Андрей Лазаревский: Развитие рынка недвижимости и становление системы регистрации прав на недвижимость в Российской ФедерацииНазад
Андрей Лазаревский: Развитие рынка недвижимости и становление системы регистрации прав на недвижимость в Российской Федерации
А. РЕЗЮМЕ
Оценка сложившейся ситуации
Стратегическая цель государственной политики в сфере земли и иной недвижимости - обеспечение условий для эффективного использования и развития недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан. Указанная цель сформулирована и, по-видимому, принята в качестве целей государственной политики лишь в середине 2000 г.
Предшествовавшее развитие рынка недвижимости и его правовой базы не определялось какой-либо четко сформулированной целью и отличалось известной непоследовательностью. В результате проводимых в России реформ - либерализации цен, приватизации, развития частного предпринимательства получили заметное развитие рынок товаров и услуг, рынок капитала, рынок труда. Однако в части рынка недвижимости пока можно говорить лишь о неравномерном и нестабильном развитии его отдельных секторов. Относительно быстро развивается только рынок квартир; значительно отстает предложение коммерческой недвижимости, в зачаточном состоянии рыночный оборот промышленной недвижимости, практически отсутствует рынок земельных участков.
После начала реформ и до 1998 г. в России была создана базовая правовая основа, необходимая для начального развития рынка недвижимости: Гражданский кодекс, законодательство о приватизации квартир и создании кондоминиумов, о приватизации предприятий, правовая база для выкупа участков под предприятиями. Подготовке создания рынка недвижимости в сельской местности служили Указы президента: о наделении сельских жителей земельными долями, о выкупе участков под объектами в сельской местности.
Первичный рынок объектов недвижимости (этим термином сегодня в России принято обозначать рынок, создаваемый предложением государственного и муниципального имущества) был создан благодаря бесплатной приватизации квартир и массовой приватизации предприятий. Сформировался и активно работает вторичный рынок квартир (рынок, где предложение формируется частными собственниками). Ограничителем здесь были проблемы, которые возникали главным образом по причине нежелания властей передавать участки в собственность домовладельцев - членов товариществ собственников жилья в кондоминиумах.
Преобладание государственной собственности на землю оставалось главной проблемой, тормозящей продвижение реформ. Органы власти, обладая и фактической монополией на землю, и властными полномочиями, могли навязывать арендаторам условия договоров с непрогнозируемым экономическим эффектом. Административная аренда земли делала землепользователя бесправным перед возможными решениями властей. Расплывчатыми и негарантированными были права по использованию недвижимости. Административно устанавливаемые ограничения не сопровождались компенсацией ущерба собственнику, владельцу недвижимости. Каждый проект застройки превращался в долгий процесс переговоров и согласований со множеством инстанций при отсутствии законодательных норм, гарантирующих прозрачность процедур и объективность решений. Использовались устаревшие рычаги административного управления и контроля за рынком недвижимости: внеконкурсное предоставление участков, совмещение государственных функций с коммерческой деятельностью, преобладание муниципальной аренды, сохранение административно устанавливаемых арендной платы и налога на землю, которые не имели никакого влияния на структуру землепользования, не позволяли ввести механизмы эффективного использования недвижимости.
Формирование рынка коммерческой и промышленной недвижимости шло медленно. Главной причиной была и остается трудность выкупа участков под предприятиями и строениями. На начало 1998 г. участки удалось приобрести в собственность лишь 2-3% приватизированных предприятий. Впоследствии из-за возросшей стоимости выкупа их число увеличилось незначительно. Неполноценность имеющихся у владельцев прав на объекты недвижимости - без прав собственности на земельный участок - не позволяет финансировать строительство посредством ипотечного кредитования, создает препятствия для инвесторов. В сельской местности завершилась в основном кампания по выдаче документов о праве на земельные доли1. Получение гражданами на основе земельных долей и имущественных паев реальных активов оказалось крайне затруднено. Рекомендованные правительством процедуры разделения имущества и земли прежних колхозов и совхозов реализованы лишь в нескольких десятках хозяйств. Выделить участки в натуре удалось лишь незначительному числу фермерских хозяйств.
1 "Земельная доля" - понятие, введенное Указом Президента Российской Федерации N 1767 от 27.10.93 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России".
Пункт 5 этого Указа гласит. "Каждому члену коллектива сельскохозяйственного предприятия, которому земля принадлежит на праве общей совместной или общей долевой собственности, выдается свидетельство на право собственности на землю по форме, утвержденной настоящим Указом, с указанием площади земельной доли (пая) без выдела в натуре". Данное понятие "доли" не соответствует нормам принятого позднее Гражданского кодекса Российской Федерации, где предусмотрена доля в праве, но не в имуществе.
Указ предоставляет собственникам земельных долей (паев) право без согласия других собственников на выдел земельного участка в натуре, однако практическое получение собственником земельной доли участка, обозначенного на местности, крайне затруднено из-за противодействия администрации сельскохозяйственных предприятий.
Вторичный оборот недвижимости сдерживался высокими издержками при совершении сделок (в частности, длительные и дорогостоящие процедуры подготовки и оформления документов, регистрации прав на недвижимость).
Оценка недвижимости для налогообложения и иных государственных целей не была основана на рыночных ценах. Информация о сделках, в том числе об их ценах, была недоступна для участников рынка. Высокая государственная пошлина нотариальных сборов вынуждала участников рынка занижать реальные цены сделок. Налог на недвижимость, который способен создать необходимые экономические регуляторы для эффективного управления недвижимостью, не вводился из-за несовершенства законодательства.
Инженерная инфраструктура городов и поселений находилась в плохом состоянии. Источники средств для ее поддержания и развития отсутствовали, поскольку муниципальная аренда и право бессрочного пользования земельными участками не обеспечивали необходимых размеров поступлений в бюджет. В этих условиях местные власти пытались решить проблемы поддержания и развития инфраструктуры за счет дополнительных требований к инвесторам, что ухудшало условия для инвестирования.
За период с 1998 по 2000 г. принят ряд новых законов, касающихся рынка недвижимости. Важнейшими новациями стали принятие Закона "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", нормы Градостроительного кодекса, позволяющие развивать правовое территориальное зонирование. Тем не менее базовые проблемы законодательства, проявившиеся в предыдущий период, сохранились.
Во всех, кроме одного, субъектах Российской Федерации созданы учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимость и сделок с ней, которые начали налаживать свою деятельность.
В практическом же плане темпы создания рынка недвижимости затормозились из-за непоследовательности политики властей. После снижения цены выкупа участков под приватизированными предприятиями с 200-кратной величины земельного налога до 10-кратной последовал Указ Президента No 485 (1997), в котором была введена формулировка "не менее 5", отменившая верхний предел такой цены. Начиная с 1998 г. во многих регионах за этим последовало увеличение выкупной цены, которое практически остановило выкуп участков.
Проведенные в Нижнем Новгороде и ряде других городов торги по продаже прав на участки под жилую застройку подтолкнули Правительство Российской Федерации к принятию нормативных правовых актов о конкурсной продаже прав собственности или аренды на участки для строительства. Такие процедуры получили развитие в от дельных регионах.
В Нижнем Новгороде, Казани и Иркутске в качестве нормативных правовых актов приняты и успешно реализуются правила и регламенты правового зонирования территории; в 9 городах началась разработка таких документов.
В Сфере Налогообложения недвижимости сохраняется разделение на налог на землю, налоги на имущество предприятий и физических лиц. С 2000 г. налог с физических лиц повышен многократно (с 0,1% до возможного максимума - 2%). Продолжено проведение эксперимента по введению налогообложения недвижимости в Великом Новгороде и Твери.
ПЕРСПЕКТИВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ НЕДВИЖИМОСТИ И СИТУАЦИЯ НА РЫНКЕ НЕДВИЖИМОСТИ
26 июня 2000 г. Правительством Российской Федерации издано Распоряжение No 1072-р, которым утвержден "План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг.". План содержит специальный раздел о государственной политике в сфере земли и иной недвижимости. Изложенные ниже соображения исходят из того, что предлагаемые меры в течение ближайших двух-трех лет будут реализованы.
Законодательство. Есть основания рассчитывать на устранение непоследовательности законодательства о недвижимости, достижение соответствия его общепринятым в мире принципам. Можно предположить, что законодательные изменения будут направлены на достижение следующих целей:
защита имущественных прав добросовестного приобретателя;
компенсация (за счет специального фонда) ущерба, который может понести лицо в результате ошибок системы регистрации прав и злоупотреблений;
реализация принципа единого правового статуса объекта недвижимости, при котором объем прав на существующее или будущее здание определяется правами на земельный участок;
разграничение прав собственности на землю между уровнями власти с целью децентрализации управления недвижимостью, при котором к собственности муниципальных образований будут отнесены участки, необходимые для выполнения функций местного самоуправления, а также иные участки в пределах границ муниципального образования, не находящиеся в собственности иных лиц. Создание для органов местного самоуправления законодательных условий и норм, стимулирующих их к эффективному использованию недвижимости и ее приватизации. Передача в собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации участков, необходимых для выполнения государственных функций.
Приватизация. В случае реализации программы правительства можно ожидать, что в собственность юридических и физических лиц будут переданы земельные участки, на которых расположены принадлежащие им объекты недвижимости. В результате этого будут сформированы единые объекты недвижимости с реальными правами собственности. Это мероприятие завершит процесс приватизации объектов, которые были формально приватизированы ранее. Одно лишь это мероприятие может, по оценкам, привести к повышению стоимости недвижимости не менее чем на треть и за первый год осуществления программы обеспечит увеличение притока инвестиций в экономику России от сегодняшнего уровня в полтора, а за второй год в два раза.
