Вчера истек срок, отпущенный правительством на доработку проекта нового Земельного кодекса, который был одобрен в целом на заседании 19 апреля. Это весьма объемный документ - 112 статей занимают почти сто страниц. Было бы вполне логично проанализировать нормы кодекса, исходя из задач, сформулированных в Послании Президента Федеральному Собранию.
Напомню, что в послании, в частности, говорилось о необходимости освободить деловую инициативу и активность бизнеса от чиновничьего давления, снять действующие ограничения на операции с капиталом и недвижимостью, которые дискриминируют граждан России по сравнению с гражданами других государств, ограничивают их свободу и подрывают конкурентоспособность российского предпринимательства. Было сказано об обязанности государства защитить права добросовестных приобретателей недвижимости - всех: и мелких собственников, - и крупных, и отечественных инвесторов, - и иностранных. Президент призывал отказаться от попыток вместить в Земельный кодекс все аспекты государственного регулирования земельных отношений, не мешать развитию рынка земли там, где он уже есть. Было заявлено, что в Кодексе необходимо закрепить самые современные представления о формах и методах регулирования земельных отношений
Однако анализ представленного в правительство проекта земельного кодекса показывает, что заявленные цели так и не были реализованы.
Прежде всего, следует отметить, что представленный проект, по сути, не имеет собственного предмета. Охрана и использование земель у нас и без того регулируются природоохранным и иным специальным законодательством, использование территорий поселений - градостроительными нормами. А там, где земельный кодекс вторгается в имущественные отношения, установление им норм о распоряжении экономически нецелесообразно, поскольку юридически разрывает единый объект недвижимости - участок и находящее на нем строение - и противоречит Конституции, превращая право собственности на строение в фикцию.
Надо отметить, что кодекс вводит ряд прогрессивных норм. Прежде всего, это норма о первичности участка, предполагающая, что все прочно связанные с земельным участком объекты недвижимости, а также прочно присоединенные к нему в процессе строительства движимые вещи следуют судьбе земельного участка. Статьи кодекса о зонировании, где речь идет о нормах, сделают ясными и гарантированными права владельцев участков в отношении видов использования и параметров строительного изменения этих участков. Но эти положения опять-таки относятся к предметам иного законодательства. А позитивные новшества кодекса в конечном счете остаются лишь декларациями.
Принцип единства недвижимости так и не обеспечен безусловным правом собственника здания на получение участка под ним. Собственники объектов недвижимости на земельном участке имеют лишь "преимущество перед другими лицами на его приватизацию", т.е. решение отдавать участок или нет орган власти принимает абсолютно произвольно. В совокупности с декларацией об участке как главном элементе это создает условия для "законного" распространения права государственной собственности на все строения, создает угрозу национализации любой недвижимости. Нет гарантий полноценных прав у участников приватизации - ни прошлой, ни будущей. Любая сделка по приватизации предприятия или объекта недвижимости без передачи в частную собственность участка, подпадает под определение мнимой или притворной сделки (ст. 170 ГК РФ) и может быть признана недействительной.
Правовому зонированию противоречит административно вводимые категории "охраны" земель. Вводятся многочисленные ограничения и обременения, в т.ч. в форме публичных сервитутов, режима "особой охраны земель", которые могут устанавливаться без обязательного возмещения ущерба землевладельцам.
Воспроизводится административное распределение участков. Чиновники фактически получают право изымать участки у одних лиц для предоставления другим, становятся распорядителями любой недвижимости. Конкурсность при предоставлении участков лишь декларируется, но изъятие земельных участков, которое нарушает принцип соразмерности нарушения и наказания, лишает граждан возможности справедливого правосудия. Расширяются в ущерб гражданам и экономике ведомственные полномочия, вводится фактически ведомственная земельная собственность. И, наконец, в кодексе закрепляется механизм передачи земли субъектам федерации в ущерб местному самоуправлению, что будет иметь катастрофические последствия для страны и ее экономики: чиновники будут препятствовать передаче участков в муниципальную и частную собственность, эффективное управление недвижимостью станет невозможным, будет создана материальная база для усиления регионального сепаратизма.
Таким образом, совершенно очевидно, что подавляющее большинство позиций прямо противоречат принципам и целям Послания Президента России. При отсутствии полноценного права на недвижимость защита прав добросовестных приобретателей просто невозможна.
Сказанное приводит к одному важному заключению: призыв президента Путина закрепить в Кодексе самые современные представления о формах и методах регулирования земельных отношений неосуществим. Современные представления диктуют совсем иное. Не может быть в рыночной экономике "земельного законодательства", но должно быть законодательство о недвижимости: о ее обороте (гражданское), о приватизации, о разрешенном использовании. Только на такой основе возможно развитие рынка недвижимости, а значит и рыночной экономики в целом. Отдельными специальными законами должны регулироваться охрана природы, памятников истории и т.д. Проект же сложнейшие вопросы "решает" - чаще в пользу чиновников - одной-двумя статьями, а то и одним словом. Это напоминает хирургическое вмешательство посредством топора. Лучшим выходом из "проблемы Земельного кодекса" было бы не принимать его совсем.
-------------------
1 Автор - эксперт Объединения "Яблоко", автор концепции развития рынка земли и иной недвижимости, которая в качестве составной части вошла в Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2010 г.
