Андрей Бунич. `Сцилла всепрощения и Харибда национализации`Назад
Андрей Бунич. `Сцилла всепрощения и Харибда национализации`
Сегодняшнюю экономическую ситуацию в России характеризует явный кризис либеральных экономических идей, господствовавших среди экономистов и политиков на протяжении последних 10 лет, что порождает необходимость выработки новой концепции как основы для коррекции экономической политики государства.
Вполне очевидно, что концепция переходного периода уже не соответствует запросам общества, не дает базы для адаптации страны к условиям мирового рынка и встраивания российской экономики в мировую экономическую систему. Подход, основанный на идеологии "перехода", изначально предполагает существование двух диаметрально противоположных состояний экономики: советской административно-командной системы, которая любой ценой должна быть демонтирована, и некой идеальной либерально-рыночной, в которой разом заработают все рыночные механизмы.
Реальность оказалась совершенно иной. Исходное состояние нашей экономики не было исключительно планово-централизованным и административно-командным, в нем существовали скрытые рыночные механизмы: неформальное влияние и теневая экономика. Поэтому нельзя было начинать реформы без учета скрытых за фасадом централизованной экономики механизмов распределения, потребления инвестиций и контроля над собственностью.
В процессе реформ ранее невидимые и неформальные механизмы начали трансформироваться в видимые и формальные. Но, к великому удивлению реформаторов, идеальное рыночное состояние не возникало. Более того, оно и не могло возникнуть в принципе. В России сложилась совершенно уникальная система, вобравшая в себя и советские административно-бюрократические элементы, и некоторые сугубо рыночные реалии, но отторгнувшая другие очень важные рыночные механизмы. Эта система базируется на огромном теневом секторе, который вырос с 20% в советское время до 50% и более в результате реформ.
Так возникла косная и инерционная система, с большим трудом поддающаяся реформированию. Это ощущает на себе любой человек, реально вовлеченный в процессы экономических и административных преобразований. В связи с этим требуется иной подход к разработке экономической стратегии и тактики. Необходимо констатировать завершение переходного периода "построения в общем и целом капитализма в России", подвести итоги реформ 1991 - 2005 годов, проанализировать успехи и неудачи, определить и обозначить новый этап.
Конечной целью этой работы должна стать разработка рекомендаций, инвариантных схем и алгоритмов, которые могли бы быть использованы при подготовке конкретных планов и программ. Подход должен быть ситуационным: необходимо максимально уйти от детализированных рекомендаций и предложить набор типовых случаев, наиболее часто встречающихся ситуаций и способов поведения государства и хозяйствующих субъектов.
Экономическая реформа и управление государственной собственностью
В центре внимания любой концепции реформирования российской экономики неизбежно оказываются вопросы участия государства в экономике, государственного регулирования, управления государственной собственностью. Необходимость активной государственной политики в сфере имущественных отношений диктуется тем, что любые изменения в отношениях собственности играют определяющую роль в решении практически всех ключевых проблем российской экономики. Именно посредством отношений собственности можно решить такие базовые проблемы, как финансовое обеспечение социальной сферы, регулирование естественных монополий и вообще ограничение монополизма в экономике. Более того, без серьезных изменений в имущественном комплексе бесполезно даже пытаться что-то менять в социальной сфере. Ведь именно приватизация монополий в свое время создала ситуацию, при которой у государства не осталось средств на социальные программы, а приватизированные монополии получили возможность, прикрываясь псевдолиберальной идеей свободных рыночных цен, извлекать неограниченные частные доходы. При этом, как показывает история с ЮКОСом, они "забывали" даже с этих ничем не ограниченных доходов платить в бюджет налоги в размере 2 - 3 млрд долл. в год. Фактически произошла приватизация доходов, при том что все расходы, как и ранее, остались бюджетными. Естественно, государство начало ощущать нехватку средств.
Таким образом, государство, во-первых, передало новым собственникам монопольные доходы, ограниченные лишь платежеспособным спросом, во-вторых - отказалось в пользу этих компаний от абсолютной и дифференциальной ренты, прибыли от экспортно-импортных операций, в-третьих - практически не увеличило, а зачастую и сократило налогообложение приватизированных предприятий. В таких условиях любые разговоры о реформах, экономическом росте, удвоении ВВП, финансовой стабилизации и накоплении бюджета неизбежно фокусируются на отношениях собственности.
