Олег Румянцев: Дальнейшая интеграция Белоруссии и Росии: некоторые правовые вопросыНазад
Олег Румянцев: Дальнейшая интеграция Белоруссии и Росии: некоторые правовые вопросы
ДАЛЬНЕЙШАЯ ИНТЕГРАЦИЯ
БЕЛОРУССИИ И РОССИИ:
некоторые правовые вопросы
Путь политической интеграции
2 апреля 1997 года в Москве Президентом РФ Б.Ельциным и Президентом РБ А.Лукашенко был подписан Договор о Союзе Беларуси и России.
Он был подписан не случайно. Истек первый год развития Сообщества Белоруссии и России. При его образовании (см. статью 1 Договора об образовании СБР от 2 апреля 1996 г.) была заявлена цель обеспечения "глубокой политической и экономической интеграции". За истекшее время, однако, обозначилась острая потребность в дополнительном политическом, организационном и правовом обеспечении данной заявки. Годовщина образования Сообщества предоставила хороший повод для продвижения вперед идеи глубокой интеграции Российской Федерации и Республики Белоруссия.
В Совместном Заявлении Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина и Президента Республики Беларусь А.Г.Лукашенко, сделанном на московской встрече 7 марта 1997 года, лидеры Сообщества справедливо исходили из "необходимости укрепления правовой основы Сообщества, повышения действенности всех его структур...". В качестве назревшей меры определено "создание эффективного механизма реализации решений, принимаемых органами Сообщества". Думается, что решение этих вопросов вряд ли возможно без преобразования Сообщества в полновесный политический Союз.
Дальнейшая интеграция Российской Федерации и Республики Белоруссия, на мой взгляд, призвана опереться на одну из наиболее примечательных черт Договора от 2 апреля 1996 года. В нем, как известно, Стороны взяли на себя обязательство глубоко итегрироваться не только экономически, но и политически. Именно в этом слове сосредоточенно сегодня качественное отличие перспектив т.н. "двойки" (РФ - РБ) от "четверки" (те же + Казахстан и Киргизия), а также СНГ в целом. Однако, не оставляет ощущение того, что сказав "а", на "б" уже не хватило духу. Недомолвки и известная половинчатость прошлогоднего Договора выражается, прежде всего в нехватке институтов собственно политической интеграции.
Трудно согласиться с мнением, что, мол, главной основой межгосударственного объединения может быть только крепкий экономический союз. В нашем случае, мы имеем дело с деликатным обстоятельством: экономические системы России и Белоруссии весьма сильно отличаются. Вместе с тем, отсутствие ясных наднациональных черт и функций создаваемых специальных межгосударственных органов определяет известную слабость как раз политической надстройки Сообщества, что в определенной мере затрудняет сближение экономических систем государств - участников.
Представляется, что нынешняя половинчатая форма Сообщества Беларуси и России - прямое наследование подобных же проблем со статусом СНГ. Есть основания полагать, что сама организационно-правовая форма нынешнего Сообщества не дает возможность обеспечить необходимую глубину и продвинутость интеграционных процессов.
Модель и правовой статус союза суверенных государств
Согласно статье 1 Договора о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года "Сообщество России и беларуси преобразуется в Союз с наделением его полномочиями согласно Уставу Союза".
Каковы особенности правового статуса нового Союза?
Можно сказать, что избран срединный вариант преобразования нынешнего Сообщества в Союз, т.е. конфедерацию, межгосударственное интеграционное объединение двух суверенных государств с необходимыми полномочиями и институтами. Эта конфедерация, вместе с тем, имеет черты как международной организации, так и некоторые черты прото-государства.
К положительным чертам данной модели можно отнести следующее.
Во-первых, эта модель исходит из уважительного отношения к государственному суверенитету Республики Беларусь как члена-основателя ООН и полноправного субъекта международного права. Именно в рамках Союза двух государств возможно обеспечить необходимое сегодня уважительное отношение к государственности Белоруссии и политике ее руководства.
