Олег Румянцев: Союз: от создания к упрочению (к первой годовщине Союза Беларуси и России).Назад
Олег Румянцев: Союз: от создания к упрочению (к первой годовщине Союза Беларуси и России).
СОЮЗ: ОТ СОЗДАНИЯ К УПРОЧЕНИЮ (размышления в годовщину Союза Беларуси и России)
В условиях правительственного кризиса в России в последние месяцы явно поутихли "страсти по Союзу". Практически незамеченной в Москве прошла важная дата - 2 апреля, День единения народов Белоруссии и России. А ведь в этот день было бы весьма уместно отпраздновать вторую годовщину со дня образования Сообщества Беларуси и России, и первую годовщину со дня его преобразования в более тесный Союз. В данной статье, написанной специально для журнала "Форум", я хотел бы изложить собственное видение состояния дел в новом союзе.
Прошло более 10 месяцев с момента вступления учредительного договора в силу (10 июня 1997 года). С течением времени, все отчетливее проявляется замалчиваемое: на фоне бесчисленных поражений и потерь создание "союза двух" - одна из немногих действительно крупных стратегических политических побед новой России в последнем десятилетии ХХ века.
Причины возникновения Союза были объективно предопределены. Разрыв хозяйственных связей, расширение НАТО на восток, кризис в СНГ подталкивали к прорыву хотя бы на одном направлении. Да и фон был благоприятным. Оба государства совсем еще недавно являлись частью Союза прежнего. В сознании людей сохранилось ощущение единства общности, ранее именовавшейся "советский народ". Да и мировые тенденции показывают, что основным направлением развития международного сообщества на пороге ХХI века стала интернационализация способов решения совместных проблем в рамках интеграционных образований, особенно - региональных.
Однако, понадобились субъективные политические действия группы сторонников воссоединения, чтобы пробить стену отчуждения. Год назад была сделана решительная попытка перейти от малоэффективной модели Содружества Независимых Государств к новой для отношений с "ближним зарубежьем" модели. В чем здесь качественная разница? От "дружбы" на принципах международного сотрудничества мы сделали шаг к глубокой интеграции, построенной на взаимодействии совместных союзных органов с некоторыми союзными полномочиями.
К сожалению, далеко не все, что было задумано, удалось отстоять. Союз все-таки возник, но вышел из битв марта-мая прошлого года "пострадавшим". Прежде всего - в учредительных документах нового Союза ущерб был нанесен в вопросе статуса и полномочий Союза и его органов, особенно - союзного Парламентского Собрания. А ведь это вовсе не академический вопрос. Успехи и неудачи нашей "двойки" во многом связаны с проблемами статуса Союза.
Союз не стал пока что объединением двух суверенных государств, их конфедерацией. Он обладает международной правосубъектностью лишь как новая региональная международная организация или, что точнее, интеграционное объединение.
Вместе с тем, все-таки можно говорить о создании союза особого типа, который все же имеет признаки не только международной организации, но и черты конфедерации нового типа - близкой по основным параметрам к Европейскому Союзу.
Союз наделен определенными продвинутыми полномочиями, важнейшие из которых - формирование правовой системы Союза; развитие гражданства Союза и обеспечение прав его граждан; обеспечение свободного перемещения товаров, услуг, капиталов, рабочей силы в едином экономическом пространстве.
Союз, что весьма принципиально, является союзом политическим. Он нацелен на проведение единой либо согласованной политики в самых различных ее областях. Однако, столь важный наднациональный характер полномочий Союза выражен весьма слабо. Союз не может принимать решений, обязательных для исполнения органами власти, юридическими и физическими лицами государств-участников.
Российская бюрократия, как открыто, так и исподтишка опасавшаяся заполучить в лице Союза конкурента на теплом номенклатурном поле, может быть, увы, "спокойна": конкурент пока что неконкурентоспособен.
Как видно из приведенных признаков, новый Союз имеет весьма сложный, точнее - "недоделанный" статус. Это - дань компромиссу не столько между двумя государствами, имеющими различные политические и экономические системы, сколько между основными политическими силами России. Трудно забыть, как само стремление создать Союз весной-97 вызвало не просто ожесточенные споры, но обнажило глубинный раскол в обществе по принципиальным вопросам. Политические битвы по накалу мало отличались от жарких споров между президентом и парламентом в 1993-м, или споров вокруг Чеченской операции в 1995-1996-ом.
