроки в таких-то объемах, мы в принципе соблюдаем те графики, которые предложили нам субъекты Федерации по перечислению межбюджетных трансфертов. И это приводит к тому, что регионы, как правило, справляются со своими задачами по завозу продукции для осуществления отопительного сезона и бесперебойного снабжения теплом и электроэнергией своих граждан.
Хочу еще сказать, что бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации нами выравнивается и будет выравниваться в следующие годы таким же образом. То есть мы будем доводить бюджетную обеспеченность малообеспеченных территорий до некого предела от среднего российского уровня. Скажу, что нижняя граница, до которой мы выравниваем бюджетную обеспеченность, составляет 64 процента от средней российской бюджетной обеспеченности. Почему такая цифра? Потому что у нас фонд финансовой поддержки позволяет нам выравнивать именно столько. Если бы было больше, могли бы больше. Но в любом случае тут должна быть и стимулирующая функция, то есть те субъекты Федерации, которые не имеют собственных ресурсов, выравниваются несколько меньше и имеют более низкий уровень бюджетной обеспеченности, чем более высоко обеспеченные до выравнивания. Поэтому эта градация сохраняется.
Та система межбюджетного выравнивания, которая сложилась у нас, вырабатывалась годами. Она более или менее объективна, она соответствует общим критериям межбюджетного выравнивания и применяема не только в Российской Федерации, но и в других странах. Поэтому полагал бы, что эту систему менять не надо, и она достаточно эффективно справляется со своей задачей.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Есть вопросы?
Пожалуйста, Михаил Ефимович.
М.Е.НИКОЛАЕВ
Антон Германович, в Послании Президента сказано, что увеличить в полтора раза заработную плату реально без учета инфляции. На будущий год насколько реально будет? Я еще раз повторяю - это реальность, действительно, сказал он... а не съедалась бы инфляцией, увеличением тарифов и так далее.
А.Г.СИЛУАНОВ
Сейчас как раз дискуссия в Правительстве ведется относительно того, насколько нам повышать заработную плату работников бюджетной сферы с тем, чтобы обеспечить эту задачу. В Послании Президента говорится об увеличении заработной платы за три года без учета инфляции. У нас сейчас есть несколько вариантов, чтобы в течение трех лет решить эту задачу.
Вопрос о том, какое повышение заработной платы работников бюджетной сферы будет принято на федеральном уровне в 2006 году, сейчас пока обсуждается.
Но с учетом решения, которое будет принято о повышении заработной платы для бюджетников на федеральном уровне, мы будем предусматривать распределение межбюджетных трансфертов для субъектов Российской Федерации. Потому что видим, что несмотря на то, что мы вроде как бы отделили бюджетников федеральных, бюджетников региональных и местных, тем не менее повышение заработной платы для всех практически происходит одновременно. То есть такого нет, что Федерация повысила заработную плату и собирается повысить, предположим, на 11 процентов в сентябре, а регионы не будут повышать. Эта связь сохраняется.
Поэтому еще раз повторю: те повышения, которые будут в 2006 году, мы и будем направлять в финансовую помощь для регионов. А размеры прорабатываются в Правительстве.
М.Е.НИКОЛАЕВ
Второй вопрос. Антон Германович, все же когда мы общий язык найдем насчет применения районных коэффициентов? По Якутии федеральный коэффициент - 40 процентов, а региональный - 70 процентов.
А.Г.СИЛУАНОВ
Вы имеете в виду коэффициент федеральных стандартов?
М.Е.НИКОЛАЕВ
Нет. По оплате. Пособия и так далее.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
То есть установленный актами федеральной и советской власти еще когда-то - 40 процентов, а местный, установленный властью субъекта Федерации, 70 процентов.
М.Е.НИКОЛАЕВ
Нет, это еще по решению Верховного Совета субъектам было дано право устанавливать.
А.Г.СИЛУАНОВ
А в чем Вы видите здесь проблему? Есть коэффициенты, которые установлены по выплате пособий и заработной платы на федеральном уровне. Регионы действительно вправе устанавливать более высокие коэффициенты...
М.Е.НИКОЛАЕВ
Они установлены в 90-х годах.
А.Г.СИЛУАНОВ
Да. В чем проблема? Вы хотите сказать, почему мы финансовую помощь считаем по федеральным коэффициентам, а не по региональным? Наверное, здесь это объективно, поскольку мы рассчитываем финансовую помощь исходя из методик и решений, которые принимаются Правительством Российской Федерации по этой части.
Если бы мы брали в расчет коэффициенты, устанавливаемые субъектами Федерации, наверное, это было бы не совсем корректно, потому что регионы, может быть, были вынуждены устанавливать более высокие коэффициенты, зная, что им большая финансовая помощь придет.
М.Е.НИКОЛАЕВ
Антон Германович, вся промышленность, производственная сфера исходя из регионального коэффициента платит. А 3 тысячам работников федеральных структур - 40 процентов. И по счетам бюджетной сферы говорят: считайте по 40, это к пенсиям тоже относится.
А.Г.СИЛУАНОВ
Все-таки проблема в чем? Разные уровни зарплаты федеральных и региональных...
М.Е.НИКОЛАЕВ
Применение коэффициента.
А.Г.СИЛУАНОВ
Или Вы считаете, что неправильно финансовая помощь определяется по федеральным коэффициентам?
М.Е.НИКОЛАЕВ
Совершенно верно.
В.А.НОВИКОВ
Антон Германович, представьте себе - все предприятия платят по коэффициенту 1,7, а только бюджет платит по коэффициенту 1,4. Понимаете, противоречие-то есть.
А.Г.СИЛУАНОВ
Противоречие есть, но тогда надо смотреть первоисточники. Было это решение Правительства, на основании чего и когда принималось. То есть хочу сказать, что это вопрос даже, может быть, не к Министерству финансов, а к тому, кто принимает решение с точки зрения коэффициентов и надбавок в отношении федеральных работников бюджетной сферы. У вас тут будут представители социальных ведомств, я думаю, что это к ним вопрос.
М.Е.НИКОЛАЕВ
Хорошо. Просьба, Антон Германович, наших товарищей, представителей Якутии, попозже принять, когда Вы сами подготовитесь.
А.Г.СИЛУАНОВ
По вопросу коэффициентов, думаю, пусть коллеги из Якутии идут не в Министерство финансов, а в Минздравсоцразвития.
В.А.НОВИКОВ
Антон Германович, скажите, пожалуйста, как вы насчитали увеличение 2,3 миллиарда по жилищным субсидиям? Мы посчитали, у нас больше получилось.
А.Г.СИЛУАНОВ
А вы как считали? Я могу сказать, как мы считали. Мы на самом деле считали таким образом. Когда закладывалась цифра проекта бюджета на 2005 год, мы изначально полагали, что за счет фонда софинансирования мы сможем обеспечить порядка 15 процентов от потребности субъектов Российской Федерации в этой выплате. Но когда мы увидели то, что выросли тарифы, выросли средства, направляемые регионами на жилищные субсидии, у нас поменялась оценка общего объема расходов регионов на выплату жилищных субсидий в большую сторону. Мы полагали, что порядка 48 миллиардов составит объем средств, которые потратит регион на выплату жилищных субсидий. И наша доля (это 6,3 миллиарда) снизилась где-то до 13 процентов.
Поэтому с тем, чтобы увеличить до 15, даже до 17-18 процентов нашу часть, наш вклад в этот расход, мы рассчитали, что для этого необходимо порядка 3 млрд. рублей. Все зависит от того, какую долю Федерация берет для софинансирования. Полагаем, что эта доля должна быть где-то от 15 до 20 процентов, тогда это будет эффективно заинтересовывать регионы выплачивать жилищные субсидии, переходить именно на эту форму помощи населению. Вот исходя из этих критериев.
В.А.НОВИКОВ
У вас есть цифры за первый квартал, вам регионы дали, сколько они выплатили?
А.Г.СИЛУАНОВ
Да, могу сказать. В своем выступлении я говорил, что мы даже без внесения изменений в закон о бюджете, по старым расходам, предусмотренным в законе о бюджете (это 6,3 млрд. рублей, поделенные на четыре квартала), сейчас этой квартальной частью обеспечим 18 процентов софинансирования жилищных субсидий, то есть это даже выше, чем мы ожидали. Но полагаем, что объем выплат жилищных субсидий будет расти из квартала в квартал. Мы все равно, еще раз повторю, вносим и будем предлагать вносить изменения в увеличение этой суммы, по нашим расчетам будет достаточно 2,3 миллиарда.
Т.И.КОНОВАЛОВА
Антон Германович, у меня не совсем вопрос. Вы в своем докладе не упомянули наш Ненецкий автономный округ. Это европейский север, общеизвестно, с выходом на три моря, в том числе на незамерзающую часть Баренцева моря, то есть стратегический форпост. Но вы упомянули Архангельскую область. Я хотела бы обратить внимание, так как Вы закончили выравниванием бюджетной обеспеченности, что только за три года, следует отметить, налоговые отчисления в бюджет Архангельской области увеличились на 339,7 процента. А в 2005 году в доход бюджета Архангельской области у нас запланировано перечислить 500 млн. рублей от налогов, собираемых на территории Ненецкого автономного округа, но мы еще не объединены. У меня все.
