Олег Румянцев: Некоторые проблемы формирования правовой системы Союза Беларуси и РоссииНазад
Олег Румянцев: Некоторые проблемы формирования правовой системы Союза Беларуси и России
ДОКЛАДЫ УЧАСТНИКОВ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ СОЮЗА БЕЛАРУСИ И РОССИИ
Перспективы формирования правовой системы Союза во многом связаны с развитием статуса Со-юза.
Сегодня так называемая "двойка" является не просто межгосударственным интеграционным объе-динением, обладающим международной правосубъектностью в рамках предоставленных ему полномо-чий. Два обстоятельства играют ключевую роль в дополнении статуса Союза Беларуси и России:
1) наличие общего прошлого в рамках единого государства (это обстоятельство решительно влияет на правосознание граждан Союза и является фактором давления на органы государственной власти);
2) наличие определенной в учредительных документах перспективы последовательного продвиже-ния к добровольному объединению государств - участников Союза на основе свободного волеизъявле-ния их народов, исходя из конституций государств - участников Союза и общепризнанных принципов и норм международного права.
Исследователи справедливо отмечают двойственную юридическую природу Союза Беларуси и Рос-сии, который соединяет в себе элементы и признаки, как международной организации, так и конфедера-ции.
Именно эта вторая сторона правового статуса нового Союза является принципиально важной для сторонников последовательной подготовки к государственному воссоединению духовно близких народов на основе их свободного волеизъявления, оформленного в виде Союзного Договора. К таковым себя относит и автор этих строк.
На наш взгляд, красной линией движения к воссоединению и призвано стать формирование единой правовой системы Союза во взаимной увязке с правовыми системами Российской Федерации и Республики Беларусь как ее подсистемами.
Позволю сделать небольшое отступление-воспоминание, связанное с началом борьбы за правовую систему Союза как самостоятельный институт "союзного права".
В январе - марте 1997 года, при подготовке проекта Договора Российской Федерации и Республики Беларусь о преобразовании их Сообщества в Союз двух государств, среди разработчиков шла серьезная (порою весьма жаркая) полемика о статусе Союза. Представители МИД Российской Федерации, ряда других ведомств отстаивали свое понимание нового Союза лишь как международной организации и соот-ветствующим образом, раз за разом переформулировали принципиальные положения проекта Договора о Союзе.
Мы же настаивали на том, что не сможет состояться ни таможенный, ни платежный союз без союза политического, который (как объединение государств, субъект международного права) должен был, на наш взгляд, иметь:
а) четкий круг полномочий и предметов ведения, делегированных ему государствами-участниками;
б) свою правовую систему, опирающуюся, прежде всего на прямое действие решений органов Союза, принятых строго в пределах делегированных им полномочий и предметов ведения;
в) гражданство Союза как главный правовой институт, обеспечивающий устойчивую связь граждан государств-участников с новым Союзом и его институтами.
В итоге две принципиальные черты помимо нормы-цели о воссоединении отличают Союз от СНГ:
наличие правовой системы и союзного гражданства. Именно их развитие на данном этапе может обеспе-чить условия для реализации уже ратифицированных международных договоров.
Однако не все планируемые институты удалось отстоять в первоначальном виде - по итогам поли-тической борьбы, развернувшейся вокруг статуса нового Союза в марте - мае 1997 года, особенно пострадали вопросы статуса Союза, полномочий, которыми наделяются Союз и его Парламентское Со-брание. Правовая система Союза получила ряд хронических недостатков, увы, заложенных сторонника-ми выхолащивания Устава Союза.
