ТЕЗИСЫ ВЫСТУПЛЕНИЯ Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на научно-практическом совещании на тему: `Актуальные проблемы государственного аудита` 13 октября 2006 гНазад
ТЕЗИСЫ ВЫСТУПЛЕНИЯ Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на научно-практическом совещании на тему: `Актуальные проблемы государственного аудита` 13 октября 2006 г
"Государственный аудит: проблемы и перспективы"
Уважаемые коллеги!
Вчера на торжественном мероприятии в Кремле мы отмечали 350-летие установления государственного финансового контроля в России. Это было совместное заседание Контрольного управления Президента, Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Федерации, Генеральной прокуратуры, а также Министерства финансов.
Одна из актуальных тем, которая обсуждалась на совместном заседании, это необходимость добиться ясного представления о месте и роли каждого из этих органов в системе государственного и общественного управления. Это нужно для того, чтобы, с одной стороны, четко разграничить компетенцию и полномочия Счетной палаты, Минфина, Генпрокуратуры и так далее, а с другой - установить принципы координации, обеспечить единую стратегию и согласованную тактику нашей работы.
Однако решение этой задачи не так просто, как кажется.
Недостаточно просто разделить, как говорится, наши "поляны" и функции. Недостаточно написать какую-то концепцию о системе госфинконтроля или новый закон. Такие попытки делались, но все они зачахли на корню, потому что на практике возникает массы противоречий, нестыковок, конфликтов интересов. И не потому, что кто-то пытается "перетянуть одеяло на себя", перетащить побольше полномочий.
Проблема совершенно в другом: у нас не сложилось общей позиции по поводу того, о чем я говорил выше - какое место занимает каждый из институтов контроля в системе государственного управления, а также какую роль они играют в отношениях государства и общества. То есть, говоря языком современных телесериалов, мы еще не разобрались с коллегами "по понятиям", причем на самом глубоком, философском уровне.
Если бы разобрались, то у нас не было бы долгих дискуссий на тему "Может ли Росфиннадзор проверять Счетную палату?". И тому подобное. Ответ был бы ясен изначально - "не может". Потому что это нарушает саму идею и конституционные принципы существования таких органов, как Счетная палата.
Но именно это и непонятно органам исполнительной власти и даже парламенту.
А проблема в том, что причина непонимания кроется в различиях мировоззрений, в разнице представлений о том, что может или не может общество, как строятся отношения государства и человека и так далее. Но я не собираюсь с этой трибуны устраивать философские лекции, коротко доложу суть.
Государство призвано служить обществу, и обязано разумно управлять национальными ресурсами - бюджетом, собственностью, интеллектуальным капиталом и так далее. Поскольку эти ресурсы всегда ограничены, то объективно возникла функция контроля.
Она может быть реализована в двух ипостасях.
Первая - когда органы власти сами себя контролируют. Это контроль по определению "внутренний". Что бы ни говорил Минфин, о том, что он осуществляет внешний контроль по отношению к нижестоящим субъектам, он все равно действует "внутри".
Второй вариант - когда создается специальный независимый орган с высоким статусом, который способен честно и непредвзято оценить, насколько эффективно государство управляет вверенными ему финансовыми и прочими ресурсами. Этот независимый орган действует от лица общества и, как вы уже поняли, называется "Счетная палата".
Идея необходимости и, самое главное, - возможности контроля от лица общества за деятельностью органов власти по расходованию средств бюджета, собственности и так далее является на первый взгляд очевидной. Но на самом деле до сих пор реально не укоренилась на российской почве.
Что я имею в виду?
Если взять нашу страну, то фактически вся история 350 летнего существования государственного контроля - это история того, как государственная власть пыталась сама себя контролировать. Были, правда, две попытки сменить парадигму - сформировать по-настоящему независимый внешний контроль за деятельностью государственных органов - это реформы Валериана Алексеевича Татаринова в середине XIX века и проект Дмитрия Александровича Философова в самом начале ХХ века, но все они закончились неудачей.
