1993 год окончательно выявил наличие глубокого кризиса конституционного строя в Российской Федерации. Понимание его истоков и особенностей поможет нам последовательно преодолевать этот кризис. Кризис, на наш взгляд, закономерен и вовсе не является итогом чьего-нибудь злого умысла.
Первая его причина заключается в незавершенности перехода к новой форме правления: от советской республики к подобию демократической республики со смешанной, но близкой к президентской, формой правления. Переход был определен в тот момент, когда Декларация о государственном суверенитете РСФСР в 1990 году впервые сказала о принципе разделения властей, дотоле неизвестном в советской конституционной и властной практике.
По этому пути и пошли, но в дорогое образовался как бы провал: в действующий Основной Закон внесли блок поправок к "первой" и "третьей" властям (учредив должность Президента РФ, реорганизовав исполнительную власть, введя судебные гарантии прав человека, Конституционный суд РФ и др.), но при этом мало что изменили во "второй" власти - законодательной. Возник постоянный очаг напряженности. На одном полюсе его находится четырехэтажный институт "советской власти", формально являющийся высшим органом государственной (а не только законодательной) власти - Съезд, Верховный Совет, его Президиум и Председатель. На другом конце - новые структуры исполнительной власти, желающими быть не просто исполнителями, но властью, раскованно распоряжающейся государственной собственностью, недвижимостью, финансами.
И та, и другая сторона, при этом, не избежала серьезнейших перехлестов в оценке пределов своего могущества. Принцип разделения властей натолкнулся на непреодолимый барьер реально сложившегося правосознания, в котором доступ к власти, увы, несовместим с категориями сдержек и противовесов, с понятиями самоограничения.
Следующая причина - новая многопартийность не нашла реального отражения в раскладе и решениях властных структур.
Прежняя волна "многопартийности", в основе которой лежало внешне ясное противостояние коммунистов и демократов, ушло. На смену пришла более сложная картина. Выделим три оси размежевания: 1/ по отношению к экономической реформе и роли государства в хозяйственной жизни (либералы против социалистов); 2/ по отношению к методам преобразований (революционеры и радикалы против оппортунистов); 3/ по отношению к ценностям патриотизма (вечный российский спор западников и почвенников).
Мы являемся свидетелями острого возрождения давнего мировоззренческого конфликта между радикально настроенными либеральными реформаторами западнической направленности; умеренными реформаторами, пытающими сочетать демократические институты с национальными интересами; консервативно настроенными традиционалистами, оперирующими в основном охранительными и патриотическими ценностями.
Выявление этих блоков стало возможным благодаря реформе, вскрывшей реальные интересы, разметавшей прежние теоретические ярлыки. На прежнем же этапе - в 1989-1991 годах - эти силы не были очерчены столь четко, посему сложившийся в нынешних институтах власти расклад сил далеко не отражает реальной их расстановки в обществе. И это серьезно подрывает устойчивость институтов власти, принимающих далеко не адекватные обстановке решения.
Параллельное осуществление конституционной и радикальной экономической реформы, шоковый переход к рынку, стремительная "капитализация" хозяйственных структур повлекли за собою настойчивые требования дополнительных полномочий для исполнительной власти. Поддавшись этому. Мы повсеместно получили чрезвычайщину - и в Москве, и во всей России. Хотя, казалось бы, что мгновенная потеря накоплений и уверенности в социальной обеспеченности не дают оснований для легитимности чрезвычайных полномочий.
Правление с помощью опережающих указов и распоряжений повлекло неизбежное разрушение правовой системы: подзаконные акты стали выше Конституции, выше закона. Одновременно, на нет сведены контрольные полномочия представительных органов государственной власти. В этих условиях требования конституционности и законности стали все чаще подменяться рассуждениями о революционной целесообразности, о "новой легитимности" и прочим шумом, не имеющим ничего общего с заповедями правового государства.