Развитие Союза за прошедшие со дня его учреждения полгода, к сожалению, подтвердило первона-чальные опасения. Органичное развитие Союза затруднено нехваткой, прежде всего самостоятельных наднациональных властных полномочий, слабостью надстройки, созданной для реализации общих за-дач. Нехватка полномочий ведет к отсутствию согласованных действий при решении общих проблем. Зачастую российскими ведомствами игнорируются обязательства, взятые на себя государствами по До-говору о Союзе. Субъективная же причина проблем роста, как мне кажется, кроется в нехватке ясной политической воли со стороны политиков России, ряд из которых совсем не против вытеснения Союза из "наднациональных сфер" на обочину российской политики.
Нам же представляется, что дальнейшее развитие самой государственной формы нынешней Россий-ской Федерации тесно связано с развитием Союза, с воссозданием в обновленной форме союзного (кон-федеративного) государства. Подобное развитие общественных отношений требует от юристов, полити-ков, должностных лиц поддерживать потенциал воссоединения через правовое обеспечение развития созданных (или провозглашенных) союзных институтов.
Среди целей Союза закреплена задача не только сближения правовых систем государств-участни-ков, но и "формирования правовой системы Союза" (статья 2 Договора о Союзе). Она развита положени-ями Устава Союза. Государства-участники наделили Союз полномочиями принятия правовых актов Со-юза; создания правовой системы Союза; согласования действий в процессе развития законодательства государств - участников Союза (пункт "в" статьи 15 Устава Союза). Решения органов Союза принима-ются в пределах их компетенции и без ущерба конституциям государств - участников Союза. При этом решения Высшего Совета Союза и Исполнительного Комитета Союза подлежат непосредственному ис-полнению органами Союза и, с соблюдением требований законодательства государств - участников Союза, - их органами исполнительной власти (часть первая статьи 19 Устава Союза). При необходимо-сти органы государственной власти государств - участников Союза приводят свои правовые акты в соответствие с решениями органов Союза или издают правовые акты, обеспечивающие реализацию этих решений (часть вторая статьи 19 Устава Союза). По вопросам, требующим согласованных решений, государства-участники в случае необходимости заключают международные договоры.
Само введение института правовой системы имеет огромное значение, норма-цель о ее формирова-нии содержит основной потенциал оптимизма, необходимого для жизнеспособности нового Союза. Для сравнения, Договор так называемой "четверки" (Договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономичес-кой и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года) среди основных целей интеграции ставит задачу всего лишь "гармонизации законодательства" (статья 2), которую намерены решать путем "координа-ции законопроектной работы, создания модельных законодательных актов" (статья 15).
Стоит ли удивляться тому, что до сих пор не достигнуты (и при таком статусе вряд ли будут достигну-ты) такие ключевые цели "четверки", как формирование единого экономического пространства, эффек-тивное функционирование общего рынка товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, создание единой таможенной территории, создание межбанковского союза и введение единой валюты?
Общие основы правовой системы Союза, данные в учредительных документах, требуют системати-зации и толкования. Сегодня можно говорить о следующих уровнях формирующейся правовой системы Союза Беларуси и России:
первый - учредительные документы Союза Беларуси и России - это правовая основа деятельнос-ти Союза, содержащая его принципы;
второй - другие международные договоры между Российской Федерацией и Республикой Беларусь по вопросам Союза;
третий - законы Союза - утвержденные парламентами государств-участников законодательные рекомендации (проекты законов Союза), принятые его Парламентским Собранием;
четвертый - нормативные правовые акты органов Союза, принятые в пределах их компетенции и в порядке, предусмотренном Уставом Союза;
пятый - нормативные правовые акты, принятые органами государств-участников Союза Беларуси и России для обеспечения реализации задач Союза в порядке, предусмотренном для выполнения между-народно-правовых обязательств;
шестой - унифицированные правовые нормы законодательства государств-участников (унифици-рованные кодексы и иные законодательные акты), принятые в целях их согласованного развития;
седьмой - (в перспективе) договоры между Союзом Беларуси и России и третьими странами;
восьмой - юридическая практика по реализации нормативных правовых актов, составляющих сис-тему союзного права;
девятый - правовая культура и правосознание граждан Союза (мы исходим из такого понимания правовой системы, при котором правовая культура и правосознание являются ее подсистемами, влияю-щими на правовую доктрину развития Союза - идеологию государственного воссоединения).
