Олег Румянцев: Сверим часы по `живой конституции` (Участие РФ в союзе государств: конституционно-правовые проблемы).Назад
Олег Румянцев: Сверим часы по `живой конституции` (Участие РФ в союзе государств: конституционно-правовые проблемы).
Статья 79 Конституции Российской Федерации гласит: "Российская Феде-рация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, ес-ли это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не про-тиворечит основам конституционного строя Российской Федерации".
Право вступать в союз с бывшими республиками СССР - одна из важней-ших особенностей государственного строя Российской Федерации. Напомню, что именно это право РФ отражено в Декларации о государственном суверени-тете от 12 июня 1990 года. Этот документ впервые в целостном виде закрепил конституционные принципы реформируемой республики. Провозглашенная в Декларации полнота власти РСФСР касалась далеко не всех вопросов государ-ственной и общественной жизни. Исключались те, "...которые добровольно передаются РСФСР в ведение Союза ССР". Декларация устанавливала прин-цип добровольности объединения России с другими республиками Союза ССР на основе Договора. За гражданами РСФСР сохранялось гражданство СССР. Разногласия же между республикой и Союзом предлагалось разрешать в порядке, устанавливаемом Союзным Договором. Отмечалось также, что по-ложения Декларации составят основу при разработке новой Конституции РСФСР и Союзного Договора. Это было подтверждено и волеизъявлением граждан РСФСР, высказавшихся в пользу сохранения Союза ССР на референ-думе СССР в марте 1991 года.
Вместе с тем рассматриваемая статья не лишена серьезных недостатков и вызывает немало критики. Игнорируются, в частности, такие важные с точки зрения устойчивости строя философско-правовые ценности, как преемствен-ность и справедливость. В Конституции нет ни одного упоминания о том, что РФ является правопреемником РСФСР в составе Союза ССР. Даже в пункте 2 "Заключительных и переходных положений" говорится... о законе и других правовых актах, действовавших на территории РФ до вступления настоящей Конституции.
Самое же странное в том, что Конституция вывела рассматриваемую нор-му за пределы незыблемых основ строя. А ведь она, эта норма, была резуль-татом согласия между различными политическими силами, участвовавши-ми в разработке, обсуждении и согласовании проекта новой Конституции России.
Напомню: по злополучному Указу Президента РФ "О поэтапной конститу-ционной реформе в Российской Федерации" No 1400 от 21 сентября 1993 года было поручено "Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конститу-ции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Рабочей группы Конституционной комиссии".
Последняя предлагала самостоятельную статью: "Российская Федерация в союзе государств". Вот ее содержание: Российская Федерация вправе вступать в союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из не-го, участвовать в создании органов союза и передавать им осуществление час-ти своих полномочий.
Подчеркну: эта статья была включена Конституционной комиссией в гла-ву 1 "Основы конституционного строя". Участию в союзе государств законо-датели придавали значение нормы с особой юридической силой. Норма-цель в полном соответствии с упоминавшейся Декларацией о государственном суве-ренитете РСФСР, а также волеизъявлением граждан Союза на референдуме в марте 1991 года предполагала конституционное подтверждение обязанностей государственной власти России в области интеграции в рамках бывшего союз-ного пространства.
Однако документ, выносившийся на референдум 12 декабря 1993 года, умалил как геополитическое, так и правовое содержание предлагавшейся пра-вовой новеллы, отметив лишь возможность "участвовать в межгосударствен-ных образованиях", причем с рядом ограничений. Указанная норма была вы-ведена при этом за пределы незыблемых конституционных основ.
Обращает на себя внимание и еще одно обстоятельство. Конституция Рос-сийской Федерации не оговаривает участие в каком-либо конкретном союзе или объединении. Из приведенных норм неясно, какое именно объединение имеется в виду: универсальное, региональное, с общей (ООН) или специализи-рованной (МОТ, ВОЗ и другими) сферой деятельности и соответствующей ком-петенцией.
Слишком широкая формулировка статьи имеет, впрочем, как свои положи-тельные, так и отрицательные стороны. Как плюс, исследователи отмечают, что она может применяться к любым межгосударственным объединениям. В то же время она фактически нивелирует различие между участием в реально осуществленном союзе государств - бывших союзных республик (в прошлом частей единого государства) и гипотетическом участии в достаточно умозри-тельных объединениях, которые провозглашаются с тактическими целями, но не имеют объективных предпосылок для своего реального возникновения.
Теперь давайте поговорим о содержащихся в Конституции ограничитель-ных условиях участия РФ в межгосударственных объединениях. Та же статья 79 предусматривает передачу части полномочий на основании международно-го договора (т. е. при обязательном участии в данном процессе Президента РФ, правительства РФ, палат Федерального Собрания), отсутствие послед-ствий, которые влекут ограничение прав и свобод человека и гражданина или ограничение достигнутого уровня защиты таких прав, а также отсутствие про-тиворечия норм такого договора основам конституционного строя Российской Федерации.