Предполагается, что в дальнейшем будет осуществляться приватизация лишь единых объектов недвижимости; будут введены открытые конкурентные процедуры предоставления участков застройщикам. Им будут предоставляться права собственности на земельный участок и на возводимый на нем объект недвижимости. При последовательном осуществлении такой политики можно рассчитывать, что через два-три года на гласной и конкурсной основе в частную собственность будут передаваться участки для коммерческого использования не менее чем в половине субъектов Российской Федерации.
Административная инфраструктура рынка. Можно предположить, что в среднесрочной перспективе будет создана единая государственная система регистрации прав на недвижимость, которая гарантирует права владельцев и добросовестных правоприобретателей, а также государственная кадастровая система учета единых объектов недвижимости (земельных участков и расположенных на них строений) для защиты интересов владельцев, а также в интересах налогообложения. Сведения о сделках с недвижимостью будут доступны для публичного использования.
При таком развитии событий вполне реальным представляется, что через три года не менее чем в половине субъектов Российской Федерации будут созданы единые органы кадастрового учета. Механизм взаимодействия между органами регистрации прав на недвижимость, кадастрового учета и иными органами без посредства граждан позволит вдвое сократить затраты времени на учет и регистрацию, а затраты средств сократить не менее чем на 30%.
Можно с уверенностью утверждать, что будет продолжена политика по переходу к муниципальному налогу на недвижимость, который постепенно заменит налог на землю и налоги на имущество физических и юридических лиц.
Территориальное зонирование. Высока вероятность того, что на федеральном уровне будут приняты правовые акты, необходимые для введения системы правового зонирования в муниципальных образованиях с целью установления прав и обязанностей владельцев недвижимости по ее использованию и строительному изменению. На уровне муниципальных образований будет осуществляться переход к заявительному процессу утверждения проектов строительства, соответствующих разрешенному использованию.
Гражданский оборот недвижимости, ее финансирование. По нашим оценкам, в результате осуществления названных выше мер интенсивность оборота объектов жилой недвижимости через два года составит не менее 4% в год; количество сделок на рынке недвижимости будет возрастать не менее чем на 10% в год, по земельным участкам - не менее чем на 15% в год. Получат развитие процессы кредитования строительства, реконструкции объектов недвижимости и их приобретения под залог (ипотеку) объектов недвижимости.
С использованием ипотечного кредита будет приобретаться не менее 5% жилья, не менее 8% инвестиций будут направлены в создание и развитие производства, не менее 15% - в строительство.
В нижеследующих разделах более детально рассмотрены проблемы в трех областях, которые имеют наибольшее значение для развития рынка недвижимости:
создание рынка земельных участков (Б), реформа градорегулирования (В),
развитие системы регистрации прав на недвижимость (Г). Каждый из этих разделов содержит наше представление о целях государственной политики в данной сфере и мерах, необходимых для достижения этих целей (1), описание ситуации к началу 1998 г. (2), анализ изменений, произошедших в течение 1998-2000 гг. (3), примеры, характеризующие ситуацию в регионах (4), а также оценку перспектив развития ситуации в данной сфере (5).
Б. СОЗДАНИЕ РЫНКА ЗЕМЛИ
Цели политики и необходимые меры
Общей целью политики в сфере земельной реформы было и остается создание конкурентного рынка недвижимости - земельных участков, а также участков с расположенными на них строениями, - который обеспечит эффективное использование существующих и создаваемых объектов. К сожалению, ранее федеральные органы власти подобной цели не ставили. В общем виде они сформулированы в разделе "Развитие рынка земли и недвижимости" вышеупоминавшегося Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 г.
По нашему мнению, к необходимым мерам относятся:
- принятие законодательства о передаче собственникам зданий, строений, сооружений в собственность земельных участков, на которых расположены эти объекты, в виде до оформления полноценных прав на объекты недвижимости, завершения процесса приватизации;
- разграничение земель между уровнями государственной власти и местным самоуправлением (передача большей части земель в пределах границ муниципалитетов в их собственность, а участков, предназначенных для выполнения государственных нужд, - в собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации); развитие законодательства о конкурентных процедурах (аукционы, конкурсы) продажи государственных и муниципальных участков и объектов недвижимости, об управлении государственной и муниципальной недвижимостью.
Положение дел к началу 1998 г.
Ясно сформулированной политики в отношении создания рынка земли не было, что во многом объяснялось политизированностью этого вопроса. Ставились отдельные, частные, часто невзаимосвязанные и противоречивые задачи: завершение выдачи гражданам свидетельств о праве на земельную долю, но без гарантии возможности их свободного оборота; проведение всеобщего кадастрового учета, но без четкого законодательного определения его сути. Выкуп участков под объектами не ставился как важная задача, а конкурсность предоставления участков под застройку не рассматривалась как задача вообще.
Правовая база для приватизации земли
До 1992 г. рынок был ограничен участками под индивидуальным жильем и садовыми участками, приватизацию которых регулировал Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" (1992).
Указом Президента Российской Федерации N 1767 (1993) "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" установлено право распоряжения земельными участками, введено понятие "земельной доли (пая) без выдела в натуре". Выделение участков в натуре в большинстве регионов оказалось затруднено из-за противодействия руководителей сельскохозяйственных предприятий и местной администрации. Лишь несколько процентов собственников земельных долей смогло стать собственниками реальных земельных участков.
Прорывом в сфере приватизации земли стали Указы Президента Российской Федерации No 631 (1992) и No 1535 (1994), которые дали возможность выкупа участков под приватизированными предприятиями. Важно отметить, что отсутствие разделения земель между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципалитетами не составляло юридического препятствия для продажи участков под предприятиями, так как по умолчанию принималось, что вся государственная земля находится в собственности Российской Федерации как правопреемника СССР. Препятствием для выкупа было противодействие местных властей и отсутствие единой политики на федеральном уровне, что отражалось в резких изменениях выкупных цен. Цена выкупа для приватизированных предприятий колебалась от незначительной в 1992-1993 гг. до очень высокой в 1994-1995 гг. (200-кратная величины земельного налога). Указом Президента Российской Федерации No 478 (1995) цена была снижена до 10-кратной величины земельного налога. Впоследствии Указ Президента Российской Федерации No 485 (1997) позволил устанавливать выкупную цену начиная от 5-кратной ставки земельного налога, однако не установил ее предельного уровня. При этом для иных собственников зданий цена выкупа всегда оставалась высокой.
а) Выкуп участков под предприятиями
В ряде регионов выкуп земли приватизированными предприятиями начался еще в 1992 г. Такими регионами являлись Архангельская, Псковская, Курская, Ростовская области, Краснодарский и Ставропольский края. Причем в Краснодарском крае он начался настолько активно, что даже после введенного здесь позднее законодательного запрета на выкуп земли этот регион остался одним из лидеров по числу выкупивших землю предприятий и площади выкупленной земли.
Существенный рост приватизации земельных участков под предприятиями начался после выхода вышеупоминавшихся Указов Президента Российской Федерации No 1535 (1994) и No 478 (1995), последний из которых существенно понизил цену выкупа участков под приватизированными предприятиями с 200-кратной до 10-кратной ставки земельного налога. В целом процесс выкупа за короткий срок распространился на более чем 50 регионов. Особенно заметным этот рост был в 18 регионах России, среди которых выделялись Санкт-Петербург, Калужская, Владимирская, Самарская, Астраханская, Волгоградская, Оренбургская, Тюменская, Кемеровская области, Приморский край.
Процесс выкупа земли по отдельным регионам шел крайне неравномерно. По количеству предприятий - собственников земельных участков лидируют Санкт-Петербург, области Северо-Запада, Поволжья, Урала, а также Краснодарский и Приморский края, Вологодская область, г. Находка Приморского края. В группе регионов имеются лишь единичные случаи выкупа (Чукотский автономный округ, Сахалинская, Курская, Томская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Алтайский край и другие). В 19 субъектах Российской Федерации имелся "законодательный запрет" на выкуп земли (Москва, Республика Мордовия, Республика Чувашия, Пензенская область, Республика Калмыкия, Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Республика Кабардино-Балкария, Республика Алания, Республика Алтай, Республика Тыва, Республика Якутия (Саха), Калининградская область, Костромская область, Краснодарский край, Камчатская область). Иногда этот запрет оформлен как решение представительных органов (местных законодательных собраний), иногда - как итог референдума или статья конституции субъекта Российской Федерации. В г. Москве приватизация земельных участков отложена на неопределенное время согласно Указу Президента Российской Федерации No 96 (1995).
В 1996-1997 гг. наблюдался достаточно активный рост выкупа земельных участков, которому способствовал большой проект Агентства США по международному развитию по содействию выкупу участков под предприятиями. На начало 1997 г. число выкупивших участки предприятий составило 2927, подали заявки на выкуп еще 2824 предприятия. В 1998 г. наблюдалось заметное замедление процесса выкупа. Хотя обобщающая статистика отсутствует, о происходивших процессах можно судить по ситуации в отдельных регионах.
Так, в Санкт-Петербурге пик земельной приватизации в городе пришелся на период 1995-1997 гг. В этот период было выкуплено 1857 участков, причем многие из них были очень крупными: Кировский завод - 184 га, ОАО "Звезда" - 68 га, "Электросила" - 46 га и т.д. В Саратове с 1993 г. заявки на выкуп земельных участков подали 146 предприятий, однако в дальнейшем более 100 предприятий отказались от выкупа или отложили его проведение. В 1996 г. было выкуплено всего 2 участка, в 1997 г. - 1, в 1998 г. - ни одного. В Самаре, третьем по величине промышленном центре России, предприятиями было выкуплено (по 1998 г. включительно) всего 66 участков общей площадью 38,7 га. В Нижнем Новгороде имелись только единичные случаи выкупа. В Чебоксарах этот процесс так и не начинался в связи с тем, что нормы федерального законодательства по выкупу земли не были прямо подтверждены в законодательстве Чувашской Республики. Такое же положение имело место в Калининградской области.