Вопрос исключительной важности - развитие этих основных уровней правовой системы Союза, обес-печение ее целостности, а также механизмов соотношения различных уровней друг с другом.
В этих целях нужен пакет дополнительных актов о праве Союза, то есть пакет нормативных право-вых актов, развивающих учредительные нормы и устанавливающих механизм взаимодействия между правовой системой Союза и правовыми системами государств-участников как ее составными частями.
В их числе могут быть следующие акты:
во-первых, Договор Российской Федерации и Республики Беларусь о порядке выполнения решений органов Союза, принимаемых в порядке реализации межгосударственных обязательств, взятых на себя государствами - участниками Союза. Подчеркиваю, что речь идет именно о Договоре, дополняющем механизмы Устава Союза. Документ же более низкой юридической силы, чем Договор, не сможет обес-печить развития правовой системы.
Мне кажется принципиальным для формирования правовой системы Союза четкий курс на реализа-цию части второй статьи 14 Устава Союза, согласно которой задачи Союза реализуются органами Союза в пределах полномочий и в порядке, предусмотренном Уставом, а органами государств - участников Союза - в порядке, предусмотренном для выполнения международно-правовых обязательств и нацио-нальным законодательством. Для Российской Федерации такие нормы должны действовать непосред-ственно, на это есть статья 15 Конституции Российской Федерации и Федеральный закон "О междуна-родных договорах Российской Федерации". Однако сплошь и рядом выполнение указанных норм блоки-руется во многом из-за доктринальных и политических разногласий в политических кругах России по вопросу о соотношении международного и национального права. Вспоминаю, как споры разгорелись в начале 1990-х годов с подготовкой и обнародованием первого проекта Конституции России; разногласия никуда не исчезли, и правоприменительная практика это подтверждает.
Второй из пакета актов по правовой системе - Закон Союза о порядке рассмотрения, принятия и вступления в силу законов Союза. Задачу разработки и принятия такого закона удалось дважды подкре-пить постановлениями Парламентского Собрания Союза ("О роли Парламентского Собрания в решении актуальных проблем развития Союза Беларуси и России" от 3 ноября 1997 года и "О ходе рассмотрения парламентами государств - участников Союза проектов законов Союза, принятых на шестой (второй) сессии Парламентского Собрания" от 15 декабря 1997 года). Основная задача закона - увязать два уровня: уровень законов Союза и уровень законов государств-участников, утверждающих первые.
Здесь, однако, следует сделать примечание. Депутаты Парламентского Собрания Союза предпола-гают, что проекты законов Союза приобретут силу полновесных союзных законов путем принятия соот-ветствующего Федерального закона и закона Республики Беларусь об утверждении и введении в силу на территории соответствующего государства-участника конкретного закона Союза, принятого Парламентс-ким Собранием Союза. Но ведь последнее по Уставу Союза не является пока что законодательным орга-ном Союза Беларуси и России; отсюда нам видятся трудности с подписанием упомянутых выше феде-ральных законов Президентом Российской Федерации. По-видимому, развитие этого уровня союзной правовой системы станет возможным лишь после реализации статьи 26 Устава Союза.
Наконец, третий акт из желательного пакета актов по правовой системе - это Решение Высшего Совета Союза о порядке реализации решений Высшего Совета и Исполнительного Комитета Союза Бе-ларуси и России. Говоря о последнем, хочу обратить внимание на соответствующий проект, одобренный 2 декабря 1997 года Исполнительным Комитетом и внесенный на Высший Совет Союза. Ключевой в нем является норма, согласно которой "решения Высшего Совета Союза в двухнедельный срок со дня их принятия трансформируются в указы и распоряжения президентов, а постановления и распоряжения Исполнительного Комитета Союза - в постановления и распоряжения правительств государств - уча-стников Союза". (Примечание: 22 января 1998 года этот документ в неизмененном виде был одобрен Высшим Советом Союза).
