Олег Румянцев: Дальнейшая интеграция Белоруссии и России: некоторые правовые вопросы. Доклад для членов Высшего Совета Сообщества Беларуси и РоссииНазад
Олег Румянцев: Дальнейшая интеграция Белоруссии и России: некоторые правовые вопросы. Доклад для членов Высшего Совета Сообщества Беларуси и России
ДАЛЬНЕЙШАЯ ИНТЕГРАЦИЯ БЕЛОРУССИИ И РОССИИ:
некоторые правовые вопросы
(доклад)
Москва, март 1997 г.
1. Введение: правовые проблемы интеграции.
Истекает первый год развития Сообщества Белоруссии и России. При его образовании (см. статью 1 Договора об образовании СБР от 2 апреля 1996 г.) была заявлена высокая цель обеспечения "глубокой политической и экономической интеграции". За истекшее время, однако, обозначилась острая потребность в дополнительном политическом, организационном и правовом обеспечении данной заявки. Годовщина образования Сообщества предоставляет хороший повод для продвижения вперед идеи глубокой интеграции Российской Федерации и Республики Белоруссия. Оставляя в стороне достижения, обратимся к проблемам - прежде всего, проблемам политико-правового свойства.
Как известно, 11-12 марта 1997 года в г.Минске прошла III-я сессия Парламентского Собрания Сообщества Беларуси и России. Общим итогом сессии можно считать продемонстрированную готовность сделать шаг вперед в развитии Сообщества - в направлении его преобразования в Союз двух суверенных государств.
В настоящем докладе намечен круг правовых вопросов, во многом вытекающих из текста Совместного Заявления Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина и Президента Республики Беларусь А.Г.Лукашенко, сделанного на недавней московской встрече 7 марта 1997 года, а также итогов III-ей сессии Парламентского Собрания Сообщества.
Разрешение стоящих перед Сообществом проблем требует соединения усилий политиков и правоведов. К первоочередным из них можно отнести следующие:
1) выбор наиболее оптимальной модели дальнейшего единения;
2) политическая интеграция: формы и институты;
3) уточнение правового статуса Сообщества как союза государства, межгосударственного образования, субъекта международного права;
4) установление института гражданства Сообщества (Союза), особенности этого института;
5) конкретизация полномочий, делегируемых Сообществу (Союза) и его органам;
6) решение вопросов о порядке взаимоотношений органов Сообщества (Союза) между собой, а также между ними и органами государственной власти государств - участников в Уставе (Сообщества) Союза;
7) проблема статуса Парламентского Собрания СБР, порядка его формирования (избрания), правовой силы законодательных актов Сообщества (Союза) и порядка их вступления в силу;
8) форма правового оформления договоренностей о дальнейшей интеграции Российской Федерации и Республики Белоруссия;
9) вопрос о референдуме и его роли в развитии межгосударственного объединения, его возможном преобразовании.
2. Возможные сценарии интеграции. Модель союза суверенных государств.
Сегодня очевидна вариативность процесса сближения, вытекающая из объективного наличия нескольких возможных сценариев дальнейшей интеграции России и Белоруссии. Основные варианты сценариев укладываются, на наш взгляд, в три группы.
1. Некоторые политики и специалисты высказываются за осторожный путь т.н. "завершения правового оформления Сообщества". Это путь дополнительного договорно-правового оформления механизмов организации работы по выполнению Договора от 2 апреля 1996 года. Он направлен на закрепление и развитие уже сложившейся системы институтов и отношений в рамках Сообщества, без качественного преобразования нынешней его формы. (А форма известна: "объединение экономик без ущерба для государственного суверенитета двух стран"). Сторонникам такого подхода ошибочно представляется что нужен лишь некий обязательный минимум решений, чтобы уже созданные структуры Сообщества заработали.
Мне представляется, что именно сей подход и есть тот самый "неспешный ведомственный подход", которому, согласно Посланию Президента РФ Б.Н.Ельцина палатам Федерального Собрания РФ "не может быть места в решении ответственнейшей задачи объединения братских народов".
И действительно, такой подход чреват лишь потерей темпа, набранного при выделении связки "Российская Федерация - Республика Белоруссия" из полу-аморфных структур Содружества Независимых Государств. Не уточнив - будут ли создаваемые структуры Сообщества структурами некоей международной организации (как сейчас) или органами конфедерации (союза) государств с наднациональными полномочиями. Без выхода в ближайшее время на дееспособный союз государств созданные межгосударственные органы так и не "заработают".
2. Противоположным подходом является подход "соединительный". Он состоит в том, чтобы безотлагательно принять решение либо об объединении РБ и РФ в единое союзное государство, либо решение Беларуси о добровольном вхождении РБ в состав Российской Федерации. Последнее предложение отстаивает, например, руководство ЛДПР.
Сразу оговоримся, что отказ Белоруссией от полного государственного суверенитета и независимости, ее международной правосубъектности и вхождение ее в число субъектов Российской Федерации представляется заведомо нереалистичным. Этот путь не решает российских проблем; не пойдет на него и правящая белорусская элита, опасающаяся (во многом справедливо) что будет "задушена в объятиях".
