Неполная включенность земли в рыночный оборот сдерживает развитие рынков недвижимости, а также промышленного и жилищного строительства
Андрей Лазаревский (советник президента холдинговой компании "Промышленные инвестиции".)
Объявлен запрет на выкуп собственниками недвижимости арендуемых участков - об этом гласит вышедшее в конце апреля постановление пленума Высшего арбитражного суда РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" (N11 от 24.04.05). Очевидное противоречие этой декларации норме закона (согласно ч. 3 ст. 28 Федерального закона "О приватизации", договор аренды земельного участка не является препятствием для его выкупа) свидетельствует: страсти в спорах о содержании земельной реформы и будущем рынка недвижимости накалились до предела.
Административная монополия
Приобрести недвижимость можно либо на первичном рынке - при приватизации строений или при продаже участков для строительства, либо на вторичном - у частных собственников. Однако на практике первое оказывается невозможным, а второе затруднительно. Местные администрации предпочитают не продавать строения и участки под новое строительство, а сдавать их в аренду ограниченному кругу лиц безо всяких конкурсных процедур или с имитацией таковых (пример - московские инвестиционные контракты). Недавние изменения в Земельном кодексе сделали обязательной аукционную форму предоставления земельных участков, но почему-то только для жилищного строительства. Представителям малого и среднего бизнеса надо по-прежнему идти на поклон к чиновнику.
Предложение на вторичном рынке недвижимости крайне ограничено, новых зданий строится мало из-за недоступности участков. Попытки собственников приватизированных предприятий найти более эффективное применение для существующих объектов недвижимости наталкиваются на противодействие тех же чиновников-монополистов, требующих плату за любое изменение "разрешенного" использования. А покупка-продажа недвижимости, расположенной на арендуемом участке или его части, создает проблему перезаключения договора как для покупателя, так и для продавца.
Аренда - "договорной налог"
Преобладающая доля частных зданий и предприятий расположена на государственной земле. Это дает региональным и местным чиновникам основание претендовать на управление и даже на распоряжение такими участками. Так, закон г. Москвы о сохранении научно-промышленного потенциала требует передачи части земельного участка предприятия администрации города (п. 3 ст. 2). Конечно, это выходит за рамки федерального законодательства, но, поскольку федеральная власть безмолвствует, местные чиновники чувствуют себя хозяевами. Администрация может прижать частного собственника недвижимости и через договор аренды земельного участка. Формально это гражданско-правовой договор. По сути же -поскольку здание не перенесешь - договор кабальный. Фактически это "договорной налог": отношения арендатора и арендодателя основаны на административном, властном подчинении, арендатор не может влиять на размер платы, она, как правило, устанавливается нормативным актом администрации. Условия же договора могут определяться чиновником-арендодателем произвольно и с каждым арендатором в индивидуальном порядке.
Между тем похоже, что именно административная аренда застроенных земельных участков принята нашими правительственными стратегами в качестве приоритета. Об этом свидетельствуют барьеры для выкупа и требование обязательного переоформления прав на землю.