Во-вторых, она учитывает различия в экономических системах, позволяя добиться "мирного сосуществования" двух различных экономических систем, сложившихся в РФ и РБ. Появляется возможность повторения формулы недавно почившего Дэн Сяо-пина, высказанной им по вопросу отношений Китай - Гон-Конг: "две системы одно государство"; в нашей редакции она может звучать как "две системы - один союз государств".
В-третьих, модель союза суверенных государств на известной стадии развития интеграции может стать привлекательной для третьих государств, ибо Союз должен быть открытым для присоединения к нему новых участников, с согласия государств - учредителей.
В-четвертых, этот вариант исходит из преемственности и обновления в функционировании Сообщества. Он предполагает не только устранение неопределенностей и пробелов в договорно-правовой базе Сообщества, но и создание новых институтов и механизмов - в том числе, институтов политической интеграции.
Стороны в договорном порядке однозначно создали союз двух суверенных государств и субъект международного права. Подобная дефиниция полностью соответствует конституционным установкам сторон. Как известно, Конституция Российской Федерации (ст.79) и Конституция Республики Белоруссия (ст.8) допускают возможность участия обоих государств, соответственно, в "межгосударственных объединениях" и "межгосударственных образованиях", с передачей им части своих полномочий.
По сути, речь идет о конфедеративной форме межгосударственного объединения, при которой участники союза сохраняют свой государственный суверенитет. Конфедерация, как известно, сочетает в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации. Мировой опыт знает примеры преобразования, с течением времени, этой переходной формы в более устойчивое образование - федерацию; можно назвать и США, и Швейцарию; в перспективе, возможно, сюда можно будет причислить и Европейский Союз - пока единственное в современном мире образование, обладающее в полной мере признаками кофедерации. Впрочем, можно привести и обратные примеры - "развода" участников объединения: Швеция и Норвегия, Египет и Сирия, Гамбия и Сенегал. Для нашего случая, убежден, конфедерация станет промежуточным этапом - своего рода площадкой для выстраивания всех необходимых условий и надстроек союзного государства. Ибо за плечами наших народов - многовековая история совместной жизнедеятельности.
Вопрос о наименовании несет не только правовую, но и значительную морально-политическую нагрузку. Право - не единственный регулятор общественных отношений. Следует учитывать, что термин "союз" гораздо более соответствует общей исторической памяти народов, нежели "сообщество"; он вызывает положительные эмоции, связанные с желанием вернуть и восстановить лучшее из утраченного. Напротив, термин "сообщество" не только не пробуждает позитивных чувств, но и попросту не воспринимается людьми, понимающими под Сообществом то ли орган, то ли какую-то организацию...
Институт гражданства Союза
Одним из ключевых механизмов политической интеграции Российской Федерации и Республики Белоруссия становится установление единого гражданства Союза.
Вновь сошлюсь на текст Совместного Заявления Б.Н.Ельцина и А.Г.Лукашенко от 7 марта с.г.: "эффективным инструментом, обеспечивающим полное равенство россиян и белорусов, могло бы стать введение института гражданства Сообщества". Согласно статье 2 проекта Устава Союза, "устанавливается гражданство Союза. Каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь является одновременно гражданином Союза".
Одной из черт, отличающих союз (конфедерацию государств) как межгосударственного образования от менее интегрированных форм объединений (Сообщества и Содружества) является именно возможность установления гражданства союза.
Союзное гражданство применительно к возможной модели Союза Белоруссии и России как конфедерации двух суверенных государств - новый государственно-правовой институт, не известный пока что в нашей практике, не апробированный, а потому и не исследованный. Не может служить аналогией здесь и гражданство бывшего СССР. Единственный современный пример регулирования такого "конфедеративного" гражданства может найти в статьях 8-8e части второй Маастрихтского Договора о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 года, предусматривающего трансформацию ЕС в экономический, валютный и политический союз и вводящего гражданство этого союза.
Введение института гражданства Союза, на наш взгляд, позволит отойти от неестественного положения, при котором граждане Российской Федерации и Республики Белоруссия воспринимались бы на территории второго государства в качестве иностранцев. А, значит, автоматически решается весь комплекс вопросов, связанных с обеспечением единого статуса граждан Российской Федерации и Республики Белоруссия, порядка приобретения гражданства другой стороны, и других, уже намеченных к разрешению органами Сообщества вопросов.