Понятно стремление разработчиков данной нормы создать четкий механизм реализации решений органов Союза. Однако с точки зрения стратегии формирования правовой системы Союза предлагаемый механизм представляется не вполне корректным. Нам даже представляется, что на деле он приведет к девальвации реальной правовой силы учредительных документов Союза и актов его органов, принимае-мых в их развитие.
Убежден, что если издавать "повторяющие" указы и постановления, то вовсе не в целях трансфор-мации (повтора, дублирования) решений Высшего Совета Союза национальными актами. Последние должны издаваться скорее для приведения соответствующих правовых актов исполнительной власти Российской Федерации и Республики Беларусь в соответствие с решениями органов Союза. Тогда сохра-нится самостоятельная правовая сила норм актов Союза, и к тому же они будут обеспечены "подпираю-щими" указами и постановлениями президентов и правительств, корректирующими национальные ис-точники права.
Для нас же весьма важно обеспечить непосредственное действие актов Союза, получивших юриди-ческую силу в пределах полномочий Союза и его органов, с тем чтобы исключить практику дублирования принятых на союзном уровне решений внутригосударственными нормативными правовыми актами, по-вторяющими на национальном уровне соответствующие положения актов Союза и снижающими норма-тивную силу последних.
Сделанные выше предложения подходят для текущего этапа интеграции. Посмотрим, каковой может быть ее судьба завтра.
Выше мы уже отмечали, что неполноценный правовой статус Парламентского Собрания Союза как лишь представительного органа, к тому же формируемого, а не избираемого непосредственно граждана-ми Союза, приводит к определенной ущербности правовой системы Союза. Второй ее уровень из числа представленных выше - уровень союзных законов - может стать хронически "пробельным". Опаса-юсь, что не помогут никакие ухищрения и попытки называть законодательные рекомендации нынешнего Парламентского Собрания Союза "проектами Законов Союза", тем более вводить в действие законы Союза на территории Российской Федерации или Республики Беларусь.
Для формирования правовой системы важное значение имеет реализация статьи 26 Устава Союза, согласно которой "государства - участники Союза создают условия для преобразования Парламентс-кого Собрания Союза в представительный и законодательный орган Союза, избираемый непосредствен-но гражданами Союза". Создание таких условий может быть начато с подготовкой Парламентским Собранием Союза проекта закона Союза о реализации права граждан Союза на участие в управлении делами Союза (в порядке реализации пункта "в" части третьей статьи 18 Устава Союза).
Но одного этого шага - избрания союзного парламента - может быть недостаточно. Правовое регу-лирование отношений, возникающих между государствами - участниками Союза Беларуси и России в процессе политической и экономической интеграции, должно строиться с точки зрения заявленной в учредительных документах перспективы последовательного продвижения к добровольному объедине-нию государств - участников Союза.
Думается, что формирование полноценной правовой системы Союза Беларуси и России невозможно без существенного развития конституций государств-участников путем разработки Союзного Договора и его включения в качестве самостоятельного первого раздела в Конституцию каждого государства - уча-стника Союза. Легитимность такого пути определена правовой силой результатов волеизъявления граж-дан РСФСР на референдуме 17 марта 1991 года о сохранении обновленного Союза.
Политико-правовое обеспечение этой задачи может пройти через ряд этапов.
На первом этапе понадобятся политические договоренности о расширении числа государств - уча-стников Союза либо о стратегическом партнерстве между членами "двойки" и третьими государствами. (Напомню, что участники Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года поставили перед собою цель - создание "сообщества интегрированных госу-дарств", а в Республике Армения собрано свыше 1 миллиона подписей с требованием референдума о присоединении к Союзу Беларуси и России).