А.Г.СИЛУАНОВ
Понятно. Я хочу сказать, что Ненецкому автономному округу грех жаловаться, у нас это донор и достаточно устойчивый донор. Хочу сказать, что по уровню реальной бюджетной обеспеченности после распределения средств фонда финансовой поддержки этот регион занимает третье место среди субъектов Российской Федерации и имеет бюджетную обеспеченность, в три раза превосходящую средний российский уровень.
РЕПЛИКА
Больше даже.
Т.И.КОНОВАЛОВА
Но у нас 30 процентов щитовых домов. Мы только десять лет развиваемся такими темпами.
А.Г.СИЛУАНОВ
Я понимаю, но тем не менее по показателю бюджетной обеспеченности вы во многом превосходите другие регионы Российской Федерации.
РЕПЛИКА
Доноры живут в бараках.
А.С.УАРОВ
Антон Германович, у меня такой простой вопрос. Последние три года мы постоянно участвуем в парламентских слушаниях в Госдуме и в заседаниях "круглых столов" в Совете Федерации. Принято очень много рекомендаций. Сегодня я тоже ознакомился с проектом рекомендаций. Каждый раз в основном наши предложения, которые учитываются в рекомендациях, повторяются из года в год. Но при принятии федерального бюджета очень многие наши предложения и рекомендации, а это не только Якутия, в основном все регионы Севера, они конкретно в бюджете не учитываются. Хотя бы вот финансирование несчастной программы "Дети Севера". Я сколько угодно могу назвать.
Тем более, Михаил Ефимович вот сейчас спросил, пока по коэффициентам мы каждый год даем свои предложения. И ничего нет, Министерство финансов никакого конкретного решения не принимает. Президент дал поручение по итогам заседания Президиума Государственного Совета в Салехарде - тоже многие предложения остаются на бумаге. В чем дело-то?
А.Г.СИЛУАНОВ
Мне кажется, нельзя все вопросы адресовать только Министерству финансов. Наверное, это неправильно. Почему? Потому что Министерство финансов ответственно за межбюджетные отношения и за формирование общих подходов в бюджетной политике. Конкретное направление расходов по инвестициям, по дорожным субсидиям, по каким-то отраслевым целевым расходам принимают отраслевые министерства и ведомства. Правильно? Причем отраслевые министерства и ведомства принимают эти решения в рамках тех параметров, которые принимало Правительство, и доведенных, будем так говорить, лимитов, в рамках которых и осуществляют эти ведомства свою политику.
Поэтому предусмотренные средства инвестиций, предположим, на отдельные меры - это вопрос не к Министерству финансов. Министерство финансов не распределяет по конкретным объектам инвестиционные расходы. Предусмотрены средства на дорожные субсидии - тоже не к Министерству финансов. Понимаете?
То есть здесь надо разделить тогда ответственность между федеральными органами власти по каждому конкретному случаю. Вопрос о финансировании программы "Дети Севера" - вопрос не к Министерству финансов.
Поэтому я готов отвечать на вопросы, которые непосредственно относятся к нашему ведомству, и в первую очередь, по...
М.Е.НИКОЛАЕВ
Антон Германович, вы же основу закладываете. Так? (Шум в зале.) Налоговая система - это ваша епархия. А какие налоги оставили вы муниципалитетам? Два?
А.Г.СИЛУАНОВ
Два налога - на рекламу...
М.Е.НИКОЛАЕВ
Нет. На землю. А в вечной мерзлоте какая там земля? Какой налог соберешь? И на имущество. Люди же ведь на собаках ездят. Больше имущества-то у них нет. И нарты, что с них возьмете-то?
Вот же в чем дело. Вы же основу закладываете всей политики. А другое министерство - разграничение полномочий. Понимаете, 41 полномочие в перечне передали. Как выполнить?
А.Г.СИЛУАНОВ
Могу ответить, почему так мало в следующем году. Вы говорите, доходных источников за муниципальными бюджетами не осталось? Действительно, два собственных доходных источника - налог на имущество физических лиц и земельный налог. Плюс к тому, конечно, еще основной, это 40 процентов подоходного налога. Все-таки подоходный налог у нас будет основным источником.
М.Е.НИКОЛАЕВ
Будут без зарплаты.
А.Г.СИЛУАНОВ
Происходит снижение, конечно, потому что идет снижение перечня доходов, налоговых доходов, которые закреплялись за местными бюджетами. Но почему происходит снижение? А потому что происходит сокращение обязательств, которые должны финансировать местные бюджеты в рамках разграничения полномочий.
Хочу сказать, что сегодня в целом по бюджетам субъектов Российской Федерации примерно половина на половину распределяются бюджеты по объемам доходов и расходов между региональными бюджетами и местными бюджетами. А в следующем году эта пропорция изменится и составит 70 процентов - в региональном бюджете, 30 процентов - в муниципальных образованиях (и по доходам, и по расходам).
Это сделано исходя из того, что изменились расходные обязательства муниципальных образований, местных бюджетов. То есть под эти сокращенные обязательства муниципалитетов соответственно изменилась и доходная база.
В том случае, где Вы говорите, что нет собственных доходов, вопрос встает о межбюджетном выравнивании. Он и сегодня встает, потому что некоторые регионы формируют доходную базу бюджетов муниципалитетов, это особенно сельскохозяйственные регионы и те, о которых Вы говорите. Может быть, северные регионы формируют доходную базу местных бюджетов практически полностью за счет финансовой помощи. Такая же ситуация будет и в следующем году. Это плохо, конечно, потому что нет заинтересованности муниципалитета в работе с налогоплательщиками. А если их там нет, налогоплательщиков? Тогда, конечно, только финансовая помощь остается.
М.Е.НИКОЛАЕВ
А какое развитие будет? Содержать-то не можем.
А.Г.СИЛУАНОВ
Если нет налоговой базы, если нет производства, если нет...
М.Е.НИКОЛАЕВ
Другие виды налогов найти.
А.Г.СИЛУАНОВ
А нет налоговой базы. Вы же говорите, что у вас там упряжки с собаками. Что будет?
М.Е.НИКОЛАЕВ
Это то, что вы оставили. НДС оставьте, налог на прибыль оставьте.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Там ничего нет.
С МЕСТА
Упряжка, что ли, входит... Значит, НДС хватит.
М.Е.НИКОЛАЕВ
Почту развозит.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Еще, пожалуйста, вопросы. Только желательно не превращать наше мероприятие в иное, а то еще час будем вопросы задавать. Пожалуйста.
С.И.ЛЕБЕДЕВ, Минздрав Корякского автономного округа.
У меня очень простой вопрос. Ежегодно Корякский автономный округ, впрочем, как и все остальные северные регионы, решает проблему северного завоза. И ежегодно где-то начиная с апреля мы пишем письма в Министерство финансов о том, что сумма, предусмотренная на северный завоз, не покрывает реальные затраты, которые понесет регион.
И вот у меня такой вопрос. Когда же мы найдем общий язык с Министерством финансов по поводу формирования, утверждения, рассмотрения сумм, которые необходимы регионам на северный завоз? То есть я предлагаю делать это зимой, когда северный завоз не идет. Раньше была практика, и мы защищали объемы северного завоза в Министерстве экономики. Принимался протокол, в котором было написано, сколько чего штук, по какой цене и сколько это все стоит. А реально Минфин выделял до 35 процентов от общей суммы. И в сентябре - октябре у нас начинают проявляться предпосылки энергетического кризиса. И потом Минфин худо-бедно как-то нам помогал. Но все было в таком авральном режиме.
Хотелось бы привести эту систему в какую-то совершенно понятную плоскость: то есть мы зимой, в декабре, защищаем в Минфине или с каким-нибудь другим механизмом (сейчас мы не найдем эту форму) эти объемы и потом Минфин учитывает это при распределении помощи на следующий финансовый период. Вот это было бы ясно и понятно.
А.Г.СИЛУАНОВ
Вы имеете в виду, зимой года, предшествующего планируемому?
С.И.ЛЕБЕДЕВ
Совершенно верно.
А.Г.СИЛУАНОВ
Понятно. Вообще в Корякском автономном округе ситуация особенная. Вот Иван Иванович сидит, мы с ним вчера встречались. Как раз этой зимой мы встречались с вновь назначенным в Корякском автономном округе губернатором и обсуждали вопросы финансирования и финансового обеспечения северного завоза.
Общая стоимость северного завоза в Корякском автономном округе порядка 950-970 млн. рублей. В бюджете округа заложено 270 млн. рублей. Причем надо еще посмотреть, почему так мало заложено было. Потому что в принципе, когда мы смотрели проектировки бюджета, а мы смотрели проекты бюджетов на 2005 год наиболее сложных территорий в конце прошлого года, таких проблем с исполнением бюджета в этом году по Корякскому автономному округу не возникало. То есть мы их сбалансировали за счет финансовой помощи с учетом добавок, которые будут в этом году.
Так вот, встречаясь с губернатором Корякского округа в начале этого года, мы договорились, что полностью покроем разницу из федерального бюджета с учетом, конечно, встречных действий со стороны региона по северному завозу в этом году. И договорились об источниках.