Поскольку последнее, по сути, охватывает и случаи, предусмотренные пун-ктом 2, можно утверждать: соотношение участия в союзе государств и основ конституционного строя России становится ключевой проблемой для перспек-тив конституционного регулирования дальнейших действий.
К основам сегодня можно отнести конституционные принципы народовлас-тия, верховенства прав и свобод человека и гражданина, правового государ-ства, разделения властей, федерализма, социального государства, гарантиро-ванное местного самоуправления, экономического многообразия, политичес-кого плюрализма, светского государства и устойчивости конституционного строя.
Как видим, проблема обширна и требует самостоятельного исследования. Остановлюсь подробно лишь на одном показательном примере. На соотноше-нии правовой системы Союза Беларуси и России и правовой системы Россий-ской Федерации.
Среди целей Союза - не только сближение правовых систем государств-участников, но и ключевая задача "формирования правовой системы Союза" (ст. 2 Договора о Союзе). Она развита положениями Устава Союза. По нему го-сударства-участники наделили Союз полномочиями "принятия правовых ак-тов Союза; создания правовой системы Союза; согласования действий в про-цессе развития законодательства государств - участников Союза" (п. "в" ст. 15 Устава Союза).
Как участник работы над проектами Договора о Союзе и Устава Союза за-мечу: вопрос о наделении Союза полномочиями, которые не противоречат ос-новам конституционного строя РФ, стоял очень остро. Я отстаивал позицию, согласно которой Парламентское Собрание Союза должно иметь ключевое пол-номочие "принимать законодательные и иные правовые акты, обязательные для исполнения органами Союза, органами государственной власти, юриди-ческими и физическими лицами государств - участников Союза".
Однако возобладала иная точка зрения: не наделять пока что органы Сою-за, прежде всего его Парламентское Собрание, полномочиями принятия обще-обязательных актов. При этом оппоненты активно взывали к нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации, входящей как раз в число основ кон-ституционного строя.
Напомню, что по этой статье "I. Конституция РФ имеет высшую юриди-ческую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы ... 4. Общепризнанные прин-ципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если междуна-родным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Обратите внимание на последний пункт. Речь идет о верховенстве над законом, но не над консти-туционными нормами, тем более - нормами главы первой об основах строя.
В итоге сегодня важнейшим из актов Парламентского Собрания Союза яв-ляются нормативные правовые акты, имеющие статус законодательной реко-мендации Союза. Устав Союза не раскрывает содержания данного понятия. Однако Комиссия Парламентского Собрания по законопроектным предложе-ниям и регламенту в своем заключении сочла, что Устав не ограничивает Пар-ламентское Собрание в его полномочиях по принятию нормативных правовых актов вполне определенного вида, то есть - проектов законов Союза, полагая, что каждый представительный орган вправе принимать акты определенного вида по вопросам, входящим в его компетенцию. Более того, высказывается предложение о принятии федерального закона об утверждении законодатель-ной рекомендации Союза и ее введении в силу на территории РФ как закона Союза.
Такие предложения представляются неоднозначными. Есть опасность, что известное стремление выдать желаемое за действительное (в случае с "закона-ми Союза") может создать определенные проблемы в прохождении этого вида актов союзного парламента по всей цепочке законодательного процесса. Преж-де всего, речь идет о принятии этих актов в Государственной думе, одобрении их в Совете Федерации, а также подписании Президентом Российской Феде-рации.
Уже в начале нынешнего года при подготовке к рассмотрению в Государ-ственной думе первых трех союзных законодательных рекомендаций возник-ли определенные проблемы. Имели они, как мне представляется, объективные основания. Закономерно возник вопрос: правовой акт какой формы вносить на рассмотрение палаты наряду с текстом законодательной рекомендации Союза?
Мне думается, рассмотрение законодательной инициативы Союза в Госу-дарственной думе можно было бы завершать следующим образом.
Во-первых, принятием постановления Государственной думы об одобрении законодательной рекомендации Союза и принятии вытекающих из нее пору-чений комитетам, нацеленных на унификацию актов соответствующей отрас-ли российского и белорусского законодательств на основе положений рекомен-дательного акта Союза.
Во-вторых, принятием постановления Государственной думы на основании рассмотрения законодательной рекомендации Союза представить Президенту Российской Федерации (Председателю правительства РФ) предложение о зак-лючении соответствующего международного договора (межправительственно-го соглашения) Российской Федерации с Республикой Беларусь по предмету регулирования данной законодательной рекомендации Союза.
И, в-третьих, принятием федерального закона, трансформирующего все по-ложения законодательной рекомендации Союза в форму самостоятельного рос-сийского закона.
Строго говоря, решения Парламентского Собрания не имеют общеобяза-тельной силы. Оно принимает "законодательные рекомендации", "развивает" правовую базу интеграции, "вносит" соответствующие предложения в другие органы. "Содействует" унификации законодательств. Но не более. Подобная половинчатость статуса - не только итог политической схватки вокруг Дого-вора о Союзе в марте - мае прошлого года, но (и это главное!) - итог прес-ловутой формулы статьи 79.
