Олег Румянцев: Участие в союзе государств: конституционно-правовые проблемыНазад
Олег Румянцев: Участие в союзе государств: конституционно-правовые проблемы
Перспективы развития конституционного права государств постсоветского пространства связаны, на наш взгляд, прежде всего с развитием межгосударственной интеграции. С точки зре-ния такой перспективы, в настоящий момент можно говорить об определенных проблемах в конституционном регулировании ин-ститута участия каждого из новых независимых государств в межгосударственных союзах. Однако то, что сегодня является "фактором сдерживания", завтра может стать стимулом развития рассматриваемой отрасли права на постсоветском пространстве.
Говоря о правовой связи между государственным суверенитетом и участием в союзе государств, следует отметить, что принцип участия в таком союзе является парным к принципу государствен-ного суверенитета. Государственный суверенитет полноправных членов международного сообщества не предполагает автоматиче-ски полную и исключительную самостоятельность и свободу при-нятия государством на себя особых международных обязательств, связанных с созданием межгосударственного объединения и на-делением его надгосударственными полномочиями путем добро-вольной передачи ему части своих полномочий.
Общим принципом конституционализма и правового государ-ства является принцип народного суверенитета, согласно кото-рому народ - носитель суверенитета и единственный источник государственной власти. Государство лишь осуществляет сувере-нитет, причем строго в рамках конституции. Конституция в таком случае стоит над государством. Власть государственная должна подчиняться закону, вершиной которого является основной за-кон - конституция. Государственная власть сама творит закон и, следовательно, полностью обязана быть подчиненной "закону законов" - конституции, которая содержит основные пределы полномочий государственной власти. Государство может делать только то, на что его управомочила конституция.
Отсюда и возникает проблема с делегированием полномочий. Чтобы передать суверенитет, осуществление которого народ вру-чил органам власти, нужно прямое указание на то, что конститу-ция допускает возможность такого делегирования.
Рассмотрим под данным углом зрения соответствующие нормы конституций государств - участников СНГ. Согласно статье 79 Конституции России, "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях". (К анализу этой нормы мы еще вернемся.)
Конституция Республики Беларусь в части второй статьи 8 устанавливает, что республика "в соответствии с нормами ме-ждународного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них". Более того, часть 4 статьи 116 косвенно подтверждает, что акты межго-сударственных образований, в которые входит Республика Бела-русь, признаются частью ее правовой системы и подлежат рас-смотрению Конституционным Судом республики.
Конституция Республики Узбекистан в части второй статьи 17 устанавливает, что республика "может заключать союзы, вхо-дить в содружества и другие межгосударственные образования, а также выходить из них, исходя из высших интересов государ-ства, народа, его благосостояния и безопасности".
По Конституции Республики Таджикистан (часть третья ста-тьи 11) Таджикистан, "руководствуясь высшими интересами на-рода, может входить в содружества и другие международные организации, а также выходить из них, устанавливать связи с зарубежными странами". Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 г. и Конституция Республики Казахстан от 30 ав-густа 1995 г. лишь в самых общих чертах обозначают принцип добрососедства: "Внешняя политика Республики Армения осу-ществляется в соответствии с нормами международного права - в целях установления добрососедских и взаимовыгодных отноше-ний со всеми государствами" (статья 9); соответственно, и "Ка-захстан... проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами" (статья 8).
Конституция Республики Кыргызстан от 5 мая 1993 г. (с по-правками от 10 февраля 1996 г.), Конституция Грузии от 24 авгу-ста 1995 г., Конституция Азербайджанской Республики от 12 но-ября 1996 г., Конституция Украины от 28 июня 1996 г. обходят вопрос об участии в союзах молчанием.
Конституция Туркменистана от 18 мая 1992 г. и Конституция Республики Молдова от 27 августа 1994 г. (статья 11) устана-вливают постоянный нейтралитет своих государств. При этом в туркменской Конституции в качестве одной из основ конституци-онного строя Туркменистана приводятся положения резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Постоянный нейтралитет Турк-менистана" от 12 декабря 1995 г., согласно которому Органи-зация Объединенных Наций: "I) признает и поддерживает про-возглашенный Туркменистаном статус постоянного нейтралитета;
2) призывает государства - члены ООН уважать этот статус Туркменистана, уважая также его независимость, суверенитет и территориальную целостность; признанный мировым сообще-ством постоянный нейтралитет Туркменистана является основой его внутренней и внешней политики".