Путь объединения двух государств в единое союзное (т.е. новое!) государство, отстаиваемый, например, С.Н.Бабуриным, весьма привлекателен. Путь к союзному государству можно считать наиболее оправдывающим ожидания народов; только единое государство способно наиболее эффективно решать вопросы политической и экономической безопасности и сотрудничества. Его создание также стало бы наименее болезненным путем преодоления недостатков как российской, так и белорусской систем власти.
Но в нынешних условиях он представляется несколько преждевременным. Его реализация повлекла бы прекращение действия Конституции РФ 1993 года. На это, как мне кажется, не готова пойти российская элита и бюрократия, ибо единственной возможностью удержания власти для нее остается бюрократический путь извлечения выгод из незыблимости нынешней российской формы правления, обеспечиваемой именно Конституцией 1993 года.
Убежден, что в итоге этот путь будет пройден - но в несколько этапов.
3. Промежуточным этапом на данном пути можно считать срединный вариант преобразования нынешнего Сообщества в Союз, т.е. конфедерацию, межгосударственное интеграционное объединение двух суверенных государств с необходимыми полномочиями и институтами.
Суммируем главное, что можно сказать в защиту модели союза суверенных государств.
Во-первых, эта модель исходит из уважительного отношения к государственному суверенитету Республики Беларусь как члена-основателя ООН и полноправного субъекта международного права. Именно в рамках Союза двух государств возможно обеспечить необходимое сегодня уважительное отношение к государственности Белоруссии и политике ее руководства.
Во-вторых, она учитывает различия в экономических системах, позволяя добиться "мирного сосуществования" двух различных экономических систем, сложившихся в РФ и РБ. Появляется возможность повторения формулы недавно почившего Дэн Сяо-пина, высказанной им по вопросу отношений Китай - Гон-Конг: "две системы одно государство"; в нашей редакции она может звучать как "две системы - один союз государств".
В-третьих, модель союза суверенных государств на известной стадии развития интеграции может стать привлекательной для третьих государств, ибо Союз должен быть открытым для присоединения к нему новых участников, с согласия государств - учредителей.
В-четвертых, этот вариант исходит из преемственности и обновления в функционировании Сообщества. Он предполагает не только устранение неопределенностей и пробелов в договорно-правовой базе Сообщества, но и создание новых институтов и механизмов - в том числе, институтов политической интеграции.
Задачу подобного преобразования можно было бы решить двумя путями:
1) либо путем развития учредительного Договора от 2 апреля 1996 года путем принятия Договора о преобразовании Сообщества в Союз Беларуси и России, устройство которого будет определено в Уставе, являющемся приложением и неотъемлемой частью данного Договора;
2) либо - заключением совершенно нового Договора об образовании Союза Белоруссии и России - по сути, Союзного Договора вместо прежнего. (Автор является сторонником первого пути; но в заключительной части доклада мы еще вернемся к анализу плюсов и минусов этих двух возможных путей перехода к союзу суверенных государств).
3. Правовой статус Сообщества (Союза).
Одним из ключевых является вопрос о правовом статусе межгосударственного объединения Белоруссии и России.
В Совместном Заявлении Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина и Президента Республики Беларусь А.Г.Лукашенко, сделанном на московской встрече 7 марта 1997 года, лидеры Сообщества справедливо исходят из "необходимости укрепления правовой основы Сообщества, повышения действенности всех его структур...". В качестве назревшей меры определено "создание эффективного механизма реализации решений, принимаемых органами Сообщества". Думается, что решение этих вопросов вряд ли возможно без преобразования Сообщества в полновесный политический Союз.
Дальнейшая интеграция Российской Федерации и Республики Белоруссия, на мой взгляд, призвана опереться на одну из наиболее примечательных черт Договора от 2 апреля. В нем, как известно, Стороны взяли на себя обязательство глубоко итегрироваться не только экономически, но и политически. Именно в этом слове сосредоточенно сегодня качественное отличие перспектив т.н. "двойки" (РФ - РБ) от "четверки" (те же + Казахстан и Киргизия), а также СНГ в целом. Однако, не оставляет ощущение того, что сказав "а", на "б" уже не хватило духу. Недомолвки и известная половинчатость упомянутого Договора выражается, прежде всего в нехватке институтов собственно политической интеграции.
Трудно согласиться с мнением, что, мол, главной основой межгосударственного объединения может быть только крепкий экономический союз. В нашем случае, мы имеем дело с деликатным обстоятельством: экономические системы России и Белоруссии весьма сильно отличаются. Вместе с тем, отсутствие ясных наднациональных черт и функций создаваемых специальных межгосударственных органов определяет известную слабость как раз политической надстройки Сообщества, что в определенной мере затрудняет сближение экономических систем государств - участников.
