Олег Румянцев: Иностранные инвесторы и реформа недропользования в РоссииНазад
Олег Румянцев: Иностранные инвесторы и реформа недропользования в России
ИНОСТРАННЫЕ ИНВЕСТОРЫ И РЕФОРМА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ
Более ста лет концерн "Шелл" поддерживает тесные связи с Россией, являясь одним из крупнейших прямых иностранных инвесторов в российскую экономику. Тем не менее, как говорили философы, мир не остается неизменным, все течет, все изменяется. Что следует ожидать от новейших законодательных изменений в области российского недропользования? Насколько сильно могут сказаться на общем инвестиционном климате в стране такие перемены? На эти и другие вопросы отвечает вице-президент "Шелл" по связям с государственными организациями в России и СНГ, кандидат юридических наук Олег РУМЯНЦЕВ.
- В каком состоянии находится процесс реформирования российского законодательства в области недропользования?
- Реформа недропользования - одно из ключевых направлений нового этапа реформ в современной России. Речь идет не просто о наведении порядка в стратегически важном секторе российской экономики, но и о придании динамизма его развитию. В этом ключе "Шелл" сотрудничает с Министерством природных ресурсов Российской Федерации, принимая активное участие в заседаниях Координационного Совета под председательством Министра Ю.П. Трутнева, касающихся закона "О недрах".
Мы высказывали свою позицию по Пояснительной записке к примерной структуре проекта федерального закона "О недрах", аналитическим материалам "О проекте федерального закона "О недрах" и структуре федерального закона "О недрах" (далее - "Концепция"), представленных МПР России к соответствующему заседанию Координационного Совета. Концепция предлагает ряд новых подходов к основным проблемным вопросам недропользования, намечает пути их решения, содержит конструктивную критику отдельных положений действующего Закона РФ "О недрах".
Безусловно, окончательный анализ положений Концепции будет дан по мере продвижения проекта нового закона "О недрах", в работе над которым, я надеюсь, "Шелл" при поддержке МПР примет самое активное участие. "Шелл" выступает за создание единого отраслевого законодательства, в котором существующие нормы законодательства о недрах будут сведены в единый федеральный закон или кодекс "О недрах". Окончательный вариант Концепции и проект Закона "О недрах" должны содействовать созданию современной системы законодательства о недропользовании на основе преемственности и с учетом передового мирового опыта.
- Что Вы считаете наиболее важным при подготовке новой редакции закона "О недрах"?
-Я бы отметил несколько моментов, которые требуют дополнительной проработки в Концепции и которые должны быть учтены при подготовке новой редакции закона.
Первый касается предоставления исключительных прав на добычу полезных ископаемых для лиц, открывших месторождение. "Шелл" разделяет озабоченность МПР по поводу падения темпов геологоразведки и восполнения запасов в Российской Федерации. Я считаю, что эффективным механизмом стимулирования инвестиций (в том числе иностранных) в геологоразведку являются гарантии предоставления исключительного права получения лицензии на разработку месторождения лицу, открывшему указанное месторождения в результате геологического изучения, а также расширение практики выдачи совмещенных лицензий.
Второй связан с прозрачностью системы конкурсов и аукционов и процедурой лицензирования. "Шелл" поддерживает стремление МПР иметь подробную процедуру проведения аукционов в законе "О недрах". Мы предлагаем сохранить конкурсную систему предоставление недр в пользование при преимущественном использовании аукционной системы. Мы также предлагаем прописать в законе подробную процедуру процесса лицензирования, включая порядок выдачи лицензий, внесения в них изменений, переоформления лицензий в случае передачи прав пользования недрами, порядок регистрации и реализации прав залога лицензий.
Третий момент касается свободного оборота геологической информации. "Шелл" поддерживает позицию МПР о необходимости подробного регулирования системы обращения геологической информации. Свобода оборота геологической информации должна означать возможность собственника распоряжаться информацией по своему усмотрению, в том числе беспрепятственно вывозить информацию за границу. Любые ограничения оборота геологической информации должны быть четко и недвусмысленно урегулированы и только отраслевым законом.
Четвертый - должны быть установлены четкие основания досрочного прекращения прав пользования недрами по инициативе государства.
"Шелл" предлагает установить закрытый перечень оснований, по которым в исключительных случаях право пользования недрами может быть прекращено государством в одностороннем порядке. При этом формулировки таких оснований должны исключать двойное толкование или носить отсылочный характер; недропользователю должен быть предоставлен разумный срок для исправления нарушений с правом оспорить соответствующее предписание как в административном, так и в судебном порядке. Во всех остальных случаях право пользование недрами должно прекращаться только по решению суда.
- Какую, на Ваш взгляд, пользу получает Россия от деятельности международных нефтегазовых компаний, разрабатывающих российские недра?
- Самую конкретную. На примере деятельности "Шелл" в России я перечислю те выгоды, которые приобретает наша страна:
Доступ к передовым технологиям (например, строительство первого в России завода СПГ в рамках проекта "Сахалин II" с участием "Шелл", "Мицуи" и "Мицубиси"); ·
Внедрение новых технологий, интенсификация геологоразведочных работ, увеличение уровня добычи, повышение степени извлечения полезных ископаемых, выравнивание темпов отбора и восполнения сырьевой базы;
Открытие новых рынков для российских углеводородов (так, в рамках проекта "Сахалин II" уже подписаны долгосрочные контракты на поставку российского СПГ на новые для России азиатско-тихоокеанские рынки, включая рынок США);
Возможности для проектного финансирования в рамках договоренностей между международными нефтяными компаниями и ведущими мировыми финансовыми учреждениями;
Максимальное увеличение финансовой выгоды для России за счёт строгого следования положениям закона, условиям контрактов и соглашений, требованиям законодательства, включая отказ от использования схем ухода от налогообложения.
