Олег Румянцев: Конструктивная оппозиция и новая Конституция. (13-15 ноября 1993 года)Назад
Олег Румянцев: Конструктивная оппозиция и новая Конституция. (13-15 ноября 1993 года)
Примечание. Этот жесткий текст появился в пылу острейшей предвыборной борьбы в ходе краткой кампании ноября-декабря 1993 года. Подготовлен он был по решению избирательного блока "Гражданский Союз", одним из учредителей которого выступил возглавляемый О.Румянцевым "Российский социал-демократический центр". От РСДЦ в список "ГС" вошли также философ Александр Ципко, журналист Павел Вощанов, юрист Константин Лубенченко, целый ряд политиков из регионов. Осознанная заостренность оценок объяснима борьбой за голоса и стремлением прорваться сквозь заграждения жесткой цензуры, введенной после событий 3-4 октября 1993 г. Вместе с тем, целый ряд критических замечаний сохраняет интерес для будущей работы по совершенствованию конституционного законодательства России.
Олег РУМЯНЦЕВ Кандидат в депутаты Государственной Думы от объединения "Гражданский Союз во имя Стабильности, Справедливости, Прогресса"
КОНСТРУКТИВНАЯ ОППОЗИЦИЯ И НОВАЯ КОНСТИТУЦИЯ
ОТНОШЕНИЕ К КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЕ Мы - ЗА КОНСТИТУЦИОННУЮ РЕФОРМУ.
Она нужна во имя создания и развития в России полноценного конституционного строя. Но н е в с я к и е действия власти можно считать конституционной реформой.
Мы считаем, что преобразование конституционного законодательства должно быть направлено на ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОГРЕССА в обществе и государстве. Стремление к освобождению от устаревающих обстоятельств было и будет вечным; как политики, мы оцениваем прогресс с точки зрения возможности дальнейшего справедливого развития Отечества. Но оно предполагает поступательный, поэтапный, ЭВОЛЮЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС, противостоящий революционному слому сложившихся норм. Реформа призвана нести конструктивный заряд, не уничтожая положительных ценностей, а совершенствуя институты и замещая недееспособные нормы. Конституционная реформа должна вести к стабилизации общественных отношений не через их подрыв, а через их улучшение.
ОТНОШЕНИЕ К НЫНЕШНЕМУ СОСТОЯНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРОЦЕССА
Совместные усилия, предпринятые в области конституционной реформы в 1990-1993 годах, дали плоды: изменилось отношение к идее конституционного строя; жизнь начала подтверждать правильность ключевых его институтов. Но положительная тенденция была остановлена серьезными ошибками той и другой стороны, неконституционными действиями административной системы и непримиримой позицией части Верховного Совета РФ.
Главной стратегической ошибкой Съезда стал ОТКАЗ 7-го СЪЕЗДА в декабре-92 принять новую Конституцию, подготовленную и согласованную в Конституционной комиссии. Верховный Совет РФ необдуманно пытался заморозить реформу, планируя на ноябрь-93 всего лишь принятие новой Конституции в первом чтении. Народные депутаты упустили стратегическую инициативу и погубили добротный, концептуально и юридически выверенный проект.
Серьезнейшими же ошибками президентской стороны стали: подмена референдума по согласованным принципам Конституции референдумом по политизированным и расколовшим Россию вопросам; отказ от проекта Конституционной комиссии (метания с другими вариантами привели к ухудшению текста и появлению в нем массы конъюнктурных, временных положений); отказ в сентябре 1993 года от переговоров с делегацией Верховного Совета РФ по одновременным досрочным выборам и принятию новой Конституции.
Государственный переворот и последовавшие за ним трагические события этой осени нанесли тяжелейший удар по сердцевине конституционного процесса. Пошатнулись практически все государственно-правовые основы: народовластие, политический плюрализм, разделение властей, федерализм и др. Разрушена правовая система: подзаконные акты исполнительной власти, приказы начальников и чиновников заменили собою Конституцию и закон. Не дойдя до строя конституционного, Россию в е р н у л и к строю государственному.