К характерным чертам рассмотренных нами конституционных положений относятся отсутствие, как правило, конституционной нормы об участии в межгосударственных объединениях. Несмо-тря на очевидные исторические и правовые факты, норму эту содержат только конституции Беларуси, Российской Федерации, Узбекистана и Таджикистана. Положение же собственно о "со-юзах" содержит одна лишь узбекская Конституция. Вообще го-воря, в данном вопросе ощущается сильное влияние политических настроений начала 1990-х годов с их особенным акцентированием государственного суверенитета и независимости. Реалии же таковы:
- все из перечисленных государств являлись частью единого союзного государства в совсем недавнем прошлом;
- в массовом сознании и правосознании сохраняется единство социально-культурной общности, ранее именовавшейся "совет-ский народ";
- подавляющая часть бывших союзных республик участвует в Содружестве Независимых Государств;
- часть государств составили ядро новых, более тесных инте-грационных образований внутри СНГ - "двойки" и "четверки";
- основным направлением развития международного сообще-ства в конце XX в. стала интернационализация способов решения совместных проблем в рамках интеграционных образований, осо-бенно региональных.
Подобное положение дел дает основание говорить об опреде-ленном расхождении норм конституции юридической и факти-ческой, писанных норм и реального, неписаного положения дел с перспективами государственного развития. А такой разрыв, как мы знаем из опыта конституционного развития современного мира, был и остается провозвестником возможной конституци-онной реформы, назревающей под давлением неурегулированных общественных отношений.
Составители конституций многих государств - участников СНГ обошли молчанием то очевидное обстоятельство, что на мо-мент принятия их конституций они уже состояли в Содружестве, статус которого регулируется Уставом СНГ - международным договором, подписанным в Минске 22 января 1993 г.1 Более того, Казахстан и Кыргызстан являются участниками Договора между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г., в первой же статье которого ставится цель создания "сообще-ства интегрированных государств" как перспективного межгосу-дарственного объединения. В качестве промежуточного резуль-тата можно рассматривать создание таможенного и транспорт-ного, а в перспективе - банковского и платежного союзов го-сударств "четверки". Иными словами, государства уже состоят в объединениях, способных серьезно влиять на политику своих участников.
Обращает внимание то, что лишь две конституции закрепили норму об участии в союзах как неотъемлемую часть основ сво-его конституционного строя: Беларусь и Таджикистан. Поэтому не случайно, что Беларусь стала учредителем нового союза с Россией. Для Узбекистана эта норма является частью консти-туционных принципов внешней политики (глава IV "Внешняя по-литика"), для Российской Федерации - частью главы 3 "Фе-деративное устройство"; по-видимому - в развитие пункта "к" статьи 71 того же раздела, относящего международные договоры России к федеральному ведению.
Между тем основы конституционного строя как система общих принципов определяют содержание правового воздействия на от-ношения в основных подсистемах общества. Самой конституци-онной природе строя наносится известный ущерб в случае, если в совокупности таких объективных правил не находится места принципам объективно обусловленного участия государств в ин-теграционном объединении, существующем или перспективном.
Представляется, что нехватка соответствующих конституцион-ных норм уже становится препятствием органичного взаимодей-ствия правовых систем отдельных государств и правовой системы их более тесного, нежели СНГ, межгосударственного объедине-ния. Возможно, что игнорирование этой политико-правовой связи чревато деформациями в правовом развитии "ближнего" зарубе-жья.
Закономерен также вопрос: не это ли умолчание создало в своей основе нечеткость в самой правовой базе регулирования отношений между новыми независимыми государствами, их орга-нами и правовой системой и органами Содружества Независимых Государств, а также интеграционных образований в его составе?
Остановимся более подробно на конституционных положениях участия Российской Федерации в межгосударственных обгединениях. Ее Конституция в статье 79 задает следующие основные параметры исследуемого института: "Российская Федерация мо-жет участвовать в межгосударственных объединениях и переда-вать им часть своих полномочий в соответствии с международ-ными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституци-онного строя Российской Федерации".
Выделим несколько особенностей данной статьи.
1. Объективность появления положений статьи 79 в оконча-тельном тексте Конституции Российской Федерации. Право всту-пать в союз с другими государствами, составлявшими ранее Союз ССР, является одной из важнейших особенностей строя России.