Обратим внимание и на единый характер союзного гражданства. В нашей ситуации каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь одновременно являлись бы гражданами Союза, имея равный правовой статус в качестве граждан Союза.
Общепринято, что гражданство, прежде всего, определяет устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей. (Именно такое понимание гражданства закреплено в Рекомендательном законодательном акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Hезависимых Государств "О согласованных принципах регулирования гражданства", одобренном 29.12.1992.
В нашем же случае, речь идет о политико-правовой связи граждан Союза не с государством, в полном смысле этого слова, а с межгосударственным образованием. Можно говорить о своего рода "надгосударственном" гражданстве или даже квази-гражданстве. Hо сама конфедерация, как мы отмечали выше, форма переходная. Специфический статус института союзного гражданства на этом этапе вовсе не умаляет значения данного важного института, задающего прогрессивный путь развития пост-советского пространства.
Союз не будет устойчивым, если не будет опираться на серьезный фундамент в виде интереса граждан. Гражданство Союза призвано в полной мере воплощать набор дополнительных прав и обязанностей, помимо тех, что вытекают из наличия у лица гражданства своего государства, участника Союза. При этом, естественно определить, что наличие у гражданина Российской Федерации, гражданина Республики Белоруссия гражданства Союза не умаляло бы их прав и свобод и не освобождало бы от обязанностей, вытекающих из гражданства соответствующего государства.
Введение нового института повлечет расширение объема прав, что потребует создания условий их реализации и обеспечения. Граждане Союза, согласно статье 17 проекта Устава, с учетом международного опыта, наделяются, следующими дополнительными правами:
а) на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах террритории Российской Федерации и территории Республики Беларусь с соблюдением правил, установленных законами государств-участников в отношении отдельных районов и местностей;
б) на участие в управлении делами Союза как непосредственно, так и через своих представителей;
в) на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства-участника, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств или консульских учерждений другого государства-участника на тех же условиях, что граждане этого государства;
г) на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства-участника на тех же условиях, что и граждане этого государства.
Гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве-участнике, имеет право избирать и быть избранным в органы местного самооуправления на территории этого государства.
Гражданам государств-участников по их желанию выдается отдельный документ, удостоверяющий гражданство Союза.
Совокупность этих дополнительных правомочий, уверен, будет привлекать граждан, они будут заинтересованы в полнокровном участии во взаимоотношениях с Союзом и его органами. Подобный интерес - лучшая основа для цементирования Союза как политической и социальной общности.
Hадо заметить, что как Конституция Российской Федерации (в ст.ст.15, 62), Закон Российской Федерации о гражданстве (в ст.3), так и упомянутый законодательный акт МПА СHГ (в ст.15) предоставляют широкие возможности для договорно-правового развития института российского гражданства. Это вытекает из принципов международного права (см. например, ст.26 Венской конвенции о праве международных договоров, Декларацию о принципах международного права и др.), ибо межгосударственный договор по вопросам гражданства имеет обязательную силу и должен добросовестно выполняться.
Делегирование полномочий
Следующим важным вопросом развития является вопрос о сфере ведения Союза.
Дело в том, что буквальное прочтение Договора об образовании Сообщества от 2 апреля 1996 года не позволяло сделать вывод о том, что произошло четкое делегирование Сообществу и его органам полномочий или предметов ведения, находящихся в суверенном исключительном ведении Российской Федерации и Республики Белоруссия.
Красной нитью через Договор шли понятия: "стороны согласуют...", "стороны решат...", "стороны обеспечат...". Отсюда и проблема: решения органов Сообщества множатся, а с их реализацией, претворением в жизнь имеются немалые проблемы.
Так что предстояло именно передать или делегировать Союзу и его органам определенный круг полномочий, в полном соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Белоруссия - естественно без ограничения прав и свобод человека и в соответствии с основами конституционного строя России и Белоруссии, как того и требует статья 79 Конституции РФ.