Государству не может быть безразлично, как используется бывшая госсобственность, какова эффективность приватизации, как приватизированные предприятия пополняют налогами бюджет, как решаются социальные вопросы. Государство обязано проводить мониторинг работы крупнейших приватизированных предприятий.
Прежде всего приватизация этих предприятий была лишь номинально платной. Затем - она не достигла своей главной цели: увеличения эффективности работы и привлечения инвестиций. Кроме того, приватизация стратегически важных объектов осуществлялась волюнтаристским путем на основе "штучных" указов и постановлений, зачастую в нарушение законодательства и всегда - в нарушение законов конкуренции. И, наконец, во многих случаях собственники получали предприятие на определенных условиях, прежде всего связанных с решением социальных вопросов (иногда целых районов), а также на основе разного рода соглашений и инвестиционных контрактов. Такие контракты - неотъемлемая часть приватизационной сделки, но впоследствии о них просто забывали.
Именно поэтому государство имеет полное моральное и юридическое право спросить новых собственников, что они реально сделали за 10 - 12 лет владения предприятиями, какие инвестиции привлекли, сколько дополнительных налогов уплатили, как обстоят дела в социальной сфере.
Разумеется, не следует утрировать данный подход и пытаться проверить каждое приватизированное предприятие. Речь идет о крупнейших предприятиях-налогоплательщиках, извлекающих монопольную сверхприбыль. В данном случае государство обязано проводить взвешенную, гибкую политику; оно должно пройти между Сциллой всепрощения и Харибдой национализации и тотальной централизации.
Регулирование имущественных отношений
Существует четыре группы предприятий, так или иначе подверженных регулированию со стороны государства.
Первая - федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУПы), которые не подлежали и не подлежат приватизации и функционируют в соответствии с установками государственных регулирующих органов. К ним относятся и заведомо убыточные предприятия, в которых никто не заинтересован, и прибыльные, продолжающие приносить доход государству. В течение длительного времени государство проводило двойственную политику по отношению к ФГУПам. Иногда распродавалось имущество тех из них, которые могли бы приносить доходы, что называлось "отчуждением отдельных объектов недвижимости, имущества и имущественных комплексов, находящихся в федеральной собственности"; нередко не принимались в расчет нематериальные активы предприятия, а оценка осуществлялась на основе материально-вещественных критериев. При этом государство не предпринимало достаточных мер по активному вовлечению в хозяйственный оборот, финансовому оздоровлению и улучшению управления заведомо убыточных ФГУПов.
Для того чтобы малопривлекательные ФГУПы заинтересовали частный капитал, надо проводить предварительную работу, осуществляя инвестиции, предоставляя льготы по налогообложению, и главное - выравнивая условия вложения средств в рентабельные и нерентабельные производства и предприятия за счет дифференциации льгот и условий продажи.
Вторая группа - приватизированные предприятия, в которых государство сохранило контрольный пакет голосующих акций. Они мало отличаются от ФГУПов. Задачей государства в отношении подобных предприятий является надлежащее отстаивание своих интересов, активное участие представителей государства в выработке текущих и стратегических решений акционерного общества, координация экономической и промышленной политики.
Третья и четвертая группы - приватизированные предприятия, в которых у государства имеется миноритарный пакет акций, и приватизированные предприятия без акционерного участия государства, которые в силу определенных причин (например, экспорта части продукции) подвергаются регулированию со стороны государства.
Обычно наиболее тщательно анализируется участие государственных регулирующих органов в деятельности предприятий первых двух групп. Совершенно ясно, что предприятия первой группы, полностью управляемые государством, по большей части функционируют вне рыночных отношений, развивающихся в российской экономике. Промышленные предприятия второго типа в значительной степени сохранили организационные структуры, ориентированные на работу в системе отраслевых министерств и выполнение определенных наверху плановых заданий. Профессиональная ориентация их работников, в том числе руководящего уровня, не соответствует требованиям открытого рынка.
