Проект Земельного кодекса консервирует всевластие чиновников и парализует развитие рынка недвижимости в России
Двадцать шестого апреля правительство России внесло в Думу проект нового Земельного кодекса. Интересно проанализировать, как же проект решает проблемы рынка недвижимости и как его нормы соотносятся с опытом зарубежных стран.
Этот разорванный объект желания
Задача номер один для становления полноценного рынка недвижимости -- передача собственникам строений участков, на которых они расположены. Мы уже писали о юридической "разорванности" объекта недвижимости, о том, что собственность на строение без собственности на участок есть просто фикция ("Эксперт" No 15 от 16 апреля с.г.). Это подтверждается многочисленными примерами. У хабаровского предприятия "Подземметалзащита" в 1998 г. истек договор аренды на участок, где располагался гараж. Земельный комитет отказал предприятию в продлении договора. Лихие чиновники лишили компанию и участка, и гаража с той же лёгкостью, с какой мошенники угоняют машину на глазах у её хозяина. Таких неполноценных "собственников", не имеющих собственности на участок, только среди приватизированных предприятий у нас 97%.
Процессу выкупа препятствуют местные власти, которые через условия аренды участка сохраняют за собой рычаги административного управления предприятиями. В то же время политика федеральных властей в этом вопросе крайне непоследовательна. Размер выкупной платы за участок метался как в лихорадке: от десяти- до двухсоткратной ставки земельного налога. Не забудем, что и сам земельный налог ежегодно увеличивался (только с 1994 по 2000 год в 11 раз). В середине 1997 года правительство подготовило для Президента Ельцина проект указа о 5-кратной ставке. Однако в тексте опубликованного указа No 485 появились два лишних слова "не ниже 5-кратной ставки". Иначе говоря, вместо снижения платы была дана возможность устанавливать размер выкупа произвольно и увеличивать этот размер беспредельно.
Между тем, приватизировать здание или предприятие без участка всё равно, что продавать автомашину без двигателя, который тут же вам сдают аренду. Участок фактически главная часть приватизированной недвижимости, которую покупатель приобрёл, оплатив сполна согласно законодательству. Чиновники пытаются определить и забрать "рыночную стоимость" участка под предприятием. Но у участка под зданием нет ни собственной стоимости -- она капитализирована в предприятии, ни иных "покупателей", кроме владельца строения. Вот почему требование платить дополнительные деньги за выкуп участка подобны требованию заплатить за уже купленную вещь вторично.
Как же решает эту проблему "восстановления" единства объекта недвижимости проект Земельного кодекса? Право на приобретение в собственность земельных участков под строениями декларируется, указана цена (от пяти- до десятикратной ставки земельного налога), но нет обязанности чиновников участок отдать. Чиновник, по-прежнему, будет "держать и не пущать" процесс создания нормальных объектов недвижимости. Интересная деталь: право выкупить земельный участок в собственность по своему желанию всё-таки предоставлено, но только единственной категории -- юридическим лицам, которые имеют земельный участок на праве бессрочного (постоянного) пользования (п.2 ст. 104 проекта). О причинах такой сегрегации можно лишь гадать, безусловно лишь её противоречие конституционному требованию равной защиты всех видов прав.
Попробуй, самоуправься
Вторая сверхзадача законодательства -- разделение государственных земель по уровням собственности, то есть между Российской Федерации, субъектами Федерации и муниципалитетами. На первый взгляд кажется, что нет никакой разницы в том, какой чиновник называет себя представителем собственника. В действительности же в случае передачи большей части земель субъектам Российской Федерации они станут крупнейшими монопольными собственниками земли. Это воспроизведёт ситуацию почти абсолютной государственной собственности на землю на региональном уровне, закрепит рентный характер землепользования, затруднит введение частной собственности на землю. Будут созданы экономические предпосылки для усиления регионального сепаратизма.
В случае же передачи земли в пределах границ муниципальных образований в собственность местного самоуправления (кроме участков, используемых для государственных нужд) местное самоуправление получит источник значительных бюджетных поступлений для выполнения своих многочисленных задач. Одно перечисление вопросов местного значения занимает более 30 пунктов закона об общих принципах организации местного самоуправления, однако финансовыми ресурсами эти обязанности обеспечены из рук вон плохо. Приватизация недвижимости будет происходить не по политическим лозунгам, а вследствие необходимости более эффективно использовать территорию, в силу стремления властей привлечь инвесторов.
