Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина по проекту федерального бюджета на 2004 год на пленарном заседании Государственной Думы 19 сентября 2003 годаНазад
Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина по проекту федерального бюджета на 2004 год на пленарном заседании Государственной Думы 19 сентября 2003 года
Уважаемый Геннадий Николаевич!
Уважаемые депутаты Государственной Думы!
1. В ходе работы над проектом бюджета Счетная палата имела возможность заблаговременно, с апреля текущего года, ознакомиться и провести анализ почти всех проектировок бюджета.
И мы можем с полным основанием утверждать, что представленный законопроект с профессиональной точки зрения более глубоко проработан, чем в прошлые годы. При формировании его основных характеристик, пожалуй, впервые были использованы преимущества среднесрочного бюджетного планирования. Бюджет разрабатывался с учетом поставленных Президентом задач по снижению налогового бремени, ограничению роста непроцентных расходов, формированию Стабилизационного фонда. Был учтен и ряд предложений Счетной палаты прошлых лет по повышению эффективности управления государственными активами, улучшению качества бюджетного планирования и оптимизации бюджетных расходов.
Тем не менее, для законопроекта характерен и ряд типичных недостатков, о которых мы вынуждены говорить из года в год.
2. Прогноз социально-экономического развития по-прежнему носит в целом инерционный характер и не позволяет решить стратегически важную задачу удвоения объемов ВВП к 2010 году, поставленную в Послании Президента Федеральному Собранию.
На наш взгляд, прогнозирование макроэкономических показателей должно в большей мере носить целевой характер и ориентироваться на решение стратегически значимых задач социально-экономического развития.
3. В законопроекте по-прежнему остаются скрытые резервы увеличения доходной базы бюджета, например, взыскание накопившейся налоговой задолженности.
Необходимо привести в соответствие с общепринятыми в мире стандартами систему налогообложения в сфере недропользования. Фискальная политика в отношении добывающих отраслей должна строиться на принципах изъятия природной ренты, объективно оценивающих ресурсы месторождений и затраты на их освоение.
Как и в прошлые годы, система управления государственными активами имеет значительные резервы пополнения государственной казны. Только увеличение поступлений от дивидендов и сдачи в аренду помещений бюджетными организациями, а также чистой прибыли ФГУП могли бы принести в федеральный бюджет не менее 3,5 млрд. рублей.
В то же время в бюджете запланирован ряд доходов, которые пока не закреплены законодательно. К таковым, например, можно отнести получение дополнительно 30 млрд. рублей по НДС вследствие введения спецсчетов. Поэтому к определению дополнительных источников доходов и, соответственно, расходов нужно отнестись взвешенно и ответственно.
4. Есть резервы и в повышении прозрачности операций по управлению государственным долгом. По нашему мнению, могут быть уточнены расчеты по объемам расходов, направляемых на обслуживание государственного внешнего долга. Наши проверки выявили также неполноту учета данных о состоянии государственного внешнего долга в части неурегулированной внешней задолженности бывшего СССР.
5. Предложенная концепция образования и использования Стабилизационного фонда, по мнению Счетной палаты, требует дополнительной проработки. В целях повышения прозрачности бюджетного процесса было бы целесообразно уточнить сроки и порядок перечисления в Стабилизационный фонд средств финансового резерва, накопленных по итогам 2003 года. В среднесрочной перспективе необходимо более взвешено отнестись и к темпам накопления бюджетных средств в этом фонде, так как массированное изъятие денег из экономики может негативно отразиться на темпах экономического роста.
6. Уже в 2004 году меры по снижению доли непроцентных расходов в ВВП приведут к значительному сокращению ассигнований, направляемых на стимулирование развития реального сектора экономики. В частности, предусматривается снизить на 5,3% в реальном выражении расходы на финансирование государственных капитальных вложений. При этом не предпринято достаточных мер по усилению эффективности инвестиционной направленности бюджетной политики, концентрации ресурсов на возможных "точках роста" экономики страны.
7. Если же говорить про другие разделы непроцентных расходов, то в целом в данном законопроекте соблюдены приоритеты, предусмотренные в Бюджетном послании Президента. Тем не менее, по ряду стратегически значимых расходных статей не удалось достичь заданных целевых ориентиров. В частности в законопроекте не соблюдены установленные пропорции между расходами на техническое перевооружение и текущее содержание Вооруженных Сил.