Барьеры для выкупа
Местные администрации предпочитают не продавать строения и участки под новое строительство, а сдавать их в аренду ограниченному кругу лиц безо всяких конкурсных процедур или с имитацией таковых. Недавние изменения Земельного кодекса сделали обязательной аукционную форму предоставления земельных участков, но почему-то только для жилищного строительства
Выкупу участков всячески препятствуют администрации всех уровней. По словам начальника управления МЭРТ Игоря Гречухина, сумели выкупить участки только 7% предприятий, перешли на аренду - 35%. Высокая цена выкупа - далеко не самая большая проблема. Чиновники установили множество юридических и административных рогаток, чтобы на пушечный выстрел не допустить заявителя к проекту договора, вынудить его к поискам "договоренности". Нередки случаи, когда вместо участка под имущественным комплексом заявителю предлагают участки только под "подошвами" зданий либо необоснованно требуют предоставления документов о госрегистрации прав на каждое строение. Между тем по закону необходимым и достаточным является документ о праве на имущественный комплекс - план приватизации. Но чиновники ссылаются на нормы постановления правительства РФ N576 от 07.08.02, где такое требование установлено - в нарушение федерального закона (ч. 1 ст. 16 ФЗ "О приватизации"). Практика показывает, что именно эта незаконная норма порождает наибольшую коррупцию. То же постановление N576 незаконно, вопреки ФЗ "О приватизации" (ч. 14 ст. 43), делегирует права продавца участка субъекту РФ. Кому-то в приватизации участков отказывают из-за неопределенного "водоохранного" назначения, из-за противоречия Земельного кодекса РФ и ФЗ "О приватизации", которые позволяют относить один и тот же земельный участок к двум категориям земель одновременно. Иначе говоря, государство не устраняет очевидные несуразности законодательства о выкупе, попустительствует его нарушениям. Очевидно, что целью всей этой политики является "выжимание" собственников частной недвижимости в аренду.
Получается, что собственников зданий вынуждают отказаться от вещного и бессрочного права на участок в обмен на право договорное и ограниченное по времени. Фактически государство как собственник участка превращается и в собственника недвижимости. Поэтому понуждение к переходу на административную аренду для частника равноценно национализации недвижимости.
Странная инициатива
В этом году МЭРТ предложило новый порядок определения цены выкупа государственных участков под приватизированными строениями и предприятиями. По утверждению МЭРТ, новая цена выкупа (5% от кадастровой стоимости, а для Москвы и Питера - 20%), якобы, снижается в два раза. Однако на будущего собственника участка накладывается обременение - запрет изменения текущего использования участка, а сбор за снятие этого обременения предлагается установить в размере 80% от максимальной кадастровой оценки. В результате конечная цена выкупа значительно повышается. Например, для предприятий цветной металлургии Свердловской области - до 18 раз.
Здесь возникают два вопроса. Первый - о дискриминации собственников недвижимости двух столиц. Ведь и в Москве, и в Санкт-Петербурге сама кадастровая стоимость, как и сегодняшний земельный налог, уже в десятки раз выше, чем в среднем по стране, и уже отражает "специфику" столиц.
Второй вопрос - о правомерности введения самого "обременения", за снятие которого власти хотят взимать плату. Если собственник, например, фабрики по производству носков найдет возможность более эффективного использования недвижимости, он будет обязан заплатить еще 80% от максимальной кадастровой стоимости, а не заплатит - будет делать носки вечно.
Предполагаемый запрет на реконструкцию и строительство не имеет ни экономических, ни правовых оснований, нарушает права частных собственников недвижимости, искусственно сдерживает инвестиции, создает условия для коррупции. Он нарушает нормы нового Градостроительного кодекса РФ о свободном выборе любого из разрешенных видов использования, вводит противоречащий Налоговому кодексу "налог на будущие инвестиции", противоречит конституционным нормам о свободном использовании своего имущества (ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35 и 36, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).
Злосчастный кадастр
Согласно недавно принятой главе 31 Налогового кодекса РФ, новый земельный налог подлежит обязательному введению с 2006 года. Налоговая база определяется как кадастровая стоимость, устанавливаемая в соответствии с земельным законодательством РФ. По Земельному кодексу РФ порядок проведения государственной кадастровой оценки земель устанавливается правительством. Эти нормы прямо противоречат Конституции РФ - "Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы" (ст. 57) - и целому ряду решений Конституционного суда РФ, например постановлению КС РФ от 11.11.97 N16-П:
"...налог или сбор может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства, т. е. установить налог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге существенных элементов налогового обязательства.
...Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке".
Кстати, это и происходит: в Москве в 2006 году кадастровая оценка промышленных участков увеличивается сразу на 70%.