Вокруг перечня делегируемых полномочий будет, что называется, сломано немало копий. Сопоставление уже имеющихся документов, решавших или решивших на той или иной стадии интеграции вопрос о сферах совместного ведения (смотри, например, Проект Договора о Союзе Суверенных Государств от 27 ноября 1991 г., Устав Содружества независимых государств от 22 января 1993 г.) показывает сложность, прежде всего, политико-правового решения данной задачи.
Статья 12 Договора от 2 апреля 1996 года относила к функциям создаваемых органов Сообщества целый ряд вопросов. Есть среди них конкретные вопросы, носящие временный и порученческий, что-ли, характер. Среди них: унификация денежно-кредитных, налоговых и бюджетных систем, введение общей валюты, формирование единой энергетической, транспортной систем и системы связи, совместная организация таможенного дела, создание единой метеорологической службы, взаимодействие в обеспечении безопасности и охране границ, другие вопросы. Часть из них уже выполняется.
С другой стороны, среди функций органов Сообщества можно найти, например, столь обширные как "проведение общей экономической и социальной политики", "формирование единой нормативно-правовой базы" или "рациональное размещение новых и модернизация существующих производственных мощностей". По-правде говоря, временные сроки для их реализации представляются безграничными.
В то же время, необходимо существенно конкретизировать перечень собственно полномочий и предметов ведения, по которым осуществляется правовое регулирование актами органов Союза.
Согласно статье 14 проекта Устава к ведению Союза относятся:
а) реализация и защита прав граждан государств-участников, которыми они наделяются как граждане Союза;
б) обеспечение равенства прав граждан Союза при получении всех видов образования и медицинской помощи, в трудоустройстве, оплате труда и других областях;
в) развитие правовой системы Союза, в том числе принятие нормативных правовых актов;
г) регулирование деятельности единых энергетической, транспортной систем, системы сязи;
д) обеспечение развития взаимной торговли, свободного перемещения товаров, услуг, капиталов, рабочей силы в пределах таможенной территории Союза;
е) проведение единой таможенной политики, включая обеспечение единства управления таможенным делом на единой таможенной территории;
ж) обеспечение благоприятных условий для функционирования единого начно-технологического и информационного пространства, проведения согласованной структурной политки, реализации совместных начных и производственных программ, создания и деятельности совместных транснациональных компаний;
з) управление собственностью Союза;
и) унификация валютного регулирования с целью поэтапного перехода к единой валюте;
к) введение единых стандартов, эталонов, метрических систем, ведение единой статистики;
л) утверждение бюджета Союза;
м) выработка и создание механизма контроля за исполнением принятых решений, включая исполнение бюджета;
н) содедйствие согласованному развитию законодательства государств-участников;
о) утверждение символики Союза.
Государства-участники могут предоставлять Союзу также иные полномочия и предметы ведения в порядке, предусмотренном статьей 36 настоящего Устава.
Согласно же статьи 15 к предметам совместного ведения Союза и государств-участников относятся:
а) согласование основ политики Союза, реализация союзных программ в экономической, социальной, экологической и культурной областях;
б) коордниция внешней политики в сфере взаимных интересов;
в) координация внешнеэкономической политики, в том числе в отношении товаров и услуг, перемещаемых через таможенную границу Союза, включая лицензирование, регулирование цен и иные меры нетарифного регулирования, ставки и механизм применения таможенных и иных пошлин, а также налогов, связанных с внешнеэкономической детльностью;
г) обеспечение коллективной безопасности государств-участников;
д) взаимодействие в обеспечении территориальной неприкосновенности государств-участников и охране границы Союза;
е) обеспечение борбы с коррупцией, терроризмом и другими видами преступности;
ж) разработка и реализация согласованных мер по обеспечению занятости населения;
з) форммирование нормативно-правовой базы Союза, согласованных правовых основ экономического, социального и культурного развития, унификация законодательства государств-участников;
и) создание и развитие унифицированных денежно-кредитных, бюджетных и валютных систем, финансовых рынков, согласование основ антимонопольного, налогового и инвестиционного законодательства;
к) выработка согласованных стандартов социальной защиты, условий пенсионного обеспечения, уровней социальных гарантий в области труда, ханятости, охраны труда, социального страхования, пенсионного обеспечения, уровней социальных гарантий в области труда, занятости, охраны труда, социального страхования, пенсионного обеспечения, социальной защиты, производственной и социальной гигиены;
л) проведение согласованной политики в области охраны окружающей Среды, гидрометеорологии, обеспечение эконологической безопасности, ликвидация последствий стихийных бедствий и аварий, прежде всего аварии на Чернобыльской АЭС.