Прошел год. Смею утверждать, что этап рождения Союза завершился. Союз, вопреки всему, устоял. Это стало окончательно ясно 22 января с.г. - в день проведения второго заседания Высшего Совета Союза (напомню, что в него входят президенты, главы правительств, руководители палат двух парламентов). Именно тогда проявились преимущества политического союза. Обсуждались вопросы согласованных или совместных действий в областях бюджетной, внешней, оборонной, правоохранительной, социальной, пенсионной, информационной политики.
Стало возможным утвердить союзный бюджет - бездефицитный и реальный "бюджет развития". Свыше 9/10 его средств направляется на реализацию совместных программ, в т.ч. производственных. Союз пошел на принятие такого бюджета, в то время как российские власти все еще спорят вокруг самого понятия "бюджет развития". Выступая 10 апреля с.г. в Госдуме и.о. премьера С.В.Кириенко только еще признал оправданность и целесообразность самого подхода, а в нашем Союзе он уже появился и работает.
В рамках политического союза стало возможным утвердить программу согласованных действий в области внешней политики на текущий и на следующий год. В ней, в частности, предусмотрено уделить особое внимание взаимодействию анклавной Калининградской области РФ с регионами Белоруссии и развитию многостороннего приграничного сотрудничества в рамках еврорегиона "Неман"; определены усилия по решению вопроса о членстве Беларуси в различных европейских структурах; содержится договоренность о взаимодействии в вопросе присоединения к Всемирной торговой организации (ВТО); ряд других направлений межмидовского сотрудничества.
В области оборонной политики стороны пошли дальше и приняли Концепцию совместной оборонной политики. Она направлена на обеспечение безопасности и поддержание высокой обороноспособности в "регионе", под которым понимается территория Беларуси и западная часть территории РФ. На этой территории развертывается региональная группировка войск двух государств в т.ч. - для гарантированного сдерживания агрессии, в случае ее развязывания против одного из государств-участников в регионе. При этом стороны предусмотрели координацию НИОКР, производства и поставок вооружения, развитие и углубление производственной и научно-технической кооперации в этой области, совместную подготовку кадров, формирование совместного (а в перспективе - единого) оборонного заказа РФ и РБ.
Еще одной важной стороной союзной политики стало принятие программы по борьбе с различными формами организованной преступности до 2000 года. Она предусматривает проведение согласованных мероприятий по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию противоправных деяний, совершенных организованными преступными группами на территории Союза. Под это светлое дело выделяется система соответствующее обеспечение.
Тем временем, развивается общий рынок труда, хотя это дело нелегкое. В условиях радикальных рыночных реформ граждане РФ, например, имеют социальные права и трудовые гарантии, но последние нередко остаются только на бумаге. Тем не менее, два государства договорились о единых подходах в государственных минимальных социальных стандартах - при установлении минимальных размеров оплаты труда, пенсионного обеспечения, упорядочении выплат пособий и льгот для граждан Союза. Эти подходы должны быть закреплены законами РФ и РБ.
Влияние на развитие социальной сферы в России явно оказывает положительный пример Республики Беларусь - одного из двух современных (наряду с Югославией) социалистических государств Европы. В этом следует усмотреть положительную сторону избранной модели "один союз - два государства, две экономические системы". В Беларуси социальная сфера не только не уничтожена, напротив, развивается и укрепляется.
В результате взаимодействия оживляется производство в важнейших секторах национальных экономик. На одном из последних заседаний союзного Парламентского Собрания тогдашний вице-премьер России В.М.Серов (немало, кстати, порадевший для развития Союза) привел один яркий пример. Создание финансово-промышленной группы "Белрусавто" с учетом кооперационной цепочки смежных отраслей позволило сохранить почти 350 тыс рабочих мест в Союзе. В результате же перехода белорусских автозаводов на комплектацию автомобилей современными ярославскими дизелями и импортзамещения закупаемых сегодня в дальнем зарубежье магистральных автопоездов, карьерных самосвалов, дорожно-строительных машин ожидается экономия в расчете на ближайшие годы в размере более 1 млрд долларов США.