Представляется, что нынешняя половинчатая форма Сообщества Беларуси и России - прямое наследование подобных же проблем со статусом СНГ. В проектах документов, в обсуждениях постоянно сталкиваешься с вопросом: наше Сообщество - это международная организация или межгосударственное объединение? Его статус остается неясным, двойственным. Есть основания полагать, что сама организационно-правовая форма нынешнего Сообщества не дает возможность обеспечить необходимую глубину и продвинутость интеграционных процессов.
Стороны в договорном порядке вправе однозначно определить созданное Сообщество как союз двух суверенных государств и субъект международного права. Подобная дефиниция полностью соответствовала бы конституционным установкам сторон. Как известно, Конституция Российской Федерации (ст.79) и Конституция Республики Белоруссия (ст.8) допускают возможность участия обоих государств, соответственно, в "межгосударственных объединениях" и "межгосударственных образованиях", с передачей им части своих полномочий.
По сути, речь идет о конфедеративной форме межгосударственного объединения, при которой участники союза сохраняют свой государственный суверенитет. Конфедерация, как известно, сочетает в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации. Мировой опыт знает примеры преобразования, с течением времени, этой переходной формы в более устойчивое образование - федерацию; можно назвать и США, и Швейцарию; в перспективе, возможно, сюда можно будет причислить и Европейский Союз - пока единственное в современном мире образование, обладающее в полной мере признаками кофедерации. Впрочем, можно привести и обратные примеры - "развода" участников объединения: Швеция и Норвегия, Египет и Сирия, Гамбия и Сенегал. Для нашего случая, убежден, конфедерация станет промежуточным этапом - своего рода площадкой для выстраивания всех необходимых условий и надстроек союзного государства. Ибо за плечами наших народов - многовековая история совместной жизнедеятельности.
Уточнение политико-правового статуса Сообщества как союза (с маленькой буквы) будет неполным, если не пойти на его переименование в Союз Беларуси и России (или Союз Суверенных Государств - как предлагалось в проекте Союзного Договора осенью 1991 года). Но речь может веститьс не столько о переименовании, сколько о преобразовании одного в другое.
Уточнение статуса нашего межгосударственного образования и решение о его новом наименовании можно было бы сделать и без замены Договора от 2 апреля 1996 года новым Союзным Договором. Достижение подобной межгосударственной договоренности укладывается в русло развития норм учредительного договора и не противоречит его нормам. Это немаловажно, ибо преемственность в развитии правовой базы интеграции может рассмтариваться как одна из несущих установок при его развитии.
Кроме того, вопрос о наименовании несет не только правовую, но и значительную морально-политическую нагрузку. Право - не единственный регулятор общественных отношений. Следует учитывать, что термин "союз" гораздо более соответствует общей исторической памяти народов, нежели "сообщество"; он вызывает положительные эмоции, связанные с желанием вернуть и восстановить лучшее из утраченного. Напротив, термин "сообщество" не только не пробуждает позитивных чувств, но и попросту не воспринимается людьми, понимающими под Сообществом то ли орган, то ли какую-то организацию...
4. Институт гражданства Сообщества (Союза).
Ключевым механизмом политической интеграции Российской Федерации и Республики Белоруссия может стать установление единого гражданства Союза.
Вновь сошлюсь на текст Совместного Заявления Б.Н.Ельцина и А.Г.Лукашенко от 7 марта с.г.: "эффективным инструментом, обеспечивающим полное равенство россиян и белорусов, могло бы стать введение института гражданства Сообщества, при котором каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь также является гражданином Сообщества".
Думается, что данное предложение можно рассматривать как одно из самых главных итогов недавно прошедшей российско-белорусской встречи на высшем уровне.
Введение данного института - может стать началом взаимосвязанной цепи назревших крупных перемен.
Прежде всего, одной из черт, отличающих союз (конфедерацию государств) как межгосударственного образования от менее интегрированных форм объединений (Сообщества и Содружества) является именно возможность установления гражданства союза.
Союзное гражданство применительно к возможной модели Союза Белоруссии и России как конфедерации двух суверенных государств - новый государственно-правовой институт, не известный пока что в нашей практике, не апробированный, а потому и не исследованный. Не может служить аналогией здесь и гражданство бывшего СССР. Единственный современный пример регулирования такого "конфедеративного" гражданства может найти в статьях 8-8e части второй Маастрихтского Договора о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 года, предусматривающего трансформацию ЕС в экономический, валютный и политический союз и вводящего гражданство этого союза.
Введение института гражданства Союза, на наш взгляд, позволило бы отойти от неестественного положения, при котором граждане Российской Федерации и Республики Белоруссия воспринимались бы на территории второго государства в качестве иностранцев. А, значит, автоматически решается весь комплекс вопросов, связанных с обеспечением единого статуса граждан Российской Федерации и Республики Белоруссия, порядка приобретения гражданства другой стороны, и других, уже намеченных к разрешению органами Сообщества вопросов.
