Как разрушить монополию чиновников на рынке недвижимости
Четвертого апреля Совет Федерации одобрил принятый в марте Госдумой закон о введении в действие главы 17 Гражданского кодекса "Право собственности и другие вещные права на землю". Событие значительное, если вспомнить бушевавшие по этому поводу не один год политические страсти. Сделан большой шаг на пути создания цивилизованного рынка недвижимости. Но шаг только первый.
Что первично: земля или строение
Известно, что только 3% российских предприятий сумели выкупить участки, на которых они расположены. Это значит, что 97% объектов промышленности представляют собой "бутерброд", где здание находится в частной собственности, а участок -- в государственной. И "блюдо" это весьма непривлекательно для инвесторов и собственников: через договоры аренды участка, через многочисленные разрешения в сфере недвижимости продолжает господствовать его величество чиновник. Будем откровенны: приватизация без земельного участка была в значительной мере фикцией, и она останется таковой до тех пор, пока не будет проведено дооформление собственности на недвижимость путем передачи всем собственникам строений участка, на котором оно построено.
Намерено ли правительство формировать полноценный рынок недвижимости? С одной стороны, в программе Грефа, одобренной кабинетом 22 марта, декларируется приоритетность защиты прав собственности, создание единого объекта на основе земельного участка. С другой стороны, президент Путин на заседании Госсовета по земельному вопросу заявил, что правительство внесёт в Думу проект Земельного кодекса, согласно которому право решать земельный вопрос будет передано в регионы.
Если под земельным вопросом подразумеваются купля-продажа участков, возможность их приватизации, то два эти подхода просто несовместимы. Раз право введения частной собственности на землю передаётся в субъекты Федерации, то полномочия предоставления или непредоставления гражданам полноценного права собственности на недвижимость будут в руках регионального начальства. Ведь ни для кого не секрет, что право собственности на строение, расположенное на арендуемом участке, не более чем фикция: эти права, ограничены сроком аренды и другими её условиями. Между тем, Конституция РФ требует полноценных прав собственности, единства экономического пространства страны, установления правовых основ единого рынка.
Конкуренция за ренту
Ограниченность предложения земли создаёт возможность получать ренту -- доход, который не вызван вкладом собственника. Вещь эта абсолютно объективная, и возмущаться по этому поводу, как это делают наши левые, всё равно, что негодовать о том, что идёт дождь или течёт вода. Другой вопрос -- как превратить рентный доход в стимул экономического развития и обеспечить социальную справедливость. Мировой опыт показывает, что эти цели достигаются при конкуренции многих собственников участков, путём развития рынка недвижимости, который даёт возможность получать дополнительный доход тем, кто хозяйствует более эффективно. Напротив, сохранение монополии, а тем более -- государственной монополии на землю, запрет оборота участков -- не создаёт стимулов и мешает развитию, направляет поток рентных доходов в руки чиновников.
Условия для развития конкуренции на рынке недвижимости, равно как и базовые понятия и нормы создаются на государственном уровне. Однако сам этот рынок существует на местном уровне. В каждой из экономически развитых стран при всех их различиях мы увидим, что нормы и правила по использованию и строительному изменению недвижимости устанавливаются на муниципальном, городском уровне. Именно здесь при обязательном участии жителей устанавливается баланс интересов собственника отдельного участка и всего местного сообщества. Здесь же создаются доступные для контроля и ответственные перед гражданами органы по обслуживанию участников рынка -- по кадастровому учёту, регистрации прав, налогообложению.
Всего этого пока нет в России, но создание цивилизованного законодательства для создание конкурентного рынка недвижимости жизненно необходимо. Такую конкуренцию может создать приватизация и муниципализация участков. Необходимы ясные и строгие нормы по конкурсному предоставлению участков из государственной и муниципальной собственности, а при отсутствии нескольких покупателей -- по открытым для публичного контроля процедурам договорной продажи участков и иной недвижимости.
При разделении государственных земель необходимо передать в муниципальную собственность все земли в пределах границ муниципальных образований (естественно, за исключением ранее переданных в собственность иных лиц или занятых объектами государственной собственности). Глава МАП Илья Южанов вообще считает, что при разделении государственной земли следует ограничиться двумя уровнями -- федеральным и муниципальным.
Передача земли местному самоуправлению -- при одновременном установлении препятствующих злоупотреблениям норм по распоряжению и использованию недвижимости -- ликвидирует монополию государства на землю, обеспечит эффективное использование участков. Для муниципалитетов недвижимость станет активом, продажа и налогообложение которого будет обеспечивать основную часть местного бюджета, обеспечит реальную независимость местного самоуправления как базы гражданского общества.