Но в области производства подходы двух сторон неодинаковы. Беларусь отличает ясная государственная поддержка отечественного товаропроизводителя. В России - другая песня. Как раз накануне утверждения С.В.Кириенко стал известен беспрецедентный факт: экспертами МВФ подготовлен и согласован в Правительстве РФ документ, по которому Россия отказывается вообще от квторирования импорта западных товаров, получая взамен кредиты на 3 млрд долларов. При столь различном отношении к судьбе собственной промышленности, защите своего производителя от недобросовестной конкуренции дело экономической интеграции не может не спотыкаться. На одном из высоких заседаний и руководители правительства Беларуси, и директор минского завода "Горизонт" (увеличивший производство за 1995-1998 в 6 раз) всячески ратовали за ужесточение таможенных тарифов на ввозимые малые телевизоры; на лицах же их российских коллег блуждали странные усмешки... Различна сама философия роли и задачи государства в экономике, и понимания национального интереса в целом.
Сближение различных сфер политики двух государств, попытки выработать общую политику в ряде вопросов ставят со всей остротой вопрос о современном правовом обеспечении интеграционных процессов.
Развитие Союза показало, что мы имеем дело с новым, живым, динамично развивающимся политико-правовым феноменом. Комромиссный характер Союза, сложность взаимоотношений между двумя правящими элитами, потребность в дальнейшем укреплении достигнутого требуют новизны подходов, нестандартности предлагаемых решений, механизмов регулирования. Резко возросла роль права вовлиянии на интеграционные отношения. Именно право призвано стимулировать политическую волю, продираясь сквозь завалы узкогрупповой недоброжелательности, загромождающей стремление народов к воссоединению.
Перед нами стоит проблема развития комплекса норм, который можно охарактеризовать как право Союза Беларуси и России.
В сегодняшней российской литературе можно встретить много примеров научного "патриотизма" в отношении европейского права - правового регулирования европейских сообществ и Европейского Союза. Пишутся новые учебники, переводятся западные труды, вводятся новые юридические специальности, отдельные разделы курса либо даже спецкурсы и т.п. Понятно стремление ученых, преподавателей, публицистов дать знания о действующих институтах Европейского Союза и механизме их функционирования.
Между тем, сама эта проблема останется на долгое время лишь внешнеполитической для России. Наличие Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и РФ регулируют наши взаимоотношения с экономическим и торговым партнером, не более того. Своей же, "родной" проблемой была и остается проблема участия России в союзе государств. На сегодня таким союзом является не Экономический Союз, и не Таможенный Союз; они остаются пока лишь намерениями; реальный же союз у нас один - союз с Беларусью.
Название Союза может меняться, но основные его институты останутся. К таковым можно отнести правовые институты участия России в союзе государств; делегирования полномочий Союзу и его органам; правопорядок Союза; союзного гражданства; системы органов союза, наделенных наднациональными (надгосударственными) полномочиями, и взаимоотношений между ними; правовой системы Союза и уровней правового регулирования общественных отношений в Союзе; соотношения правовой силы актов Союза и актов Российской Федерации; наконец, правового обеспечение последовательного продвижения к добровольному объединению участников Союза.
Мы только приступили к обеспечению для интеграции добротной основы в рамках новой правовой системы Союза. Эта система состоит из актов нескольких уровней, среди которых: международные договоры; акты органов Союза; унифицированное законодательство государств-участников. Уже первый этап ее формирования высветил проблемы соотношения актов Союза и актов Российской Федерации, неподчинения актам Союза, непризнания их самостоятельной правовой силы. Что же говорить о необходимости приведения актов государств-участников Союза в соответствие с актами Союза, когда те просто игнорируются ?..
Возник вопрос и о трансформации актов Союза в российское законодательство путем принятия "дублирующих" указов президента и постановлений правительства. Лица, их готовящие, не всегда склонны рассматривать Союз как нечто заслуживающее внимания. Придворные чиновники просто не задумываются о том, что в их обязанности входит реализация задач Союза как международно-правовых обязательств. Проблема непризнания правовой силы союзных решений приводит к тому, что каждый раз российские чиновники требуют собственно российских указов и постановлений.
Впрочем, это общая проблема российского правоприменения. Международные договоры не признаются источниками права, подлежащими непосредственному применению - вопреки благим пожеланиям части 4 статьи 15 Конституции РФ. Мне кажется, что здесь могло бы помочь заключение Соглашения о порядке реализации решений органов Союза, принимаемых в порядке реализации обязательств, принятых по межгосударственным договорам. Данное предложение было недавно с интересом встречено вице-премьером Беларуси В.Долголевым - полномочным представителем Президента РБ в Исполкоме Союза.