(A propo - о вопросе приобретения гражданства другой стороны. Представляется политически не совсем уместным переносить на отношения Российской Федерации и Республики Белоруссия известную в СНГ модель упрощенного порядка приобретения гражданства другой стороны гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в соответствующее государство, и наоборот. (Эта модель установлена Соглашением между Российской Федерацией и Туркменией). Упрощенный порядок регистрации граждан в случае переселения их на территорию другого государства предусматривает наличие у заявителя, во-первых, родственников и, во-вторых, гражданства бывших СССР, РСФСР либо БССР, а также постоянного проживания лица на этих территориях. Но при введении принципа свободы передвижения и выбора места проживания в пределах Союза может гипотетически возникнуть положение, при котором подобная перерегистрация приобретет масштабный характер. Стоит ли идти на лишнюю бумажную, бюрократическую волокиту, мало что дающую в смысле собственно правового статуса тем значительным (как можно предположить) массам граждан, простор для миграции которых откроется после воссоединения?)
Обратим внимание и на единый характер союзного гражданства. В нашей ситуации каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь одновременно являлись бы гражданами Союза, имея равный правовой статус в качестве граждан Союза.
Общепринято, что гражданство, прежде всего, определяет устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей. (Именно такое понимание гражданства закреплено в Рекомендательном законодательном акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Hезависимых Государств "О согласованных принципах регулирования гражданства", одобренном 29 декабря 1992 года).
В нашем же случае, речь идет о политико-правовой связи граждан Союза не с государством, в полном смысле этого слова, а с межгосударственным образованием. Можно говорить о своего рода "надгосударственном" гражданстве или даже квази-гражданстве. Hо сама конфедерация, как мы отмечали выше, форма переходная. Специфический статус института союзного гражданства на этом этапе вовсе не умаляет значения данного важного института, задающего прогрессивный путь развития пост-советского пространства.
Союз не будет устойчивым, если не будет опираться на серьезный фундамент в виде интереса граждан. Гражданство Союза призвано в полной мере воплощать набор дополнительных прав и обязанностей, помимо тех, что вытекают из наличия у лица гражданства своего государства, участника Союза. При этом, естественно определить, что наличие у гражданина Российской Федерации, гражданина Республики Белоруссия гражданства Союза не умаляло бы их прав и свобод и не освобождало бы от обязанностей, вытекающих из гражданства соответствующего государства.
Введение нового института повлечет расширение объема прав, что потребует создания условий их реализации и обеспечения. Представляется, что граждане Союза могли бы, с учетом международного опыта, наделяться на первом этапе, следующими дополнительными правами:
- правом на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах всей территории каждой из сторон;
- равными правами при получении образования, медицинской помощи, в трудоустройстве, предоставлении социальных гарантий;
- правом участвовать в управлении делами Союза как непосредственно, так и через своих представителей, включая право избирать и быть избранными в парламент Союза, а также участвовать в союзном референдуме;
- правом, равным по объему с правом гражданина другого государства - участника Союза, на владение, пользование и распоряжение собственностью на основе единой нормативно-правовой базы Союза, регулирующей единое экономическое пространство, и с учетом национального законодательства;
- покровительством и защитой Российской Федерации и Республики Белоруссия как на территориях своих государств, так и за их пределами (в том числе, со стороны дипломатических представительств или консульских учреждений другого государства - участника Союза).
Совокупность этих дополнительных правомочий, уверен, будет привлекать граждан, они будут заинтересованы в полнокровном участии во взаимоотношениях с Союзом и его органами. Подобный интерес - лучшая основа для цементирования Союза как политической и социальной общности.
Hадо заметить, что как Конституция Российской Федерации (в ст.ст.15, 62), Закон Российской Федерации о гражданстве (в ст.3), так и упомянутый законодательный акт МПА СHГ (в ст.15) предоставляют широкие возможности для договорно-правового развития института российского гражданства. Это вытекает из принципов международного права (см. например, ст.26 Венской конвенции о праве международных договоров, Декларацию о принципах международного права и др.), ибо межгосударственный договор по вопросам гражданства имеет обязательную силу и должен добросовестно выполняться.
5. Делегирование полномочий.
Следующим важным вопросом развития Сообщества Белоруссии и России является вопрос о сфере совместного ведения участников будущего Союза.
Дело в том, что буквальное прочтение Договора об образовании Сообщества от 2 апреля 1996 года не позволяет сделать вывод о том, что произошло четкое делегирование Сообществу и его органам полномочий или предметов ведения, находящихся в суверенном исключительном ведении Российской Федерации и Республики Белоруссия.
Красной нитью через Договор идут понятия: "стороны согласуют...", "стороны решат...", "стороны обеспечат...". Отсюда и проблема: решения органов Сообщества множатся, а с их реализацией, претворением в жизнь имеются немалые проблемы.
Так что предстоит именно передать или делегировать Союзу и его органам определенный круг полномочий, в полном соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Белоруссия - естественно без ограничения прав и свобод человека и в соответствии с основами конституционного строя России и Белоруссии, как того и требует статья 79 Конституции РФ.