Пункт 1 статьи 19 проекта ЗК устанавливает, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, "признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации...". Иначе говоря, участки в муниципальную собственность будут передаваться не на основе нормы прямого действия Федерального закона, но законами субъектов РФ. Это напоминает ситуацию, когда на ринге один из боксеров исполняет также и роль рефери.
Политику поддержки местного самоуправления, вроде бы, намеревалось проводить и правительство, дважды одобрявшее стратегическую программу Германа Грефа. Там говорилось и о передаче земли муниципалитетам, и о муниципальном налоге на недвижимость. Но одно дело программы, а другое -- реальные действия. Проект ЗК ясно даёт понять, что правительство на полных парах направляет страну по пути государственно-феодального землевладения.
Букет обременений
Допустим, вы купили участок для строительства многоэтажного офиса, выполнив все установленные требования. Считаете себя его собственником и успешным бизнесменом. Вдруг принимается нормативный акт, вводящий новые ограничения на использование участка. Теперь вы можете построить здесь дом только в пять этажей, и только для жилья. Кроме того, район объявлен исторической достопримечательностью, поэтому установлены более жёсткие и дорогостоящие требования по внешнему виду здания... В результате "счастливой" покупки вы разорены.
Такое не может произойти в экономически развитых странах, где титул собственности означает обладание определённым набором прав на земельный участок. Если же эти права ограничиваются в публичных интересах, собственнику компенсируется сумма ущерба. Обязанность возмещения возникает, если в результате ограничения стоимость недвижимости уменьшилась более чем на 10%.
Что же говорит об этом новый проект российского ЗК? Об обязательности и порядке введения правового зонирования (в тексте его почему-то назвали "территориальным"), которое призвано заменить административно устанавливаемые виды целевого использования, не говорится ничего. Но предположим, что правовые нормы современного землепользования будут введены, несмотря на противодействие незаинтересованных в этом чиновников. Оказывается, что любой землевладелец все равно находится в руках администрации, которая вправе вводить различные ограничения на использование и оборот участков.
На первый взгляд всё хорошо. "Возмещение убытков производится соответствующими бюджетами или лицами, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления защитных, охранных, санитарных зон, и влечет ограничение прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков или ухудшение качества их земель" (п. 3 ст. 57). Но, во-первых, принцип возмещения не распространяется на иные ограничения, кроме устанавливаемых в пользу отдельных лиц. Иных же административных ограничений и обременений в проекте вводится великое множество, в т.ч. публичные сервитуты (право пользования чужим земельным участком для обеспечения публичных интересов) и специальные режимы охраны. Во-вторых, возмещение трактуется только как следствие изъятия или ограничения в пользу иного лица. Порядок возмещения убытков, причиняемых изъятием участков или ограничением прав, устанавливается Правительством (п.5 ст. 57). Кроме того, самим правительством будет также устанавливаться ограничение оборотоспособности земельных участков (п.1.2 ст. 9). Получается, что правительство само будет устанавливать ограничения, и само же -- без каких-либо установленных законом принципов или критериев -- будет определять порядок возмещения убытков, наносимого этими действиями.
При установлении публичного сервитута по проекту могут проводиться "общественные слушания" (п.2 ст. 23), но о возмещении ни слова. И это ещё не все чудеса с "ограничениями", только цветочки; "ягодки" -- впереди.
Проект буквально напичкан многочисленными режимами "особой охраны земель", которые запросто лишают нас с вами прав собственности. "К землям особо охраняемых территорий относятся земельные участки, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и гражданского оборота и для которых установлен особый правовой режим" (п. 1 ст. 94). Когда режим охраны устанавливается в отношении частной недвижимости, он означает фактическую ликвидацию права собственности без компенсации.