Как видно, положения статьей 14 и 15 взаимно перекликаются: это сделано сознательно, для того, чтобы не возникло споров по вопросу о т.н. "союзном диктате". Вопросы могут быть положительно решены только в случае участия государств-участников. Отсюда снимается проблема "войны юрисдикций".
Правовая система Союза
Одним из основнополагающих институтов, скрепляющих Союз, является правовая система Союза. Здесь сделан существенный шаг вперед.
Так, согласно статьи 2 Договора о Союзе, одной из его целей является "сближение национальных правовых систем, формирование правовой системы Союза". По сути, это магистральное направление преобразования кофедерации в союзное государство.
В рамках формирующейся правовой системы Союза можно говорить о четырех основных уровнях правового регулирования.
1) Учредительные и уставные договорно-правовые акты, а также иные договоры, заключенные между РФ и РБ составляют фундамент правовой системы межгосударственного объединения;
2) союзные законодательные правовоые акты призваны создать следующий уровень правового регулирования;
3) основанные на положениях договоров и законов Союза решения (акты) межгосударственных управленческих и исполнительных органов Союза составляют третий уровень;
4) тогда как унифицированные кодексы и иные законодательные акты государств - участников положат начало формированию соответствующего четвертого, самостоятельного уровня системы правового регулирования в Союзе - уровня унифицированных правовых норм законодательства государств - участников.
Соотношение этих уровней правовой системы - вопрос исключительной политической и правовой важности.
Правоведам предстоит продумать формы взаимодействия будущего союзного парламента с парламентами государств - участников Союза. Здесь целесообразно учесть как непростой опыт как Европы (становление механизмов взаимодействия по линиии "Европейский парламент - национальные парламенты"), так и трудный отечественный опыт начала 1990-ых - эпохи противоречия, а порой и "войны законов" союзного Съезда и Верховного Совета СССР, с одной стороны, и Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета Российской Федерации, с другой.
Органы Союза. Роль Высшего Совета
Немаловажно, что в Союзе возникает система органов с над-национальными полномочиями. Прежде всего, такими полномочиями наделены Высший Совет и Исполнительный комитет.
Они не являются "союзной бюрократией", способной довлеть над государствами-участниками. Ибо эти органы сформированы прежде всего из числа высших должностных лиц самих государств-участников.
Так, в Высший Совет входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников, а также председатель Исполнительного Комитета. То есть из 9 его членов лишь одни является освобожденным, союзным чиновником.
Исполком же формируется из равного числа министров государств-участников.
Согласно статье 14 проекта Устава, Высший Совет:
решает важнейшие вопросы развития Союза;
рассматривает вопросы, затрагивающие основные права и свободы граждан Союза;
учреждает органы Союза, определяет их местонахождение и условия их пребывания, направляет их деятельность;
утверждает бюджет Союза;
обеспечивает взаимодействие органов Союза между собой и с органами государственной власти государств-участников;
принимает решения по вопросам обеспечения безопасности государств-участников, их коллективной защиты от посягательств извне, охраны границ Союза, военного строительства, борьбы с преступностью;
не реже чем раз в год заслушивает отчет Исполнительного Комитета о реализации принятых органами Союза решений.
Обратим внимание, что Высший Совет является механизмом обеспечения согласия в процессе подготовки и принятия решений. Так, он предполагает достижение согласия между руководителями ветвей власти внутри национальеных депутаций, после чего необходим консенсус между самими депутациями: "решения Высшего Совета принимаются на основе единогласия по принципу "одно государство - один голос".
Подобный механизм призван на переходный период способствовать действенной конвергенции между политическими и экономическими системами России и Белоруссии.