Представляется, что вокруг перечня делегируемых полномочий будет, что называется, сломано немало копий. Сопоставление уже имеющихся документов, решавших или решивших на той или иной стадии интеграции вопрос о сферах совместного ведения (смотри, например, Проект Договора о Союзе Суверенных Государств от 27 ноября 1991 г., Устав Содружества независимых государств от 22 января 1993 г.) показывает сложность, прежде всего, политико-правового решения данной задачи.
Статья 12 Договора от 2 апреля относит к функциям создаваемых органов Сообщества целый ряд вопросов. Есть среди них конкретные вопросы, носящие временный и порученческий, что-ли, характер. Среди них: унификация денежно-кредитных, налоговых и бюджетных систем, введение общей валюты, формирование единой энергетической, транспортной систем и системы связи, совместная организация таможенного дела, создание единой метеорологической службы, взаимодействие в обеспечении безопасности и охране границ, другие вопросы. Часть из них уже выполняется.
С другой стороны, среди функций органов Сообщества можно найти, например, столь обширные как "проведение общей экономической и социальной политики", "формирование единой нормативно-правовой базы" или "рациональное размещение новых и модернизация существующих производственных мощностей". По-правде говоря, временные сроки для их реализации представляются безграничными.
В то же время, необходимо существенно конкретизировать перечень собственно полномочий и предметов ведения, по которым осуществляется правовое регулирование актами органов Сообщества (Союза). В данном докладе автор не хотел бы останавливаться на таком перечне, поскольку каждое из делегируемых полномочий подлежит, прежде всего, межгосударственному обсуждению.
(Заметим, что свое видение - что можно передать непосредственно сейчас или в перспективе в комптенецию органов Сообщества - А.Г.Лукашенко изложил в своем программном докладе "Интеграция двух братских народов - магистральный путь нашего развития" на III сессии Парламентского Собрания в Минске. Увы, полный текст выступления Председателя Высшего Совета нашего Сообщества в РФ так опубликован и не был. А жаль: по этому перечню предстоят серьезные дебаты...).
6. Укрепление статуса Парламентского Собрания.
Решение вопроса о наличии полноценной правовой базы интеграции во многом зависит от дееспособности межгосударственного органа, наделенного законодательными полномочиями. Речь идет о статусе Парламентского Собрания Сообщества (Союза).
Согласно части второй ст.10 Договора от 2 апреля 1996 года, главной функцией Парламентского Собрания СБР является принятие модельных законодательных актов и внесение соответствующих предложений в органы, имеющие право законодательной инициативы, в парламенты Сторон и в Высший Совет - по вопросам развития правовой базы Сообщества.
Подобная компетенция, признаем, недалеко уходит от практики Межпарламентской Ассамблеи СНГ, вызывающей много справедливых нареканий. Возможно, исчерпала себя сама конструкция "модельных законодательных актов". Подобные акты оказывают определенную помощь законодателям; зачастую они содержат необходимый набор принципов и определений, помогают в вопросах согласования законодательной деятельности национальных парламентов. Не имеющие обязывающего характера и не вызывающие острые дискуссии, модельные законы призваны умиротворять. Но подобная благостность хороша была для, условно говоря, модели СНГ как "способ развода" или как "опосредование связей донора и акцепторов".
Развитие общественных отношений в сегодняшнем Сообществе пошло гораздо дальше, нежели оно было в эпоху появления идеи "рекомендательных законодательных актов". С правовой точки зрения, сила модельных законов (основ права, модельных кодексов, модельных законов) незначительна: они являются (в соответствии со ст.40 Временного регламента Парламентского Собрания СБР) "законодательными рекомендациями" - то есть даже не законопроектами, официально внесенными в соответствующие палаты национальных парламентов надлежащими субъектами права законодательной инициативы.
Незначительная правовая сила модельных законов неизбежно ведет к занижению политического статуса данного вида законотворческой деятельности, увы, являющегося для нынешнего Парламентского Собрания основным. Это не может не сказаться негативно на состоянии законодательной ветви власти в Сообществе и невысокойм уровне ее эффективности.
Тем временем, развитие общественных отношений в Сообществе, требующих правового регулирования, опережает нынешний правовой статус Парламентского Собрания СБР. Представляется, что пришло время наделить этот орган полномочием по принятию в сфере предметов ведения Союза законодательных актов обязательного характера и прямого действия, применяемых непосредственно на территориях государств - участников Союза.
Однако, к большому нашему сожалению, в упоминавшемся Совместном Заявлении двух президентов, сделан минимальный шаг вперед в этом вопросе. Ою этом говорил на III сессии Парламентского Собрания в Минске его Председатель Г.Н.Селезнев.
Два лидера в качестве первоочередной задачи рассматривают всего лишь "унификацию законодательства двух стран". Важная роль в этом, на их взгляд, должна принадлежать Парламентскому Собранию. Для создания полноценной правовой базы интеграции, полагают Б.Н.Ельцин и А.Г.Лукашенко "следует установить порядок при котором принятые Собранием в рамках его компетенции акты законодательного характера вводятся парламентами каждого государства - участника в правовую систему по такой процедуре, которая обеспечивала бы вступление их в силу в кратчайшие сроки".