И мы выполняем свои обязательства сейчас за счет поправок в закон о бюджете. Будут учтены дополнительно, мы вчера уже говорили, 500 млн. рублей. Вот вы представьте: бюджет округа, если мне память не изменяет, где-то 2,5 млрд. рублей и дополнительно еще 500 миллионов к тем трансфертам ко всему прочему. Но вот вчера возникла проблема, которую нам еще надо будет обсудить, кстати говоря, и мы финансовую помощь выделили в первом месяце этого года, где-то 85-90 процентов, наверное, годовой суммы. Для чего это делалось? Для того чтобы обеспечить северный завоз. Выясняется, что из этой помощи большая часть была направлена на цели, не связанные с северным завозом. Лишь где-то 120 миллионов было направлено на северный завоз. Понимаете?
Я хочу сказать следующее. Мы определялись с руководством региона в начале года о том, что для прохождения этого года, устойчивого прохождения и обеспечения завоза необходимо обеспечить завоз на 950-970 млн. рублей. Мы это делаем.
Сейчас выясняется, что не хватает средств на заработную плату во втором полугодии. Тогда надо вводить чуть не финансовое управление, контролировать каждый конкретный расход, куда были направлены средства, потому что в начале года у нас было все нормально, за исключением северного завоза. Вот не хватало 600 с лишним миллионов рублей, мы эти деньги находим, и выясняется, что не хватает денег на заработную плату.
Полагаю, что финансовая ситуация в округе контролируется очень слабо. Это не только мое мнение, но и мнение Министерства финансов. Поэтому в первую очередь вам надо посмотреть вопросы финансов: как формируется бюджет, куда направляются деньги, как и по каким ценам закупается топливо, в том числе нефть? Посмотрите все это. Потому что я знаю, как это все делается, знаю, по каким ценам соседние с вами регионы закупают. Посмотрите, улучшите систему издержек, и у вас будет более благоприятная ситуация.
ВОПРОС
У меня вопрос как раз по формированию этого самого механизма. Я предлагаю вернуться к системе защиты объемов и к подписанию совместного протокола для того, чтобы и вам и нам было понятно, какая сумма все-таки нужна реально...
А.Г.СИЛУАНОВ
Это разумно. Еще раз говорю, что эта схема у нас уже была практически отработана в этом году.
С МЕСТА
Встречайтесь тогда в Минфине и механизм отрабатывайте.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Позиция понятная. Минфин утверждает, что дает вам деньги на северный завоз, а потом оказывается, что у вас не хватает на зарплату, на прочее, вы эти деньги расходуете и идете опять просить. Поэтому нужно выяснять.
С МЕСТА
Мы сейчас вопрос поднимем по всем регионам, потому что сейчас северного завоза формально нет, а для вас существует отдельная строка в федеральном бюджете.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Просьба такая: может быть, короткие выступления или вопросы? Вопросы. Хорошо.
А.В.ТРОШИН
Антон Германович, когда вы определяли сумму финансирования, из какой верхней планки исходили от совокупного дохода семьи, 22?
А.Г.СИЛУАНОВ
Конечно, 22 - это федеральный стандарт. То есть регион может и 10 принимать, и 15, но тогда все издержки ложатся на бюджет региона.
А.В.ОСТАПОВА
У меня вопрос по 122-му закону. Федерация сняла с себя обязанности по социалке, назовем это так, но при расчете субсидий, особенно для высокодотационных регионов, а я - представитель Корякии, то есть наш регион сам должен решать вопросы по отмененным льготам, если можно так сказать. В частности, я имею в виду 25-процентную надбавку для учителей и врачей, работающих в сельской местности, плюс имею в виду еще к этому и то, что по прежним законам, которые действовали, нужно было доплачивать им частично за коммунальные услуги. Почему в финансовой помощи это не предусмотрено и не рассчитано? В принципе вопрос ставится так: пусть регионы изыщут для этого средства. Нет у вас средств - не платите. Но вы понимаете, что это социальный конфликт?
А.Г.СИЛУАНОВ
Понятно. А для чего мы с вами тогда разграничивали? Мы разграничили обязательства, и часть обязательств взяла на себя с регионов Федерация, а часть передали регионам. Этот вопрос надо было обсуждать, когда мы 95-й и 131-й закон принимали, правильно? Почему мы те или иные обязательства отдаем на тот или иной уровень?
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Это извечный вопрос. Пожалуйста.
В.М.ГАЙЗЕР
Антон Германович, я хочу задать вопрос вам, как представителю Министерства финансов, потому что по моему вопросу в свое время Министерство финансов приложило свою руку, чтобы не решить его.
Вопрос касается того, что на территории Республики Коми имеется Печерский район с районным центром городом Печора.
По определенной ошибке 12 лет назад получилось так, что Печорский район относится к районам Крайнего Севера, а город Печора, который стоит в центре этого района, относится к категории районов, приравненных к этим районам. Столько же лет ведется переписка и с Минфином, и с Минэкономики, и с рядом других министерств, которые в принципе признают, что произошла ошибка, но 12 лет этот вопрос так и не решается, в результате чего в первую очередь страдают федеральные служащие. Вы можете подсказать пути решения этого вопроса?
А.Г.СИЛУАНОВ
Надо обращаться к тем, кто определяет перечень северных территорий, правильно?
В.М.ГАЙЗЕР
Но вы же уже в течение двух лет говорите о том, даже сказали, что в 2005 году будет принят закон о районировании. Я не думаю, что в 2005 году он будет, а люди уже поумирали, они уже не получат того, что должны были получить. В настоящее время этот вопрос находится в министерстве у Яковлева, но тем не менее без Министерства финансов этот вопрос не будет решаться, потому что тут речь идет о финансах. Какова Ваша позиция? И как решить этот вопрос?
А.Г.СИЛУАНОВ
А Минрегион что на этот счет говорит?
В.М.ГАЙЗЕР
Они говорят, что рассматривают, рассматривают уже полгода. Но без Минфина ничего не произойдет. А ваш обычный ответ, что в бюджете Российской Федерации не предусмотрено... И всё. А кто же должен тогда предусмотреть, кроме вас?
А.Г.СИЛУАНОВ
Я конкретно сейчас ответить не могу, надо рассматривать с Минрегионом, надо смотреть их предложение и вырабатывать совместное решение. Давайте дождемся инициативы от Минрегиона и с учетом вашего предложения рассмотрим.
Л.И.АБРЮТИНА
Антон Германович, Вы слышали, правда, не озвучивалась ситуация по коренным малочисленным народам Севера, но понятно, что недостаток финансирования в первую очередь сказывается на сельском населении.
Какова судьба Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года", будет ли финансирование? Мы, народы Севера, только и молимся на эту федеральную целевую программу. Потому что вот из Ненецкого автономного округа выступала женщина, а я хочу дополнить, что по этой целевой программе уже в течение, по-моему, пяти лет я занимаюсь вопросами охраны здоровья, а санаторная лесная школа по лечению туберкулеза находится в бараке в Нарьян-Маре. И они ждут, когда же поступят эти деньги. Хотя Вы сказали, что Ненецкий автономный округ является дотационным регионом.
Федеральный бюджет в основном формируется за счет добычи полезных ископаемых. Даже в Ненецком автономном округе коренные жители сказали, что столько-то вышек на нашей территории выкачивают, а мы ничего не получаем и когда-нибудь в один прекрасный момент все провалимся. Поэтому нас беспокоит, когда же от федеральной целевой программы будет польза и когда она будет на 100 процентов финансироваться?
А.Г.СИЛУАНОВ
Кто заказчик этой программы?
Л.И.АБРЮТИНА
Наверное, субъект Федерации.
А.Г.СИЛУАНОВ
Нет. Федеральное ведомство. (Шум в зале.)
С МЕСТА
Минэкономразвития и торговли.
А.Г.СИЛУАНОВ
Вот. У нас разграничение произошло.
РЕПЛИКА
Вопрос просто не по адресу.
А.Г.СИЛУАНОВ
Разграничение. У нас в Министерстве финансов - за финансы в целом, а каждый государственный заказчик - за свою программу. Поэтому, мы, честно говоря, даже не знаем, как там министерства и ведомства "варятся" с этими программами: включают какие-то объекты, а какие-то исключают. Это не дело Министерства финансов, это дело госзаказчика. Поэтому более правильно, наверное, Вам надо обратиться непосредственно в Министерство экономики и развития.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Спасибо, Антон Германович.
В.П.ОРЛОВ
Короткий вопрос. Вот резерв у нас там оставался еще на этот год, какова его судьба?
А.Г.СИЛУАНОВ
Судьба такая, что почти весь его мы уже израсходовали на обеспечение средств по единой транспортной доступности, которые перечислены регионам в сумме 4,2 млрд. рублей. То есть из 5 млрд. рублей 4,2 израсходовано. Поэтому поправкой в законе о бюджете мы восстанавливаем такой резерв и договорились с Правительством, что в недельный срок после принятия закона вносим предложение по распределению этих 5 млрд. рублей.
Ю.С.СИВКОВ
Трехстороннюю группу соберете?
А.Г.СИЛУАНОВ
Если договаривались, значит соберем. (Оживление в зале.)
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Приступаем к прениям. У нас записалось мало людей, видно, весь пыл ушел на вопросы.