Основные проблемы, связанные с выкупом земельных участков:
Несовершенство федерального законодательства. Собственно законов о выкупе участков нет, правовое регулирование осуществляется Указами Президента Российской Федерации. Это регулирование продажи земельных участков недостаточно системно, имеет серьезные пробелы, главный из которых - неясность с определением цены выкупа. Многие вопросы не разработаны совсем (например, разделение ответственности за прошлый экологический ущерб).
Высокий уровень выкупных цен, которые оказываются непосильными для значительной части предприятий. При том на "льготную" цену выкупа участка (10 ставок налога плюс повышающие коэффициенты) могут рассчитывать только приватизированные предприятия. Вновь же созданным частным компаниям приходится, как правило, платить в несколько раз большую цену. Купить земельный участок в зоне "высокой градостроительной ценности" подчас бывает равносильным тому, чтобы арендовать его по действующим ставкам на 40-50 лет.
Позиции местных органов власти и немотивированные бюрократические проволочки. Смена власти в регионе может приводить к замедлению, а то и к сворачиванию процесса выкупа участков. Процедура выкупа крайне усложнена. Даже в "передовой" Нижегородской области до последнего времени необходимо было представлять до 20 различных документов, в том числе заключения нескольких комитетов, получение каждого из которых растягивается на месяцы.
Сроки оформления выкупа и регистрации прав на землю остаются одной из самых острых проблем. Свидетельство о собственности на оплаченный участок предприятие получает через полгода, а то и год после заключения приватизационной сделки.
Продолжается несогласованность действий отвечающих за приватизацию земли комитетов и департаментов администраций. "Особая позиция", занятая хотя бы одним из многочисленных звеньев (например, комитетом по архитектуре), может послужить непреодолимым препятствием.
Нередки факты произвольной трактовки федеральных актов на местах и применение региональными органами приватизации дополнительных коэффициентов к выкупной цене, практикуется дифференцированный подход к каждому предприятию, собирающемуся выкупить землю.
· Жестко закрепленное целевое назначение участка. Даже выкупив участок, предприятие не становится его полноправным собственником. За земельными участками жестко закреплено целевое назначение, исключающее оптимальное . использование земли. Изменение целевого назначения сопряжено с большими затратами времени и средств - без гарантии результата и без четко прописанных условий. Четкая процедура изменения целевого назначения, как правило, отсутствует.
· Отсутствие вторичного рынка земли предприятий, операций залога и других рыночных условий. Даже выкупив участок, предприятие нередко испытывает серьезные трудности при попытке извлечь из этого экономическую выгоду.
Неурегулированность процедуры регистрации прав на выкупаемые земельные участки, а именно прав государственной (муниципальной) собственности на них. Покупатель земельного участка, как правило, должен проходить регистрацию в два круга: вначале на него возлагается необходимостьзарегистрировать права государственной (муниципальной)собственности на объект недвижимости, а только затем - свои собственные права на данный объект.
б) Земельные торги
В российских городах имелись лишь единичные случаи проведения земельных торгов. Серия земельных торгов проведена в Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Барнауле и Твери в рамках проекта Всемирного банка по кредитованию жилищного строительства в 1994-1995 гг. В последующие годы конкурсная продажа прав аренды проводилась также в Москве, Перми, Хабаровске, Рязани, Балаково. Во многих городах проводились конкурсные продажи прав краткосрочной аренды для возведения временных сооружений и предпринимательской деятельности.
ТЕНДЕНЦИИ В СФЕРЕ ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В 1998-2000 ГГ.
Правовая база
В развитие Указа Президента Российской Федерации No 1263 (1997) вышло Постановление Правительства Российской Федерации No 2 (1998), регламентирующее порядок проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже земельных участков на территориях городских и сельских поселений или права их аренды. Постановление установило обязательность проведения торгов при передаче земельных участков под застройку. Указ Президента N 632 (1999) подтвердил право органов местного самоуправления самостоятельно определять порядок и условия приватизации земельных участков. Это положило основу активной нормотворческой деятельности регионов в этой области для конкретизации федеральных нормативных правовых актов. Постановлением Правительства N 1024 (1999) утверждена "Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации", где хоть и вскользь, но упоминается необходимость приватизации предприятий вместе с участком.
Однако исполнение названных выше норм не было обеспечено законодательно: отсутствие закрепленного законом формального разделения земель между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципалитетами продолжает оставаться юридическим препятствием для продажи участков под застройку.
а) Выкуп участков под предприятиями
В результате финансового кризиса лета 1998 г. большая часть предприятий на длительное время лишилась не только возможности выкупа земли, но и решения многих проблем оперативной хозяйственной деятельности. Из-за отсутствия средств и завышенной цены выкупа участков процесс приобретения земельных участков предприятиями замедлился. Площадь выкупленных земельных участков в 1998 г. составила 13 тыс. га, а в 1999 г. - 0,8 тыс. га. Участки преимущественно выкупали под объектами торговли, общественного питания и бытового обслуживания. Среди регионов по показателям выкупа лидировал Санкт-Петербург.
б) Земельные торги
Постановление Правительства Российской Федерации No 2 (1998), регламентировавшее порядок земельных торгов, оказало положительное влияние на процесс подготовки участков для продажи, хотя и не могло решить ряд важных вопросов (остался нерешенным вопрос о разграничении земель между уровнями власти; с формальной точки зрения остается неясность - в чьей собственности находится участок, подлежащий выкупу). Однако указанное постановление применяется на практике лишь в небольшой части регионов. Преобладает конкурсная передача участков на праве аренды.
Конкурсная продажа участков в собственность проводится лишь в отдельных регионах, в частности в Санкт-Петербурге, в Саратовской, Пермской области. Однако и здесь вслед за первоначальным всплеском таких продаж последовал спад, а финансовая отдача от земельных торгов оказалась ниже ожидаемой.
На практике проведению земельных торгов часто предшествуют прямые переговоры относительно цены выкупа прав аренды земельного участка между его потенциальным покупателем и чиновниками, после чего торги организуются фактически под конкретного покупателя. Договор аренды по результатам конкурса с победителем торгов заключается на основе типовых договоров аренды, которые содержат условия, дискриминирующие арендатора. Обычно в договоре не указывается сумма арендной платы или формула ее расчета.
в) Положение с недвижимостью в сельской местности
По сравнению с предыдущим периодом существенных изменений не произошло: выделение участков в натуре в счет земельных долей происходит крайне медленно. Участки выделяются в самых отдаленных и разрозненных частях территории сельскохозяйственного предприятия. Последнее формально является арендатором земельных долей, принадлежащих гражданам (по коллективному арендному договору), но выступает - в лице администрации предприятия - фактическим собственником и участка. Регистрация прав на выделяемые участки осложнена противоречиями и пробелами в законодательстве и неадекватной требованиям работой органов кадастрового учета.
По отдельным городам в 1998-2000 гг. процесс становления первичного рынка земли проходил следующим образом.
ПРИМЕРЫ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩИЕ СИТУАЦИЮ В РЕГИОНАХ
а) Выкуп участков под предприятиями
Санкт-Петербург
Всего на начало 2000 г. здесь насчитывалось 2487 частных землевладельцев. В 1998-2000 гг. подавляющее число предприятий выкупало участки, по площади не превышающие 1 га. Следует отметить, что 76% от общего числа договоров купли-продажи городских территорий в 1999 г. составляли приобретения идеальной доли участка под встроенными помещениями. Снижение интереса к выкупу земли в Петербурге связано с тем, что многие компании уже воспользовались правом выкупа, а также тем, что арендные ставки за промышленные земли в настоящее время в 1,5-6 раз ниже ставок земельного налога, в связи с чем предприятиям выгоднее быть арендаторами участков.
Самара
До апреля 2000 г. в Самарской области так же, как и во многих других регионах, действовала 10-кратная выкупная ставка земельного налога. В 1999 г. в городе предприятиями было выкуплено 5 земельных участков общей площадью 1,8 га на общую сумму 1,2 млн руб. В начале 2000 г. опрос крупнейших предприятий города показал, что шесть из них предполагали выкуп земельных участков в течение года. Однако в апреле 2000 г. было принято постановление и.о. губернатора Самарской области N 121, многократно повысившее размер земельного налога и соответственно цены выкупа участков под предприятиями. Стало очевидным, что при этих условиях предприятия выкупать участки не будут. Повторное избрание на пост губернатора Самарской области К. Титова дает основание надеяться, что ситуация изменится к лучшему, тем более, что местные органы власти понимают необходимость внесения изменений в данное постановление.
Нижний Новгород
В апреле 2000 г. вышло Постановление главы администрации Нижнего Новгорода No 32, значительно упрощающее для потенциальных покупателей процедуры прохождения документов по выкупу земельных участков, а также уточняющее принципы установления цен продажи участков. В частности, этим документом предусмотрено следующее: выкупная цена на уровне 5-кратной ставки земельного налога (10-кратная ставка - для земельных участков в исторической части города), вся процедура подачи заявки, прохождения документов и выдачи окончательного решения о выкупе организована по принципу "одного окна", допускается широкий набор разрешенных видов использования выкупаемых участков, возможность выкупа земельного участка в рассрочку и с разбивкой его на части. В результате резко повысился интерес предприятий к выкупу земли. В частности, кампания "Социальная сфера" (ранее уже выкупившая два участка) в 2000 г. выкупила третий, весьма крупный участок, на котором расположены ее складские и прочие подсобные помещения. В июне 2000 г. в Нижнем Новгороде прошел "круглый стол" по теме "Приватизация земельных участков собственниками объектов недвижимости и перспективы развития рынка земли в городе". Одним из его результатов явилось решение о создании при мэре города Общественного совета по вопросам развития рынка недвижимости, который будет представлять интересы частных субъектов рынка.