В процессе реформирования промышленности государство может воздействовать на хозяйственную деятельность акционерных обществ следующим образом: назначая представителей государства в органы управления при наличии закрепленных прав участия государства в уставном капитале; выдавая лицензии на право разработки и производства отдельных видов техники; проводя конкурсы на право выполнения государственного заказа и на право доверительного управления закрепленными в федеральной собственности пакетами акций; допуская к использованию кредитных ресурсов на льготных условиях; давая возможность дополнительного кредитования и снижения процентной ставки по кредитам за счет принятия государством на себя части финансовых рисков. Дополнительно для усиления роли государства в управлении акционерными обществами осуществляется консолидация закрепленных в федеральной собственности пакетов акций и временно находящихся в распоряжении фондов имущества пакетов, предназначенных для продажи.
Одновременно необходима промышленная структурная политика на макроуровне и на уровне регионов. Ибо лишь на основе целевых программ и народнохозяйственных приоритетов можно принимать те или иные решения по поводу реформирования, реструктуризации и реорганизации как комплексов предприятий, так и основных видов их производственной деятельности.
Несмотря на кажущуюся сложность, государство имеет возможность воздействовать на имущественные отношения предприятий третьей и четвертой группы, используя такие инструменты, как: сбыт продукции, экспортные квоты, налоговые платежи, таможенные пошлины, антимонопольная политика, регулирование цен и тарифов, доступ к кредитным ресурсам.
Хорошо известны случаи, когда с виду успешные предприятия годами функционируют на грани банкротства, но при этом государство не предпринимает мер по изменению их имущественного статуса, хотя имеет все юридические и экономические основания для банкротства, реорганизации или передачи предприятия в доверительное управление.
Требуется повысить статус ведомства, курирующего имущественные отношения в рамках административной реформы и реорганизации правительства. Необходим единый орган, в котором сконцентрировались бы вопросы имущественной и земельной политики, а также банкротства, реструктуризации и финансового оздоровления.
В качестве первоочередной меры необходимо провести комплексный анализ 100 крупнейших приватизированных предприятий с участием не только представителей министерств и ведомств, но и широкого круга ученых, специалистов, практиков, предпринимателей и общественных организаций.
Реструктуризация промышленности
Одним из основных направлений деятельности государства должна стать масштабная реструктуризация промышленности в целом, производственных комплексов, отдельных предприятий и видов деятельности. Как показывает опыт реформирования хозяйственной деятельности производственных комплексов, реструктуризация - действенный инструмент интенсивного повышения конкурентоспособности предприятия. Она ни в коей мере не означает механического объединения производственных единиц без учета их интересов, прибыльности, самоокупаемости и эффективности. Подобные конструкции нежизнеспособны в принципе. Напротив, необходимо максимально полно учесть интересы предприятий и компаний в целом и встроить их в систему государственных приоритетов.
Полное использование потенциала роста хозяйственного объекта возможно лишь на основе его финансовой стабилизации. Для ее достижения предприятие должно привести структуру (мощности, имущество, земельные участки) в соответствие с объемом продукции, на которую имеется платежеспособный спрос, и одновременно провести реформирование системы управления финансами. Надо осуществлять изменения в организационной и производственной структурах, активах и задолженности, составе акционеров и управленческом аппарате. Эти мероприятия должны обеспечить выход как минимум на безубыточный режим работы.
Необходимо задействовать механизм использования имеющегося у предприятия имущества, привлечь финансовые ресурсы (возможно, путем дополнительной эмиссии акций) на основе повышения инвестиционной привлекательности. Именно на этом этапе целесообразно либо изменение формы собственности, либо появление новых собственников и акционеров при одновременном формировании эффективной системы управления. Это не разовое мероприятие, а перманентный процесс, так как функционирование хозяйствующих субъектов происходит в условиях нестабильности, постоянного изменения внешней среды, новых вызовов, требующих соответствующего реагирования.
Реструктуризация производства происходит на трех уровнях: федеральном, субъекта Федерации и отдельного предприятия. Осуществляется она в два этапа: первый - оптимизация структуры и размера, эффективное распределение ресурсов, повышение конкурентоспособности и достижение безубыточности; второй - закрепление результатов, привлечение дополнительных финансов, изменение в структуре собственности, капитала, активов, задолженности, появление новых акционеров и создание эффективного механизма управления (как на самом предприятии, так и в возникших на его базе новых структурах).