Слово предоставляется Уварову Александру Сергеевичу, председателю постоянного комитета по бюджету и финансам, налогам, ценовой политике Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).
А.С.УВАРОВ
Уважаемые коллеги, уважаемые участники парламентских слушаний! Дело в том, что мы свои предложения последние три года подаем систематически. Это парламентские слушания в стенах Государственной Думы (комитет по Северам) и "круглые столы" по проблемам Севера в Совете Федерации. И вы все знаете главного зачинщика основных наших предложений, это наш президент Штыров Вячеслав Анатольевич. Это и конкретные предложения, поручения Президента Путина по итогам заседания.
Антон Германович, если бы вместо Вас здесь стоял премьер Фрадков - другое дело. Прямо нужно было спросить у него, почему многие наши предложения, и не только Якутии, но и других субъектов остаются на бумаге и не выполняются? Каждый год мы одни и те же предложения готовим, но когда принимается федеральный бюджет, многие наши предложения не принимаются, а остаются на бумаге.
Убедительная просьба к тем, кто сидит в этом зале: нам надо консолидироваться. Сегодня задают элементарные вопросы по уже принятому закону No 120. Мы депутаты, Государственного Собрания Республики Саха (Якутия), участвовали в заседании бюджетного комитета, один комитет практически принял этот судьбоносный проект 122-го закона, который касается всех. Хорошо, что некоторые наши предложения там были учтены, потому что только мы, один наш субъект участвовал, и получается, что мы защищали интересы всех.
Про то, что здесь написано в рекомендациях, я говорю спасибо организаторам. Учитывается здесь пункт 18, те самые вопросы, которые ставит Республика Саха (Якутия).
Несколько слов по проекту федерального бюджета 2006 года. Согласен с Антоном Германовичем (и субъекты поддерживают) в том, что методику каждый год менять не надо. Я просил бы увеличить объем фонда финансовой помощи. Только тогда будет оказана конкретная помощь субъектам. А методику менять не надо. А что касается фонда регионального развития, то мы каждый раз тоже вносим конкретные предложения, особенно в части, касающейся наших узких проблем. Я прошу Антона Германовича, чтобы были учтены наши предложения в бюджете 2006 года.
Уважаемые участники парламентских слушаний, от нас зависит, как эти рекомендации будут дальше учитываться в федеральном бюджете 2006 года. И всем нам предстоит очень много работы. Я согласен, что мы спрашиваем только заместителя Министра финансов, на самом деле эти вопросы касаются многих ведомств, поэтому всем нам надо работать с Правительством Российской Федерации и консолидировано защищать наши интересы, интересы всех северян.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Слово предоставляется Федосееву Ивану Васильевичу, первому заместителю руководителя Представительства администрации Иркутской области при Правительстве Российской Федерации.
И.В.ФЕДОСЕЕВ
Рекомендации, которые предложены вашим комитетом, вызывают удовлетворение, и все, что здесь сформулировано, Иркутская область поддерживает.
Но хотелось бы развить некоторые тезисы рекомендаций. Я согласен с Антоном Германовичем Силуановым. В том виде, в каком существовала государственная поддержка завоза на Север в последние годы, в составе дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, такие субсидии, конечно, не нужны.
Но тем не менее проблема не снята. Если посмотреть доходную базу, рассчитанную по методике, к примеру, Иркутской области, то на протяжении последних лет фактические доходы всегда на 3-4 млрд. рублей меньше, чем те, которые рассчитывались по методике. Если взять некоторые другие субъекты Федерации, например Москву, то фактические доходы всегда значительно больше, чем рассчитанные по этой методике.
Наверное, дело не только в гении Юрия Михайловича Лужкова, а в том, что в структуре экономики Иркутской области, эта проблема тоже известна, преобладают вертикально интегрированные компании. С учетом этого обстоятельства надо находить рычаги, которые могли бы это положение поправлять.
Здесь эта тема поднималась. И если мы говорим, что лучше не менять методику... Давайте не будем менять методику, но давайте дадим возможность муниципалитету, который работает на севере Иркутской области, например, в Бодайбо, купить уголь или мазут по той же цене, что в Черемхово. То есть речь идет о дополнительной компенсации транспортных затрат. Мне думается, основание для такой постановки вопроса у администраций северных регионов есть.
Еще одна тема, которая сегодня не прозвучала, но, на мой взгляд, она интересует северные регионы, это строительство жилья взамен ветхого. Нас эта тема касается достаточно остро, так как по нашему северу прошел БАМ, было очень много временного жилья, и до сих пор в этом временном жилье проживают тысячи людей.
Эта программа, ее государственный заказчик, конечно, Минрегион, построена таким образом, что федеральный бюджет выделяет 10 процентов на финансирование жилья в зоне БАМа, а 90 процентов должны по этой программе найти местные бюджеты, бюджеты муниципальных образований. То есть если у кого-то деньги есть, то можно привлекать и федеральные деньги. Если денег в областном бюджете не хватает, то и федеральный бюджет на эти цели деньги не дает.
Мне думается, такой подход неверный и, наверное, надо было бы его изменить и подходить здесь дифференцированно по субъектам Федерации. Более того, в конечном счете, очень много незавершенного жилья. И, наверное, можно было бы ускоренно завершать его строительство и вводить в эксплуатацию. Но именно в этой методике, в этой программе записано, что незавершенка как долевое участие субъектов Федерации к рассмотрению не принимается. Хотя, наверное, можно было бы провести инвентаризацию незавершенки, разрешить учесть ее как долевое участие регионов, и тогда можно было бы привлечь дополнительные федеральные деньги, чтобы успешно строительство этого жилья завершить и в кратчайшие сроки его ввести.
Следующая тема - субсидии на переселение граждан из северных регионов в те места, где им можно было бы проживать в более или менее комфортных условиях. По Иркутской области таких, может быть, и немного, порядка 15 тысяч. Но если сравнить с теми ресурсами, которые на эту программу выделяются, то можно переселить в год 40-50 семей.
То есть мы у людей надежду породили, а реально не имеем, чтобы реализовать эти обязательства, финансовых возможностей. Если нет - давайте вносить коррективы, давайте тогда выдавать эти субсидии только тогда, когда поселок закрывается и людей переселяет государство.
Антон Германович, мы готовы поддержать Министерство финансов в его подходах к использованию средств фонда регионального развития. Но, может быть, хотя бы с 2006 года? Уже середина года, но до сих пор вы не нашли общего знаменателя с Минрегионом, Минэкономразвития и тороговли. Финансирование объектов, предусмотренных по этой программе, в этом году еще не начиналось. И пока даже неясно, когда будет найдено решение этой проблемы.
То есть хотелось бы, чтобы буквально в июне было распоряжение Правительства, которое позволило бы здесь обозначить те объекты, которые мы могли бы финансировать по этой программе. И хотелось бы, чтобы приоритетным в работе было такое направление, чтобы регионы сами находили за счет своего развития ресурсы для решения тех проблем, которые есть на нашем Севере.
Здесь мне хотелось бы обратиться, прежде всего, к Совету Федерации, как палате регионов: регионы очень нуждаются в вашей поддержке. Для иллюстрации - вот Сухологское золоторудное месторождение.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Мы о нем знаем.
И.В.ФЕДОСЕЕВ
Так и мы уже 15 лет это знаем.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Мы писали бумагу о том, что иностранцы не должны быть допущены к разработке, что должны быть национальные... Мы все знаем.
И.В.ФЕДОСЕЕВ
Несмотря на то что на протяжении 10 лет субъект Федерации толкается во все двери, на федеральном уровне меняется Правительство, меняются министры, отношение к этой теме не меняется - по-прежнему кто-то постоянно ставит палки в колеса.
Взять Мамский горнорудный комбинат. Та же самая судьба его постигла. Не захотели отдать в частные руки, сами не нашли 80 миллионов на реконструкцию - в итоге слюдяная отрасль и в Иркутской области, и в России рухнула.
Или Верхнеленское речное пароходство. Опять-таки федеральную собственность отдали в сомнительные руки. Перестали платить налоги, перестали платить зарплату, привели к тому, что речники начали реку перекрывать.
То есть это вопросы федерального уровня. И, создавая соответствующие условия и поддержку для развития производительных сил в регионах Крайнего Севера, мы многие проблемы с федерального бюджета могли бы снять.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Слово имеет Николаев Михаил Ефимович, заместитель Председателя Совета Федерации.
М.Е.НИКОЛАЕВ
Уважаемые коллеги, как вы отметили, вопрос для нас не новый. Но я должен сказать, что мы не упреждающе всегда ставим данный вопрос. Совет Федерации свою позицию по проекту бюджета в конце прошлого месяца определил, принято официальное постановление. Недавно на "правительственном часе" выступил Министр финансов товарищ Кудрин.
Следующее заседание у нас 8 июня, и я бы предложил внести как дополнительную позицию Совета Федерации в вопросах бюджетного обеспечения северных территорий. Когда это будет официально, тогда для трехсторонней комиссии с участием Правительства, Госдумы и Совета Федерации какой-то толк будет в рассмотрении данного вопроса.