Напомню, что именно это право Российской Федерации (как обязанность ее государственной власти) было отражено в необъ-ективно критикуемой Декларации о государственном суверени-тете 12 июня 1990 г., впервые в целостном виде закрепившей принципы конституционного строя реформируемой республики. Провозглашенная в декларации полнота власти РСФСР касалась далеко не всех вопросов государственной и общественной жизни:
исключались те, "которые добровольно передаются РСФСР в ве-дение Союза ССР" (пункт 5). Декларация устанавливала прин-цип добровольности объединения России с другими республи-ками Союза ССР на основе договора; за гражданами РСФСР сохранялось гражданство СССР; разногласия же между респу-бликой и Союзом предлагалось разрешать в порядке, устанавли-ваемом Союзным договором. Заключительное положение Декла-рации гласило: ее положения составят основу при разработке но-вой Конституции РСФСР и Союзного договора. Подчеркну эту последнюю норму: она пока не выполнена, но и сам документ, и это последнее обязательство сохраняют свою правовую силу.
2. Рассматриваемая статья 79 Конституции России не лишена серьезных недостатков как по своему содержанию, так и по ме-сту в структуре Конституции. В частности, игнорируются столь важные с точки зрения устойчивости строя философско-правовые ценности, как преемственность и справедливость. Конституция не содержит ни одного упоминания о том, что Российская Феде-рация является правопреемником РСФСР в составе Союза ССР. Даже в пункте 2 "Заключительных и переходных положений" содержится безликий институт: "законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступле-ния в силу настоящей Конституции". Чьи законы? Ответ умал-чивается с ущербом для общественного восприятия конституци-онного документа.
Следует, однако, учесть, что нарушение стихийного "чувства правовой справедливости" (на наличие которого на постсовет-ском пространстве справедливо указывает, например, Ю. А. Ти-хомиров3) уже приводит к тому, что правовые акты и нормы не воспринимаются как "свои", "близкие", "понятные". Не заме-чать этого нельзя, если всерьез говорить о неудовлетворительном уровне правоприменения.
3. Самое же главное состоит в том, что Конституция 1993 г. вывела рассматриваемую норму за пределы незыблемых основ строя. А ведь эта норма изначально была там как результат согласия между различными политическими силами, участвовав-шими в разработке, обсуждении и согласовании проекта новой Конституции России.
Напомню, что согласно Указу Президента России "О поэтап-ной конституционной реформе в Российской Федерации" X2 1400 от 21 сентября 1993 г. было поручено (пункт 2) "Конституци-онной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии".4
Конституционная комиссия предлагала самостоятельную ста-тью 10 "Российская Федерация в союзе государств" следующего содержания: "Российская Федерация вправе вступать в союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и передавать им осу-ществление части своих полномочий".5
Подчеркнем, что эта статья была включена Конституцион-ной комиссией в главу 1 "Основы конституционного строя".
Участию в союзе государств законодатели придавали значение нормы с особой юридической силой. Норма-цель в полном соот-ветствии с упоминавшейся Декларацией о государственном су-веренитете РСФСР, а также волеизъявлением граждан Союза на референдуме 1.5 марта 1991 г. предполагала конституцион-ное подтверждение обязанностей государственной власти Рос-сии в области интеграции в рамках бывшего союзного простран-ства.
Однако документ, выносившийся на референдум 12 декабря 1993 г., умалил как геополитическое, так и правовое содержа-ние предлагавшейся правовой новеллы, записав лишь возмож-ность "участвовать в межгосударственных образованиях", при-чем с рядом ограничений, и выведя указанную норму за пределы незыблемых конституционных основ.
4. Обратим внимание на еще одно обстоятельство: Конститу-ция Российской Федерации (равно как и конституции трех других упомянутых республик - членов СНГ) не оговаривает участие в каком-либо конкретном союзе или объединении. Из приведенных норм неясно, какое именно объединение имеется в виду: универ-сальное, региональное, с общей (ООН) или специализированной (МОТ, ВОЗ и другие) сферой деятельности и соответствующей компетенцией.
Слишком широкая формулировка статьи имеет как положитель-ные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, исследо-ватели отмечают как плюс, что она может применяться к лю-бым межгосударственным объединениям;6 с другой - такая фор-мулировка фактически нивелирует различие между участием в реально осуществимом союзе государств и гипотетическим уча-стием в достаточно умозрительных объединениях, провозглаша-емых с тактическими целями, но не имеющих объективных пред-посылок для их реального возникновения.