Представляется, что унификация национальных законодательств -не самое лучшее задание для парламентского органа Сообщества (Союза). Сохранение же практики принятия законодательных актов, не имеющих силы непосредственно действующих актов, по сути дела "консервирует" ныынешний третьестепенный статус Парламентского Собрания.
Правоведы, возможно, не будут едиными в поисках ответа на вопрос - как добиться изменения соответствующей нормы ст.10 Договора об образовании Сообщества. Сделать ли это путем заключения нового Соглашения о Парламентском Собрании; принятием ли соответствующего нового Договора; или путем совершенствования порядка принятия модельных законов в Регламенте Парламентского Собрания и регламентах национальных парламентов?
Возможно, что оптимальным путем явится подписание и ратификация соответствующей межгосударственной договоренности, влекущей прекращение действия статьи 10 нынешнего Договора о Сообществе.
Есть и еще одна сторона вопроса. Невысокая эффективность Парламентского Собрания коренится, на наш взгляд, в его опосредованной легитимности. В соответствии с частью первой все той же статьи 10 Договора о Сообществе, стороны учреждают Парламентское Собрание, не избираемое, а формируемое из равного числа парламентариев от каждой из Сторон.
Парламентское Собрание, вроде бы является "постоянно действующим органом" (см. ст.1 Соглашения о Парламентском Собрании СБР от 29 апреля 1996 года); но реально деятельность его депутатов расценивается парламентами сторон в качестве участия в межпарламентском сотрудничестве и своего рода "общественной нагрузки". В итоге, с апреля 1996 года по февраль 1997 года этот межпарламентский орган провел две сессии, каждая продолжительностью в один рабочий день...
Представляется, что решение вопроса лежит в плоскости избрания депутатов парламента Сообщества (Союза) непосредственно населением. Только такой шаг обеспечит этому органу легитимность, достаточную для принятия законодательных актов прямого действия.
Этот шаг, надеюсь, позволит реализовать предложения, высказанные Председателем Высшего Совета Сообщества, Президентом Республики Белоруссия А.Г.Лукашенко в его выступлении в Государственной Думе 13 ноября 1996 года: уйти от непродуктивной формы принятия т.н. "модельных законов". Близкую мысль высказывал и Председатель Исполкома Сообщества, Председатель Правительства Российской Федерации В.С.Черномырдин на шестом заседании Исполкома Сообщества 18 декабря 1996 года.
Официально это предложение было внесено Г.Н.Селезневым в Минске, сказавшем, что в недалекой перспективе, нам придется избирать депутатов парламента Сообщества (Союза) непосредственно населением - то есть гражданами Сообщества (Союза).
Повышение эффективности работы, которое напрямую связано с обретением постоянства в работе избранного парламента, позволит вплотную, а не на словах, заняться весьма непростым делом: созданием правового поля для синхронизации и обеспечения единой направленности экономических реформ в двух государствах. Заметим, что в Программе синхронизации и обеспечения единой направленности экономических реформ в Российской Федерации и Республики Белоруссия, (проект которой был одобрен на шестом заседании Исполнительного комитета Сообщества 18 декабря 1996 года и который будет внесен в Высший Совет СБР на утверждение), содержится обращение к Парламентскому Собранию с предложением о проведении совместной работы по ее реализации. В частности, предусматривается согласованная унификация проектов налоговых кодексов, а также гражданских и таможенных кодексов. Работа, заметим, требующая профессионального, на постоянной основе труда депутатов...
7. Правовая система Сообщества (Союза).
В рамках формирующейся правовой системы Сообщества (Союза) можно говорить о четырех основных уровнях правового регулирования.
1) Учредительные и уставные договорно-правовые акты, а также иные договоры, заключенные между РФ и РБ составляют фундамент правовой системы межгосударственного объединения;
2) союзные законодательные правовоые акты призваны создать следующий уровень правового регулирования;
3) основанные на положениях договоров и законов Сообщества (Союза) решения (акты) межгосударственных управленческих и исполнительных органов Сообщества (Союза) составляют третий уровне;
4) тогда как унифицированные кодексы и иные законодательные акты государств - участников положат начало формированию соответствующего четвертого, самостоятельного уровня системы правового регулирования в Союзе - уровня унифицированных правовых норм законодательства государств - участников.
Еще раз подчеркну, что без решения вопроса о повышении статуса Парламентского Собрания, перехода к принципу избрания его депутатов праововая система будет неполноценной: второй ее уровень, уровень союзных законов, станет хронически пробельным.
Соотношение этих уровней правовой системы - вопрос исключительной политической и правовой важности.