Второе пожелание - чтобы мы все же научились друг друга и слушать и слышать. У нас российский феномен - мы очень много говорим, но никогда друг друга не слушаем, не слышим, в результате Россия из многих позиций выбирает самый худший вариант. Еще на заре демократических преобразований Россия выбрала в социальной сфере наиболее худший вариант. Вся инфраструктура была волевым порядком передана бюджетной сфере. Именно вся социальная сфера крупнейших промышленных предприятий - строительство жилья, детские сады, котельные и прочее, все было передано на бюджет. И притом это было волевым решением, законодательно сделано.
Вот почему мы до сегодняшнего дня не можем с коммунальным хозяйством разобраться. И долгие годы будем, наверное, колупаться. Говорят: промышленное предприятие пусть налоги сдает, а все остальное должен бюджет содержать, развивать. В результате - авария за аварией, даже в такой мощнейшей системе, как энергетика.
И второе - монетизация. Сколько нас убеждали, доказывали. Приходили ваши коллеги и "вешали лапшу на уши", что мы, мол, увеличиваем в 3-4 раза и если в прошлые годы на социальное обеспечение, на льготы расходы были 50 миллиардов, то сейчас предусматривается 175 миллиардов. Мы все согласились. Оказалось, что это только на федеральные льготы. Появилось понятие "региональные льготы". За счет чего? Тоже никто не знает. Сегодня и федеральные льготники начали делиться и так далее.
И вот результат: статистика дает, что четыре месяца по всем социальным вопросам пошло вниз. Реальные доходы уменьшились, прожиточный минимум увеличился, бедность увеличилась (только по итогам этих месяцев).
Якутия рапортует по итогам прошлого года: на 17 процентов повысился выпуск промышленной продукции, а реальные доходы выросли в шесть раз меньше, чем в целом по России. Это, по всей видимости, изъяны кадровой политики - смена поколений в кадрах, многие люди пришли не из реальной жизни, многие плохо представляют многоликость России.
На второй год в Якутию завозим мы товары, на второй только год, и двумя перевалками. Это особенность России.
Яна, Индигирка, Колыма - это северные реки. У них вода проходит в июле, а арктическая навигация открывается только в августе. Эта особенность раньше всегда учитывалась, а сегодня что? Последняя наша надежда, вот какая отдельная была строчка? Северный завоз. Его смазали, одной строчкой финансируете, это из-за незнания. В общий котел поступают деньги, а что в северные регионы? В Карелии 75 процентов бюджета только на оплату труда идет. Что же остается? Да на строительство туалетов-то не хватает денег, не говоря о завозе, о расширенном воспроизводстве и так далее.
Или Вы говорите: средняя оплата труда у северян выше. А за счет чего выше? В Норильском горно-обогатительном комбинате заработная плата 40 тысяч в месяц, а у оленеводов Таймырского автономного округа - 2 тысячи. В среднем, конечно, выйдет 25 тысяч, будет и выше. В Якутии у алмазника - 27 тысяч, а рядом селяне 3 тысячи получают. Конечно, средняя будет выше. Так нельзя ли дифференцированно подойти? Это из-за того, что раньше все эти факторы учитывались, а сегодня не учитываются, я связываю это именно со сменой кадров, именно с тем, что сегодня работают люди, не знающие особенностей России, и притом на определяющих позициях.
Поэтому, завершая, я все же посоветовал бы: надо слушать и слышать. Север прежде всего связан с коренными народностями Севера. Их ремесло, их производство - это не рыночное, понимаете? Как быть, как перевести эти оленеводство, охотничий промысел, добычу рыбы на рыночную экономику? И невозможно это перевести без участия государства. Есть опыт скандинавских стран: жизнь и традиционные занятия ведь они перевели же сами, потому что с огромным участием именно государства. Нет, мы не хотим эти меры принять. Северная часть России нуждается в своей модели развития, потому что каждый регион имеет свои особенности.
Какую модель мы выберем? Мы в свое время при советской власти выбрали такой: покорять Север мы пришли навечно. И какую систему выбрали освоения Севера? Строить бараки и все добывать не ниже, чем в прошлом году. Вот по такому принципу освоили, а ведь заработал. Сегодня не поймешь, какая у нас модель: то выселяем с Севера, то заселяем Север. Вот так и живем. В помине нет, что на Севере должны быть развиты высокотехнологичные производства, должна работать информационно-технологическая система. На Севере должна быть самая высокая образованность, самая высокий ее уровень. Его должны населять самые здоровые люди. Есть ли они сегодня? Недавно в Финляндии провели российско-финляндский форум. И финны огромный шум подняли. Из-за чего? Вдруг там обнаружили одного человека, больного туберкулезом, всего одного. Как мог появиться в Финляндии туберкулез? А что у нас? Все закрываем. Смотрите, перепись провели у северного народа: только 3-4 процента людей с высшим образованием, и все из старшего поколения. Сегодня нет местных учителей, врачей. А Герценский университет с Севера берет на все российские губернии только 50 человек.
Поэтому я предложил бы совместно с Минфином, Минэкономразвития и Минрегионом во главе с Советом Федерации организовать экспедицию от Мурманска до Чукотки, чтобы посмотреть в натуре. Уверен, что когда руководство именно этих министерств ощутит, что это проблема, да, ее надо конкретно решать, то мы намного сократим заседания различных парламентских "круглых столов" и решим более практично.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Слово имеет Сивков Юрий Сергеевич, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов.
Ю.С.СИВКОВ
Уважаемые коллеги! Я прошу прощения, извините, но как в любимом всеми нами фильме "каждый год 31 декабря мы с друзьями ходим в баню", так и мы, по крайней мере, в комитете, каждый год, как только начинается работа над проектом бюджета следующего года, поднимаем практически одни и те же вопросы. Сегодня звучали как пессимистичные, так и оптимистичные оценки финансового состояния дел в регионах. Я взял конкретную справку, это официальный документ, и на примере Северо-западного федерального округа и родной моей Архангельской области попытаюсь с вами поделиться впечатлением, что такое бюджетная обеспеченность и что такое межбюджетные отношения.
Справка с 2000 по 2005 год. Бюджетная обеспеченность Архангельской области (за единицу у нас принята средняя по России) в 2002 году: до выравнивания, то есть до перечисления фонда финансовой поддержки субъекту Федерации - 0,61, после выравнивания - 0,82. Год 2003: до выравнивания - 0,6, после выравнивания - 0,78, в 2004 году до выравнивания - 0,61, после выравнивания - 0,75, в 2005 году до выравнивания - 0,56, после выравнивания - 0,7.
Смотрите, что происходит. В натуральных показателях цифры растут. Но и бюджеты, конечно, у нас растут. Значит, на 2005 год у нас собственные доходы где-то 14,5, они порядка 75 процентов составляют в бюджете. Но бюджетная обеспеченность по этому году с 0,82 до 0,7 упала. Понятно, во-первых, налоги... я сам, кстати, иногда голосую и понимаю умом, что это надо. Сердце не воспринимает, а ум понимает, что надо, допустим, часть налогов перераспределять на вышестоящий уровень с тем, чтобы потом нам же они в виде финансовой помощи были перераспределены, чтобы не концентрировались налоги только у территорий-"доноров". Но реально получается, что сегодня все равно налоговые доходы территорий сокращаются, но обязательства, особенно после принятия соответствующих законов, возросли.
Когда нас убеждали в необходимости принятия 95-го и 131-го законов, мы что говорили? Уважаемое Правительство, дайте нам сразу изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, чтобы мы посмотрели, к чему это приведет. Нас долго убеждали и в конце концов убедили: вы пока голосуйте за распределение обязанностей, а налоги будем делить в следующем году. Так ведь? Так и произошло.
Антон Германович, я не думаю, что у вас сильно будут цифры различаться. Вот и по Мурманской области та же самая картина. Бюджетная обеспеченность лучше, но она с 0,93 упала до 0,86. В Ненецком автономном округе, я рад за наших соседей, у них бюджетная обеспеченность с 1,7 возросла до трех с лишним. Очень здорово, что у нас появляются такие субъекты.
Я к чему начал этот разговор о компенсации разницы в тарифах и северном завозе на примере Архангельской области? Ведь что произошло? Фактически только один или два года, по крайней мере, северный завоз и компенсация разницы в тарифах выполняли свою функцию. Это до 2000 года, когда это была отдельная строка в бюджете. С 2000 года ее ввели в состав фонда финансовой поддержки. И почему отменили, в конце концов, эти два источника финансирования? Потому что фактически они "сидели". Как все эти четыре года делились эти деньги? Сначала считался фонд финансовой поддержки для каждой территории, а потом в составе фонда финансовой поддержки "окрашивали" северный завоз и дельту. Извините, "на фига" нам это надо? Конечно, в конце концов все понимают, что это игра цифр или слов, как хотите.
Мы все время ставим одну и ту же задачу - выделите отдельной строкой. Где? Это уже нам важно не принципиально. Или, по крайней мере, сначала разделите все фонды, а потом отдельно посчитайте компенсацию разницы в тарифах для территорий и северный завоз. Тогда это будет логично и понятно. Сегодня и Министр финансов, и Антон Германович говорят одно и то же вот уже несколько лет, а ответ буквально дословно, уже до автоматизма, выработан в Министерстве финансов. И на пятый год нам сказано прямо: у вас это все в базе сидит, всё, ребята, какие могут быть вопросы? Но это - принципиальная разница.