Саратов
В 2000 г. наметилась определенная активизация выкупа земельных участков, что, прежде всего, связано с принятым в декабре 1999 г. "Порядком приватизации муниципальной собственности города Саратова", который, в частности, предусматривает организацию процедуры выкупа по принципу "одного окна", возможность выкупа в рассрочку и др. В мае 2000 г. Городская дума Саратова приняла серию поправок к упомянутому "Порядку приватизации...", где была установлена единая выкупная цена земельных участков под приватизированными предприятиями в размере 10-кратной ставки земельного налога за единицу площади участка (ранее действовала 200-кратная ставка). В результате в I квартале 2000 г. предприятиями было выкуплено два участка общей площадью 7,3 тыс. кв. м (завод "Серп и молот", АО "Крытый рынок").
б) Земельные торги
Саратов
В рамках принятой в конце 1999 г. программы финансово-экономического развития Саратова был подготовлен специальный раздел, в котором предлагалась система мер по активизации земельных торгов (публикация точного перечня земельных участков за год до их выставления на торги, привлечение к продаже участков специализированных организаций). Подготовлен проект нормативно-правового акта, регулирующего порядок подготовки и проведения земельных конкурсов, который позволит избежать прямой внеконкурсной передачи участков.
Возможности получения земельных участков на аукционах и конкурсах для компаний-застройщиков расширились. Мэром Саратова подписано Постановление N 458 (1999) "О выполнении контрольного показателя городского бюджета на 1999 г. по продаже земли", в соответствии с которым составлен и опубликован точный перечень земельных участков, предполагаемых к продаже с торгов в течение года, значительно увеличено количество выставляемых на торги земельных участков. Из выставлявшихся в 1999 г. на торги 45 земельных участков было продано 28 участков, в том числе право аренды - 25 участков, в собственность - 3 участка. В I квартале 2000 г. на торги выставлялось 43 участка, из них было продано 20 участков, в том числе право аренды - 17 участков, в собственность - 3 участка.
Нижний Новгород
Земельные торги в городе проводятся с 1994 г., однако принятый в то время регулирующий акт уже не соответствует федеральному порядку проведения земельных торгов: на них пока продаются только права аренды. Причем участки могут предоставляться как по конкурсу, так и целевым назначением. Решение о предоставлении участка по конкурсу или целевым назначением принимает глава администрации по представлению Комиссии по инвестиционной политике и земельным отношениям. Выделение земельных участков без конкурса производится, как правило, в случае существенных отягощений и ограничений по их использованию (необходимость расселения ветхого фонда, значительные затраты на инженерную инфраструктуру). При этом стоимость предоставления прав долгосрочной аренды основывается на рыночной стоимости земли. Если для освоения площадки, согласно выданным техническим условиям, требуются дополнительные затраты застройщика на строительство или реконструкцию объектов инженерной инфраструктуры, то они вычитаются из платы за право аренды на время строительства объекта (при условии передачи инженерных сетей и объектов муниципальным эксплуатирующим организациям). При реализации крупного проекта до 60% оплаты стоимости аренды производится по окончании строительства объекта.
С 1994 по 1999 г. в Нижнем Новгороде проведено 53 конкурса по продаже права аренды земельных участков, на которых было продано 90 из 150 выставлявшихся земельных участков. Это главным образом участки под строительство жилых домов, торговых центров и магазинов, АЭС, гаражей, автостоянок и автомоек, торговых павильонов и киосков. В 2000 г. прошло 9 конкурсов на право заключения договоров аренды 23 земельных участков, из которых было продано 8 лотов, т.е. третья часть из подготовленных земельных участков оказались невостребованными.
Причинами отсутствия интереса застройщиков к земельным торгам следует считать: невозможность получения земли в собственность, завышенную цену аренды, продолжающуюся практику целевого выделения земли, отсутствие возможности изменения целевого назначения сооружаемого объекта.
Перспективы
В случае реализации планов правительства, содержащихся в Стратегии социально-экономического развития, оформление прав собственности на землю любого лица, имеющего в собственности здание, строение, сооружение, максимально упростится и удешевится, поскольку будет производиться на основании заявления в учреждение юстиции по регистрации прав на недвижимость. По оценкам, только в результате этой акции стоимость объектов недвижимости возрастет в среднем на треть, а количество инвестиций в недвижимость увеличится в течение года в полтора раза.
Продажа участков на конкурсной основе получит широкое распространение и станет скорее правилом, чем исключением. Возможно, приватизация участка станет составной частью процедуры приватизации.
В. РЕФОРМА ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ
Цели, задачи и конкретные действия, для их решения.
Основная цель реформирования системы градорегулирования состоит в обеспечении реализации конституционных прав граждан и хозяйствующих субъектов на землю и недвижимость, в обеспечении прав и защиты интересов инвесторов и других участников рынка земли и иной недвижимости, в создании эффективного механизма регулирования в сфере недвижимости, механизма управления территориями городов и иных поселений.
Основными задачами направления формирования эффективной системы градостроительного регулирования являются:
преодоление правовой неопределенности сегодняшней системы установления правомочий владельцев по использованию земельных участков посредством перехода к юридически значимым градостроительным регламентам, основанным на правовом зонировании;
переход к новому порядку предоставления земельных участников для строительства, при котором инвесторы, застройщики приобретают долгосрочные права (собственности, долгосрочной аренды) на участки на начальной стадии инвестиционного процесса до начала проектирования и строительства, что необходимо для получения кредитов на строительство под залог земли и строящегося здания;
обеспечение прозрачности процедур разрешительного процесса в сфере строительства жилья;
совершенствование системы градостроительного планирования и проектирования;
создание открытой для общественности системы градорегулирования, предусматривающей учет интересов жителей и их непосредственное участие в принятии градостроительных решений;
обеспечение связи между градостроительными регламентами разрешенного использования недвижимости и ее оценки в целях налогообложения.
Названные цели и задачи предполагают выполнение ряда мероприятий, которые можно разделить на три этапа: подготовка необходимой нормативно-правовой базы (2000-2001), методическое сопровождение в рамках экспериментально-демонстрационных проектов (2001-2003), распространение опыта, расширение сферы действия программы по регионам и городам (2002-2005).
В рамках этих этапов представляется необходимым проведение следующих мероприятий. На первом этапе:
принятие федерального закона о правовом зонировании;
подготовка методических рекомендаций по проведению правового зонирования в городах, районах; подготовка примерных Правил застройки и землепользования;
корректировка градостроительных нормативов, связанных с обеспечением предельных шютностных характеристик жилых районов и микрорайонов.
На втором этапе:
проведение экспериментально-демонстрационных проектов по подготовке и введению в действие нормативных актов правового зонирования;
оптимизация процесса подготовки земельных участков для передачи в собственность, который должен включать: а) создание открытой информационной базы о существующих объектах, передаваемых в собственность, содержащей информацию об их разрешенном использовании и предельных параметрах (описание градостроительных регламентов); б) разработку (по заказу городов и/или с привлечением частных инвесторов) проектов планировочной организации территории (включая проекты межевания территории на объекты земельной собственности); в) упрощение процедур согласования и проведения экспертизы градостроительной и проектной документации; г) подготовку типовых соглашений между городом и застройщиками по вопросам развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, по вопросам компенсаций потерь существующим землепользователям, по условиям передачи подготовленных земельных участков последующим застройщикам; подготовка и проведение торгов по передаче в собственность домовладельцев сформированных и подготовленных для оборота земельных участков, предназначенных для жилищного и иных видов строительства;
подготовка и проведение проектов межевания по выделению границ земельных участков кондоминиумов и передаче этих участков в собственность;
отработка механизмов градостроительного сопровождения программ переселения жителей из ветхого жилого фонда и обеспечения реконструкции районов расположения этого фонда. На третьем этапе:
организационное обеспечение распространения опыта реализации программы применительно к наибольшему количеству регионов и городов;
создание обучающих курсов и программ, связанных с повышением квалификации практикующих специалистов в области градорегулирования, а также создание новых курсов в специализированных высших учебных заведениях; обобщение опыта реализации программы, подготовка предложений по ее продолжению и углублению на последующий временной период.
Положение дел к началу 1998 г.
Система градорегулирования в России продолжала воспроизводить нерыночные принципы регулирования социалистического типа, слабо воспринимая необходимость перехода на новые методы действий, отвечающие требованиям рынка недвижимости, такие, в частности, как правовое зонирование.
Неадекватность системы градорегулирования. Ключевыми характеристиками этой системы являлись:
отсутствие публично предъявленной и юридически значимой для инвесторов информации о разрешенном использовании и параметрах строительства недвижимости в различных частях городов;
перевернутость процесса предоставления прав на земельные участки для строительства. Инвестор может претендовать на получение прав долгосрочного владения земельным участком (в форме долгосрочной аренды или собственности) не в начале инвестиционно-строительного процесса, а только в его конце. При таком положении невозможно развивать систему ипотечного кредитования строительства под залог земельных участков;
забюрократизированность процесса, переплетение функций и полномочий различных органов, участвующих в подготовке и согласованиях соответствующей документации; непроявленность связи между градостроительной документацией и картами оценки земли для целей налогообложения. Последние должны были бы воспроизводить оценку, приближенную к рыночной и основанную на возможности наилучшего использования земельных участков в различных местах города. Но этого не происходит. Такая ситуация, усугубляемая неадекватной системой налогообложения, блокирует процесс изменений в использовании недвижимости в зависимости от спроса, препятствует перебазированию неэффективных производств и преобразованию освобождающихся ценных городских земель.