В советские времена идея общественного контроля была активно взята на вооружение, создавалось огромное множество различных структур - рабочий контроль, партийный контроль, народный контроль и так далее. Но в итоге всё выхолащивалось и превращалось в систему, когда один бюрократ контролирует другого.
И только чуть больше 10 лет назад от государственного САМОконтроля впервые "отпочковалась" Счетная палата - как орган внешнего контроля ЗА деятельностью государства и его аппарата от имени общества.
Но, похоже, до сих пор в стране никто не заметил, что происходит настоящая революция. Вернее, единственные, кто заметили - это бюрократы, которые всячески пытаются исказить идею внешнего контроля от имени общества, ограничить независимость и сферу компетенции государственного аудита.
Собственно, именно поэтому мы решили употреблять понятие "государственный контроль" применительно ко всему, что связано с организацией контроля внутри государства и его органов, а понятием "государственный аудит" описывать все, что относится к системе внешнего, независимого публичного контроля. Разумеется, в нормальной практике обе эти сферы не противостоят друг другу, а, напротив, тесно взаимодействуют.
В рамках государственного аудита с точки зрения его практического применения могут быть выделены три уровня: стратегический, оперативный и тактический. Более подробно об этом может рассказать аудитор А.А.Пискунов.
Проблемы уточнения понятийного аппарата тесно связаны с необходимостью разъяснения концептуальной новизны института государственного аудита для России. Идея контроля от имени общества за эффективностью работы органов власти, является для нас довольно непривычной - как исторически, так и психологически.
Дело в том, что весь наш "общественный контроль" был до последнего времени чисто декоративным образованием. А реальное функционирование системы государственного аудита требует совершенно другого уровня развития гражданского общества и другого уровня ответственности людей, в том числе - занимающих государственные посты.
Поясню на примере.
Рациональное неведение свойственно человеческой природе. Конечно, обыватель не прочь узнать, куда и как чиновники тратят бюджетные средства, но на этом, собственно, и заканчивается возможная гражданская активность. Наши граждане в массе своей предпочитают, чтобы кто-то другой решал их проблемы борьбы с бюрократией - Президент, Правительство или та же Счетная палата.
А вот если люди не ограничиваются простым любопытством и хотят реально разобраться, как государство управляет общественными ресурсами, насколько эффективно, - это уже совсем другой уровень развития и самоорганизации общества. Тут от каждого требуется активная гражданская позиция, я бы даже сказал - гражданское мужество.
Кстати, как-то студенты задали мне на одной из лекций вопрос: а что будет с аудиторами, если они вдруг решат проверить Президента или Премьер-министра Я тогда честно ответил, что, скорее всего, у нас может ничего не получится. Правда, это было достаточно давно.
Но сейчас я бы ответил по-другому.
Если, условно говоря, Счетную палату могут разогнать, значит, у нее нет реальной общественной поддержки, а граждане не считают себя вправе интересоваться делами власти.
Если же у нас есть настоящее гражданское общество, то в государстве нет, и не может быть зон, закрытых для внешнего аудита. Более того, органы власти тогда сами понимают, почему так важно быть открытыми для внешнего контроля. Ведь заключение внешнего аудитора - это ни что иное, как эффективный механизм легитимации социально-экономических решений государства, инструмент обеспечения реальной общественной поддержки. И в этом заключается важнейшая социально-регулятивная роль института государственного аудита.
Помимо этого важной функцией государственного аудита является защита национальных интересов России в сфере финансов и экономики, в том числе в вопросах недропользования. (В этой связи не могу не привести примера проверок Счетной палатой Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2". Хочу также напомнить, что наша позиция по ситуации вокруг Штокманского месторождения была поддержана последними решениями.)
Кроме того, развитый внешний аудит является действенным инструментом для снижения информационной асимметрии в отношениях гражданского общества и государства. И одновременно он способствует повышению эффективности работы государственного аппарата в целом.
Что здесь имеется в виду?