С МЕСТА
Потому что только северные районы отличаются такой особенностью от всех остальных. Раз отличаются - надо выделять.
Ю.С.СИВКОВ
К сожалению, нас слышать просто не хотят. Почему нет закона о минимальном социальном стандарте? Мы все понимаем, этот вопрос по крайней мере лет десять обсуждается, да? Но сегодня стыдно. Все понимают, и мы понимаем, что, наверное, стыдно будет принять такой стандарт, который или не будет обеспечен, или он будет настолько смешным, что просто-напросто несолидно будет.
Коллеги мне подскажут, если я не прав, но, по-моему, мы приняли решение, включили в постановление Совета Федерации предложение Правительству снизить федеральный стандарт - с 22 до 15. Есть ведь отдельное постановление, да?
Уважаемые коллеги, мы считаем, что это очень важный момент, потому что каждый год стоимость оплаты жилищно-коммунальных услуг для населения становится все более и более неподъемной. И 22 процента в составе совокупного дохода семьи - это, конечно, очень много. Мы предложение такое делаем, хотя я понимаю, что Правительство вряд ли с восторгом воспримет наши предложения, тем более если учесть, что все-таки субсидии идут в качестве софинансирования. И правильно я услышал, что в среднем это порядка 15 процентов? Да, Антон Германович?
А.Г.СИЛУАНОВ
Порядка 18.
Ю.С.СИВКОВ
К сожалению, это очень мало. Вопрос нам надо как-то решать совместно с тем, чтобы федеральная доля возрастала, а не составляла всего лишь 15 процентов. Это недопустимо, даже если и 20.
Подхожу к главному. Антон Германович начал свое выступление с очень важной фразы: бюджет 2006 года будет внесен с распределением финансовой помощи по всем субъектам Федерации, это как я понимаю, к 26 августа. До сих пор мы получали распределение в конце ноября, и до сих пор не понятно, как умудрялись принимать региональные бюджеты, потому что бюджеты в регионах не принимались, поскольку не было окончательных цифр.
Комитет по делам Севера и малочисленных народов вышел с законодательной инициативой (и там два принципиальных момента - изменения в статьи 131, 132 и 133 Бюджетного кодекса), во-первых, несколько изменить порядок формирования фонда финансовой поддержки, потому что в Бюджетном кодексе он "забит" строго. Кстати, единственная статья расходов - фонд финансовой поддержки, которая жестко привязана к уровню инфляции. Больше ни одной статьи расходов в федеральном бюджете не привязано к уровню инфляции. У нас бюджет ведь растет все-таки. И многие статьи растут более высокими темпами, слава богу. А вот фонд финансовой поддержки строго привязан к уровню инфляции. Мы предложили сделать это как минимально возможный фонд финансовой поддержки, но развязать руки, в первую очередь Минфину, чтобы можно было увеличивать фонд финансовой поддержки. И самое главное, мы предложили, чтобы распределение этих средств было в составе бюджета, который вносится в Госдуму до 26 августа. Но, к сожалению, я не знаю, Министерство финансов видело нашу законодательную инициативу или нет, но заключение от представителя Правительства в Совете Федерации было отрицательным. Хотя я понимаю, что Министерство финансов само понимает и желает все-таки распределять... (Оживление в зале.) По срокам - 26 августа, то есть все равно в Госдуму... в Бюджетный кодекс... Хотя нам и говорили все время, что не обязано Правительство вносить распределение финансовой помощи в составе бюджета. Но фактически это должно было делаться раньше. Слава богу, что все-таки сегодня найдено такое понимание, и мы будем по крайней мере видеть эти цифры к началу работы с региональными бюджетами, и тем более с местными.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Слово имеет Пчелинцев Олег Сергеевич, заведующий лабораторией Института народно-хозяйственного прогнозирования Российской академии наук. Просьба по существу и покороче, потому что мы будем завершать. Еще Виктор Петрович Орлов выступит, и ситуация ясна.
О.С.ПЧЕЛИНЦЕВ
Считаю, что исходным для выработки наших суждений должен служить общероссийский контекст проблемы территориальных бюджетов, которые за восемь лет (с 1995 по 2003) сократили свою долю по совокупным доходам примерно на 10 процентных пунктов, по налоговым доходам - почти на 15 и так далее. Это сжатие региональных финансов в сочетании с отсутствием обоснованной стратегии развития зоны Севера ведет к тому, что краткосрочные критерии бюджетной политики все больше получают перевес над долгосрочными вопреки логике устойчивого развития.
Меньше всего я хотел бы оспаривать важную самостоятельность тех краткосрочных проблем, о которых сегодня говорилось. Но действительно дело тут обстоит именно так, что за остротой этих проблем нельзя утрачивать долгосрочную перспективу. Парадокс здесь в том, что одновременно в Посланиях Президента Российской Федерации и правительственных документах стоит задача усиления целевой ориентации бюджетной политики в расширении программного компонента бюджета, который наоборот требует интенсификации бюджетного финансирования регионального развития.
И здесь, возможно, скажется некоторая инерция предшествующего периода, когда в условиях кризиса в экономике ставилась задача сокращения финансирования программ. И даже сегодня совершенно правильно ориентированную на результат идею бюджетирования связывают нередко и ошибочно с сокращением расходов бюджета. Это неправильно не только по существу, но потому что речь идет, прежде всего, о бюджетных инвестициях в региональную инфраструктуру, уменьшение которых можно теперь считать признанным, что не стимулирует, а наоборот, подавляет часть инвестиций, как была по крайней мере вынуждена признать в недавнем интервью исполнительный директор Всемирного банка Кэрол Брукинс. На наш взгляд, сказываются и перекосы в самой региональной политике, когда почти 90 процентов израсходованных в ней средств проходит по каналам текущей бюджетной поддержки. Это неправильно, потому что ситуация экономического роста более продуктивна в инвестиционной поддержке регионального развития. Она может идти по разным каналам. Хороший пример - Швеция, где в качестве инструмента региональной политики длительное время используется аналог наших районных коэффициентов (не к зарплате, а к инвестициям).
Скажем, даже в самой большой территории этой страны, занимающей 62 процента, соответствующий коэффициент государственной поддержки по инвестиционным проектам порядка 50 процентов. В то же время понятно, что не всегда обращение к долгосрочным ориентирам северной бюджетной политики будет вызывать положительные эмоции. Сейчас в условиях относительной стабилизации занятости и численности населения Севера нельзя все же забывать о том, что в более отдаленной перспективе неизбежно встанет в ряде его регионов задача адаптации экономической базы и системы расселения некоторых районов к истощению запасов полезных ископаемых. Это было достаточно официально признано на заседаниях Правительства осенью 2004 года Министром природных ресурсов Российской Федерации Трутневым.
Я лишь напомню, что по крайней мере газовая отрасль совместно с администрацией Ямало-Ненецкого автономного округа два года назад провела по этой теме конференцию, на которой выработали соответствующие стратегии. Их вообще можно сформулировать так, что это переход от экспортно-ориентированной в конечном счете экономики к добыче богатых минеральных ресурсов, к регионально ориентированной экономике, добыче и переработке минеральных ресурсов среднего качества, которые оценены в соответствующих документах, подготовительных к заседанию в Салехарде. От 30 до 70 процентов запасов полезных ископаемых, стоящих на государственном балансе, попадают в разряд нерентабельных. Понятно, что речь идет не только о минеральных, но и о биоресурсах. И в любом случае, идет ли речь об отработке месторождений нефти и газа, эксплуатации оленьих пастбищ на Севере или запасов камчатского краба на Дальнем Востоке, необходимым условием перехода отраслей регионов в режим устойчивого развития является отказ от критерия краткосрочного достижения максимума прибыли. Понятно, что тут нужен воспроизводственный подход.
Понятно и какие требования стоит предъявлять к развитию бюджета. Он должен обеспечивать не только начальные инвестиции и необходимое для этого изменение специализации, но и развитие социальной сферы в соответствии как с сегодняшними параметрами, так и с ожидаемыми изменениями численности и состава населения. Причем сами эти изменения объединяют три достаточно самостоятельных процесса: развитие коренных малочисленных народов Севера, формирование постоянного населения и движение временного населения.
Здесь уже о многом говорилось, я лишь подчеркну, что мы также разделяем, естественно, позицию в отношении современных стандартов обеспеченности жилищно-коммунальными и социальными услугами при определении бюджетных потребностей и считаем неправильной тенденцию, фактически ориентированную только на то, как обойти эти стандарты: исключение уже упомянутых не раз из Бюджетного кодекса, подмена объективных потребностей бюджетного финансирования спускаемыми сверху расходными полномочиями и отсылка по существу к гипотетическим частным инвестициям в инфраструктуру. Но эти попытки уйти от реальности могут иметь только краткосрочный эффект.