Индикаторы неблагополучного состояния сферы градорегулирования: чрезмерная продолжительность, трудоемкость и негаранти-рованность для инвесторов процесса подготовки, так называемой исходно-разрешительной документации - 40-60% времени от всего инвестиционно-строительного цикла; в согласованиях принимали участие более 40 различных инстанций. При этом инвестору приходилось совершать многократные обращения в одни и те же инстанции. Общее количество подписей, которые необходимо собрать инвестору, иногда превышало 100;
по причине отсутствия информации о разрешенном использовании земельных участков в различных частях города значительная часть заявок инвесторов на выделение земельных участков для строительство "не согласовывалась", т.е. не получала одобрения (в отдельных городах, например, этот показатель доходит до 50-70%). Другими словами, даже при наличии спроса не обеспечено предложение земли для строительства;
до 80% мелких и средних инвесторов, которые хотели бы и могли бы участвовать в строительстве, "выдавливались" с рынка строительства. Выживали только те, кто был лично связан с административными структурами, с чиновниками.
Изменения, произошедшие в 1998-2000 гг.
Нормативно-правовая база
7 мая 1998 г. в качестве Федерального закона был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации, который впервые ввел в обиход юридическое понятие "правовое зонирование", определил его содержание и полномочия органов местного самоуправления по разработке и введению в действие Правил застройки и землепользования. Посредством этих правил должны устанавливаться градостроительные регламенты по видам и параметрам разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в различных зонах, обозначенных на картах правового зо-нирования.
С 1 января 1997 г. (еще до принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации) в Великом Новгороде при существенной технической помощи АМР США введены в действие первые в российской практике Правила землепользования и застройки, основанные на правовом зонировании.
Два нормативных акта правового зонирования были введены в действие в начале 1999 г. - в Казани и в Иркутске.
Помимо этого, по имеющимся данным, в различных городах Российской Федерации было подготовлено 9 проектов местных нормативных правовых актов - Правил застройки и землепользования.
Реальная практика в городах относительно введения новых подходов к регулированию застройки и землепользования
Реальная практика характеризует переходную ситуацию, когда имеют место два направления:
1) последовательно набирающее силу направление, связанное с расширением интереса и понимания необходимости введения правового зонирования;
2) преобладающее в большинстве городов направление прежнего нерыночного градорегулирования административно-бюрократического толка.
Соотношение между этими направлениями медленно, но меняется в пользу первого. Однако имеет место и противостояние преобразованиям, связанным с введением правового зонирования, со стороны архитектурных и иных ведомств.
Негативные стороны переходного периода характеризуются следующими факторами:
отсутствие в городах юридического разграничения земель по собственникам, споры между субъектами Российской Федерации и муниципалитетами относительно права последних распоряжаться землями в пределах городской черты (например, выставлять земельные участки на торги); позиция некоторых региональных органов власти по недопущению иных форм владения земельными участками, кроме права постоянного пользования и краткосрочной аренды;
противоречивость законов, которые в большей степени отражают интересы чиновников и административных органов, чем интересы участников рынка, отсутствие важных рыночно ориентированных актов (например, нет ясного порядка согласования проектной документации);
противостояние некоторых административных структур, которые, понимая сущность и необходимость правового зонирования, тем не менее, препятствуют его введению, видя в этом умаление своей значимости и утрату возможности зарабатывать деньги, принимая решения по своему усмотрению;
противостояние некоторой части архитекторов и градостроителей, которые в своем большинстве все еще остаются приверженными старым методам;
недостаточность положительных примеров, способных убедить местные административные органы в необходимости введения правового зонирования и его реальных преимуществах (увеличение поступлений от недвижимости в городские бюджеты и прочее). Негативные примеры организации системы градорегулирования выдаются за положительные.
Например, в Москве существует чрезвычайно бюрократизированная ситема градорегулирования и согласования предоставления участков, которая пропагандируется администрацией как наилучшая. В результате многие города начинают следовать ложным примерам, еще более усугубляя ситуацию;
недостаток качественных методических материалов по вопросам разработки основанных на правовом зонировании местных нормативных правовых актов - Правил застройки и землепользования. Выпускаются некоторые методические материалы, в том числе Госстроем России, которые существенно искажают подлинную суть правового зонирования и приносят вред в части внедрения зонального подхода в систему градорегулирования;
отсутствие достаточного количества консультантов и специалистов, способных организовать массовый процесс разработки и внедрения Правил застройки в многочисленных городах России. Отсутствие соответствующих курсов повышения квалификации специалистов и обучения студентов.
ПРИМЕРЫ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩИЕ СИТУАЦИЮ В ТЕХ ГОРОДАХ, ГДЕ ВВЕДЕНЫ В ДЕЙСТВИЕ НОРМЫ ПРАВОВОГО ЗОНИРОВАНИ (ВЕЛИКИЙ НОВГОРОД)
Ниже приводятся некоторые примеры из практики Великого Новгорода как негативного, так и позитивного характера.
Примеры позитивного характера
1. Информация юридического характера стала открытой и доступной для всех заинтересованных лиц, включая инвесторов. Правила распечатаны массовым тиражом и доступны каждому желающему. Правила предоставляются всем заинтересованным лицам в органе архитектуры, земельном комитете, других органах городской администрации.
2. Существенно повысился уровень исполнения градостроительной дисциплины. В отличие от распространенной во многих городах практики нарушения администрацией ранее принятых градостроительных решений в городах, где ныне действуют Правила, стало просто невозможным совершать действия, не предусмотренные этим актом или входящие с ним в противоречие1.
" Распространенный пример для городов, где не действуют нормы правового зонирования: неблагополучное в экологическом отношении производственное предприятие расположено в окружении жилой индивидуальной застройки. Генеральным планом предусмотрено перебазирование предприятия. Владельцы жилых домов, как и владелец предприятия, приватизировали землю под строениями и стали собственниками земельных участков. Директор предприятия покупает соседние участки земли, расширяет производство. "Пятно" вредной производственной застройки расширяется. Причем все происходит по закону, и как будто нет видимых способов противостоять этому. Подобная ситуация - свидетельство юридической несостоятельности прежней системы градорегулирования. Совсем по-другому аналогичные ситуации развиваются в Великом Новгороде. Здесь Правила содержат норму о "несоответствующем использовании", которая запрещает виды использования, не указанные как разрешенные для соответствующей зоны. То, что эта норма действующая, показывает конкретный пример. Предприятие, расположенное в центральной зоне города, предназначенной для жилой застройки, "прикупило" земельные участки под индивидуальной застройкой для расширения производства, но получило отказ. Дело в том, что это и подобные ему предприятия после введения в действие Правил получили статус "не соответствующего Правилам объекта", согласно которому: а) предприятие может существовать и поддерживаться без увеличения степени несоответствия, т.е. без увеличения площадей помещений и земельного участка, без прироста мощности, сопряженной с вредными выбросами, б) все последующие действия по поводу предприятия должны уменьшать степень несоответствия с Правилами. Приобретенные участки были использованы в соответствии с Правилами, в данном случае для возведения модернизированных жилых домов; расползания производственного "пятна" не произошло.
Учреждение юстиции представляет собой юридическое лицо, действующее на всей территории субъекта Российской Федерации; филиалы наделяются правами по осуществлению регистрационных действий, но не несут юридической ответственности, которая лежит на юридическом лице. Представительства создаются в небольших удаленных населенных пунктах и служат лишь для передачи заявлений и документов между заявителями и учреждением юстиции.
3. Активизировалась позиция граждан по вопросам градорегулирования. Теперь они имеют возможность принимать участие в общественных слушаниях, а администрация обязана такие слушания проводить. Состоялось несколько таких слушаний, в том числе по вопросам изменения границ некоторых зон и уточнения градостроительных регламентов применительно к этим зонам.
4. Упростился порядок предоставления инвесторам земельных участков для строительства. Теперь они имеют и реализуют возможность приобретать права долгосрочного владения земельными участками до начала строительства, а не после, как было прежде.
5. Администрация города стала более активно готовить пакеты документов для предоставления инвесторам прав на земельные участки. Повысилась доля выплат в городские бюджеты от продажи права аренды земельных участков инвесторам. За три года действия Правил застройки общий объем выплат за право предоставления инвесторам долгосрочной аренды земельных участков для строительства оказался сопоставимым со средним объемом ежегодных поступлений за землю в масштабах всего города. Это означает, что в пересчете на год (за отмеченный трехгодичный период) общий прирост выплат за пользование землей (включая и налоги, и арендную плату, и выплаты за получение права аренды) составил приблизительно 30%.
В целом эти изменения связаны с установлением необходимых, но пока лишь базовых предпосылок для развертывания правовых механизмов градорегулирования. Необходима работа по закреплению заложенных Правилами норм, по преодолению неверия в возможности органов местного самоуправления эффективно решать проблемы градорегулирования в условиях становления рыночных отношений.
Примеры негативного характера
1. Администрация Великого Новгорода недостаточно использует потенциал Правил. В ряде случаев администрация принимает произвольное решение и действует по прежнему порядку, при котором долгосрочные права на землю предоставляются не в начале, а в конце инвестиционно-строительного процесса.
2. Администрация города не всегда выполняет предусмотренные Правилами процедурные нормы в части проведения общественных
3. Администрация города недостаточно активно совершенствует ранее принятые Правила, не вводит (в порядке дополнений) в Правила предельные параметры разрешенного строительства для тех зон, где такие параметры еще не установлены.