Можно смело утверждать, что в такой ситуации все построения исполнительной власти по поводу кадастровой оценки основаны на песке, они легко могут быть оспорены как неконституционные. Проводимая же сегодня кадастровая оценка не основана на законе. Постановление правительства РФ "Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель" N316 от 08.04.00 было принято безо всякого на то законного основания - задолго до принятия Земельного кодекса РФ. Эта оценка проводится на основе ведомственных методик. Тех самых, которые декларируют произвольно определяемую "потребительскую ценность (полезность)" как оценку на базе "рыночной стоимости" - при отсутствии и рынка, и частной собственности на земельные участки, и самих участков (кадастровый учет проведен только на 3% территории страны).
Наконец, новый земельный налог создает у чиновников "отрицательный стимул", препятствуя переходу к общепринятому в мире налогу на единый объект недвижимости на базе его рыночной стоимости.
Налог на жилую недвижимость
Собственников зданий вынуждают отказаться от вещного и бессрочного права на участок в обмен на право договорное и ограниченное по времени. Фактически государство как собственник участка превращается и в собственника недвижимости
МЭРТ предлагает также модифицировать налог на жилую недвижимость. После его введения в пределах одного поселения будут действовать три налога на недвижимость: два муниципальных - налог на недвижимость в жилищной сфере и, в отношении всех иных участков в пределах территории муниципалитета, земельный налог, а также один региональный - налог на имущество организаций, в том числе в отношении зданий, строений, сооружений. Любое изменение назначения недвижимости, вызванное потребностями рынка, создаст межбюджетный конфликт. Возникнет множество "накладок" одного налога на другие из-за невозможности однозначно разделить объекты налогообложения. Появятся барьеры для инвестиций в недвижимость. Территория поселений будет искусственно разделена на клочки "муниципальных" и "областных" земель. Муниципалитет не сможет нормально управлять подведомственной территорией. Арендаторы участков, то есть большинство землепользователей, будут вынуждены платить и новый налог на недвижимость, и арендную плату за земельный участок. По сути это двойное налогообложение: ведь в налог на недвижимость, основанный на ее рыночной стоимости, неизбежно в качестве составляющей включается местоположение участка. Та же составляющая включена и в налог на землю или в арендную плату за землю.
Глубинный порок новых налогов - приоритет фискального интереса государства над его конституционными обязанностями обеспечивать и защищать права граждан. Обязанности по уплате налога возлагаются на граждан и организации как на собственников (участков, недвижимости), хотя прав собственности на участки государство не обеспечило. Появление и сохранение до настоящего времени юридической ущербности (разорванность на участок и строение) прав на недвижимость есть ошибка государства, и государство же обязано ее исправить. Должно быть так: сначала права, затем - вытекающие из них обязанности. А в перечисленных законах и во всей "земельной" стратегии читается другой подход: государство и его чиновники превыше всего.
О реформе в сфере недвижимости
О том, что именно нужно действительно менять в законодательстве о недвижимости, давно говорят профессиональные участники рынка - риэлтеры, представители промышленных компаний, эксперты. По их мнению, во главу угла должна быть поставлена задача обеспечения прав граждан на недвижимость, защита прав ее добросовестного приобретателя (Российская гильдия риэлтеров, фонд "Институт экономики города"). В первую очередь надо покончить с "полусобственностью" на недвижимость - передать собственникам недвижимости участки. Недавно принятый федеральный закон о бесплатной передаче участков церкви решает эту проблему только для культовых зданий. Это нарушает конституционные нормы об отделении церкви от государства, о равенстве прав граждан и запрете ограничивать их права по признакам религиозной принадлежности (п. 2 ст. 6; п. 2 ст. 8; п. 2 ст. 19; п. 2 ст. 14). Необходимо распространить норму о бесплатном дооформлении участков на всех собственников недвижимости, устранить барьеры для выкупа и из законов, и из новых проектов. Произвол можно устранить, лишь устанавливая налоги на основе ясных прав на недвижимость. Надо защитить права частных арендаторов застроенных государственных участков. Требуется комплексное изменение законодательства для обеспечения реальной защиты прав добросовестного приобретателя.
Журнал "Эксперт", N 18 (465) от 16.05.2005, с.60-66