К сожалению, хотя мы провели соответствующий бюджетный анализ, в отсутствие возможности продемонстрировать компьютерную презентацию я не смогу здесь показать довольно важные результаты, полученные в отношении дифференциации между самими северными регионами. По существу, о ней уже говорилось, и хорошо известен тот достаточно узкий список тех регионов в узком смысле, которые выделяются в лучшую сторону. Разумеется, в связи с этим стоят долгосрочным подходом вопросы финансирования также и в серьезнейших стратегиях, связанных с реформированием северной занятости. Мы понимаем под этим ограничение исторически сложившихся форм постоянной занятости и краткосрочной дальней вахты в пользу среднесрочной занятости, оптимизирующей адаптацию работника в условиях Севера, медико-социальную адаптацию. И, разумеется, особого подхода требует, конечно, жилищная политика: универсальная стратегия развития коммерческой ипотеки недостаточно хороша для зоны Севера, где более продуктивными могли бы быть подходы, связанные с коммерческой арендой муниципального жилья, и особые северные ипотеки, которые в отличие от ипотеки в центре или на юге должны предусматривать для временного населения возможность возврата еще неоплаченного жилья и трансформации накопленных выплат за вычет амортизации расходов на содержание в стартовый капитал для обустройства на большой земле.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Слово имеет Орлов Виктор Петрович, председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды.
В.П.ОРЛОВ
Спасибо. Попытаюсь в части основных предложений привести несколько цифр, которые помогут нам вместе подойти получше к формированию бюджета будущего года. Прежде всего, я познакомился с материалами, которые были приложены к документам по парламентским слушаниям, там справочка в приложении. Очень есть толковые предложения, они, конечно, разнообразного характера, но, тем не менее, направлены на увеличение налогооблагаемой базы, то есть доходной базы субъектов Федерации. Они не в адрес Минфина, они адресованы вообще в адрес экономической системы, налоговой системы в основном, и второе - в адрес модернизации межбюджетных отношений.
И достаточно много претензий, как мне показалось, довольно основательных, к методике распределения дотаций из фонда финансовой поддержки регионов. Мне так кажется, что действительно, коль скоро жизнь показывает, что после всех распределений, по факту жизни в процессе исполнения бюджета нам приходится волей или неволей обращаться снова к состоявшимся цифрам и каким-то регионам помогать, наверное, нет таких случаев, чтобы мы от кого-то отымали. А вот кому-то добавлять - значит, есть ущербность, в чем-то недостатки в этой методике, и, очевидно, они чем-то обусловлены.
По цифрам, которые использовались Минфином к бюджету прошлого года, то есть на этот год, там огромное приложение было, различия в цифрах. Я их взял и обсчитал. Но после этого взял исполнение бюджета за 2003 год, взял расчетный индекс бюджетной обеспеченности и фактический индекс бюджетной обеспеченности, который получился. Посмотрел также индекс налогового потенциала (расчетный и фактический), посмотрел и индекс бюджетных расходов (расчетный и фактический). Все это сложил, свел в одну табличку. И вот такая вот маленькая аналитика. Это для сведения просто: у одних субъектов Федерации, подчеркиваю, значительно завышен расчетный индекс бюджетных расходов, у других занижен по сравнению с фактом, который есть. Я могу привести их, Антон Германович, они есть, но хочу сделать предложение.
Мне кажется, надо в рекомендациях записать следующее: при представлении материалов для рассмотрения бюджета будущего года дать сопоставительную табличку по предыдущим годам. Сейчас нельзя за 2004 год дать, но за 2003 год они у меня подсчитаны, можно сделать. Тогда будет и самому Минфину ясно, где и какие отклонения есть. А они существенные.
Вот представитель Ненецкого автономного округа ушла, а ведь я бы ее поддержал. Посмотрите, уровень бюджетной обеспеченности расчетный - 3,1, а фактический - 1,4, на половину разница. Или еще кое у кого можно было привести. Думаю, справедливые имеются претензии у Республики Саха (Якутия), Мурманской области и еще можно продолжать. Это первое предложение.
Второе. У нас почему-то, скажем, нельзя в регионах, особенно депрессивных, в ряде северных депрессивных регионов рассчитать по методике для сравнения необходимую финансовую поддержку, в том числе субсидиями, и прямым расчетом, как раньше, во времена СССР, когда всегда весь Север рассчитывался прямым счетом. Все потребности, расценки, транспортный фактор - все это учитывается. Вот тебе прямой счет, вот тебе расчет по методике. И сопоставить их. Но нет ничего лучше, и практикой это доказано, именно прямого счета.
Я понимаю, почему Минфин уходил. Надо было унифицировать подходы, сделать их прозрачными, чтобы ликвидировать некоторые заходы "с других дверей", чтобы "выбивать" себе средства для поддержки региона. Но давайте для примера посчитаем. Ведь когда вся сумма финансовой поддержки региона составляет 750-800 миллионов, а собственные доходы там 500, а только на завоз надо миллиард с лишним, как это связать? Простой расчет показывает: хорошо, если 15 тыс. рублей сегодня стоит тонна дизельного топлива, то за 10 уже не купишь, если разгрузка с рейда сегодня стоит две тысячи, то уже за 200 рублей никто не разгрузит и так далее. Такие расчеты можно провести? Можно. Поэтому у меня есть второе предложение - провести по некоторым регионам параллельный счет и посмотреть, что из этого получается. Может быть, это даст нам какие-то аргументы для пересмотра или для исправления методики, для корректировки.
Почему нельзя объемы финансовой поддержки различных видов помощи рассчитать ориентировочно и прикинуть на три года вперед, чтобы не было этих резких перепадов от года к году? Это тоже существенно важно для планирования различных расходов регионов.
Завершить я хотел одним примером из опыта этого года, бюджетного процесса прошлого года, но это бюджет этого года. В бюджете этого года по подпрограмме переселения граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда ФЦП "Жилище" (2002-2010 годы) выделены впервые отдельной строкой и распределены 2 млрд. 718 млн. рублей. Удельный вес ветхого и аварийного жилья жилищного фонда в стране на сегодня составляет, по данным Госкомстата, 3,1 процента. Самые высокие уровни - это Республика Дагестан (26,6), Коми-Пермяцкий автономный округ (23,4), Корякский (14 процентов). Видите, Корякский округ как звучит.
Средства эти были распределены на 57 регионов, из них 7 регионов - доноры, 8 регионов не имеют аварийного жилищного фонда, а 28 регионов - с удельным весом ветхого и аварийного жилья ниже среднего по России. В то же время не выделены средства 21 дотационному региону, в том числе трем проблемным регионам и 10 регионам, у которых доля ветхого и аварийного жилья выше среднего по России, причем в несколько раз.
Высокая дифференциация по объему выделенных средств на эти квадратные метры, которые подлежат, будем говорить, капитальному ремонту или сносу. В расчете на один квадратный метр ветхого и аварийного жилья для одинаково дотационных и даже соседних регионов в одном случае выделяется 9 рублей, в другом случае - 800 рублей. Наконец, Корякский автономный округ не получил ни копейки. Вот такой подход.
Я задавал вопрос министру. Министерство финансов здесь ни при чем. Антон Германович, я ни к Вам претензий не имею, ни к министерству, поскольку эту сумму распределяли депутаты Государственной Думы и каждый по своему двору разнес столько, сколько мог унести или сколько получилось. Это, конечно, надо исключать из практики и как-то нам учесть на будущее.
В целом я считаю, что подготовленные материалы и обсуждение, которое здесь состоялось, достаточно полезны, особенно накануне бюджетного процесса.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Все желающие выступили. Слово для завершения Антону Германовичу.
А.Г.СИЛУАНОВ
Хотелось бы поделиться соображениями, исходя из выступлений, которые сейчас прозвучали.
По ветхому жилью. Полагаю, что действительно эти перекосы могли быть решены, если бы мы реализовали предложение, которое предлагает Министерство финансов, о том, чтобы все инвестиционные расходы такого плана финансировались бы через фонд регионального развития, который распределялся бы по единой методике.
Единая методика была бы очень простая (и у нас есть такая, мы сейчас в Правительстве обсуждаем), не все согласны в министерстве, но мы ее будем отстаивать. Логика ее какая? Финансовая помощь из фонда регионального развития - это инвестиционная помощь регионам. На основе чего она должна финансироваться? В первую очередь исходя из необходимости поддержания приоритетных направлений инвестиционной деятельности в регионах. Это социальная инфраструктура и инженерная инфраструктура - строительство объектов здравоохранения, образования и различные коммуникационные и инженерные инфраструктуры. Регионы осуществляют эту деятельность, и мы осуществляем помощь им на основе софинансирования исходя из уровня бюджетной обеспеченности. То есть если ты регион-"донор", ты получишь маленький уровень софинансирования. Если получатель финансовой поддержки - получишь долю софинансирования исходя из уровня бюджетной обеспеченности (как раз сегодня мы рассматривали этот вопрос).
Мне казалось бы, что это очень правильно, в том числе и вопрос ветхого жилья можно было бы аналогичным образом включить в общий фонд инвестиционной поддержки территорий и распределять его на единых прозрачных принципах. Такого бы не было, когда кто-то взял и для своей территории договорился о финансировании в более высоких объемах. Это неправильно.