5. Конституция содержит ограничительные условия участия Российской федерации в межгосударственных объединениях.
Положения статьи 79 Конституции содержат такие условия участия Российской Федерации в межгосударственных объедине-ниях, как:
1) передача части своих полномочий на основании междуна-родного договора (т.е. при обязательном участии в данном процессе Президента, Правительства России, палат Федерального Собрания);
2) отсутствие последствий, которые влекут ограничение прав и свобод человека и гражданина или ограничение достигнутого уровня защиты этих прав;
3) отсутствие противоречия норм такого договора основам кон-ституционного строя Российской Федерации.
Рассматривая соотношение участия в союзе государств с осно-вами конституционного строя России, отметим следующее. Про-блема соотношения участия в союзе государств с основами кон-ституционного строя России становится ключевой для перспек-тив конституционного развития Российской Федерации. Перечень "основ" подтверждает, что проблема обширна и требует самосто-ятельного исследования. Остановимся подробно лишь на одном примере соотношения правовой системы союза (таким союзом се-годня является "двойка" Россия-Беларусь) и правовой системы Российской Федерации.
Среди целей Союза Беларуси и России закреплены не только задача сближения правовых систем государств-участников, но и ключевая задача "формирования правовой системы Союза" (ста-тья 2 Договора о Союзе). Она развита положениями Устава Со-юза, по которому государства-участники наделили его полномо-чиями "принятия правовых актов Союза: создания правовой си-стемы Союза: согласования действий в процессе развития зако-нодательства государств - участников Союза" (пункт "в" ста-тьи 15 Устава Союза).
Как участник работы над проектами Договора о Союзе и Устава Союза отмечу: вопрос о наделении Союза полномо-чиями, которые не противоречат основам конституционного строя Российской Федерации, стоял очень остро. Автором отстаива-лась позиция, согласно которой Парламентское Собрание Союза должно иметь ключевое полномочие "принимать законодательные и иные правовые акты, обязательные для исполнения органами Союза, органами государственной власти, юридическими и фи-зическими лицами государств - участников Союза".7
Однако возобладала иная точка зрения - пока не наделять органы Союза, прежде всего его Парламентское Собрание, пол номочиями принятия общеобязательных актов. При этом оппо-ненты активно взывали к нормам статьи 15 Конституции Рос-сийской Федерации, входящей как раз в число основ конститу-ционного строя ("I. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противо-речить Конституции Российской Федерации. 2. Органы государ-ственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Консти-туцию Российской Федерации и законы. ... 4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные дого-воры Российской Федерации являются составной частью ее пра-вовой системы. Если международным договором Российской Фе-дерации установлены иные правила, чем предусмотренные зако-ном, то применяются правила международного договора." Обра-тим внимание на пункт 4 - речь идет о верховенстве договора над законом, но не над нормами Конституции, тем более - нор-мами ее первой главы).
В итоге сегодня важнейшими из актов Парламентского Со-брания Союза являются нормативные правовые акты, имеющие статус всего лишь законодательной рекомендации Союза. Устав Союза не раскрывает содержания данного понятия. Однако Ко-миссия Парламентского Собрания по законопроектным предложе-ниям и регламенту в своем заключении сочла, что Устав не огра-ничивает Парламентское Собрание в его полномочиях по при-нятию нормативных правовых актов вполне определенного вида, т. е. проектов законов Союза, полагая, что каждый представитель-ный орган вправе принимать акты определенного вида по вопро-сам, входящим в его компетенцию. Более того, высказывается предложение о принятии федерального закона об утверждении законодательной рекомендации Союза и ее введении в силу на территории Российской Федерации как закона Союза.
Такие предложения представляются неоднозначными. Есть опасность, что известное стремление выдать желаемое за дей-ствительное (в случае с "законами Союза") может создать опре-деленные проблемы в прохождении этого вида актов союзного парламента по всей цепочке законодательного процесса. Прежде всего, речь идет о принятии этих актов в Государственной Луме, одобрении их в Совете Федерации, а также подписании Президен-том Российской Федерации. Уже в начале 1998 г. при подготовке к рассмотрению в Го-сударственной Думе первых трех союзных законодательных ре-комендаций возникли определенные проблемы, имеющие, как нам представляется, объективные основания. Закономерно возник во-прос: правовой акт какой формы будет действовать на террито-рии России после одобрения текста законодательной рекоменда-ции Союза?