Увы, правоприменительная практика в Союзе мало чем отличается от собственно российской практики игнорирования закона. Обвальное попрание законности остается раковой опухолью нашей правовой системы. Вроде бы, должно прийти на помощь правосознание граждан Союза, требующих результата. Но между политической волей граждан и принятием решений властями любого уровня - дистанция огромного размера.
Поиск путей преодоления этого разрыва активно ведется в Союзе. В рамках Парламентского Собрания (напомню, в нем работает по 36 депутатов - представителей палат национальных парламентов "двойки") разрабатываются три ключевых концепции: развития союзного гражданства; создания Суда Союза; перехода к избранию законодательного и представительного Парламента Союза непосредственно гражданами Союза.
Иногда поговаривают, что органы Союза чуть ли не "приватизировали" идею Союза, отгородившись от общественности. Не могу согласиться с подобным утверждением. Да, на формирование системы органов Союза уходит немало усилий. Но ведь не из любви к администрированию. В столь сложной системе как новый Союз невозможно обойтись без управляющего центра. Мы же видим - что случилось с Россией, где государство в последние пять лет самопроизвольно устранилось от своей регулятивной обязанности.
В союзных же органах проблем поболее. Повседневная работа вскрывает их. Эти проблемы подчас не видны гражданам, но в данном случае, как говорится, их незнание не освобождает от сопереживания.
Высший Совет, объединяющий самые-самые "верхи", первый раз в рамках преобразованного Союза собрался 23 мая 1997 года, а второй - лишь через 8 месяцев, 22 января 1998 года. Исполнительный Комитет, межправительственный орган, собирался регулярнее - раз в три месяца; но из-за отставки В.М.Серова, кадровой неразберихи в Правительстве РФ и он "завис". Проявляет активность Парламентское Собрание, за 1996-1998 гг. оно провело уже девять своих сессий. Но здесь трудность объективная: законы Союза этот орган пока что принимать не вправе, работать же на непостоянной основе непросто, так как депутаты с головой заняты в парламентах своих государств, аппарат же подменять их не вправе.
Проблема соотношения органов Союза, РФ и РБ стоит не на уровне руководителей . Вспомните: мифическим грядущим засилием "союзной бюрократии" пугали обывателя недружелюбно настроенные российские СМИ. Руководителями союзных органов, созданных на паритетной основе, являются не освобожденные госчиновники, а высшие государственные деятели двух государств: Высшим Советом руководят А.Лукашенко и Б.Ельцин; Исполкомом (до недавнего времени)- В.Черномырдин и В.Серов (ныне, возможно, И.Рыбкин) и С.Линг (В.Мясникович); Парламентским Собранием - Г.Селезнев и А.Малафеев. В отраслевых органах еще проще: например, Таможенный комитет Союза возглавляет председатель ГТК России.
Итак, проблема не в лицах, а в запаздывающем от жизни праве. Правовые нормы стали преградой на пути интеграции; их просто сознательно сделали барьером. Не случайно, в годовщину образования Союза высказывались мнения о том, что будущее Союза неясно и неопределенно (см. "Известия" от 2 апреля с.г.). Мешающие нормы должны быть пересмотрены.
Думается, что почти год развития Союза - значительный промежуток времени для того, чтобы поставить вопрос о назревшем новом этапе в жизнедеятельности Союза.
Стратегия развития на будущее ясна: объединение двух государств. Но это - итог интеграции, сегодня же об итоге говорить преждевременно; не хотелось бы "задушить" Беларусь в объятиях. Две системы не прошли еще этапа конвергенции, сближения. Объединение, по-видимому, произойдет через определенное время, но его трудно представить в условиях нынешнего российского президентства.
С настоящего времени и до 2000 года мы находимся на второй, следующей после этапа создания, стадии развития: этапе упрочения Союза и его правовой системы. "Переходный" характер Союза и предопределяет, на мой взгляд, желательную тактику действий по развитию интеграции на этом этапе. Главное: от полумеры, компромисса, мешающего реализации целей Союза, перейти к развитию учредительных документов (статуса и полномочий органов Союза, правовой силы их актов) - пока без замены самого Договора о Союзе, который еще не исчерпал себя.
Цель назревшего этапа - укрепление "союзного центра". В самом деле, можно ли ожидать управления серьезной надгосударственной надстройкой от органов, работающих, фактически, на общественных началах? Решить вопрос, хотя бы частично, можно по следующим направлениям.