Исследования в области так называемой экономики бюрократии показывают, что любой бюрократ объективно не заинтересован в экономии общественных ресурсов. Напротив, принятие дорогостоящих программ, разного рода проектов национального масштаба предоставляет чиновникам широкие возможности для личного обогащения и оказания услуг так называемыми "аффилированным структурам". С этой точки зрения отсутствие независимого внешнего контроля за деятельностью органов исполнительной власти создает условия для процветания бюрократии, а укрепление бюрократии с неизбежностью ведет к ослаблению государства и снижению его эффективности.
На эту опасность указывал в 2005 году своем Послании Федеральному Собранию Президент России, когда говорил, что российское "чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса".
Западные исследователи считают, что бороться с паразитическими или, научно говоря, с "рентоискательскими" настроениями государственной бюрократии можно путем создания конституциональной экономики, ограничения сфер деятельности государства и развития "мягкой инфраструктуры". Под "мягкой инфраструктурой" здесь понимается развитие экономических прав человека, становление гражданского общества, создание разного рода этических кодексов деятельности.
Очевидно, что становление системы внешнего независимого публичного контроля за деятельностью органов исполнительной власти по управлению национальными ресурсами также является одним из способов ослабления бюрократии, а значит - служит укреплению государства.
Если дать волю фантазии, то можно представить некие новые основания для классификации ветвей власти, причем государственный аудит в такой системе занимает свое особое место. Какие можно было бы выделить ветви власти? Я еще раз говорю, это теоретически.
Власть, которая занимается целеполаганием и принятием соответствующих законов - это президент и парламент.
Власть, которая обеспечивает реализацию поставленных целей - это правительство.
Власть, которая обеспечивает "обратную связь", следит за балансом амбиций и реальных возможностей, а также за эффективностью расходования ресурсов - это государственный аудит.
И, наконец, власть, которая разрешает разногласия, - это суд.
Кстати, идея о том, что государственный аудит, по сути, является особой ветвью власти, не настолько уж фантастична. Она практически реализуется во многих странах мира, и даже кое-где находит конституционное закрепление. (Например, Нидерланды, Франция)
* * *
Я уже говорил, что правильное понимание места и роли Счетной палаты как высшего органа государственного аудита в системе отношений государства и общества зависит от прояснения мировоззренческих позиций. Пока не настанет ясности и единства понимания, никакие даже самые лучшие законы не дадут гарантии, что бюрократии снова, как это было на протяжении 350 лет, выхолостить идею контроля от имени общества.
Двенадцать лет, прошедших с момента создания Счетной палаты Российской Федерации - слишком малый по историческим меркам срок для полноценного становления новых институтов, особенно в стране с традициями авторитаризма и правового нигилизма. Однако этого времени оказалось достаточно, чтобы накопились разного рода противоречия, ошибки и разочарования. На практике это означает, что "точка невозврата" еще не пройдена. И может оказаться так, что очередная попытка создать реальную систему общественного контроля за эффективностью управления общественными ресурсами уйдет в что называется "паровозный свисток".
Я отнюдь не хочу быть пессимистом, но мы на практике видим, насколько сложно проводить свою линию и защищать идею независимого государственного аудита буквально на всех фронтах - от парламента до Конституционного суда. В этом деле большое значение имеет поддержка Главы государства, для которого Счетная палата является важным и независимым источником объективной информации о положении дел в стране и практическим инструментом для повышения эффективности работы государства.
Я считаю, что институт государственного аудита, наделенный правом на независимую и самостоятельную оценку действий органов власти, является важнейшим элементом системы "раннего предупреждения" о возможных ошибках планирования и эксцессах исполнения
Что касается "раннего предупреждения" то хотелось бы напомнить, что уже несколько раз Счетная палата выполняла эту функцию.
Это касается 122-го закона о монетизации льгот. Тогда мы предупреждали Правительство, что ошибки в расчетах и поспешность в этом направлении может иметь негативные социальные последствия. Так, кстати, оно и оказалось.
Это касается последствий 131-го закона. Тогда к счастью к нашему мнению прислушались и отказались от поспешного одномоментного его введения на всей территории страны.