Строго говоря, решения Парламентского Собрания не имеют общеобязательной силы. Оно принимает "законодательные ре-комендации", "развивает" правовую базу интеграции, "вносит" соответствующие предложения в другие органы, "содействует" унификации законодательств - но не более. Подобная половин-чатость статуса - не только результат политических баталий во-круг Договора о Союзе в марте-мае 1997 г., но (и это главное!) - итог пресловутой формулы статьи 79 Конституции России.
На наш взгляд, рассмотрение законодательной инициативы Со-юза в Государственной Думе можно было бы завершать приня-тием:
1) постановления Государственной Думы об одобрении зако-нодательной рекомендации Союза и принятии вытекающих из нее поручений комитетам, нацеленных на унификацию актов соответ-ствующей отрасли российского и белорусского законодательства на основе положений рекомендательного акта Союза;
2) постановления Государственной Думы на основании рассмо-трения законодательной рекомендации Союза представить Прези-денту Российской Федерации (Председателю Правительства Рос-сии) предложение о заключении соответствующего международ-ного договора (межправительственного соглашения) Российской Федерации с Республикой Беларусь - по предмету регулирова-ния данной законодательной рекомендации Союза;
3) федерального закона, трансформирующего все положения законодательной рекомендации Союза в форму самостоятельного российского закона.
Только в таком случае не будут нарушены основы конститу-ционного строя Российской Федерации, увы, сдерживающие ре-альную реинтеграцию. Вместе с тем сам "союз двух" уже обла-дает не просто международной правосубъектностью как иные ме-ждународные организации на постсоветском пространстве, но в рамках предоставленных ему полномочий имеет и некоторые над-государственные функции (формирование собственной правовой системы Союза, установление и развитие его гражданства). Важнейшей же стороной статуса Союза является закрепленная в учре-дительных документах перспектива последовательного продвиже-ния к "добровольному объединению его государств-участников".
Отсюда следует, что в ходе реализации поставленной цели нам, по-видимому, не избежать коллизий между нормами статьи 79, нормами об основах конституционного строя Российской Феде-рации и нормами-целями учредительных и уставных документов нового Союза. Разрешить это противоречие призвано неизбежное развитие Конституции России.
Обращаясь к опыту Европейского Союза, следует отметить, что соотношение национальных конституций и межгосударственных обязательств - проблема не только для нашей "правовой семьи". Целый ряд европейских конституций нового поколения содержат нормы, нацеленные на приспособление к развивающейся в Европе межгосударственной интеграции.
Появление этих норм стало результатом определенного (се-рьезного) развития конституций государств - членов Европей-ского Союза. Сам процесс ратификации Маастрихтских соглаше-ний был увязан с внесением изменений в конституции государств-участников. Ныне почти в каждой из этих конституций есть со-ответствующее положение; государства либо вносили конститу-ционные поправки там, где это требовалось (Франция, Германия, Испания и другие), либо же в этом не было нужды после похожего обновления конституций в 50-60-е годы.
В частности, во Франции, согласно статье 54 ее Конституции, в случае установления Конституционным советом по соответствую-щему запросу противоречия международного обязательства Кон-ституции разрешение на ратификацию или одобрение такого обя-зательства может быть дано только после пересмотра Конститу-ции. И такой единственный случай уже имел место. По запросу Президента о соответствии Конституции Договора о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 г. Конституционный совет в своем реше-нии от 5 апреля того же года объявил о неконституционности сле-дующих положений: 1) участие "европейских граждан" (т. е. гра-ждан других государств - членов Европейских сообществ) в му-ниципальных выборах, начиная с 1995 г.; 2) определение поли-тики в выдаче виз, начиная с 1996 г., по решению Совета мини-стров сообществ квалифицированным большинством; 3) введение единой денежной единицы вместо французского франка (замена денег планировалась на период между 1 января 1997 г. и 1 ян-варя 1999 г.). В результате ратификация Маастрихтских соглашений во Франции могла быть осуществлена только после изменения Кон-ституции. Как следствие этого решения правительство внесло в парламент проект ее пересмотра, который и был одобрен Консти-туционным законом от 25 июня 1992 г.: были изменены статьи 2, 54 и 74, а также включен новый раздел "О Европейских сообще-ствах и Европейском Союзе".8 Новые статьи 88-1-88-4 предусма-тривают добровольную передачу Францией Европейским сообще-ствам и Европейскому Союзу определенной компетенции, в осу-ществлении которой Франция будет участвовать в рамках этих объединений, передачу на условиях взаимности компетенции для учреждения Европейского экономического и финансового союза, включая установление правил пересечения его внешних границ, предоставление на условиях взаимности избирательных прав на муниципальных выборах гражданам других государств - участ-ников Европейского Союза.