Перспективы на ближайшие годы
Перспективы направления, связанного с реформированием системы градорегулирования, определяются следующими основными факторами:
1. Имеет место возрастающая инициатива со стороны администраций городов, которые, осознав необходимость преобразований, проявляют инициативу для подготовки местных нормативных правовых актов - Правил застройки и землепользования (Чебоксары, Калининград, Тюмень, Волгоград, Кострома, Таганрог, Благовещенск, Подольск и др.).
2. В настоящее время Госстрой России готовит проект Указа Президента Российской Федерации, который должен утвердить "Временный порядок правового зонирования и предоставления инвесторам земельных участков под застройку". В проекте содержится поручение Правительству Российской Федерации подготовить в 2000 г. и представить в Государственную Думу проект Закона Российской Федерации "О правовом зонировании и основах реализации инвестиционно-строительных проектов". В случае принятия эти акты существенно активизируют деятельность по реформированию системы градорегулирования в России.
3. Высшие учебные заведения (например, Государственный университет землеустройства, Москва) начинают проявлять интерес к введению лекций и курсов для студентов и аспирантов по вопросам правового зонирования территорий.
Г. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОСТЬ
Цели политики и необходимые меры
Целью политики в сфере регистрации прав на недвижимость (далее - регистрации) является защита частных и общественных интересов в отношении недвижимости в трех аспектах: обеспечение надежности регистрации, минимизации необходимых для этого времени и средств. Частные интересы включают обеспечение гарантий прав на недвижимость собственников, иных правообладателей и добросовестных приобретателей; общественные - обеспечение сведений о правообладателях в интересах налогообложения, для исполнения полицейских функций и в иных государственных интересах.
Для достижения указанных целей необходимы следующие меры:
изменение гражданского законодательства, необходимое для формирования и регистрации единых объектов недвижимости на базе земельных участков, свободного оборота недвижимости, защиты имущественных прав добросовестного приобретателя;
совершенствование действующего законодательства о регистрации, создание законодательства о регистрации в общественных интересах;
создание законодательства о кадастровом учете единых объектов недвижимости (участков вместе с улучшениями);
создание законодательства о землеустройстве.
Положение дел в начале периода
К началу 1998 г. уже действовал ряд законов, связанных с регистрацией: Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс РСФСР, "О плате за землю", Жилищный кодекс РСФСР, "Основы законодательства Российской Федерации о нотариате", "О государственной пошлине", "О товариществах собственников жилья". Регистрация документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость Указом Президента Российской Федерации No 2130 (1993) была поручена Комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальным органам.
Гражданский кодекс Российской Федерации трактовал участок и строение как отдельные виды недвижимости, причем в качестве главной вещи рассматривал строение. Нормы о добросовестном приобретателе абсолютно не гарантировали последнему сохранения прав на имущество (только на возмещение ущерба). Оборот участков блокировался приоритетом земельного законодательства над гражданским. Пункт 3 ст. 129 Гражданского кодекса ("Оборотоспособность объектов гражданских прав") гласит: "Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах". В то же время гл. 17 Гражданского кодекса "Право собственности и другие вещные права на землю", устанавливающая возможность гражданского оборота участков как объектов недвижимости, не действует, поскольку Законом "О введении в действие части Первой части Гражданского кодекса Российской Федерации" установлено, что гл. 17 Гражданского кодекса Российской Федерации вводится после принятия нового Земельного кодекса Российской Федерации.
Обязательное нотариальное заверение договоров продажи жилой недвижимости не гарантировало необходимой надежности сделок и расценивалось участниками сделок как дорогостоящее (1,5% от суммы сделки). Повсеместное распространение получило занижение в договоре реальной суммы сделки для уменьшения нотариального сбора. Следствием стало еще большее ущемление прав приобретателя: в случае признания сделки недействительной и возвращения сторон в исходное положение покупатель мог рассчитывать только на сумму, указанную в договоре.
Возникновение и регистрация прав на отдельные виды недвижимости регулировались различными законами и по-разному:
на земельные участки и земельные доли - Указами Президента Российской Федерации No 1767 (1993) и No 2130 (1993). Регистрация производилась в земельных комитетах (в форме регистрации документов о правах);
жилье - по Закону РСФСР "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (1991). Возникновение прав с момента регистрации "в исполнительном органе местного Совета депутатов"; фактическая регистрация производилась в Бюро технической инвентаризации (БТИ);
приватизированную недвижимость - по Закону Российской Федерации "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (1991).
Регистрация производилась продавцом в соответствующем Фонде имущества или Комитете по приватизации.
Законодательных норм о процедурах регистрации, правах и обязанностях административных органов и граждан не существовало. Эти вопросы регулировались ведомственными актами (БТИ, Госком-зем Российской Федерации).
В отсутствие законодательного регулирования регистрация документов/прав характеризовалась крайне низкой надежностью. Хотя временные и финансовые затраты, как правило, были небольшими, последние могли оказаться весьма велики при злоупотреблениях или ошибках, вероятность которых была значительна. Аналогичная ситуация существовала в сфере землеустройства и учета объектов недвижимости.
При регистрации прав и обременении в отношении земельных долей никакого юридического анализа не проводилось, что создавало условия для массовых нарушений прав собственников земельных долей. Например, многосторонний договор о передаче земельных долей в аренду сельскохозяйственному предприятию мог быть зарегистрирован как отчуждение их посредством вклада в уставный капитал этого предприятия.
БТИ, фактически регистрировавшие права на жилую недвижимость, занимаясь измерением и учетом квартир, не были обязаны проверять правомерность совершаемых сделок, часто не имели ни архивного делопроизводства, ни юридически грамотных специалистов. Обязательность в то время нотариального заверения сделок с жилой недвижимостью не решала проблему надежности по причине неразвитости института нотариата в России.
Удовлетворительной регистрации недвижимости приватизированных предприятий не существовало: из плана приватизации не всегда можно было определить конкретный состав недвижимого имущества, сведения о котором иногда ограничивались суммой балансовой стоимости имущества.
Законодательства по землеустройству не существовало, действовали ве ройству не была отделена от административных функций по государственному учету объектов. Государственный учет объектов был искусственно разделен на кадастровый учет участков (осуществлялся земельными комитетами) и технический учет зданий и помещений (осуществлялся БТИ). .- Регистрация прав участников товариществ собственников жилья на их общее имущество практически не происходила: Закон "О товариществах собственников жилья" не исполнялся из-за технических проблем и нежелания местных властей предоставлять участки в собственность участников товарищества. Решение Конституционного Суда, который отменил ряд норм Закона О товариществах собственников жилья" об обязательном вступлении новых собственников квартир в товарищество, объективно ухудшило положение ТСЖ.
ИЗМЕНЕНИЕ ПОЛОЖЕНИЯ В 1998-2000 гг.
С 30.01.98 г. вступил в силу Закон Российской Федерации "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Закон стал определенным шагом вперед, поскольку на его основе возможно выяснение в одном месте всех прав на объект недвижимости. Отмена этим законом обязательности нотариального удостоверения большей части сделок с недвижимостью преследовала цель удешевить регистрацию. Закон регулирует регистрацию прав на имущество по заявлению собственников, но не регламентирует регистрации прав в общественных интересах.
За указанный период принят ряд законов, имеющих отношение к регистрации: "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (1998), "Градостроительный кодекс Российской Федерации" (1998), "Об оценочной деятельности" (1998), "О земельном кадастре" (1999).
Федеральный закон "О земельном кадастре" вступил в силу с июля 2000 г. Названный закон нельзя рассматривать как позитивное изменение. Кадастровый учет как предмет регулирования чрезвычайно важен и актуален. Однако принятый закон не содержит ни адекватного определения предмета и содержания такого учета, ни собственно норм и процедур кадастрового учета, ни реальных источников финансирования. Кадастровое ведомство фактически наделяется функциями законодателя и определяет правовые нормы собственной деятельности, устанавливает обязанности граждан. Согласно Закону "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" создание системы регистрации юридически завершилось к 1 января 2000 г., когда учреждения юстиции действовали во всех регионах, кроме Чеченской Республики. Система государственной регистрации прав на недвижимость в России сформирована и функционирует, оказывая определенное влияние на ситуацию на рынке недвижимости.
Результаты работы системы регистрации прав на недвижимость
Учреждениями юстиции созданы 1375 филиалов и представительств. В системе государственной регистрации работают более 11 тыс. человек, в том числе 2083 регистратора прав.
Регистрация прав на все части фактически единого объекта недвижимости (участка, здания, помещений) производится в одном органе, где осуществляется также регистрация обременении и ограничений. В результате надежность регистрации по сравнению с предыдущим периодом повысилась. Вместе с тем резко возросли затраты времени и средств заявителей на регистрацию и предшествующие им процедуры. Ранее процедуры регистрации, включая обязательное нотариальное заверение, занимали от нескольких дней до двух-трех недель, а плата ограничивалась уплатой государственной пошлины (1,5% от суммы сделки). Теперь процедура подготовки документов и регистрации занимает от двух месяцев до года и более. При этом расходы увеличились. Несмотря на необязательность нотариального заверения, большая часть участников сделок обращаются к нотариусу, уплачивая 1,5% от суммы сделки, а сверх того платят регистрационные сборы. Наибольшую проблему составляют временные и денежные затраты на землеустройство, на "согласования" с многочисленными органами, на обязательный технический и кадастровый учет.
С начала действия Закона за 1998 и 1999 гг. в Единый государст-венный реестр пряв на недвижимость и сделок с ней (ЕГРП) - аналог западноевропейской Поземельной книги - внесено 5,53 млн записей о правах и сделках, об обременениях и обременениях этих прав, в том числе в 1999 г. - 3,86 млн записей. Сравнимые данные о динамике процесса отсутствуют, поскольку в этот период учреждения только создавались, однако можно отметить, что из представленных в табл. 4.1. общих цифр около 30% относятся к 1998 г. и 70% - к 1999 г.