Опыт "Шелл" свидетельствует, что прозрачная, честная и открытая конкуренция за право разработки нефтегазовых ресурсов приводит в результате к оптимальным программам, уменьшающим время вывода продукции на рынок и увеличивающим налоговые поступления. Таким образом, достигается желаемый результат - средства в государственный бюджет поступают в большем объёме и в более ранние сроки. Кроме этого, присутствие международных нефтегазовых компаний гарантирует эффективный доступ к передовому технологическому и управленческому опыту для всех сторон.
Наконец, важно и то, что совместные предприятия между иностранными и российскими нефтяными компаниями повышают капитализацию последних. Подобное сотрудничество способствует решению стратегической задачи по созданию такого сектора экономики, в котором российские компании могли бы не только успешно конкурировать с международными, но и, возможно, превосходить их как внутри страны, так и на мировом рынке. Без серьезного сотрудничества этого достичь невозможно.
- Какие основные проблемы возникают у иностранных инвесторов, заинтересованных в реализации нефтегазовых проектов в России? Испытываю ли инвесторы аналогичные проблемы в других странах?
- Для концерна "Шелл", предпочитающего сотрудничество в рамках совместных предприятий, наибольшую озабоченность вызывает риск возникновения сложностей при получении лицензии и уступке доли участия в компании-недропользователе. Мы считаем, что СП с российскими нефтяными компаниями и далее будут способствовать росту конкурентоспособности российской экономики на мировом рынке.
Совсем недавно, летом 2004 года, над нашими головами буквально "просвистело ядро" в виде вдруг появившихся (пока лишь в виде проекта) поправок к закону РФ "О недрах", касающихся ограничения иностранного участия в компаниях-владельцах лицензий на недропользование в России. В итоге, поправки не были внесены в Государственную Думу, но само их появление весьма настораживает.
Эти поправки были рассмотрены в рамках Нефтяного Совещательного Форума (НСФ), который объединяет работающие в России международные нефтяные компании, и который ныне возглавляет "Шелл".
Безусловно, у всех нас проявилась обеспокоенность возможными коммерческими и правовыми последствиями принятия этого закона без существенных поправок. Конкретные формулировки проекта закона позволяли бы излишне широко толковать правовые нормы, что, в свою очередь, могло бы вызвать рост административной нагрузки и экономической неэффективности такого законодательства. В частности, законопроект не позволял применить ряд подходов, являющихся стандартными для мировой нефтегазовой отрасли и способных принести существенную пользу российским и иностранным инвесторам при их реализации.
Предложенные ограничения также противоречат международной практике, обычно предполагающей открытый доступ иностранных инвесторов к нефтегазовой отрасли, за исключением случаев, когда это идёт в разрез с особыми факторами (например, интересами национальной безопасности, соображениями финансового или технического порядка).
Для сравнения я могу привести примеры подхода других государств к проблеме ограничения доступа иностранных компаний к недрам.
В Великобритании фактических ограничений нет: каждая компания, владеющая лицензией, должна иметь юридический адрес в этой стране для осуществления деятельности согласно лицензии, но данная компания может 100% принадлежать иностранному инвестору. Применение лицензий оценивается согласно стандартам Директивы Европейского Совета о недискриминации и прозрачности.
В Норвегии аналогичная ситуация: держателем лицензии должна быть компания, зарегистрированная в Норвегии, но может 100% принадлежать иностранным участникам
В Голландии и Бразилии - то же самое.
В США фактических ограничений нет. Иностранные граждане и компании могут осуществлять контроль лишь арендуемых федеральных территорий, обладающих нефтегазовыми ресурсами через корпорации, зарегистрированные в США, и, возможно, принадлежащие 100% иностранному участнику. В случае, если в стране, гражданином которой является такой собственник, на граждан и корпорации США налагаются какие-либо ограничения, то аналогичные ограничения будут распространяться на этого собственника на территории США.
В Канаде фактических ограничений также нет. В некоторых случаях для приобретения иностранным участником канадской компании, осуществления новой или расширения существующей коммерческой деятельности иностранной компанией требуется решение Правительства о "чистой выгоде для Канады". По закону Альберты подобная компания должна быть зарегистрирована в Альберте для предоставления заявки на аренду нефтегазовых месторождений. Для разработки морских месторождений Ньюфаундленда и Нова Скотья лицензию на добычу нефтегазовых ресурсов должна иметь компания, юридически зарегистрированная в Канаде. Все держатели лицензий (например, на разведку) должны иметь местные отделения, обладающие соответствующим статусом для принятия решений.
Вряд ли сегодня уместно упирать на то, что ограничение на участие иностранных компаний и юридических лиц в российских предприятиях-недропользователях представляется нежелательным, как противоречащее основополагающим принципам Конституции и принципам ВТО. В таком сложном деле, как реформа недропользования, важны даже не буква закона, а скорее, дух его. Вопрос, конечно, стратегический: развивать недра самостоятельно или во взаимовыгодном международном сотрудничестве. Активное вхождение России в мировые интеграционные процессы предполагает дальнейшее укрепление климата международного инвестиционного сотрудничества в российской энергетике.
Беседовала Алла ВИКТОРОВА
Опубликовано в: журнал "Промышленник России" No8-9 Сентябрь 2004. С.14-16.