Правоведам предстоит продумать формы взаимодействия будущего союзного парламента с парламентами государств - участников Союза. Здесь целесообразно учесть как непростой опыт как Европы (становление механизмов взаимодействия по линиии "Европейский парламент - национальные парламенты"), так и трудный отечественный опыт начала 1990-ых - эпохи противоречия, а порой и "войны законов" союзного Съезда и Верховного Совета СССР, с одной стороны, и Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета Российской Федерации, с другой.
8. Договорно-правовой путь развития Сообщества и его институтов.
По-видимому, предстоит найти оптимальное решение вопроса о форме правового урегулирования вопроса о дальнейшем развитии Сообщества (Союза). В Совместном Заявлении глав государств от 7 марта 1997 года этот вопрос обойден красноречивым молчанием. Решения III-ей сессии Парламентского Собрания добавили некоторую ясность, но не устранили споров.
В действующем сегодня Договоре о Сообществе этому посвящена статья 17, гласящая что "дальнейшее развитие Сообщества и его устройство определяются референдумами, которые проходят на территориях Сторон в соответствии с их национальным законодательством". Нечеткость формулировки данной статьи порождает вопросы.
Нужно ли понимать так, что любое развитие Сообщества, его компетенции, системы органов и их отдельных полномочий подпадают под требование о проведении референдумов - например, вопрос о гражданстве Сообщества (Союза) или о наделении Парламентского Собрания полномочием принимать общеобязательные законодательные акты?
Понимание статьи 17 как сверхжесткой способно привести к тупику в развитии правовой базы интеграции, возвести труднопреодолимые преграды на пути реализации основной цели Договора - обеспечения глубокой политической и экономической интеграции Российской Федерации и Республики Белоруссия. Заметим, что статья 17 не является "защищенной", по аналогии, скажем, с нормами статьей 134-137 главы 9 Конституции Российской Федерации "Конституционные поправки и пересмотр Конституции": там статьи о порядке дальнейшего развития являются неизменяемыми. О статье 17 Договора о Сообществе этого не скажешь.
Полагаю, что в целом ряде вопросов развития Сообщества, не меняющих кардинальным образом форму интеграции, можно и должно обойтись без референдумов. Вполне обоснованным путем представляется принятие договора такого же уровня (межгосударственного, подразумевающего ратификацию), который развивает правовой статус Сообщества и его институтов, но не отменяет в принципе многих положений предыдущего договора, а сохраняет их в части, непротиворечащей новому договору.
Рассматривать же подписание, ратификацию и вступление в силу подобного договора как, якобы, нарушение статьи 17 действующего договора, представляется некорректным. Если принять такую логику (мол, последующие акты не могут содержать норм, нарушающих нормы акта предыдущего), то о развитии законодательства вообще говорить не придется.
В силу общих принципов права норма, утвержденная позднее, автоматически отменяет принятую ранее (Lex Posterior Derogat Priori). Стороны при этом просто демонстрируют намерение принять на себя обязательство, для того, чтобы погасить другое, уже существующее (Causa Solvendi). (Кстати, ратифицированный федеральным законом международный договор РФ является частью законодательства России и вполне подпадает под категорию Lex).
Есть и еще один довод. Сошлюсь на положения статьи 30 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, в которой участвует 76 государств, в том числе Россия - с 29 апреля 1986 года. Ею регулируются случаи как раз применения последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу. Часть 3 этой статьи гласит: "Если все участники предыдущего договора являются также участниками последующего договора, но действие предыдущего договора не прекращено или не приостановлено, предыдущий договор применяется только в той мере, в какой его положения совместимы с положениями последующего договора". Процитированная норма полностью подходит для нашего случая, ибо участники договора все те же - РФ и РБ.
Итак, с вступлением же в силу подобного "второго" договора - о преобразовании Сообщества в Союз двух государств, возникла бы целостная система учредительных договорно-правовых актов, составляющих основу дальнейшей совместной жизни двух государств. Следующим, третьим подобным межгосударственным актом стал бы Устав Союза, принимаемый в развитие положений как первого, так и второго договоров. При этом Устав, непременно, должен иметь силу международного договора, иначе сила его положений будет невелика. Предлагаю, чтобы Устав Союза был приложением и неотъемлимой частью Договора о преобразовании Сообщества в Союз.
Предложение же перейти к подготовке полностью обновленного проекта Договора о Союзе взамен действующего содержит при всей его привлекательности ряд внутренних сложностей. С одной стороны, абсолютно новый договор должен будет полностью прекратить действие предыдущего, что нанесло бы ущерб идее преемственности в развитии интеграции. С другой, полная замена договора, уже положившего начало глубокой интеграции, как бы предполагает, что при обсуждении данного вопроса сам решенный уже вопрос о правомерности такой интеграции вновь ставится в повестку дня. А это опасный прецедент.
9. Проблема референдума.
Теперь рассмотрим проблему референдума по судьбе Сообщества. Некоторые политические силы настаивают на нем как способе защиты полного государственного суверенитета государств - участников Сообщества (Союза).
