Вчера Государственная Дума во втором чтении приняла внесённый Правительством РФ проект закона "О землеустройстве". Сегодня этот проект выносится на третье - окончательное чтение.
Одна из серьёзных проблем российского рынка недвижимости - чрезвычайно высокие затраты средств и времени на кадастровый учёт, а точнее - на подготовку для этого многочисленных документов и проведение множества работ. Эти затраты составляют до 10% инвестиционных проектов, что изначально делает их крайне непривлекательными. Затраты на кадастровый и технический учёт односемейного жилого дома с участком достигают 4-6 тысяч рублей, что составляет 30-50% стоимости объекта и до полугода времени (по сведениям риэлтеров из Самары и Саратова). В такой ситуации собственники домов просто не могут их продать. Огромное количество жилья и иной недвижимости по всей стране оказалось просто выброшенным из хозяйственного оборота. Причина неподъёмных затрат - отсутствие нормального, а точнее - какого-либо законодательства в этой сфере, сохранение ведомственного, а правильнее сказать - узковедомственного нормотворчества. Государственный учёт объектов недвижимости искусственно разорван на кадастровый учёт земельных участков и технический учёт строений, а курирующие этот учёт ведомства - Федеральная служба земельного кадастра (ФСЗК) и Госстрой РФ продолжают бесконечное "перетягивание каната", добиваясь принятия противоречащих друг другу Постановлений Правительства, и регулируя правоотношения каждый по "своей" части разорванного объекта недвижимости. При этом, к сожалению, во главу угла ставятся интересы ведомств: Бюро технической инвентаризации успешно совмещает функции органов власти и коммерческих организаций по измерению помещений, большей частью абсолютно ненужных, но обязательных; ФСЗК успешно перенимает опыт БТИ и обзаводится земельно-кадастровыми палатами, которые монополизируют работы по межеванию и землеустройству. Самое же замечательное, что фактически в одних руках находятся и функции по установлению для граждан и организаций обязательности конкретных работ, и выполнение этих работ - естественно за счёт граждан. Например, стоимость работ по землеустройству увеличивается в зависимости от степени точности, с которой следует определять границы участка, увеличивается в геометрической прогрессии. А необходимость именно такой точности определяет в каждом конкретном случае Земельный комитет (структура ФСЗК), дающий зарабатывать на нас с вами своей земельно-кадастровой палате.
Короче говоря, землеустройство оказалось одним из тех "административных барьеров", с которыми наше Правительство решило всячески бороться. В программе социально-экономического развития на долгосрочный период, который был одобрен Правительством ещё 28.06.00 (программе Г.Грефа), подчёркивалась важность формирования условий для введения в оборот участков как объектов недвижимости. Особо говорилось о необходимости установления федеральным законодательством максимально быстрого и низкозатратного кадастрового учёта объектов недвижимости - по желанию заявителя - с фиксированными (в виде линии на местности) или общими (в виде описания) границами участка. Была поставлена задача принять правовой акт о землеустройстве, частных и государственных землеустроителях, на основании которого граждане и организации смогут получить качественные и приемлемые по цене услуги по землеустройству и межеванию участков (п.3.9.3. Программы).
Как же поставленные задачи решены в проекте закона "О землеустройстве"? Говоря коротко - никак. По мнению известного международного эксперта Стива Батлера, проект либо вообще не затрагивает необходимые ключевые вопросы, либо определяет их плохо. В нём нет требований к землеустроительным работам, нет порядка лицензирования землеустроителей, землеустройство не увязано с земельным кадастром, не определён порядок взаимодействия землеустроителей, в том числе частных, с органами по ведению земельного кадастра. В то же время основное внимание в проекте уделено "посторонним" вопросам: контролю за землепользованием, необъятному расширению сферы действия землеустройства. Создается впечатление, что проект имеет целью придать органам по землеустройству неограниченные и бесконтрольные полномочия по вопросам контроля землепользования. Цели проекта определены настолько нечетко, неточно и общо, что непонятно вообще, каким образом он будет реализован, что неизбежно создает возможность конфликтов и бесполезной траты ресурсов.
Понятие землеустроительных документов определено настолько широко, что землеустроительными можно назвать практически любые документы. В результате органы по "земельным ресурсам" превратят простые землеустроительные работы, которые, собственно говоря, и нужны, в сложный и дорогостоящий процесс, на оплату которого у собственников земельных участков нет средств - т.е. на получение и оформление многочисленных, но совершенно не нужных документов: результатов многочисленных обследований и карт.
Изучая текст законопроекта, с мнением С. Батлера нельзя не согласиться. Большую часть его норм характеризует предельная расплывчатость, логическая и юридическая ущербность. Так, понятие землеустройства (ст. 1) определяется само через себя (мероприятия по образованию и упорядочению объектов землеустройства), оно безгранично широко (изучение состояния земель, планирование и организация их охраны и рационального использования, в т.ч. гражданами и юридическими лицами). Здесь и оценка качества сельхоз. земель, и инвентаризация земель, и производство необъятного перечня землеустроительной документации (ст. 20). Землеустройство проект объявляет обязательным при каждом акте предоставления и изъятия участка, и даже при использовании землевладельцами для себя (при перераспредении гражданами и юр. лицами "для осуществления сельскохозяйственного производства" - ст. 3, "внутрихозяйственное землеустройство" - ст. 18). Огромный перечень обязательных случаев свидетельствует о стремлении землеустроителей главенствовать и во всех сферах - от контроля за качеством плодородного слоя и экологическим состоянием, до выявления земель, подверженных "другим негативным воздействиям".
Нельзя не отметить возведение в ранг закона полюбившуюся нашим "земельщикам" практику выполнения одновременно функций исполнителя, законодателя и контролёра при проведении землеустройства (ст. 5, 23). Право принятия всех содержательных норм о землеустройстве и межевании даровано Правительству, читай - ведомству исполнителю. Между тем, такая норма прямо противоречит конституционным установлениям о разделении властей.
В проекте нет никаких норм собственно о процедурах, о регулировании правоотношений. Самому важному для граждан вопросу - о межевании - посвящены три декларативных абзаца (ст. 17). Здесь походя объявляется всеобщая обязательность согласования границ. А ведь это нанесёт серьёзный ущерб огромному количеству землевладельцев. Дело в том, что при оформлении прав на недвижимость, которое необходимо для совершения сделки или оформления наследства, от вас потребуют документы из земельного кадастра. Но кадастровый учёт невозможен без завершения землеустроительной процедуры, а его может остановить любой ваш сосед недоброжелатель, просто отказавшись согласовывать границу. Решение этой проблемы возможно было бы на основании законодательных норм о "фиксированных" и "общих границах" участка. Этим путём пошли все европейские страны, разработки именно таких норм требовало Правительство. Но по другому думает ведомство, кровно заинтересованное в закреплении и расширении своих властных (читай - финансовых) полномочий.
Апофеозом проекта можно считать норму о создании "государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства" (ст. 24). Он составляется из землеустроительной документации, которая подготовлена гражданами и организациями при проведении землеустройства, и объявляется государственной собственностью. Использование его будет определяться Правительством, т.е. опять-таки ведомством. Зачем обществу нужна такая национализация чужой собственности - совершенно непонятно, как непонятно и цель этого фонда, который просто дублирует материалы земельного кадастра.
Подведём итог. Проект не устраняет административные барьеры, но создаёт условия для их укрепления. Он направлен на защиту не интересов граждан, но лишь чиновников. Поэтому точнее было бы назвать этот текст проектом о землерасстройстве.