"Особый режим" грозит сотням тысяч граждан, чьи участки захватит расширение полосы отвода автодороги (сегодня она и так не маленькая) на ширину "придорожных полос" -- их хозяйственная деятельность, включая постройку зданий, будет ограничена (п.3.3. ст. 90). На огромной территории нам грозит монополизация придорожного бизнеса дорожным ведомством. По сути, проект восстанавливает советскую ведомственную "земельную собственность".
Ещё круче сюжет "земель историко-культурного назначения" (статья 99). Ни один собственник не может быть уверен в надёжности своих прав на участок, поскольку вся земля является результатом предыдущего исторического развития. И в особенности тот, чьими трудами участок превратился в одно из "достопримечательных мест", а потому и попал под жестокие ограничения (п. 1.4. ст. 99).Вот, тебе бабушка и Юрьев день защиты частной собственности!
Земразверстка
Проект ЗК закрепляет норму о предоставлении чиновниками участков одним организациям путём изъятия их у других лиц. Эта схема есть не что иное, как подновлённая система административного перераспределения недвижимости. Она превращает государство в лице чиновника в фактического распорядителя любой недвижимости.
Сохраняется действующий сегодня нерыночный метод административного распределения участков. Правда, сделана оговорка: в собственность участки отдавать только на конкурсной основе. А вот в аренду можно и без конкурса (п.2 ст. 30).
К предоставлению участков прямо относится норма проекта о специальном правовом режиме пригородных зон. Право установления такого режима проект дарует субъектам Федерации (п. 3 ст. 86). Такое делегирование создаёт условия для подковёрного распределения наиболее ценных участков, введения запретов на их приватизацию для сохранения "административной аренды" участков под зданиями.
По заветам чучхе
Всё сказанное приводит к неутешительному выводу. Проект земельного кодекса в целом не отражает потребности участников рынка недвижимости. Он не учитывает опыт зарубежного законодательства. Земельный кодекс, отрывающий участок от строения в рыночной экономике не нужен. Подобного правоустанавливающего документа нет ни в одной стране мира за пределами бывшего СССР, кроме Северной Кореи.
Самое же печальное состоит в том, что клубок норм переходного периода, отражающий вчерашние представления о недвижимости и корыстные интересы различных групп чиновников, пытаются закрепить на долгие времена. При таком законодательном обеспечении рынку недвижимости России всерьёз грозит недвижимость.
ПОДВЕРСТКА
Если без экзотики...
В законодательстве подавляющего большинства стран мира земельный участок рассматривается как главная часть недвижимости, её базис, тогда как строение выступает в качестве принадлежности участка, его улучшения или надстройки. Исключение составляют некоторые страны СНГ и Африки. Например, в Мозамбике в собственности члена племени могут находится плодовые деревья, но участок принадлежит племени.
В Германии при проведении реформы на территории бывшей ГДР осуществлялась политика восстановления юридического единства объектов недвижимости. Приватизация любых объектов в городах была разрешена только с одновременным выкупом новым собственником соответствующего участка. Земельные участки, где ранее располагался контингент советских войск, продавались за условную цену (от 1 до 100 немецких марок) с условием рекультивации земель, очистки водоемов.
В Польше приватизация крупных и средних промышленных предприятий происходила одновременно с земельным участком, а собственникам небольших объектов был предоставлен выбор: приватизация помещения с выкупом земельного участка либо аренда этого участка с правом последующего выкупа.
В Эстонии собственник строения, расположенного в пределах города, имеет право выкупить относящийся к строению земельный участок за сумму годового земельного налога.
В Грузии в 1998 году принят Закон, декларирующий частную собственность на участки несельскохозяйственного назначения. Все участки, находившиеся на законном основании в пользовании физических лиц и частных юридических лиц, включая приватизированные предприятия, объявлены частной собственностью этих лиц, и переданы им в собственность при условии уплаты суммы разового платежа в размере ставки годового земельного налога (после 31.12.1999 г. -- удвоенной ставки этого налога). В соответствии с этим законом к настоящему времени участки в собственность в Грузии получило большинство собственников строений и предприятий.
При всех различиях в уровне экономического и политического развития перечисленных стран несомненным является тот факт, что формирование института частной собственности на земельные участки и недвижимость способствовало быстрой и эффективной реструктуризации экономики. Модернизация производства производилась за счёт кредитов, выданных под залог объектов недвижимости.