Во-первых, создать решением Высшего Совета новый постоянно действующий орган - Межгосударственный правовой Комитет как уполномоченный орган Союза в области интеграции в правовой сфере. Его задача - помочь Высшему Совету и его членам в координации формирования правовой системы Союза, широко используя правовую и интеллектуальную инициативу, правовой контроль. Кроме того, МПК мог бы рассматривать возникающие споры и выносить рекомендации по их разрешению.
Во-вторых, следовало бы укрепить Исполнительный Комитет, превратив его в постоянно действующий исполнительный орган Союза. Это можно сделать путем заключения межправительственного соглашения РФ и РБ по данному органу. Кроме того, председателем Исполкома Союза, наконец, должен быть назначен освобожденный государственный деятель в ранге вице-премьера.
В-третьих, заключить Договор о Суде Союза, который необходим для создания системы судебных решений, дополняющих и развивающих правопорядок Союза. Прежде всего - в государственно-правовой и международно-правовой сфере, а также области коллизионного права.
Наконец, желательно уже в этом году принять решения по реализации положений ст.26 Устава Союза об избрании парламента Союза гражданами Союза.
Эту задачу мог бы выполнить соответствующий Договор между РФ и РБ, а также вытекающие из него поправки к Уставу (то есть, принятие новой редакция главы VII Устава). Решение об избрании парламента союза могло бы содержать и основы избирательного права Союза. Ратификация договоренности потребует, как мне представляется, поправки в Конституцию РФ. Разработка же вытекающих законов России и Беларуси о порядке выборов депутатов союзного парламента на их территории - дело чести национальных парламентов.
Избрание в 1999 году депутатов союзного парламента позволит решить многие из задач нынешнего этапа развития Союза. Появление постоянно работающего парламента привело бы к росту его авторитета в системе органов Союза и реализации (остающегося лишь на бумаге!) права граждан Союза на управление делами Союза. В данном случае - через своих законно избранных представителей. С избранием союзного парламента будет сделан крупный шаг от международной организации в сторону укрепления черт Союза как перспективного объединения государств, что обеспечит возможность принятия общеобязательных нормативных правовых актов - союзных законов.
Тем временем следовало бы обратить внимание на сферу экономики. Положительную роль здесь может сыграть разработка и принятие пакета соглашений: о собственности Союза и порядке использования поступлений от пользования ею; о транснациональных корпорациях; о формировании единого эмиссионного центра.
На последнем хотелось бы сделать акцент. Крайне необходимое (как показала история с провокационным обвалом "зайчика") решение о формировании единого эмиссионного центра может быть принято государствами-участниками Союза только в процессе унификации их денежных систем. Пока на этом направлении сделано немного. То, что сделано - из области налоговой и бюджетной: согласованы проекты налоговой системы, в парламенты внесены одинаковые проекты налоговых кодексов, согласованы уровни ставок по основным налогам, проведена унификация бюджетной классификации и порядка исполнения бюджета.
По мере завершения второго этапа, возникнут предпосылки для третьего этапа интеграции: этапа воссоединения. Отрадно, что Союз имеет четко поставленную и закрепленную в его Уставе перспективу последовательного продвижения к добровольному объединению его государств-участников на основе референдума.
Уже сегодня можно представить основные параметры наших действий на этом этапе. В рамках избранного союзного парламента потребуется разработать новый Союзный Договор. В нем понадобится закрепить решение о перечне делегируемых Союзу и его органам полномочий и предметов ведения. До тех пор, пока никакого делегирования не состоялось - нет и реального Союза. В этом - ключ разграничения полномочий и ответственности.
...Вспоминая Ново-Огаревский процесс, позволю себе предложить нечто, вытекающее из опыта неудач 1991 года. Союзный Договор лишь тогда станет признаваемым и исполняемым, когда он станет частью нашей собственной Конституции. Разработанный Союзный Договор следовало бы одобрить на созванном для этой цели Конституционном Собрании. После чего - вынести на референдум. Цель референдума одна: включить Союзный Договор в качестве самостоятельного раздела в конституцию каждого государства-участника Союза. При такой, на мой взгляд - оптимальной, схеме Союзный Договор получит статус и международно-правового документа, и статус конституционного документа для государств-участников. Будет преодолена опасность "войны конституций" - коллизий между нормами союзного и российского права.
Времени до референдума еще много. Его достаточно, чтобы проработать вопрос о расширении числа участников Союза - для придания устойчивости всей системе. Вероятно, сделать это предстоит путем глубокого реформирования СНГ. Но об этом - в другой статье.