Главы государств Европы пошли на заключение Маастрихт-ских соглашений, лишь прямо предусмотрев в самих соглашениях обязательное условие приведения в соответствие с ними консти-туционного права государств-участников. Ратификация соглаше-ний стала возможной только после внесения поправок в конститу-ции государств.
Опыт Европы дал следующую схему "согласования" между-народного права и конституционного права европейских стран: сначала - заключение предварительной договоренности о де-легировании полномочий наднациональным органам; затем - поправка в конституцию, открывающая возможность для за-конной ратификации договоренности, ратификация и вступле-ние в силу межгосударственной договоренности. В ряде евро-пейских стран даже понадобился референдум (Норвегия - два раза, Испания). По аналогии можно предположить, что похо-жим может быть и конституционный процесс в нашем регионе - в случае развития углубленной интеграции в рамках нового союза.
При анализе развития Конституции Российской Федерации объ-ективно назревшие содержательные изменения можно сгруппиро-вать по трем направлениям:
- решение вопроса о конституционно-правовых основах уча-стия Российской Федерации в союзе государств;
- развитие правовых и институциональных гарантий защиты конституционного строя;
- корректировка формы правления.
Оставим последние два направления для будущего Конститу-ционного Собрания и остановимся лишь на соотношении уча-стия России в союзе государств с основами ее конституционного строя.
Путь первый - дополнение перечня конституционных основ нормой об участии Российской Федерации в союзе государств с целью повышения ее правовой силы. Преимущество такого спо-соба состоит в гибкости общей конституционной нормы, которая не будет устанавливать государственно-правовую форму союза. На практике мы видим, что даже сегодняшний Союз Беларуси и России имеет сложную правовую природу как образование пе-реходного типа с элементами конфедерации и даже федерации. Конституция может не содержать конкретных механизмов уча-стия в союзе, форма которого изменяется по мере развития ин-теграции - от Содружества государств вплоть до (предположи-тельно) конфедеративного государства (каковым представлялся Союз суверенных государств осенью 1991 г. в рамках Ново-Огаревских договоренностей, подтвержденных двумя решениями Государственного Совета Союза ССР от 14 сентября и 25 ноября 1991 г.).
Путь второй - включение Союзного Договора в конститу-ции его государств - участников Союза в качестве самостоя-тельного раздела. Здесь тоже есть свои плюсы: Союз приобре-тает признаки конституционно-договорного межгосударственного образования, что заранее обусловлено сложностью его структуры и субъектного состава, а также "асимметричностью" и изменчи-вым объемом делегируемых союзным органам властных полномо-чий.
Анализ второго пути (Союзный Договор как часть правовой си-стемы Российской Федерации) показывает, что формирование пол-ноценной правовой системы Союза Беларуси и России вряд ли возможно без существенного развития конституций государств-участников в форме включения в них Союзного Договора.
Правовое обеспечение этой задачи видится в нескольких эта-пах.
Представляется, что на первом этапе не обойтись без догово-ренностей о расширении числа государств - участников Союза. Расширение "двойки" послужит приданию устойчивости Союзу "как конфедеративному объединению государств. По мере созда-ния политических условий возникает задача развития нынешнего Договора о Союзе и его преобразования в Союзный Договор как международно-правовой документ, имеющий и учредительное значение.
На определенном этапе мы неизбежно подходим к пересмотру действующей Конституции Российской Федерации, ибо как вне-сение дополнительной статьи в основы конституционного строя России, так и дополнение Конституции новым разделом потре-бует созыва Конституционного Собрания для разработки и одо-брения нового конституционного документа.