В девяти из десяти случаев за регистрацией прав и сделок обращались физические лица. В семи из десяти случаев обращений граждан регистрации подлежали права и сделки с жилыми помещениями (квартиры, дачные дома). В течение 1999 г. в учреждения юстиции поступило 1,12 млн запросов о предоставлении информации, на их основе выдано 1,1 млн справок и выписок.
Таблица 4.1. Результаты деятельности учреждений юстиции по регистрации прав на
недвижимость и сделок с ней в Российской Федерации (с 01.02.98 по 01.01.00
, нарастающим итогом)
Заявления, поступившие на
государственную регистрацию 5,36 млн
Зарегистрировано прав, сделок, ограничений
(обременении) прав 5,53 млн
в т.ч. с участием физических лиц 93%
из них: с жилыми помещениями 76%
с земельными участками 7%
Отказано в государственной регистрации 17057
Запросы о предоставлении информации 1,12 млн
Справки и выписки, выданные по запросам 1,13 млн
Иски, поданные в суд на действия
учреждении юстиции 2433
в т.ч. удовлетворенные судом 450
Количество исков против учреждений юстиции, удовлетворенных судом, кажется незначительным по сравнению с числом регистрационных действий (0,45 тыс. против 5360 тыс.). С другой стороны, каждое решение суда против учреждения юстиции должно было бы рассматриваться как серьезный прецедент, свидетельствующий о недостатках в работе учреждений или о несовершенстве регулирующего эту сферу закона.
Проблемы регистрации прав на недвижимость
I
Несмотря на определенные успехи в сфере регистрации прав на недвижимость, остаются серьезные проблемы.
1. Учреждения юстиции не имеют стимулов для эффективной работы в интересах участников рынка, но обладают чрезмерными полномочиями для решения возникающих проблем за счет заявителей. Закон допускает принятие регистратором решения об отказе в регистрации на основании его "сомнения", содержит пробелы, противоречия, неоднозначные положения. В результате регистратор отказывает в приеме документов и в регистрации при самом незначительном "сомнении" (доля "отказов" и "возвратов" достигает 10-15%) и предлагает заявителю обращаться в суд. Из-за длительности и дороговизны судебных процедур граждане обращаются в суд редко, профессиональные участники рынка также не желают портить отношения с учреждением юстиции.
2. В большинстве регионов недостаточно материального и финансового обеспечения регистрации прав на недвижимость. Проблемы граждан и организаций, с которыми они сталкиваются при регистрации своих прав на недвижимость в учреждениях юстиции, не рассматриваются администрациями регионов как важные и первоочередные вопросы социальной и экономической политики. Напротив, в ряде регионов пытаются из деятельности учреждений юстиции извлечь доход для бюджетов.
3. Ощущается серьезный недостаток квалифицированных кадров. Подготовка и переподготовка кадров осуществляется в единственной организации - Российском институте государственных регистраторов. В настоящее время обеспечен минимально необходимый количественный уровень регистраторов, но этого недостаточно, чтобы обеспечить оперативность работы учреждений.
4. Процедуры регистрации прав и сделок чрезвычайно длительны. В законе установлен месячный срок регистрации, который может быть увеличен вдвое. Но многие учреждения не укладываются даже в эти сроки, вводят предварительную запись для подачи документов.
5. Наиболее болезненной для граждан и организаций проблемой является подготовка необходимых для регистрации документов в органах кадастрового и технического учета, проведение землеустроительных и измерительных работ. По причине высоких издержек, по оценкам риэлтеров, до трети желающих продать частный дом отказываются от этого намерения. Ситуация в сфере технического учета и землеустройства законодательно не урегулирована, отсутствуют единые требования к документам кадастрового и технического учета, сохраняются неэффективные процедуры, требующие от заявителя больших затрат времени и средств, распространены злоупотребления. Например, расходы по учету и регистрации частного дома с участком в шесть соток в Саратове достигают 6-8 тыс. рублей, что составляет 10-15% рыночной стоимости недвижимости.
6. Не урегулированы взаимоотношения учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимость с организациями, которые ведут учет сведений об объектах недвижимости, с налоговыми и иными органами власти.
7. Не решена проблема архивов БТИ и земельных комитетов, в которых хранятся документы о ранее зарегистрированных правах на недвижимость. Закон не предусматривает передачу архивов в учреждение юстиции. Получение документов из архивов БТИ и земельных комитетов требует от граждан и организаций больших затрат времени и средств.
8. Учреждения юстиции, не получая бюджетных средств, развиваются исключительно благодаря предоставленной Законом о регистрации возможности "самофинансирования" - за счет платы за регистрацию и предоставление информации. В создавшихся условиях это было, очевидно, единственно возможным решением, позволившим быстро создать действующую систему регистрации. Однако это породило и проблему - стремление многих учреждений юстиции максимизировать доходы посредством требований (а) многократной оплаты фактически одного действия (регистрация ранее возникшего права, сделки, перехода права), (б) регистрации прав на отдельные объекты вместо регистрации прав на комплексный объект, (в) внесения гражданами и организациями платы за регистрацию права государственной (муниципальной) собственности и т.п.
9. Отсутствуют единые требования к построению автоматизированных систем в сфере государственной регистрации прав на недви-жимость. Каждое учреждение юстиции самостоятельно решает проблемы выбора аппаратных и программных средств. В результате развиваются многочисленные виды несовместимых программных продуктов самого разного качества, которые чаще всего не отвечают требованиям качества и надежности; учреждения юстиции вынуждены нести значительные и не всегда эффективные затраты на эти цели.
СИТУАЦИЯ С РЕГИСТРАЦИЕЙ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОСТЬ В ОТДЕЛЬНЫХ РЕГИОНАХ
Калининград
В Калининградской области, помимо центрального учреждения, создано 6 филиалов и ряд представительств1. На начальном этапе работы в 1999 г. очередь на прием заявлений на регистрацию прав на недвижимость в Калининграде составляла два месяца. Длительность приема связана с первичной проверкой документов в присутствии заявителя. В настоящее время положение несколько улучшилось, однако проблема очередей не решена из-за недостатка помещений. Основной объем регистрационных действий приходится на Калининград, где регистрируется 50-60 сделок в день. В Калининграде подготовлен проект программы социально-экономического развития города, специальный раздел которой посвящен решению проблем рынка недвижимости и необходимых для его развития институтов, включая регистрацию прав на недвижимость. Проект программы, одобренный мэром города, находится на рассмотрении городского Совета депутатов.
Среди проблем доминирует "неорганизованность" предприятий БТИ. Они представляют собой коммерческие муниципальные предприятия. В своей деятельности практически никому не подчиняются, самостоятельно устанавливают нормы своей деятельности и расценки на услуги. Эту проблему учреждение юстиции пытается решить посредством подписания соглашений о взаимодействии с муниципальными БТИ.
" Учреждение юстиции представляет собой юридическое лицо, действующее на всей территории субъекта Федерации; филиалы наделяются правами по осуществлению регистрационных действий, но не несут юридической ответственности, которая лежит на юридическом лице. Представительства создаются в небольших удаленных населенных пунктах и служат лишь для передачи заявлений и документов между заявителями и учреждением юстиции.
Нижний Новгород
В Нижегородской области создано 48 филиалов учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимость и сделок с ней. В городском учреждении юстиции 3 филиала, объединенных оптико-волоконной сетью. Размеры платы за регистрацию в области сравнительно невелики (150-300 руб. с физических лиц и 3-5 тыс. руб. с юридических лиц). Для решения проблем материально-технического обеспечения филиалов учреждение юстиции было вынуждено взять кредиты. За последний год количество зарегистрированных прав и сделок в Нижегородской области выросло на 15%, при сокращении количества отказов в регистрации прав и сделок. В Нижегородской области успешно создана и совершенствуется автоматизированная система по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, позволяющая значительно уменьшить время регистрации прав.
Среди проблем следует выделить большое количество актов местных административных органов в отношении земельных участков и иной недвижимости, принятых с нарушением действующего законодательства. Попытки учреждения юстиции отказывать в регистрации по этому основанию натолкнулась на противодействие со стороны районных судов, которые признают такие отказы неправомерными по формальному основанию: учреждение юстиции, не являясь судом, не может признать административный акт незаконным, но должно принять документ органа власти как правоустанавливающий и произвести регистрацию.
Ростов-на-Дону
На начало 2000 г. учреждением юстиции Ростовской области создано 42 филиала и 13 представительств, в которых работало 37 сертифицированных регистраторов. С момента создания учреждения юстиции в области - с 18.11.98 по 01.01.00 совершено 14,3 тыс. регистрационных действий. Система регистрации развивается в сложных условиях: не хватает помещений и средств. Учреждение юстиции вынуждено 20% средств, полученных от заявителей в качестве платы за регистрацию, перечислять в областной бюджет. Областная и местные администрации предоставляли учреждению помещения в аренду, на что тратились значительные суммы, собираемые с граждан и организаций за регистрацию. В мае 2000 г. учреждение юстиции вынудили экстренно очистить помещение (оно передано вновь назначенному представителю Президента Российской Федерации). Это создало серьезные проблемы для граждан и организаций.
Из проблем следует выделить необоснованные требования нотариусов Ростовской области, которые соглашаются заверять сделки только после оплаты средств по договору. При этом покупатели платят деньги, но не получают имущества, права на которое могут перейти к ним только после внесения записи в Государственный реестр. За месяц, в течение которого происходит регистрация прав в учреждении юстиции, могут возникнуть неожиданные препятствия для регистрации сделки (например, арест имущества, ставший известным за этот период). В случае отказа в регистрации представляется очень сложным получение покупателем денег назад, особенно по многосторонним сделкам. Выполнив требование нотариуса, покупатель рискует не получить имущество и потерять деньги.