Расходы на национальную оборону по-прежнему планируются на базе ранее сложившихся пропорций без их достаточной увязки с поставленными задачами. В реальном выражении остались на уровне текущего года ассигнования на материально-техническое обеспечение войск и боевую подготовку, которая в ряде случаев и так находится на критически низком уровне. В связи с этим мы предлагаем выделить расходы на боевую подготовку в отдельную целевую статью расходов.
В законопроекте значительно увеличены объемы финансирования государственного оборонного заказа, однако это практически не отражается на количестве и качестве закупаемой военной техники. В значительной степени - это следствие отсутствия единой системы контрактации и ценообразования поставок продукции для силовых структур и в целом для государственных нужд.
По мнению Счетной палаты, необходимо принятие оперативных мер по формированию федеральной контрактной системы как целостного механизма, обеспечивающего эффективное использование бюджетных средств, выделяемых на государственные закупки. Действенная система государственных закупок позволит обеспечить реальный конкурентный режим при размещении заказов и увеличить спрос на продукцию отечественных производителей.
8. В проекте бюджета не удалось в полной мере реализовать положение Бюджетного послания Президента о необходимости внедрения принципа оплаты бюджетных услуг в соответствии с получаемыми обществом результатами. Полигоном для отработки методов бюджетирования, ориентированного на результат, могла бы стать программная часть бюджета. Однако осуществляемые на данном направлении мероприятия пока не могут претендовать на глубоко продуманную и целостную систему.
В связи с этим необходимо ускорить выработку критериев оценки качества и эффективности работы бюджетных организаций. Их финансирование должно зависеть от выполнения устанавливаемых заданий по предоставлению государственных услуг и достижения общественно необходимых результатов.
9. Вместе с тем меры по оптимизации бюджетных расходов не должны приводить к углублению бюджетных диспропорций, в том числе и в системе межбюджетных отношений. По нашим расчетам, запланированные в 2004 году изменения в налоговом законодательстве не позволят обеспечить достаточную компенсацию выпадающих доходов региональных бюджетов как минимум в 27 субъектах Федерации на общую сумму не менее 18,7 млрд. рублей.
В законопроекте не предусмотрена компенсация местным бюджетам за выпадение налоговых доходов в связи с отменой регионального сбора на нужды образовательных учреждений, а также большинства других местных налогов и сборов. Одновременно расходы на финансовую помощь регионам в реальном выражении снижаются на 4,8%, что не позволяет в полной мере обеспечить сбалансированность бюджетов всех субъектов Федерации.
Предусмотренная Минфином дополнительная финансовая помощь регионам в размере 21 млрд. рублей может оказаться недостаточной. Из этих средств необходимо будет оказать дополнительную помощь региональным бюджетам на индексацию зарплаты бюджетникам с 1 октября 2003 года, на финансирование расходов на содержание и компенсацию убытков жилищно-коммунального хозяйства, а также на индексацию субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг. В целях повышения прозрачности бюджетного процесса было бы также желательно, чтобы этот резерв Минфина был распределен между регионами уже в рамках работы над законопроектом о бюджете на 2004 год.
10. И, наконец, в очередной раз приходится констатировать, что представленный законопроект не в полной мере соответствует бюджетному законодательству. При его формировании не соблюдены требования 44 статей Бюджетного кодекса. По нашему мнению, Правительству необходимо ускорить процесс подготовки и внесения на рассмотрение законодателей новой редакции Бюджетного кодекса, который учитывал бы все сложившиеся реалии бюджетного процесса. Со своей стороны Счетная палата готова оказывать Правительству всемерную поддержку на данном направлении.
11. В то же время давно назрела и можно даже сказать перезрела необходимость дальнейшего совершенствования правовой базы системы государственного финансового контроля. К сожалению, должен констатировать отсутствие каких-либо позитивных подвижек при разработке Единой концепции государственного финансового контроля и рассмотрении в Государственной Думе внесенных Советом Федерации изменений в закон о Счетной палате. Уже третий год подряд приостанавливается действие положений этого закона, регламентирующих порядок осуществления оперативного контроля за исполнением бюджета. Мне кажется, что депутатам Государственной Думы пора определиться, хотят ли они в текущем режиме обеспечивать контроль за ситуацией в бюджетной сфере или нет.
Мы же считаем, что реализация этих и ряда других наших предложений по совершенствованию законодательства позволит повысить прозрачность бюджетного процесса и превратить бюджет в действенный инструмент решения стратегически значимых задач социально-экономического развития России.