Укрепление статуса Парламентского Собрания
Решение вопроса о наличии полноценной правовой базы интеграции во многом зависит от дееспособности межгосударственного органа, наделенного законодательными полномочиями. Речь идет о статусе Парламентского Собрания Союза. Без решения вопроса о повышении статуса Парламентского Собрания, перехода к принципу избрания его депутатов праововая система будет неполноценной: второй ее уровень, уровень союзных законов, станет хронически пробельным.
Согласно части второй ст.10 Договора от 2 апреля 1996 года, главной функцией Парламентского Собрания СБР являлось принятие модельных законодательных актов и внесение соответствующих предложений в органы, имеющие право законодательной инициативы, в парламенты Сторон и в Высший Совет - по вопросам развития правовой базы Сообщества.
Подобная компетенция, признаем, недалеко уходила от практики Межпарламентской Ассамблеи СНГ, вызывающей много справедливых нареканий. Возможно, исчерпала себя сама конструкция "модельных законодательных актов". Подобные акты оказывают определенную помощь законодателям; зачастую они содержат необходимый набор принципов и определений, помогают в вопросах согласования законодательной деятельности национальных парламентов. Не имеющие обязывающего характера и не вызывающие острые дискуссии, модельные законы призваны умиротворять. Но подобная благостность хороша была для, условно говоря, модели СНГ как "способ развода" или как "опосредование связей донора и акцепторов".
Развитие общественных отношений в сегодняшнем Сообществе пошло гораздо дальше, нежели оно было в эпоху появления идеи "рекомендательных законодательных актов". С правовой точки зрения, сила модельных законов (основ права, модельных кодексов, модельных законов) незначительна: они являются (в соответствии со ст.40 Временного регламента Парламентского Собрания СБР) "законодательными рекомендациями" - то есть даже не законопроектами, официально внесенными в соответствующие палаты национальных парламентов надлежащими субъектами права законодательной инициативы.
Незначительная правовая сила модельных законов неизбежно ведет к занижению политического статуса данного вида законотворческой деятельности, увы, являющегося для нынешнего Парламентского Собрания основным. Это не может не сказаться негативно на состоянии законодательной ветви власти в Сообществе и невысоком уровне ее эффективности.
Тем временем, развитие общественных отношений в Сообществе, требующих правового регулирования, опережает нынешний правовой статус Парламентского Собрания СБР. Представляется, что пришло время наделить этот орган полномочием по принятию в сфере предметов ведения Союза законодательных актов обязательного характера и прямого действия, применяемых непосредственно на территориях государств - участников Союза.
Однако, к большому нашему сожалению, в проекте Устава Союзе сделан минимальный шаг вперед в этом вопросе. Согласно ст.21 проекта Парламкентское Собрание остается лишь "представительным органом Союза", принимающим (ст.22, пункт б)) "правовые акты, имеющие статус законодательной рекомендации Союза".
Представляется, что унификация национальных законодательств -не самое лучшее задание для парламентского органа Сообщества (Союза). Сохранение же практики принятия законодательных актов, не имеющих силы непосредственно действующих актов, по сути дела "консервирует" ныынешний третьестепенный статус Парламентского Собрания.
Невысокая эффективность Парламентского Собрания коренится, на наш взгляд, в его опосредованной легитимности. В соответствии с частью первой все той же статьи 10 Договора о Сообществе, стороны учреждают Парламентское Собрание, не избираемое, а формируемое из равного числа парламентариев от каждой из Сторон.
Парламентское Собрание, вроде бы является "постоянно действующим органом" (см. ст.1 Соглашения о Парламентском Собрании СБР от 29 апреля 1996 года); но реально деятельность его депутатов расценивается парламентами сторон в качестве участия в межпарламентском сотрудничестве и своего рода "общественной нагрузки". В итоге, с апреля 1996 года по апрель 1997 года этот межпарламентский орган провел три сессии, каждая продолжительностью в один рабочий день...
Представляется, что решение вопроса лежит в плоскости избрания депутатов парламента Союза непосредственно населением. Только такой шаг обеспечит этому органу легитимность, достаточную для принятия законодательных актов прямого действия.