Муниципальный налог на недвижимость
Сегодня в России действует Закон "О плате за землю", который декларирует нерыночный принцип -- независимость такой платы от эффективности использования участка, то есть от стоимости недвижимости. В нарушение этого Закона Правительство России ввело кадастровую оценку земель. Но введённые правила не приблизили нас к справедливой оценке налогового бремени. Оно по-прежнему определяется произвольным административным решением. При сохранении налога на землю и муниципальной аренды продолжается административный произвол при взимании платежей за землю; нарушаются конституционные нормы о гарантиях прав собственности граждан на здания (если здание на арендованной земле, то и собственность низводится до аренды).
По нашему мнению, необходимо в качестве важнейшей задачи рассматривать введение муниципального налога на недвижимость. Этот налог позволит обеспечить формирование местного бюджета, справедливо перераспределить налоговое бремя, создать стимул и регулятор рынка недвижимости, перенести тяжесть налогообложения на созданный капитал и уменьшить налоги на труд и на прибыль, способствуя экономическому росту.
Добросовестный приобретатель? Ну и что...
Особо следует сказать о понятии "добросовестный приобретатель", которое в развитых странах равнозначно понятию "истинный собственник", права которого на недвижимость безусловны и неоспоримы. Но не так в Российской Федерации, где законодательство абсолютно не гарантирует права сегодняшних собственников. Причина этого в правовой конструкции ГК РФ, которая не предоставляет "добросовестному приобретателю" никаких прав на сохранение имущества, но лишь право (в реальности весьма призрачное) на денежную компенсацию за счёт прежнего продавца (п.2 ст. 167). Эта "негарантированность" охватывает практически все объекты недвижимости, с которыми в течение последних десяти лет (срок исковой давности) совершались какие-либо сделки.
В сфере регистрации прав на недвижимость российское законодательство продвинулось вперёд, закрепив регистрацию прав на все части объекта недвижимости в одном учреждении юстиции. Однако без признания безусловных прав добросовестного приобретателя на имущество, без реальной государственной гарантии этих прав и ответственности регистрирующего органа за возможные ошибки новая система регистрации превращается в бессмысленное учреждение, для содержания которого участники рынка вынуждены тратить деньги и время.
Чиновник -- хозяин
Ещё одно несчастье наших землепользователей -- неопределённость их прав по использованию и строительному изменению участка, здания. Начинается оно в процессе предоставления участка, изматывающе долгом и дорогостоящем. Вы узнаете о своих правах по использованию участка лишь после всех согласований, когда вам определят его единственное целевое использование. Неизбежным продолжением будет необходимость новых согласований и затрат при каждом изменении в использовании, которое, как выясняется в процессе работы, диктуется потребностями рынка. И при каждом таком обращении вы будете полностью во власти должностного лица, от которого зависит принятие решения.
К сожалению, возможность справедливого регулирования отношений по использованию недвижимости посредством правового зонирования пока лишь декларирована в Градостроительном кодексе. На практике правовое зонирование введено лишь в нескольких городах страны (например, в Новгороде Великом, в Казани). По большей же части, чиновник, определяющий реальное содержание прав на недвижимость, остаётся в значительной мере фактическим собственником всей недвижимости на просторах России.
Необходимое законодательство
Базовые изменения должны быть сделаны в ГК РФ, в том числе, в отношении добросовестного приобретателя, участка как главной вещи. Но перед этим необходимо дать всем собственникам строений право собственности на участок, иначе вся прошедшая приватизация превратится в большой обман. И участок не под "подошвой" здания, как это иногда издевательски трактует чиновник, а участок полноценный - в тех границах, которые имелись когда строение перешло к сегодняшнему собственнику.
Надо принять закон о правовом зонировании, на основе которого в городах и поселениях можно будет устанавливать современные правила по использованию и строительному изменению недвижимости. Закон о разделении государственных земель по уровням власти должен устанавливать приоритет муниципальной собственности в отношении земель в пределах границ поселения. Приватизация недвижимости должна включать строение вместе с участоком и происходить по честным правилам. Требует серьёзной переработки закон "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с нею". Закон "О земельном кадастре" должен быть принят в новой редакции. И, наконец, следует принять специальную главу Налогового кодекса о муниципальном налоге на недвижимость.
В этой связи возникают серьёзные сомнения в необходимости принятия Земельного кодекса, который претендует на то, чтобы дать окончательные ответы на все вопросы, систематизировать невнятные и противоречивые нормы переходного периода. Прежде чем говорить о принятии такого кодекса, следовало бы ясно определить его предмет, соотношение с Гражданским кодексом и другими законами, подумать о том, нужен ли вообще в рыночной экономике закон, отрывающий участок от строения. Но это тема для отдельного разговора.