Совсем недавний пример. На совете по реализации национальных проектов и демографической политике 5 октября Ваш покорный слуга проинформировал Президента страны, что новая система расчета ставок земельного налога в ряде регионов может привести к многократному увеличению размера этого налога, в том числе для миллионов мелких землепользователей. Кстати, у нас в стране их порядка 40 млн. человек. Для многих жителей новые ставки налога могут оказаться "неподъемными" и власти будут вынуждены либо их снижать, либо предоставлять многочисленные льготы, либо столкнутся с массовыми неплатежами.
Исходя из этих примеров, очевидно возрастание роли института государственного аудита как инструмента оптимизации решений органов государственной власти в условиях неизбежной ограниченности общественных ресурсов.
С этой точки зрения, конституционный аудит как научное направление и государственный аудит как институт имеют очевидные практические приложения при анализе разного рода крупных экономических проблем, которые стоят сегодня перед обществом и государством.
Это касается таких важнейших вопросов, как эффективность управления межбюджетными отношениями, аудит приватизации, о чем сегодня говорили швейцарские специалисты, разработки критериев эффективности управления интеллектуальными ресурсами.
Приведу один пример, касающийся важности аудита приватизации.
В 2002 году Счетной палатой были проведены оценка предпродажной подготовки и экспертиза начальной цены продажи пакетов акций компании "Славнефть". Согласно выводу наших экспертов, приемлемой начальной ценой госпакета "Славнефти" являлась сумма порядка 2,5 млрд. долларов США против 1,7 млрд. долларов США, установленных РФФИ. Кроме того, по оценкам экспертов, в результате открытых конкурсных торгов пакет мог быть продан за 3-3,2 млрд. долларов США. Профессионализм оценщиков, привлеченных Счетной палатой, был подтвержден солидарными экспертными мнениями большинства признанных в деловом сообществе независимых финансовых аналитиков.
В реальности на результатах продажи сказалось устранение под разными предлогами от участия в аукционе практически всех серьезных претендентов, готовых заплатить в бюджет большие деньги и, как следствие, предрешенная победа одной группы участников по заранее известной цене.
* * *
Уважаемые коллеги!
В заключение я хотел бы сказать следующее.
Работа Счетной палаты в последние годы реально демонстрирует, как высший орган государственного аудита практически осуществляет функцию "обратной связи" и оптимизации решений органов государственной власти: начиная от обязательных заключений на проект федерального бюджета и заканчивая оценками хода реализации национальных проектов, развития местного самоуправления или реформы Российской академии наук.
Эффективность выполнения функции "обратной связи" и оптимизации управленческих решений была наглядно подтверждена при обобщении Счетной палатой первых результатов хода реализации национального проекта "Здоровье", а также решении проблем интеграции науки и образования (выездное заседание Коллегии в МГУ).
Для того чтобы идеи контроля от имени общества и государственный аудит как конституционный институт укоренились в российской действительности, нужны серьезные изменения в системе общественных ценностей, в представлениях людей о должном устройстве системы отношений власти, общества и человека.
А самое главное - необходимы высококлассные профессионалы, способные творчески развивать теорию, практику и саму идеологию государственного аудита. К сожалению, система высшего экономического образования пока не готовит нужных специалистов. Причины тут как объективные, так и субъективные, поскольку речь идет не только о разработке новых образовательных программ и методик, но, прежде всего, о совершении определенного переворота в мировоззрении.
Но теперь ситуация меняется. Как я уже говорил вчера, выступая в Кремле, в настоящее время подписано соглашение между Российской академией наук, Московским государственным университетом и Счетной палатой о создании первой в стране Высшей школы государственного аудита. Сейчас готовятся образовательные программы и преподавательские кадры, и я надеюсь, что в 2007 году школа откроет двери для первых слушателей.
Благодарю Вас за внимание и надеюсь, что сегодняшнее обсуждение непростых проблем государственного аудита будет интересным и плодотворным.