Победа авторитарной Административной Системы проявляется в силовом кардинальном изменении баланса властей в свою пользу; в устранении контроля за действиями исполнительной власти; в односторонней и постоянной подгонке правил игры под нужды "партии власти"; в практике несудебного запрета/приостановки деятельности общественных объединений и органов печати; в произвольном ущемлении прав регионов; в усилении тенденции формирования режима личной власти.
ОТНОШЕНИЕ К ДЕКАБРЬСКОМУ РЕФЕРЕНДУМУ ПО КОНСТИТУЦИИ Проведение референдума по Конституции следует считать крайне НЕСВОЕВРЕМЕННЫМ. Идея новой Конституции входит в противоречие со сложившимися жесткими реалиями. Мы решительно против использования Конституции для придания законности силовому захвату власти и закрепления сложившегося перекоса в соотношении сил.
Принятие новой Конституции в ненормальных условиях не только не продвинет Россию к справедливому и демократическому конституционному строю, но отодвинет нас от этой высокой цели. Ибо подобная Конституция: - может послужить закреплению надолго авторитарных порядков; - не будет общеприемлемой, отражающей согласие и компромисс разных социальных групп, центра и регионов; - не станет общеобязательной, т.к. власти в одночасье не станут соблюдать в с е нормы Основного закона, особенно в части прав человека, социальных обязанностей государства и контроля за действиями государства; - не будет уважаемой, соблюдаемой и принимаемой гражданами, углубит неверие в Закон, приведет к глубочайшему кризису правосознания.
Будучи комплексом временных решений, решая некоторые тактические, сиюминутные проблемы, Конституция и референдум по ней в СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПЛАНЕ могут нанести серьезный ущерб долгосрочным интересам России и ее народа.
Как политики мы должны решить: берем ли мы на себя ПОЛИТИЧЕСКУЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ за сии последствия и вправе ли мы призывать граждан разделить с нами эту ответственность? Необходимо ввести указом Президента РФ временный конституционный акт "О системе государственной власти в Российской Федерации на переходный период" или продлить действие уже принятого подобного же Указа. Этот Указ мог бы действовать вместе с нынешним Основным законом (теми его статьями, которые не противоречат указу). Такой шаг был бы и в духе времени, и честнее перед народом, который не надо обманывать и втягивать в конституционную иллюзию.
Переход от авторитаризма к нормальным условиям обязан осуществить Президент и ответственность за это В ПОЛНОЙ МЕРЕ должна лежать на нем и его политическом окружении - раз уж они "взялись за гуж" 21 сентября 1993 г.
О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ ПРОЕКТА КОНСТИТУЦИИ РФ /краткий политико-правовой анализ/ 1). Размер проекта Конституции.
В нынешнем виде проект есть плод стремления Конституционного совещания к сокращению текста. В итоге - резко сокращена сфера и предмет конституционного регулирования. Выпали, в частности, налогово-финансовая и бюджетная система, основы организации государственной власти в субъектах РФ, чрезвычайное положение, уполномоченный по правам человека (омбудсман), оборона и безопасность, избирательная система, гарантии самоуправления и развития гражданского общества, указания каким актом регулируются изъятия из прав человека или устанавливается статус отдельных институтов.
На наш взгляд, не следует излишне суживать предмет конституционного регулирования, сводя его лишь к системе государственной власти. Напротив, линию на расширение сферы и предмета конституционного регулирования можно назвать весьма перспективной в условиях идущей повсеместно социализации задач современного государства. Такова мировая тенденция и предложенный проект идет против нее.
2). Структура Конституции.
К достоинствам отнесем сохранение предложенной Конституционной комиссией конструкции "Основ конституционного строя" - незыблемых положений, которым должны соответствовать все остальные нормы Конституции.
К существенным недостаткам относится отсутствие целостных положений по такой важнейшей государственно-правовой категории как ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО. Редкие нормы размазаны по всему тексту, что не спасает.
А ведь гражданское общество - это социальное пространство, в котором реализуется большая часть прав и свобод человека. Нормы о собственности, труде, предпринимательстве, воспитании, образовании, науке, культуре, семье, религии, массовой информации, общественных объединениях - могли бы обеспечить внимание государства к социальным мотивам и социальной проблематике. Впрочем, это не удивительно, учитывая ярко-либеральный "партийный" характер предложенного проекта.