Вместе с тем, сам так называемый "Союз двух" уже обладает не просто международной правосубъектностью (как иные международные организации на постсоветском пространстве), но в рамках предоставленных ему полномо-чий имеет и некоторые надгосу дарственные функции. Формирование, напри-мер, собственной правовой системы Союза, установление и развитие граждан-ства Союза.
Важнейшая же сторона его статуса - закрепленная в учредительных до-кументах перспектива последовательного продвижения к "добровольному объединению его государств-участников".
Таким образом, из всего вышесказанного следует: в ходе реализации по-ставленной цели нам, по-видимому, не избежать коллизий между нормами статьи 79, нормами об основах конституционного строя РФ и нормами-целя-ми учредительных и уставных документов нового Союза.
Разрешить противоречие можно лишь путем развития Конституции Рос-сийской Федерации от 12 декабря 1993 года.
Объективно назревшие содержательные изменения можно сгруппировать по трем направлениям. Это решение вопроса о конституционно-правовых ос-новах участия Российской Федерации в Союзе государств, развитие правовых и институционных гарантий защиты конституционного строя и корректиров-ка формы правления.
Говоря об основах участия, отмечу, что есть два пути их продвижения вперед.
Первый - дополнение перечня конституционных основ нормой об участии РФ в Союзе государств с целью придания ей силы, равной иным конституци-онным принципам государства. Преимущество такого способа - в гибкости общей конституционной нормы, которая не будет устанавливать государствен-но-правовую форму Союза.
А второй путь - это включение Союзного Договора в конституции его го-сударств-участников в качестве самостоятельного раздела. Здесь тоже есть свои плюсы: Союз приобретает признаки конституционно-договорного межго-сударственного образования, что заранее обусловлено сложностью его структу-ры и субъектного состава, а также "асимметричностью" и изменчивым объе-мом делегируемых союзным органам властных полномочий.
Анализ показывает, что формирование полноценной правовой системы Со-юза Беларуси и России вряд ли возможно без существенного развития консти-туций государств-участников. А оно видится в форме включения Союзного До-говора как самостоятельного первого раздела в Конституцию каждого государ-ства - участника Союза.
На определенном этапе мы неизбежно подходим к пересмотру действую-щей Конституции РФ, ибо как внесение дополнительной статьи в основы кон-ституционного строя РФ, так и дополнение Конституции новым разделом пот-ребуют созыва Конституционного Собрания для разработки и одобрения ново-го документа.
Предложение о пересмотре действующей Конституции РФ может содер-жать предварительный проект Союзного Договора как дополнительного само-стоятельного раздела Конституции РФ, помещаемого перед основами консти-туционного строя Российской Федерации, а также вытекающие из его текста неизбежные изменения положений глав 1 и 2 российской Конституции.
Если подобное предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от об-щего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конститу-ционное Собрание. Оно вправе вынести решение по документу на всенародную ратификацию путем референдума.
Предложенная модель интеграции представляется вполне корректной с точки зрения конституционного права. Главный итог - придание Союзно-му Договору силы международного договора между субъектами междуна-родного права, а также конституционного документа, обязательного для ор-ганов государственной власти, юридических и физических лиц всех госу-дарств-участников.
В этом случае правовая система нового Союза становится самостоятельным уровнем правовых систем каждого из его государств-участников. И, наоборот, правовые системы отдельных государств-участников станут подсистемами еди-ной правовой системы Союза.
Увы, конституционная реформа - вопрос не только и не столько правовой, сколько политический. Она нуждается в ряде политико-правовых решений и действий, направленных на приведение писаных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной, "живой" конституцией, консти-туцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями об-щественного развития, общей тенденцией к прогрессу.
Эти решения могли бы соединить содержание и методы внутреннего кон-ституционного процесса, идущего, например, в РФ на федеральном и регио-нальном уровнях со все более требуемым конституционно-правовым и между-народно-правовым развитием нового Союза и его институтов.
Для правоведов такое новое направление конституционной реформы от-крывает серьезные возможности научного поиска - в области создания (видо-изменения) основных институтов конституционного строя, совершенствования и качественного развития структуры Конституции и отдельных ее институтов. В целом же речь может идти о необходимости разрешения главного противо-речия в конституционной сфере: ее отставания от реальной динамики общес-твенных явлений, общегосударственного интереса, отставания, чреватого ут-ратой Конституцией ее фактической силы.
Итак, для обеспечения конституционного развития Союза, конституций его государств-участников на перспективу необходим ряд факторов. В том числе таких, как концептуальная обеспеченность и осознанность преобразований, легитимность предпринимаемых шагов, их соответствие мандату народного доверия, конституционность (соответствие рамкам и возможностям, заложен-ным в действующей Конституции) преемственность основных начал конститу-ционного строя и последовательность их развития, опора на согласие основ-ных социально-политических сил.
