Андрей Рябов: Послание Президента куда подальшеНазад
Андрей Рябов: Послание Президента куда подальше
Почему исполнительная власть саботирует указания Путина?
Очередное послание президента Федеральному собранию каждый раз дает повод обратиться к прошлогоднему - точнее, к результатам его выполнения. В нынешнем году результаты трудов исполнительной власти над президентским посланием явно не впечатляют.
Жесткое давление бюрократии на общество, о котором как о главной проблеме современной России говорилось в прошлогоднем послании, не только не ослабло, но и возросло. Это могли почувствовать на себе не только "акулы бизнеса", но и миллионы обычных граждан, обращавшихся за справкой в любую государственную контору низового уровня. А насколько возросло число всевозможных регламентаций в сфере бизнеса, трудовых отношений, да и в повседневной жизни, в конце концов!
Обещанная упрощенная процедура легализации собственности на земельные участки и строения, на них находящиеся, обрела форму такого законопроекта, что даже некоторые, обычно все одобряющие депутаты Госдумы от "Единой России" запротестовали. По их мнению, если предложенный порядок станет законом, то он вытянет из граждан не только все нервы, но и значительную часть их накоплений.
Налоговые проверки как форма "терроризирования" бизнеса именно в такой форме и сохранились - вопреки указаниям прошлогоднего послания о том, что от такой формы фискальной деятельности нужно отказаться.
Даже чиновники Контрольного управления президента не смогли не обратить внимания на то, что многие установки, сформулированные в прошлогоднем послании, так и остались невыполненными. По их мнению, административные барьеры, порождающие коррупцию и препятствующие развитию бизнеса, не уменьшились. Амнистия капиталов так и не состоялась, законодательные акты, которые должны способствовать формированию рынка доступного жилья, не были приняты, а права граждан на получение бесплатного и качественного образования обеспечивались "не в полной мере". На обычном языке это означает, что образование все более приобретает сегрегационный характер - качественное и дорогое для тех, у кого есть власть и деньги, и никакое для всех остальных. Как говорят, эти очевидные несоответствия и послужили основанием для неоднократного переноса срока нынешнего послания.
Впрочем, невыполнение поставленных задач - беда не только прошлогоднего послания. У всех на памяти удвоение ВВП как общенациональная стратегия. Да и во времена Ельцина ситуация выглядела не сильно лучше. Вспоминается афористичное выражение, высказанное первым президентом России в его первом послании Федеральному собранию: "Нам нужна не сотня миллионеров, а миллионы собственников". С тех пор в одной только Москве число миллионеров приближается к сотне тысяч, а миллионы наших сограждан по-прежнему чувствуют себя отчужденными от всякой собственности.
Словом, вокруг посланий сформировалась некая традиция. Президент произносит правильные слова, предлагает вполне адекватные меры, но на практике никто не собирается их выполнять.
Возникает закономерный вопрос: а почему так получается? Конечно, проще всего вывести это из старой русской традиции: "хороший царь, плохие бояре". Однако подобный подход - если принять его как подходящий - на самом деле не объясняет, почему ситуация неизбежно повторяется при разных царях и разных боярах.
Гораздо более серьезным представляется иное объяснение. Послания стали у нас не более чем частью государственного протокола, потому что в свое время, когда в 1993 г. в спешке готовился текст нынешней Конституции, эта идея была некритически перенесена из американской политической практики. Ведь в нынешней России, в отличие от США, нет отлаженных механизмов ответственности исполнительной власти перед парламентом, президент и правительство действуют практически вне контроля - как со стороны общества, так и представительных институтов. А значит, и президентские послания в ситуации, когда нет политико-правовой основы для их осуществления, неизбежно превращаются в помпезный государственный ритуал.
Другая причина состоит в том, что в посткоммунистической России институт президента, у которого сосредоточены основные властные полномочия, традиционно балансирует над интересами - зачастую прямо противоположными - разных верхушечных групп. Все это заставляет противоборствующие группы апеллировать к верховному рефери за поддержкой. Президент же заинтересован в сохранении такого положения, поскольку оно работает на укрепление его власти и расширяет ему пространство для политических маневров.
В рамках такой вот модели политического процесса послания в их нынешнем виде выглядят вполне органично. Разные группы верхов находят в тексте нечто важное для подтверждения правильности своих позиций и претензий, обосновывая их ссылками на высший в государстве авторитет. И все довольны - и разные группы влияния, поскольку им есть теперь на что ссылаться, и президент, поскольку ссылаться все будут именно на него.
Существуют ли реальные возможности превращения посланий в реальный инструмент преобразования действительности? Конечно, в рамках традиционной бюрократической логики можно создать еще одну комиссию или федеральную службу по контролю за реализацией посланий. Однако это едва ли приведет к каким-либо изменениям к лучшему.
Кажется, в Бразилии во второй половине прошлого века для борьбы с бюрократизмом было создано соответствующее министерство, которое вскоре само превратилось в цитадель этого самого бюрократизма. Оно и понятно: исполнительная власть не может эффективно контролировать самое себя, ибо всегда есть шанс полюбовно договориться с вышестоящим начальником.
Действенный же рецепт хорошо известен. Бюрократия вынуждена только тогда что-то делать, когда ей что-то противостоит - система сдержек и противовесов во власти, контроль над президентскими и правительственными структурами со стороны парламента, который, в свою очередь, тоже находится под давлением общества. Именно в этой ситуации за невыполнение государственных заданий можно реально поплатиться креслом и привилегиями.