Пропал мостик, обеспечивавший восхождение от конкретно-индивидуального (правовой статус личности) к юридически-всеобщему (структура и правовой статус государства).
Именно здесь могли бы опосредоваться связи между личностью и государством. Но проект ушел от обеспечения развитых правовых отношений институтов гражданского общества и государства, нормативного закрепления обязанности государства служить коллективным интересам, обеспечения высокого правового статуса институтов гражданского общества, содействия структурированию общества в упорядоченное и культурное.
3). По отдельным основам конституционного строя.
Хорошо, что услышав критику, записали: Россия - социальное государство (ст.7). Но как эту норму-обязательство воплощать в жизнь в условиях шоковой терапии и ее тягчайших последствий - остается загадкой. (Впрочем, это такая же "шутка" как появление министра с о ц и а л ь н о й защиты в тройке лидеров а н т и - с о ц и а л ь н о г о "ВыбРоса").
Из "Основ..." выпало важнейшее положение "Россия в союзе государств". Ведь неотъемлемой чертой государственного суверенитета РФ и элементом исторической преемственности является закрепление права России вступать в СОЮЗ и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и передавать им осуществление части своих полномочий. Наличие такой основы конституционного строя стимулировало бы политиков в направлении Союза. Но проект вывел указаную норму за пределы незыблемых основ и выхолостил ее, записав о возможности "участвовать в межгосударственных образованиях", если это "не противоречит основам конституционного строя" (ст.79). Тем самым, явно продолжена "беловежская" линия.
4). По правам и свободам человека и гражданина.
Упразднена самостоятельная важная главка о гарантиях и защите прав и свобод человека, сокращен перечень гарантий. В частности, изъята статья о контроле за соблюдением прав и свобод человека со стороны Парламентского уполномоченного РФ по правам человека, парламентских уполномоченных по правам этнических меньшинств, правозащитных неправительственных организаций.
Многие из провозглашенных прав декларативно повисли. В частности, что права и свободы "являются непосредственно действующими" (ст.18). Ведь некоторые из норм о правах скорее являются обязательством государства создавать условия для их реализации; непосредственное же их действие приведет к невозможности судебной защиты целого ряда провозглашенных прав. Другой иллюзией является право потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью на компенсацию государством причиненного ущерба (ст.52), что невыполнимо ни в одном государстве.
Сокращен каталог социальных, экономических и культурных прав - как индивидуальных, так и (особенно) коллективных.
5). По федеративному устройству.
Важным является положение, что "Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ" (ст.78). Оно поможет укрепить ответственность за дееспособность федеральной власти в вертикальном разрезе.
С другой стороны, подсокращены некоторые полномочия и предметы ведения, которые ранее находились в совместном ведении РФ и ее субъектов; это вызовет неприятие со стороны ряда субъектов Федерации.
Снятие главы об основах организации государственной власти в субъектах РФ может привести как к ущемлению принципа федерализма (восстановление диктата Центра), так и к разнобою в реальной организации власти на местах.
Верхняя палата (Совет Федерации) ни избирается населением (а назначается их местными элитами), ни принимает законов, ни заседает на постоянной основе (ст.95, ст.105, п.9 Перех.пол.). Это лишает ее статуса законодательного и представительного органа и фактически лишает субъекты РФ реального голоса при принятии парламентских решений, включая законы. Это свидетельствует о серьезном нарушении принципов федерализма и народовластия.
6). По форме правления.
Крайне неудовлетворительны главы 4-6, закрепляющие весьма сомнительную форму правления в РФ.
Глава о Президенте должна бы стоять за главой о Парламенте, что отвечало бы идеям народовластия и народного представительства. Конституционный статус Президента очерчен прямолинейно и не оставляет сомнений в отношении отводимой ему роли: он не только выводится за рамки трех властей, но и ставится над ними, что присуще, главным образом, для авторитарных и весьма далеких от демократии форм правления.
Отсутствие реального контроля за действиями Президента проходит рефреном по всему проекту. Президент не назван главой исполнительной власти, но объем его полномочий свидетельствует о фактическом его верховенстве в этой сфере.