Усугубляет обстановку и резкое обострение разногласий между федеральной властью и регионами. Оно было заложено губительной ленинско-сталинской моделью этнического принципа построения государства. Сверхцентрализация внезапно рухнула и на простор вырвались многие давние обиды. Во многих местах быстро оперилась национальная элита. Она ловко использует инстинктивное противление центру, раздувает эмоциональную сторону племенного подхода к новому строительству. Бацилла нео-трайбализма перекинулась из Югославии на Россию. Этническое начало, инстинктивные предубеждения оказались самой чувствительной и "отзывчивой" струной, дергая за которую можно быстро добиться всплеска социальной активности и оседлать ее.
Сказывается и трагическое крушение Союза ССР. Принимая Декларацию о государственном суверенитете России, мы представляли возможность существования Союза как конфедерации, но на упрямстве одних и на озлобленности других не получили вообще ничего, все пошло прахом и кровью... Ошибочное и поспешное подписание, а затем и последующая ратификация Беловежского соглашения о роспуске СССР и образовании СНГ были сделаны с рядом грубейших правовых изъянов. Отвергнуто было волеизъявление народов на всесоюзном референдуме в марте 1991 г. высказавшихся за сохранение Союза, нарушены были и союзная и российская Конституции. Но на все это закрыли глаза. А сегодня эти ошибки дают самые весомые козыри тем силам, которые видят в любой - даже в самой взвешенной - конституционной реформе в России нежелательное закрепление Беловежских соглашений.
Жестоко смущено общественное сознание россиян. По нему были нанесены сильные удары в виде разрушения Варшавского договора, Союза ССР, безмолвного согласия с начавшейся дезинтеграцией самой России, падения роли и престижа русского народа, многочисленных. И безответных случаев ущемления его прав. Болезненно отзывается и происходящий геополитический переворот, постепенная утрата Россией роли весомого фактора мировой политики, роли сверхдержавы. Все это вызывает внутренний протест части граждан против предлагаемых "перемен", размывающих сами основы российской государственности.
Слишком велика сегодня роль субъективного, личностного влияния на судьбы России людей, которые не проявляют должного искусства в управлении великим континентом, каковым является Россия. Большевистский синдром излишней самоуверенности, комплекс мессианства, нездоровая амбициозность наложили печать на действия многих правителей. Но они не одиноки. Большая часть словесно ратующих за современные преобразования не захотела и не сумела смирить гордыню и сплотиться вокруг принятия новой Конституции как документа согласованного. Не удержавшись от жестко партийных предубеждений, состязаясь в амбициозных утопических прожектах и язвительных комментариях, эти политики и преданные им средства массовой информации шумно влились в армию оголтелых борцов с реформой.
Нынешние раздоры, племенные и партийные разборки стали возможными только потому, что утрачена объединительная идея и объединяющая сила. Сегодня такой главной цементирующей идеей становится задача сохранения российского государства и его преобразования в современную конституционную державу.
2. ЗАДАЧИ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
Следует ответить на принципиальный вопрос: нужна ли новая Конституция или не нужна. На наш взгляд, насущная необходимость новой Конституции определяется, прежде всего, признанием наличия кризиса и тем, что принятие новой конституции и последовательное проведение в жизнь ее принципов и норм позволит упразднить большинство причин, вызвавших этот кризис.
В свое время, когда Михаил Горбачев на первом союзном Съезде возглавил союзную конституционную комиссию, ей не суждено было собраться ни разу. Не подтолкнули первого Президента СССР к новой Конституции и "прорабы перестройки", ныне возжелавшие стать "отцами-основателями". Не дали весомой, политически подкрепленной инициативы депутаты межрегиональной группы. В обстановке объединенного бессилия одних и сознательных усилий других сломалась мировая держава. Следующей была Российская Федерация.
Трагический распад СССР грозно предупреждал: федеративной России как воздух нужен солидный свод твердых правил и общеобязательных норм, гарантирующий дееспособность государственного организма, свободное и достойное развитие личности и институтов гражданского общества.
Российская Федерация - иное, нежели РСФСР, государственное образование, с целым рядом новых качеств.
Вместе с тем, мы не достигнем целостности конституционного строя, если отвергнем преемственность отдельных важных традиций и норм. Идущее ныне лихорадочное создание нового государственного строя осуществляется хаотично, указами Президента, "на глазок", интуитивно, а подчас и вразрез с действующей Конституцией. Новый Основной Закон даст системное видение нового строя, создаст прочную правовую основу его развития.