Расширение "двойки", как нам представляется, необходимо для придания устойчивости Союзу как конфедеративному объединению государств. В нынешнем виде избранная модель союза двух суверен-ных и равноправных государств с органами, создаваемыми на строго паритетной основе, будет подвергаться сбоям хотя бы по причине различного веса двух субъектов Союза - большого (Российской Феде-рации) и малого (Республики Беларусь), а также разнонаправленности экономических систем и интере-сов правящих элит.
Уже сегодня можно поставить цель - повысить эффективность взаимодействия между органами "двойки" Союза Беларуси и России, "четверки", а также "неформальной двойки" - Российская Феде-рация - Республика Армения для согласования их правового развития. По мере создания политических условий может возникнуть правовая задача разработки проекта Союзного Договора как международно-правового документа, имеющего и учредительное значение, и статус конституционного документа для государств - участников нового Союза.
На этапе реализации политических договоренностей встанет задача подготовки к пересмотру дей-ствующей Конституции Российской Федерации.
Как известно, предложения о пересмотре действующей Конституции Российской Федерации могут быть внесены Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Государственной Думой, Пра-вительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Рос-сийской Федерации, а также группами численностью не менее одной пятой депутатов Федерального Собрания. На наш взгляд, подобное предложение должно, прежде всего, содержать предварительный про-ект Союзного Договора как дополнительного самостоятельного раздела Конституции Российской Феде-рации, помещаемого перед "Основами конституционного строя Российской Федерации", а также вытекающие из его текста изменения положений глав 1 и 2 российской Конституции.
Если предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Подготовка и принятие соответствующего федерального кон-ституционного закона - одна из первоочередных задач. Вместе с тем Конституция Российской Федера-ции не требует, чтобы данный федеральный конституционный закон содержал нормы о порядке созыва, статусе членов, об устройстве и органах, основах порядка работы и о гарантиях деятельности Конститу-ционного Собрания.
Можно предположить, что данный федеральный конституционный закон может содержать лишь саму норму созыва Конституционного Собрания и основы его формирования. Представляется вполне обосно-ванным, чтобы в работе Конституционного Собрания могли принять участие полномочные делегации Союза, его государств - участников, а также тех государств, которые готовы к проведению референду-ма по Союзному Договору.
Конституционное Собрание как представительный орган обладает полномочиями учредительной вла-сти. При этом к его ведению относятся не только разработка проекта новой Конституции России и ее принятие, но и вынесение проекта на всенародное голосование - референдум. Конституционное Со-брание вправе и само большинством голосов от общего числа своих членов одобрить проект новой Кон-ституции России (содержащей Союзный Договор) и вынести данное решение на всенародную ратифика-цию путем референдума. Решение, принятое на подобном референдуме Российской Федерации, будет иметь высшую по отношению и к итогам референдума Российской Федерации 12 декабря 1993 года силу. То же можно будет сказать и в случае референдумов в других государствах - потенциальных участниках Союза - по отношению к их референдумам периода 1991 - 1997 годов.
В итоге хочу подчеркнуть следующую мысль.
Правовая система Союза должна стать самостоятельным уровнем правовых систем каждого из его государств-участников. И наоборот, правовые системы отдельных государств-участников следует рас-сматривать в качестве подсистем единой правовой системы Союза. Обеспечить такую формулу возмож-но только предложенным выше путем - приданием Союзному Договору (Договору о Союзе) двойной правовой силы как международного договора между субъектами международного права и как докумен-та, приобретающего конституционную силу для органов государственной власти, юридических и физи-ческих лиц всех государств-участников.
Именно такое направление формирования правовой системы Союза представляется мне наиболее перспективным, исторически оправданным и научно корректным.
_____________
Опубликовано в: Информационный бюллетень Парламентского собрания Сюза Беларуси и России, No2, апрель-июнь 1998 г., С.13-18