Вместе с тем, заложена возможность конфликта с премьером, ибо зампреды и министры назначаются и освобождаются по предложению последнего. Закреплены такие чрезвычайные полномочия как единоличное решение об отставке Правительства, единоличное руководство внешней политикой, единоличное утверждение военной доктрины, единоличное назначение всех судей (кроме федеральных), единоличное назначение референдума, мощная кадровая инициатива (предлагает кандидатуры Председателя Центробанка, Генерального прокурора, федеральных судей), др.
Обращает на себя внимание вольное право на роспуск Парламента при весьма сомнительных (и даже спровоцированных выдвижением заранее неподходящей кандидатуры Премьера либо "просьбой" Правительства проголосовать за доверие ему (ст.111 и ст.117)) обстоятельствах. При подобной конструкции Парламент превращается в безвольный и безвластный орган, над которым постоянно нависает "дамоклов меч" досрочного роспуска. Изменится и психология народных представителей: мы хорошо увидели, как изменились многие, когда над ними нависла угроза вкупе с "пряником".
Отрешение от должности Президента РФ (импичмент) просто недостижимо: нужно заключение Верховного суда, Конституционного суда, специальной комиссии Госдумы, а также две трети голосов в каждой палате (ст.93). Две трети голосов уж никак не собрать в верхней палате, половина членов которой - непосредственные подчиненные Президенту РФ чиновники из регионов.
С уходом нынешнего Президента сохранение подобного гигантского объема властных полномочий для одного лица станет более "ненужным" и вся новая Конституция - по крайней мере, в форме правления - будет обречена на замену.
В главе "Федеральное Собрание" пропало одно словечко, что парламент является ЕДИНСТВЕННЫМ представительным и законодательным органом РФ (ст.94). Видимо, не случайно; представительские и законодательные полномочия смогут при желании отправлять и другие органы.
По российскому парламентаризму и самой идее народного представительства наносится серьезный удар, поскольку у Федерального Собрания нет самостоятельности, независимости, серьезных контрольных рычагов ни в кадровой, ни в финансовой области. Главное - пропали реальные полномочия по распоряжению государственной казной - федеральным бюджетом. Финансовые законопроекты и решения о выделении средств бюджета могут быть внесены либо Правительством, либо только при наличии его заключения (ст.104).
Искусственное разделение полномочий двух палат Федерального Собрания приводит к утрате целостности единого органа представительной власти. Некоторые важнейшие вопросы решает немногочисленная верхняя палата (ст.102), половина депутатских мест в которой отведена непосредственным "сослуживцам" и подчиненным Президента РФ. Например - вопрос об утверждении указа о чрезвычайном положении (вводи, когда захочешь, а уж поддержку обеспечим!); или - вопрос о назначении по предложению Президента РФ Генерального прокурора РФ, который вроде бы и призван по идее контролировать назначающее его чиновничество! 7). По судебной власти.
В отместку за независимость несколько сокращены полномочия Конституционного суда РФ, а количество судей в нем расширено до 19. После назначения оставшихся судей по предложению Президента РФ все тем же карманным Советом Федерации (где минимум половина - "свои") будет обеспечено искомое господство "президентской партии" в этом органе и можно прощаться с независимостью конституционного правосудия.
8). По главе: "Конституционные поправки и пересмотр Конституции".
Вот уж где собака зарыта! Закрепляется незыблемость И ПРАКТИЧЕСКАЯ НЕИЗМЕНЯЕМОСТЬ положений этой главы, что всячески затрудняет в будущем замену предложенной "конституции" на новую, нормальную, отвечающую высоким требованиям и предназначениям. Сам Парламент изменить данную главу не может (ст.135). Если будет такое предложение, то сначала нужно набрать три пятых (!!!) голосов за пересмотр ее положений.
Затем - созвать Конституционное Собрание. Принять на нем решение - готовить новую Конституцию. И лишь затем принимать ее двумя третями голосов либо выносить на референдум. Да и остальные главы не изменить: нужно для начала принять федеральный конституционный закон - 2/3 голосов Государственной Думы и 3/4 (!) в известном нам уже Совете Федерации, а затем - еще получить одобрение 2/3 субъектов федерации (ст.136).
Воистину, "вечные режимы" прошлого могли только мечтать о таком механизме сохранения своей вечности молодости.
Наконец, "Переходные положения" даруют ряд сюрпризов.