Что касается вопроса об определении финансовой помощи на три года вперед, это очень здорово, конечно. Единственное, что для основного источника фонда финансовой поддержки мы считаем каждый год уточненную базу для этого счета, которая считается с трехлетней задержкой, будем так говорить. И поэтому пересчитать это на три года вперед, наверное, не очень было бы правильно, поскольку каждый раз ситуация в регионах в экономике меняется, и это были бы некорректные цифры. Хотя сама идея очень правильная, поскольку регионы могли бы осуществлять среднесрочное финансовое планирование.
Метод прямого счета. Высказывалось два предложения. Я так понимаю, что вернуться к методу прямого счета - на самом деле шаг назад. Почему? Потому что мы с вами разграничили полномочия между Федерацией и регионами. Прямым счетом мы сейчас посчитали только один регион - Чечню. И вы знаете, с какими проблемами столкнулись? Мы считали бюджет на 2004 год и на 2005 год. Проблемы такие, что мы посчитали бюджет по нашей методике, согласованной с регионом, и оказалось необходимым для обеспечения баланса бюджета региона выделить, предположим, 7 млрд. рублей. Но в ходе бюджетного процесса регион принимает решение об увеличении расходных обязательств, приходит к нам и говорит: вы нам посчитали, но мы еще приняли решение, давайте нам еще. Это неправильно, потому что в методики счета расходных обязательств будут включаться те, которые не всегда обоснованы и не всегда нужны этому региону.
Поэтому в условиях разграничения полномочий объем финансовой помощи, определяемой из федерального центра, позволяет направить эти средства региону на те мероприятия, которые он считает первоочередными, а не наращивать расходные обязательства в случае счета прямым счетом. Я считаю, что это отход назад, потому что мы здесь столкнемся тогда с тем, что кому-то, может, насчитали больше, кому-то меньше, опять бесконечные дискуссии и недовольство. Мы уже это проходили.
В.П.ОРЛОВ
Давайте Корякский автономный округ посчитаем. Тогда на завоз получится не 500, а то мы уже согласились, что надо миллиард. Согласились, а ведь даем, давали-то по 300 миллионов каждый год. Как же так? Прямым счетом - миллиард, а по методике 300 миллионов. (Шум в зале.)
А.Г.СИЛУАНОВ
Я хочу сказать, что для этих целей, смотрите, у нас вообще финансовая помощь складывается из нескольких позиций. Еще немножко в сторону отойду. Это дотация на выравнивание исходя из уровня бюджетной обеспеченности фонда финансовой поддержки, софинансирование самих расходов. Оказываем помощь на мандаты регионов, как бы на условиях софинансирования помогаем реализовать эту помощь. Фонд компенсаций - на делегированные полномочия; фонд реформирования региональных финансов - на улучшение региональных финансов; фонд регионального развития - на оказание инвестиционной помощи. И есть еще резерв в виде дотации на сбалансированность, на закрытие, как раз оперативное закрытие вот таких проблем, которые происходят. В данном случае мы говорим о Корякском округе.
Поэтому в целом сама структура межбюджетных трансфертов, считаю, достаточно оптимальная и отработанная. И вот вопросы точечной настройки можно решать, и мы решаем каждый раз, когда рассматриваем бюджет, за счет вот этих резервных денег, дотаций на сбалансированность, и каждый год их распределяем. В этом году смотрели, а как изменилось налоговое законодательство, как легло исполнение 122-го закона? И с учетом этих изменений мы настраиваем этот наш небольшой, хотя он как бы относительно небольшой, 20 млрд. рублей, резерв с учетом изменений, которые происходят в законодательстве.
Поэтому, кстати, жалко, Михаил Ефимович ушел, я хотел бы с ним, может быть, немножко еще подискутировать, особенно по вопросу того, что изменились кадры, и мы считаем по-другому. Вообще-то действительно кадры изменились. Наверное, он имел в виду, что там пришли, вот я, наверное, пришел межбюджетными отношениями заниматься, хотя раньше не занимался. И считал бы, что если были бы старые люди, то была более хорошая система межбюджетных трансфертов. Уверяю, что это не так. Потому что меняется экономика, меняется бюджетная система, меняется бюджетная политика. И если действовать по-старому, ничего не получится.
Хочу сказать, что это хорошо. Потому что если брать вообще ситуацию в регионах... вспомните, я про старые кадры: мы сейчас с регионами разгребаем ту ситуацию, которую старые кадры наделали в регионах. Это долги, это бесконечные какие-то непрозрачные схемы расчетов, это просто в регионах такая была ужасная политика, бюджетная политика, что сейчас новые губернаторы разгребают эти завалы, которые были произведены. Полагаю, это правильно, что пришли новые люди, и правильно, что они реализуют именно по-новому и смотрят на эти вещи.
Несколько вопросов еще по бюджетной обеспеченности Архангельской области. Вот она сократилась с 0,8 до 0,7. Надо смотреть, почему она сократилась. Потому что у нас, во-первых, менялась сама методика. Хорошо это или плохо, но, может быть, это из-за методики. Мы и говорим, что давайте не будем менять, с одной стороны. А с другой стороны, растет уровень доходов и бюджетная обеспеченность других регионов.
Ведь не может постоянно регион на одном уровне находиться. Потому что какой-то регион больше вырос с точки зрения экономики, какой-то упал. Поэтому и доля конкретного региона меняется каждый год.
Поэтому то, что у нас с вами в Архангельской области сократился уровень бюджетной обеспеченности с 0,8 до 0,7, это не значит, что денег стало меньше. Деньг-то больше стало, правильно? В абсолютных цифрах стало больше. Другое дело, что место этого региона немножко снизилось за ряд лет. Но надо смотреть, еще раз говорю, причины, в том числе, может быть, за счет того, что другие регионы выросли больше. И ничего здесь страшного нет.
Несколько вопросов по... Вот говорим, что мы не отвечаем на вопрос, почему не предусматриваем отдельной строчкой тарифы, дополнительные тарифы по компенсации повышенных тарифов в районах Крайнего Севера и Архангельской области. Вы предлагаете включить дополнительный источник, правильно? Раньше не было дополнительного источника. Вы предлагаете, давайте еще дадим деньги.
Мы, если говорить по-другому, вот как Вы говорите, что мы отвечаем все одно и то же, что вообще стоимость тарифов и стоимость электроэнергии "сидит" в расчете фонда финансовой поддержки. Плохо мы считаем или, может быть, хорошо, зависит от федеральных стандартов, которые мы принимаем. Потому что в этом году федеральные стандарты, которые были приняты Правительством, отстают от тех темпов увеличения тарифов. Это мы видим.
В.П.ОРЛОВ
Извините, но сразу понятно, что федеральные стандарты в Москве здесь "зажимают", они нереальны. А методика на них опирается.
А.Г.СИЛУАНОВ
Вот. Поэтому я хочу сказать, что нужно, наверное, более реально принимать основы для расчета методики, правильно? И если мы правильно примем стандарты, то, соответственно, более верным образом будет учтена и стоимость электроэнергии, которая поставляется в территории Крайнего Севера.
Поэтому я хочу сказать, что мы бы не поддерживали предложение отдельно предусматривать специальную позицию. Потому что другие, предположим, южные, территории скажут: а у нас особый режим сельского хозяйства, засушливые территории, нам орошение нужно проводить, давайте на это нам деньги. И начнется, что каждая территория свои особенности будет предъявлять. Поэтому, мне кажется, что специально выделять в отдельную строчку это не нужно. Нужно просто более правильно учитывать базу для расчета межбюджетных трансфертов.
Был еще целый ряд вопросов. Может быть, в рабочем порядке я бы их прокомментировал. В целом хочу сказать, что, мне кажется, очень своевременно и правильно сегодня мы провели это совещание или заседание, потому что мы сейчас готовим проект бюджета. И вот наше общее понимание политики, которая должна быть выработана в 2006 году: именно сейчас она должна формироваться. Формироваться сначала в Правительстве, а потом уже на общих совещаниях, таких, как здесь, как трехсторонняя рабочая группа по обсуждению межбюджетных отношений.
И хотел бы еще поблагодарить организаторов этого совещания за своевременное и очень интересное обсуждение.
Г.Д.ОЛЕЙНИК
Спасибо, Антон Германович.
Уважаемые коллеги, думаю, мы будем заканчивать. Я хочу в свою очередь выразить благодарность всем тем, что сегодня присутствовал, но больше всего - тем 22 субъектам Российской Федерации из 27, отнесенным к районам Крайнего Севера и приравненных к ним, которые высказались и прислали нам материалы, в свою очередь послужившие основой для сегодняшнего разговора.
Потому что мы считаем, наша сила пока заключается в том, что мы опираемся на фактический материал, на жизненные потребности людей. Мы не занимаемся умозрительными умозаключениями, как делать и что, сидя в Москве. Нет, мы смотрим на те требования, которые предъявляет жизнь, на те вызовы, которые она предъявляет. А на Севере, вы знаете, эти вызовы и эти требования более резко очерчены, чем в нормальных регионах России.
Поэтому я еще раз благодарю руководителей субъектов, их тут нет, но высказываю благодарность в их адрес. И мы рассчитываем, откровенно говоря, на то, что наши рекомендации будут направлены в Правительство и возымеют должный эффект. Мы укажем, что это консолидированное мнение северных субъектов Российской Федерации.
Спасибо вам еще раз. В течение 10 дней, если у кого-то есть какие-то соображения, просим их подать в наш комитет.