Полагаю, что вряд ли целесообразно выносить на референдум альтернативные вопросы о форме объединения (условно говоря: вопроы о преобразовании Сообщества в Союз государств, о создании союзного государства, об объединении в единое федеративное государство). Если и проводить референдум (ниже мы приведем аргументы в пользу референдума о создании нового - союзного государства), то по проекту конкретного правового акта, например - Союзного Договора.
Но референдум по тексту Союзного Договора - сильно-действующее средство, а значит и сам договор должен быть сильным - то есть конституирующим единое союзное государство и становящимся выше конституций государств. Итак, вопрос о качественно иных организационно-правовых формах интеграции Российской Федерации и Республики Белоруссия (например, дальнейшем преобразовании союза государств в союзное государство) может быть решен государствами с утверждением на референдумах сторон, проводимых на территориях государств - участников Союза в соответствии с их законодательством.
Ставит же на референдум вопрос о преобразовании Сообщества в Союз государств представляется некорректным. Это вполне решаемо не путем столь затратного мероприятия как референдум, а путем заключения международного договора о союзном государстве; соответствующее правовое решение можно оформить в договоре.
Заметим, что с правовой точки зрения само требование проведения по вопросу об обновленном союзе является небесспорным. Вспомним, что 15 марта 1996 года Государственная Дума своим Постановлением "О юридической силе для Российской Федерации - России результатов референдума СССР 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР" подтвердила для Российской Федерации юридическую силу результатов референдума СССР по вопросу о сохранении обновленного Союза ССР, состоявшегося на территории РСФСР 17 марта 1991 года.
Порою подвергают сомнению правовую силу данного документа, а зря. Не следует забывать, что памятная политическая шумиха по вопросу о якобы "денонсации Беловежских соглашений" носила во многом искусственный характер. Она была поднята вовсе не в связи с упомянутом, вполне обоснованным первым пунктом постановления (внесенного С.Н.Бабуриным и Г.И.Тихоновым), а из-за юридически противоречивых положений другого, принятого тогда же, постановления палаты "Об углублении интеграции народов, объединившихся в Союз ССР и отмене Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года" (проект фракции КПРФ).
Можно предположить, что процитированный выше пункт первого из этих постановлений соответствует воле населения России, выраженной на союзном референдуме 1991 года. Тем более, что пункт четвертый того же постановления реалистично подчеркивал, что "межгосударственные и межправительственные договоры..., заключенные в рамках Соглашения о создании СНГ, сохраняют свою силу для заключивших их государств до их свободного и добровольного решения о воссоздании единого государства, либо до их решения о прекращении действия указанных договоров".
Тем не менее, в случае создания единого союзного государства референдум для РФ и РБ представляется необходимым, поскольку конституции двух государств принимались в 1993 и 1996 годах путем всенародного голосования и для преодоления их результатов необходимо решение такой же силы, принятое на всенародном голосовании.
10. Заключение: факторы политической воли и времени.
Подытоживая, можно сказать, что решение поставленных в данном анализе политико-правовых вопросов призвано создать необходимые механизмы для подлинной интеграции братских народов. Серьезные предпосылки для определенного шага вперед имеются: духовная близость народов создает объективный социальный фон, варианты правовых решений, открывающих большую перспективу, прорабатываются.
Парламентское Собрание предложило Президенту России и Президенту Республики Беларусь провести в День единения народов - 2 апреля 1997 года в г.Москве совместное заседание Высшего Совета, Парламентского Собрания и Исполнительного Комитета Сообщества с приглашением депутатов Федерального Собрания России и Национального собрания Республики Беларусь для рассмотрения назревших вопросов развития Сообщества.
Вероятно, что на этом заседании и будут приняты основополагающие решения по нашему Союзу.
Но даже этот органичный и юридически выверенный вариант поэтапной интеграции может быть не реализован. В сложившейся геополитической обстановке, при яростном противодействии оппонентов обозначившемуся движению к воссоединению от руководства России и Белоруссии требуется ясно выразить политическую волю для обеспечения скорейшей политической интеграции двух государств. Только в этом случае станет возможным реальный прорыв сквозь рутину вялотекущей "нерушимой дружбы".
Аналитики обращали внимание, что времени на принятие решения осталось немного. Если сегодня, до расширения НАТО на Восток, на союз России с Белоруссией Запад может смотреть как на известную компенсацию за свою геополитическую экспансию, то после принятия НАТО-вского решения уже будут предприняты все самые жесткие меры, чтобы союза не допустить.
Обращу внимание на еще одно решение Парламентского Собрания. Оно обратилось к Высшему Совету Сообщества с предложением создать специальную межгосударственную межведомственную комиссию по дальнейшей интеграции РФ и РБ, наделенную полномочиями по общему руководству и координации подготовки предложений по дальнейшей интеграции.
Преобразование Сообщества в Союз - это важный этап на пути воссоединения народов. И данная Межгосударственная комиссия могла бы профессионально и авторитетно продолжать заниматься координацией политико-правового поиска обеспечения общего успеха на этом пути.