Во многих случаях альтернативой приватизации могут выступать другие формы использования государственной собственности - передача не всех, а некоторых прав собственности.
Имеется в виду право пользования и распоряжение имуществом при сохранении права владения имуществом за государством. Это аренда (земли и недвижимости, лизинг, франчайзинг, коммерческая концессия) и доверительное управление (траст). На мой взгляд, эти формы могли бы использоваться значительно шире, особенно в случаях, когда приватизация на первом этапе привела к негативным результатам или когда предприятие в результате сформировавшейся задолженности снова оказывается в собственности государства, а переприватизация вызывает сомнение. В таких случаях можно было бы передавать предприятие в доверительное управление. Арендные же отношения надо развивать, так как аренда земли и недвижимости для государства намного эффективнее продажи имущества, ибо позволяет получать постоянный доход. Арендные отношения следует укреплять прежде всего с помощью защиты прав арендаторов, использования долгосрочной аренды: в этом случае арендатор мотивирован на привлечение инвестиций.
Если правительство обеспечит правовую защиту арендаторов, поддержит долгосрочную аренду (возможно, для этого потребуется принять новый закон "Об аренде" по аналогии с существовавшим в СССР в 1989 - 1991 годах), бессмысленность тотальной распродажи станет очевидной. Аренда обеспечивает государству не только устойчивый доход, но и более эффективное управление экономикой.
К сожалению, ущемление прав арендаторов, преднамеренная запутанность многих юридических вопросов, манипулирование со стороны государственных органов (в отношении условий договоров, сроков, ставок арендной платы), постоянные смены собственников на федеральном и местном уровнях скомпрометировали идею арендных отношений. Но, думается, сейчас пришло время вспомнить о проверенных во всем мире способах управления государственным имуществом. Кроме аренды земли и недвижимости значительный потенциал имеют лизинг (аренда оборудования) и коммерческая концессия в сфере недропользования, а также франчайзинг. Кстати, коммерческая концессия могла бы успешно дополнять доверительное управление в топливно-энергетическом комплексе, причем это очень хорошо сочеталось бы с внедрением рентных платежей и новых экспортных пошлин.
Необходимо совершенствование форм и методов госрегулирования отношений собственности. Речь именно о совершенствовании, а не о реформировании, так как это подразумевает тонкую настройку механизмов регулирования, а не качественный сдвиг или переход к новому этапу. Государство может в гораздо большей степени влиять на экономические процессы, применяя косвенные методы, причем в каждом отдельном случае возможен комплекс точечных воздействий для достижения нужной цели. Это относится не только к случаям банкротства или предпродажной подготовки, но и подразумевает постоянную деятельность госорганов в области регулирования отношений собственности.
Согласно "Концепции управления государственным имуществом и приватизацией", цель государственной политики в области управления госимуществом: увеличение доходов федерального бюджета; оптимизация структуры собственности (на макро- и микроуровне); обеспечение предпосылок экономического роста; вовлечение максимального количества объектов госсобственности в процесс совершенствования управления; использование госактивов в качестве инструмента для привлечения инвестиций; повышение конкурентоспособности предприятий, улучшение их финансово-экономических показателей путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращения выполнения несвойственных им функций; оптимизация, переход к пообъектному управлению, определение цели государственного управления по каждому объекту (или группе объектов).
Решение указанных задач возможно посредством определения целей государственного управления, выбора способа достижения цели (в рамках установленных процедур), построения системы регламента, обеспечения эффективности путем максимальной экономии ресурсов и профессионализма управления.
Государство и приватизация
Несколько слов по поводу пересмотра итогов приватизации 90-х годов. Я считаю, что этот термин неверен, поскольку делает акцент на передел собственности. Следует говорить о необходимости исправления наиболее серьезных нарушений, допущенных в процессе приватизации, поскольку они подрывают экономику.
Юридические нарушения создают приватизированному имуществу очень сомнительную репутацию, чем в дальнейшем не содействуют капитализации акций этих предприятий. Особенно это касается залоговых аукционов, именно там были допущены вопиющие нарушения.