Новая Конституция - не венец некоего пройденного пути. Скорее наоборот: она задает ориентиры для развития. Воображение и последовательность должны помочь обыграть распад, угроза которого нависла над Россией.
Налицо опережающее развитие текущего законодательства. Мы сами многократно унижаем Конституцию: принимаем необходимые законы десятками, а затем под них перекраиваем Основной закон. Никогда не будет уважения к высшему закону, который очень легко изменить, коли изменилось текущее законодательство. Поэтому нужен Основной закон, дающий прочный каркас, стабильный конституционный строй, на основе которого и будет действовать федеральный парламент в своем законотворчестве. При этом, часть федеральных законов определяется самой новой Конституцией.
Суть правового государства состоит в правовом характере отношений между государственными институтами, обществом, личностью. Когда же правовые отношения пытаются заменить политическими, исходя из сиюминутных потребностей того или иного правителя - это уже отдает волюнтаризмом или авторитарностью. Задача новой Конституции - создать деперсонифицированный, правовой государственный строй.
Новая Конституция создаст и обеспечит баланс в системе государственной власти - как между Российской Федерацией и ее частями (т.е. по вертикали), так и между законодательной и исполнительной властью (по горизонтали).
Новая Конституция должна закрепить принцип конституционного федеративного государства, положить конец войне суверенитетов, юрисдикций, конституций и законов на территории Российской Федерации. Она не исключает наличие целой системы внутригосударственных соглашений между Федерацией в целом и составными ее частями. Но эти договорные внутригосударственные отношения должны строиться и действовать только на основе твердых и ясных правил.
Следует закрепить строгие взаимоотношения между Парламентом, Президентом и Правительством. Раздоры в коридорах российской власти неизбежно возникают из-за нечеткости нынешней Конституции, не дающей ответа на вопрос о новой форме правления; о взаимном контроле ветвей власти; о разрешении споров между ними. Новая Конституция даст ответы в разделе пятом, заставляя народных представителей и должностных лиц искать средства внутренней дипломатии во имя взаимодействия, в не взаимного уничтожения.
Одной из задач нового Основного Закона является закрепление действенных конституционных гарантий отправления гражданами своих прав и свобод, недопущения авторитаризм и своеволия. Права осуществимы настолько, насколько их можно защитить с помощью судебного иска. Это непреложная истина и Конституция пронизана ею. В конституционном государстве последняя является наиболее престижной и влиятельной ветвью государственной власти. Конституционный документ и в этом случае являет баланс: развитый каталог гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод человека и гражданина дополняется стройной системой судов, правоохранительных органов, специальных учреждений - таких, как служба Парламентского уполномоченного по правам человека.
Через новую Конституцию внедряется сам дух конституционализма, уважения к праву, закону, свободам человека, к суду, к другим институтам государственной власти. Этого уважения сегодня нет, ибо нет практики, воспитывающей это чувство. Новая Конституция призвана изменить эту пагубную черту. Вот почему она несет и определенную воспитательную нагрузку, раскрывая основы демократического конституционного строя в их широкой взаимосвязи с жизнью государства и общества. Новая модель взаимоотношений между личностью, обществом и государством не может быть введена Указом или заклинанием. Проект новой Конституции построен на идее общественного договора, где государству вменяются его обязанности и определяются пределы его властных полномочий.
С точки зрения геополитики, новая Конституция имеет немаловажное значение. Мы начинаем утрачивать авторитет республики - новатора, потому что из-за конституционного кризиса мы застопорились и стоим на месте. Возникает угроза престижу России как первопроходца реформ в рамках СНГ. Принятие новой Конституции повысит привлекательность и предсказуемость России для ее ближайших соседей, союзников по Содружеству, которое - в перспективе - может играть более серьезную роль для его участников. В то же время, мы открываемся навстречу соотечественникам, которые не по своей воле оказались за пределами Российской Федерации, и надеемся более эффективно защищать их с помощью новой Конституции.