Нынешний Президент будет действовать минимум до 1996 года (п.3). Это даст ему возможность провести под своим беспристрастным контролем еще не одни перевыборы Парламента и добиться, наконец, нужного соотношения сил в оном.
В знак благодарности к нынешним министрам они могут участвовать в работе Парламента (п.9). Все равно выгонят из неблагодарной Административной Системы, так пусть наградой будет сохранение в обойме государственной власти - в Парламенте. Вообще говоря, этой чертой парламентарной республики довершается странный "компот" в закрепляемой в проекте невиданной доселе форме правления.
Изящным является завершение ансамбля: последняя строчка проекта дарует членам Совета Федерации (верхней палаты) право осуществлять полномочия на непостоянной основе. Значит, вовсе и не парламент получился - как мы по наивности думали и за что по той же наивности боролись - а мини-Съезд...
НАША АЛЬТЕРНАТИВА (СМЫСЛ И НАЗНАЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ) Только движение к СПРАВЕДЛИВОМУ КОНСТИТУЦИОННОМУ СТРОЮ призвано сообщить общественной жизни необходимую цельность.
Россия неизбежно продолжит путь к упадку, если мы не возродим и не создадим живительную совокупность здоровых и твердых правил, порядков и обычаев, известных и постоянных для всех.
Мы выдвигаем лозунг СПРАВЕДЛИВОГО конституционного строя в трех проявлениях: 1/ Правовая справедливость - реальное ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА, защищающего СПРАВЕДЛИВЫЙ ПОРЯДОК ГОСУДАРСТВА и его отношений с обществом, а также основанной на нем Конституции.
Ведь именно через Конституцию проявляется связь императива справедливости с писаным законом. Мы считаем недопустимым сознательное отвергание официально закрепленных норм действующей Конституции, ведущее к подрыву Закона. Нужны твердые гарантии ОБЩЕОБЯЗАТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИИ.
2/ Социальная справедливость - широкое гражданское согласие вокруг целей и методов конституционной реформы. Только тогда новая Конституция станет ОБЩЕПРИЕМЛЕМОЙ, понимаемой и принимаемой, создающей условия для солидарности имущих и обделенных, старших и молодежи, социального партнерства работодателей и людей труда. Российская Конституция должна стать ВЫСШИМ СОЦИАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ общества и государства.
3/ Историческая справедливость - ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ конституционного строя во имя будущей устойчивости. Не годится, когда историю Отечества вновь пишут "с чистого листа". Российская государственность существует, продолжается и не требует создания заново. Неразумно отмахиваться от накопленного опыта при создании новой Конституции, а это как раз и происходит.
Говоря о предназначении Конституции России, мы определяем ее как: - целостное видение конституционного строя (системная функция); - высший закон страны, основа правовой системы 2 0государства (юридическая функция); - базу нового законотворчества, план правовой реформы (программная функция); - высший федеральный акт, скрепляющий конституционное федеративное государство (учредительная функция); - закрепитель системы государственной власти, дееспособной формы правления (организационная функция); - свод ограничений государственной власти, определяющий ее роль, задачи и пределы полномочий (контрольная функция); - баланс между современным каталогом прав и свобод граждан и дееспособными механизмами их гарантии и защиты (правозащитная функция); - основу равновесия между трудом и капиталом, свободой экономической деятельности и государственным регулированием экономики (функция социального и экономического партнерства); - ориентир внешней политики во имя национальных государственных интересов России (геополитическая функция); - основу развития правосознания и правовой культуры в обществе (воспитательная функция).
ЧТО ЖЕ ДЕЛАТЬ? (ОПТИМИСТИЧЕСКОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ) Конституция для нас - документ равновесия. Но возникает естественный вопрос: видим ли мы это равновесие в нынешнем конституционном процессе и предложенном проекте Конституции РФ? отвечает ли его принятие на декабрьском референдуме нашим чаяниям? Будем честны: нет.
Мы воздерживаемся от агитации за участие в конституционном референдуме. Но в новом парламенте - Федеральном Собрании - мы намерены серьезно и активно работать в направлении создания полновесной, общеприемлемой, общеобязательной и современной Конституции - не для одного лица, а для торжества конституционного строя в стране. Ее принятие станет возможным и даже необходимым по завершении нынешнего ненормального периода в жизни России.