В результате у нас возник худший вид собственника: с одной стороны, он владеет собственностью, а с другой - постоянно ждет ее отъема.
Поэтому заработанные средства он старается переправлять за рубеж, а не вкладывать в отечественную экономику. Правда, это в наибольшей степени относится к крупным предприятиям, приобретенным на залоговых аукционах.
Что можно исправить, а что - нет? Первые два этапа приватизации, на мой взгляд, необратимы. Не стоит даже затевать об этом речь. Идея ваучерной приватизации (первый этап) была хороша, но ее дискредитировали. И изменить ничего нельзя: невозможно второй раз раздать ваучеры, невозможно изъять имущество, проданное под обеспечение ваучеров. Второй этап - так называемая директорская прихватизация. Все было сделано, в том числе Госкомимуществом, в интересах "красных директоров", по сути, превратившихся в собственников: контрольный пакет акций предприятия оказывался в их руках. Как правило, это были неэффективные собственники, поэтому и потребовалась приватизация, дабы обеспечить приход новых людей для развития предприятия. Ничего не исправишь, по этим сделкам уже прошли сроки давности. К тому же на предприятиях появились новые хозяева, добросовестные приобретатели. На этом сюжете тоже можно поставить крест.
Что можно и нужно сделать? Абсолютно реальная операция - отмена залоговых аукционов, прошедших осенью 1995 года. Они к приватизации не имели никакого отношения. Смысл операции заключался в том, чтобы обойти существовавший тогда запрет на приватизацию стратегических объектов.
Для возвращения к этим сделкам есть и политические, и экономические, и юридические основания. Я вовсе не сторонник полного огосударствления, но недопустимо позволять узкой группе лиц монополизировать стратегически важные предприятия. Олигархические группы, прибравшие к рукам ресурсы, лишили государство влияния на цены и тарифы. По этой причине продолжаются раскрутка инфляции и обнищание людей. Правительству остается лишь констатировать: на цены повлиять не можем, их назначают частные компании, рынок. Но даже в любимой нашими либералами Америке государство очень активно участвует в экономике, используя госзаказ и федеральную резервную систему. Во Франции все естественные монополии государственные. Мы же вынуждены слушать рыночные сказки.
В этой ситуации Путин должен сделать выбор - новый курс, имеющий в основе программу модернизации российской экономики. Она должна включать в себя: реструктуризацию промышленности; отказ от ускоренных выплат внешнего долга; использование накопленных от экспорта нефти финансовых ресурсов на технологический прорыв и государственные инвестиции в приоритетные проекты; борьбу с олигархами, монополиями и обеспечение конкуренции, поддержание малого и среднего бизнеса. Модернизация на деле подразумевает также отмену вопиющих незаконных приватизационных сделок - залоговых аукционов 1995 года, по которым через несколько месяцев истекает срок давности, переориентацию экономической политики на социальные нужды, начинающуюся с отмены монетизации льгот.
Все перечисленное можно осуществить лишь на основе кадровой революции: народ ждет, чтобы президент поганой метлой разогнал зарвавшихся коррупционеров и олигархическую обслугу. Именно такого Путина хочет увидеть страна.
Но есть и другой путь. Он заключается в продолжении так называемого либерального курса: попытке делать косметический ремонт в доме, который может рухнуть. В этом случае Путин имеет шанс повторить судьбу Горбачева - утратить доверие людей. И тогда он окажется в полной зависимости от аппарата, состоящего из людей, которые в течение последних 12 лет привыкли ловить рыбку в мутной воде, ослабление президента им на руку. Дальше смещение президента становится делом техники: предательство олигархических ставленников в аппарате, быстрая раскрутка при поддержке Запада российского Ющенко - Касьянова, и вот на дворе "бархатная революция". Действительно, если Путин уволил Касьянова, но продолжает касьяновский курс, то экс-премьер в какой-то степени прав, критикуя президента. Касьянов успешно проводил олигархическую либеральную политику, зачем было его отставлять и затевать историю с ЮКОСом? Поэтому единственным логичным шагом Путина может быть объявление нового курса, что сделает отставку Касьянова понятной и оправданной.
Решится ли президент на смену курса или нас ждет "бархатная революция"? Ответ на этот вопрос мы можем получить уже в ближайшем будущем.