Повышение эффективности работы, которое напрямую связано с обретением постоянства в работе избранного парламента, позволит вплотную, а не на словах, заняться весьма непростым делом: созданием правового поля для синхронизации и обеспечения единой направленности экономических реформ в двух государствах. Заметим, что в Программе синхронизации и обеспечения единой направленности экономических реформ в Российской Федерации и Республики Белоруссия, (проект которой был одобрен на шестом заседании Исполнительного комитета Сообщества 18 декабря 1996 года и который будет внесен в Высший Совет СБР на утверждение), содержится обращение к Парламентскому Собранию с предложением о проведении совместной работы по ее реализации. В частности, предусматривается согласованная унификация проектов налоговых кодексов, а также гражданских и таможенных кодексов. Работа, заметим, требующая профессионального, на постоянной основе труда депутатов...
Впрочем, перспектива сделать шаг вперед остается: в ст.25 проекта Устава определена задача: "государства-участники создают условаия для преобразования Парламентского Собпрания в представительный и законодательный орган Союза, избираемый непосредственно гражданми Союза".
По мере выполнения этой задачи Союз двух государств начнет преобразовываться в единое союзное государство.
Проблема референдума
Некоторые политические силы настаивают на референдуме как способе защиты полного государственного суверенитета государств - участников Сообщества (Союза).
Полагаю, что вряд ли целесообразно выносить на референдум альтернативные вопросы о форме объединения (условно говоря: вопросы о преобразовании Сообщества в Союз государств, о создании союзного государства, об объединении в единое федеративное государство).
На референдум следует выносить не Устав о конфедерации, а проект конкретного правового акта, например - Союзного Договора, имеющего конституционное значение. Референдум по тексту Союзного Договора - сильно-действующее средство, а значит и сам договор должен быть сильным - то есть конституирующим единое союзное государство и становящимся выше конституций государств.
Эта перспектива намечена. Согласно ст. 37 проекта Устава "для решения принципиальных вопросов дальнейшего развития Союза могут проводиться референдумы в порядке и в соответствии с законодательством государств-участников".
Ставит же на референдум вопрос о преобразовании Сообщества в Союз государств представляется некорректным. Это вполне решаемо не путем столь затратного мероприятия как референдум, а путем заключения международного договора о союзном государстве; соответствующее правовое решение можно оформить в договоре.
Заметим, что с правовой точки зрения само требование проведения по вопросу об обновленном союзе является небесспорным. Вспомним, что 15 марта 1996 года Государственная Дума своим Постановлением "О юридической силе для Российской Федерации - России результатов референдума СССР 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР" подтвердила для Российской Федерации юридическую силу результатов референдума СССР по вопросу о сохранении обновленного Союза ССР, состоявшегося на территории РСФСР 17 марта 1991 года.
Порою подвергают сомнению правовую силу данного документа, а зря. Не следует забывать, что памятная политическая шумиха по вопросу о якобы "денонсации Беловежских соглашений" носила во многом искусственный характер. Она была поднята вовсе не в связи с упомянутом, вполне обоснованным первым пунктом постановления (внесенного С.Н.Бабуриным и Г.И.Тихоновым), а из-за юридически противоречивых положений другого, принятого тогда же, постановления палаты "Об углублении интеграции народов, объединившихся в Союз ССР и отмене Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года" (проект фракции КПРФ).
Можно предположить, что процитированный выше пункт первого из этих постановлений соответствует воле населения России, выраженной на союзном референдуме 1991 года. Тем более, что пункт четвертый того же постановления реалистично подчеркивал, что "межгосударственные и межправительственные договоры..., заключенные в рамках Соглашения о создании СНГ, сохраняют свою силу для заключивших их государств до их свободного и добровольного решения о воссоздании единого государства, либо до их решения о прекращении действия указанных договоров".
Тем не менее, в случае создания единого союзного государства референдум для РФ и РБ представляется необходимым, поскольку конституции двух государств принимались в 1993 и 1996 годах путем всенародного голосования и для преодоления их результатов необходимо решение такой же силы, принятое на всенародном голосовании.
* - О.Г.Румянцев - заместитель Ответственного секретаря Парламентского Собрания Сообщества (Союза) России и Белоруссии, один из разработчиков проектов Договора о Союзе и Устава Союза. В в 1990-1993 гг. - народный депутат РСФСР, один из руководителей Конституционной