Представляется, что предложение о пересмотре действующей Конституции Российской Федерации может содержать предва-рительный проект Союзного Договора как дополнительного са-мостоятельного раздела Конституции России, помещаемого пе-ред основами конституционного строя Российской Федерации, а также вытекающие из его текста неизбежные изменения положе-ний глав 1 и 2 российской Конституции.
Если подобное предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным консти-туционным законом созывается Конституционное Собрание. Кон-ституция России не требует, чтобы такой закон обязательно со-держал нормы о порядке созыва, статусе членов, устройстве и органах, основах порядка работы и гарантиях деятельности Кон-ституционного собрания. Возможно, достаточными станут лишь нормы его созыва и основ его формирования, причем с правом участия в его работе полномочных делегаций государств, кото-рые готовы к проведению референдума по Союзному Договору.
Конституционное Собрание вправе вынести решение по доку-менту на всенародную ратификацию путем референдума. Подоб-ные же референдумы могли бы состояться и в других государ-ствах, намеренных участвовать в Союзе. Соответствующие реше-ния в случае их принятия будут иметь высшую силу как по отно-шению к референдуму Российской Федерации 12 декабря 1993 г., так и референдумам других государств периода 1990-х годов.
Предложенная модель интеграции представляется вполне кор-ректной с точки зрения конституционного права. Главный результат - придание Союзному Договору силы. и международного договора между субъектами международного права, и конституци-онного документа, обязательного для органов государственной вла-сти, юридических и физических лиц всех государств-участников.
В этом случае правовая система нового Союза становится са-мостоятельным уровнем правовых систем каждого из его госу-дарств-участников. И, наоборот, правовые системы отдельных государств-участников станут подсистемами единой правовой си-стемы Союза.
Говоря о необходимости конституционной реформы, мы выну-ждены констатировать, что такая необходимость - вопрос не только и не столько правовой, сколько политический. Конститу-ционная реформа нуждается в ряде политико-правовых решений и действий, направленных на приведение писанных норм юридиче-ского высшего закона страны в соответствие с той реальной "жи-вой" конституцией, конституцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями общественного развития, об-щей тенденцией к прогрессу, невозможному в узких рамках наци-ональных государств.
Эти решения могли бы соединить содержание и методы вну-треннего конституционного процесса, идущего, например, в Рос-сии на федеральном и региональном уровнях, со все более требу-емым конституционно-правовым и международно-правовым раз-витием наднациональных институтов. Для правоведов такое но-вое направление конституционной реформы открывает серьезные возможности научного поиска - в области создания (видоизмене-ния) совершенствования и качественного развития основных ин-ститутов конституционного строя. В целом же речь может идти о необходимости разрешения главного противоречия конституци-онной сферы: ее отставания от реальной динамики обществен-ных явлений и общегосударственного интереса, чреватого утра-той конституцией ее фактической силы.
В настоящей статье мы постарались частично обосновать не-которые стороны концепции конституционной реформы в тех го-сударствах Содружества, которые объективно заинтересованы в реальной политической и экономической интеграции в рамках но-вого союза
1 Устав вступил в силу: для России - 20 июля 1993 г.; для Таджикиста-на - 4 августа 1993 г.; для Азербайджана - 14 декабря 1993 г.; для Белару-си - 18 января 1994 г.; для Узбекистана - 9 февраля 1994 г.; для Арме-нии - 16 марта 1994 г.; для Кыргызстана - 12 апреля 1994 г.; для Грузии - 19 апреля 1994 г.; для Казахстана - 20 апреля 1994 г.; для Молдовы - 27 июня 1994 г.; Украина и Туркменистан договор так и не ратифицировали.
3 Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996.
4 Указ Президента РФ "О поэтапной конституционной реформе в Россий-ской Федерации" No 1400 от 21 сентября 1993 года // Указы Президента Рос-сийской Федерации, вносимые на рассмотрение Федерального Собрания РФ. М., 1994. С. 1-4.
5 Проект Конституции Российской Федерации. Подготовлен Конституци-онной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации. До-кументы и материалы. М.,1993. С. 8.
6 Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б. Н. Топорина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 396.
7 -См.: Таблица поправок к проекту Устава Союза Беларуси и России (к Договору о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г.). М., 8 апреля 1997 г. Архив Секретариата Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.
8 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 3. Особенная часть. Страны Европы / Отв. ред. Б. А. Стра-шун. М., 1997. С. 98.