При передаче в апреле 2000 г. регистрации земельных участков в Ростове-на-Дону из земельного комитета в учреждение юстиции выявились проблемы с регистрацией вторичных сделок с участками, которые администрация ранее приватизировала с нарушением законодательства.
Вологда
Учреждение юстиции создано в мае 1999 г. На сегодня имеется. областной Центр регистрации, а также 21 филиал и 2 представительства. Всего в учреждении 121 сотрудник, среди которых 37 имеют квалификацию "регистратор". Вологодская область не относится к числу территорий с активным рынком недвижимости; по всем показателям ее можно назвать "среднестатистическим" регионом. Это же утверждение справедливо по отношению к учреждению юстиции и его проблемам. Максимально корректно исполняя требования законодательства о регистрации прав на недвижимость, учреждение юстиции преодолевает пробелы и противоречия этого закона, исходя из требований Гражданского кодекса. Например, не производится регистрация предприятий как имущественных комплексов, что освобождает заявителей от неизбежных проблем. Более сложная ситуация с регистрацией права на земельную долю. Учреждение не регистрирует право на земельную долю, справедливо полагая, что она не является недвижи-. мостью. Однако в этой ситуации оказываются ущемлены права граждан - собственников земельных долей.
Учреждение испытывает материальные и финансовые проблемы: размещается в здании, арендуемом у Министерства путей сообщения, причем согласно договору учреждение обязано освободить здание, если оно потребуется министерству для государственных нужд. При этом министерство требует увеличения арендной платы свыше существующего в городе рыночного уровня арендной платы. Проблемными являются взаимоотношения с налоговой инспекцией, которая ставит учреждению юстиции невыполнимые условия по представлению копий всех договоров, а при их несоблюдении штрафует учреждение.
Самара
Самарская областная регистрационная палата была открыта 5 августа 1998 г. В нее входят 5 управлений центрального офиса и 32 филиала в городах и районах Самарской области, где работают 377 человек. В 1999 г. Самарской областной регистрационной палатой и ее филиалами было принято на государственную регистрацию 178 тысяч пакетов документов (для сравнения: за пять месяцев 1998 г. - 28 тыс.), произведено 251 тыс. регистрационных действий. 146 тыс. заявителей обратились в СОРП для получения информации о зарегистрированных правах. В 789 случаях заявителям было отказано в государственной регистрации.
По материально-техническому и методическому обеспечению Самарская область относится к передовым. Здесь смогли кардинально решить проблему очередей, подготовлена качественная нормативнал база процедур регистрации, стремятся обеспечить снижение временных затрат заявителей при подготовке документов для регистрации.
Саратов
Саратовская область по праву считается одним из лидеров по уровню развития системы регистрации, начало которой было положено еще в 1997 г. Постепенно создается "система одного окна": в одном здании с учреждением юстиции по регистрации прав на недвижимость обязательно размещается отделение банка, а также по возможности - земельный комитет и БТИ. Эти организации координирует главный регистратор, имеющий ранг заместителя министра областного правительства. Ведется работа по установлению защищенных каналов связи для обмена информацией между центральным офисом учреждения в г. Саратове и его филиалами в районах.
Приведенные в таблице 4.2. сведения полезно сравнить с аналогичными данными по Санкт-Петербургу (см. таблицу 4.З.). В 1999 г. в Саратовской области показатель количества регистрационных действий, который можно рассматривать как индикатор интенсивности рынка недвижимости, составил 60% от уровня в г. Санкт-Петербурге (130 тыс. против 216 тыс. в Санкт-Петербурге). При столь высоких количественных показателях в Саратовской области был сравнительно невелик уровень приостановок и отказов в регистрации (5-6% против 11-13% в Санкт-Петербурге). Это подтверждает, что Саратовская область занимает одну из лидирующих позиций по уровню развития системы регистрации.
Таблица 4.2. Результаты деятельности Саратовской областной регистрационной
палаты (07.07.97 - 31.12.99)
Всего
С 07.07.97 по 31.12.97
1998
1999
Принято дел Внесено записей о правах Внесено записей о сделках П риостановки Отказы Выдано свидетельств 3427186 37 3 5367 44183 118150 162367 106914 130107 11438 36303 311946 2579 (5,8%) 6096 (5%) 8712 162(0,4%) 171 (0,1%) 336 103573 135390 244330
Санкт-Петербург
Санкт-Петербург - один из крупнейших экономических центров; здесь динамично развивается рынок недвижимости и совершенствуется система регистрации прав на недвижимость. Государственное учреждение юстиции "Городское бюро регистрадии прав на не-движимость" (ГБР) имеет хорошую автоматизированную систему регистрации на базе программы "Огас1е". Эта система успешно применяется в ряде других регионов. Сведения о деятельности ГБР - и нормативная база, и статистика - общедоступны и используются для совершенствования правовой базы в других регионах.
С 1996 г. по I квартал 2000 г. ГБР совершено 726 тыс. регистрационных действий. Ежедневно выдается около 1500 свидетельств о государственной регистрации и выписок из Государственного реестра.
За 1999 г. зарегистрировано более 216 тыс. сделок и выдано 116 тыс. выписок.
Учреждение юстиции по регистрации прав Санкт-Петербурга - одно из немногих, где по заявлению правообладателя возможно сокращение срока регистрации со стандартного срока в 1 месяц до нескольких дней (за дополнительную плату, которая, тем не менее, не превышает установленного правительством предела).
Из проблем следует выделить значительное количество отказов и возвращений документов заявителям на доработку (соответственно 1,8% и 10,3% от количества регистрационных действий).
Таблица 4.3. Количество заявлений, рассмотренных УЮ Санкт-Петербурга в 1996-
1999 гг. и в первом квартале 2000 г.
Год Количество Отказы Доля Возвращено Доля
регистрационных отказов заявителю возвращений
действий для доработки заявителю
для доработки
1996 147950 558 1,7% 14792 10,0%
1997 148324 3021 2,0% 14429 9,8%
1998 159581 3128 2,0% 17799 11,2%
1999 216700 3300 1,5% 22755 10,5%
2000 53458 854 1,6% 4966 9,3%
всего 726013 12861 1,8% 74741 10,3%
Южно-Сахалинск
В Южно-Сахалинске учреждение юстиции создано и продолжает работу в сложных условиях. Здесь особенное значение имеют проблемы материально-технического, кадрового и методического обеспечения. Центральный офис учреждения находится в одном из немногих частных офисных зданий города, с ним соседствуют многочисленные фирмы, что затрудняет охрану помещений. Здесь так же, как и в городе, часты отключения электроснабжения. В филиалах наблюдается нехватка квалифицированных кадров и правовой информации. К Сахалинскому регистрационному округу была отнесена Камчатка, попасть на которую из Южно-Сахалинска можно только самолетом через Хабаровск. Поэтому регистрация прав на недвижимость на Камчатке практически не идет. Перед Минюстом Российской Федерации поставлен вопрос об отнесении Камчатки к регистрационному округу Хабаровского края.
Комсомолъск-на-Амуре Хабаровского края и Хабаровское краевое учреждение юстиции демонстрирует неплохие официальные результаты. Однако представители частного сектора отмечают наличие серьезных проблем: долгий срок регистрации, совмещение работниками учреждения юстиции своей работы с участием в коммерческой организации. В филиале учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимость в г. Комсомольск-на-Амуре наблюдаются те же проблемы, что и в центральном офисе учреждения, но решить эти проблемы гораздо труднее. В первую очередь, это недостаток кадров, помещений и средств. Согласно Уставу Хабаровского края, земля находится в собственности органов местного самоуправления. Эта позиция не подтверждена федеральным законодательством, что создает определенные трудности для управления недвижимостью и регистрации прав на нее.
Чебоксары
Ситуация с регистрацией в Чувашской Республике очень тяжелая: крайне низка оплата труда регистраторов, остро не хватает кадров, материальная и особенно методическая база весьма слаба. Действия руководства учреждения направлены не на улучшение процедур регистрации в интересах граждан, а лишь на точное исполнение указаний местного руководства.
ПЕРСПЕКТИВЫ
На основании положений раздела "Развитие рынка земли и недвижимости" Плана действий Правительства Российской Федерации мы полагаем, что в ближайшие два года в сфере регистрации прав на недвижимость и необходимых для нее предшествующих процедур можно ожидать серьезного усовершенствования Законов "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О Земельном кадастре"; возможно принятие Закона о землеустройстве. Вероятно и постепенное изменение законодательства и практики регистрации в части защиты имущественных прав добросовестного приобретателя, что потребует в первую очередь изменения определения этого понятия в Гражданского кодекса Российской Федерации.
Можно ожидать начала процесса объединения в единый орган кадастрового учета ныне раздельно существующих организаций БТИ и учреждений земельного кадастра, или как минимум - объединения их информационных баз данных.
Ситуация с собственно регистрацией прав будет улучшаться постепенно и в разной степени - в зависимости от нынешнего уровня развития системы регистрации в различных регионах. Наиболее продвинутые будут совершенствовать процедуры и сокращать время совершения регистрационных действий. Менее развитые районы и регионы перейдут на компьютеризированную обработку данных.
Глава 4 Из книги: Реформа системы управления городской экономикой в России в 1998- 2000 годах / Под ред. Н.Б. Косаревой, Р. Дж. Страйка. - М.:Фонд "Институт экономики города", 2001.
Андрей Лазаревский, Андрей Хахалин, Эдуард Трутнев