Мы не имеем четкого понимания ни гарантий, ни последствий бурного продвижения к рынку, свободному предпринимательству и свободному труду, к земельной реформе. Однако, продвижение к рынку не может существовать без социальных гарантий со стороны государства, без его участия в регулировании хозяйственной жизни. Иначе - ущемление интересов целых слоев населения приведет к социальному протесту. Свободная экономика, социальное рыночное хозяйство в новой Конституции подпираются широким перечнем социальных прав, набором социальных обязательств государства по развитию государственных социальных служб. В этом также заключается уравновешивающая роль новой Конституции.
Российская Федерация никогда не станет достойным и равноправным членом мирового сообщества, если утратит ощущения себя как самостоятельной величины, как надежного и солидного партнера других стран. Тогда мировое сообщество просто не увидит новую Россию. Обеспокоенность мирового сообщества - насколько мы будем демократическим государством
- подчас довольно лицемерна. На прямо поставленный вопрос: что поддерживает Запад - Ельцина или демократию в России? - вам многие ответят прямо: Ельцина, он наш союзник. Однако же, Россия приходит с миром и в мир открытой, вовлеченной в мировое политическое, экономическое и духовное пространство, не забывая при этом о своих традициях, своих национальных государственных интересах, своих естественных союзниках..
3. О ХОДЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
Конституционная реформа стала главным лейтмотивом моей непростой депутатской деятельности. Несмотря на те невиданные испытания, которые вынес проект Конституционной комиссии, можно утверждать: в отличие от других направлений реформы, конституционная проводится без шараханий при сохранении раз и навсегда взятого и выдерживаемого направления. Мы меняем действующую Конституцию и одновременно продвигаем новую, добиваясь согласия вокруг ее положений. Тем самым происходит взвешенная и последовательная эволюция посттоталитарного правового пространства.
Мы последовательно делаем шаг за шагом вперед - к принятию новой Конституции. Вот эти шаги:
1990 год: июнь - принятие первым Съездом Декларации о государственном суверенитете РСФСР, положения которой поручено использовать при разработке новой Конституции; избрание Конституционной комиссии - как весьма представительного органа РФ; август/сентябрь - разработка концепции и основного нормативного материала проекта Конституции; октябрь - трудное принятие проекта рабочей группы на пленарном заседании Конституционной комиссии за рабочую основу; ноябрь 1990 г. - опубликование проекта массовым тиражом по решению Конституционной комиссии; начало широкого публичного обсуждения проекта;
1991 год: март - предрешение на референдуме РСФСР вопроса о форме правления в Российской Федерации - учреждение
должности Президента, избираемого всенародно; май - разработка и принятие на основе норм проекта Конституции пакета законов о Президенте РСФСР; июнь - всенародное избрание первого Президента РСФСР; июль - принятие закона о Конституционном суде РСФСР; октябрь - принятие Верховным Советом РСФСР на основе норм проекта Конституции Концепции судебной реформы, а также Декларации прав и свобод человека и гражданина; ноябрь - принятие закона о гражданстве; декабрь - представление проекта Конституции 5-му Съезду Президентом России Ельциным;
1992 год: январь-март - разработка (на основе XIII главы проекта Конституционной комиссии) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти регионов России (Федеративного Договора); март - решения Конституционной комиссии и Верховного Совета о вынесении доработанного проекта Конституции на 6-ой Съезд депутатов России; апрель - одобрение Съездом основных положений проекта ,а также инкорпорация в действующую Конституцию подготовленных на основе проекта положений Федеративного Договора, главы о судебных гарантиях прав и свобод, а также главы об обязанностях; изменение названия государства; июль - возвращение Президента РФ в Конституционную комиссию, внесение им поправок к официальному проекту Конституции РФ; сентябрь-октябрь - доработка проекта Конституции РФ с учетом поправок Президента РФ, Съезда и др.; ноябрь - повторное постатейное обсуждение проекта в палатах Верховного Совета РФ; декабрь - обсуждение проблемы конституционной реформы на седьмом Съезде.
Проект новой Конституции Российской Федерации в значительной мере вошел уже в нашу жизнь. При разработке новых законопроектов их авторы нередко опираются на проект Конституции, что усиливает органичную взаимосвязь текущего законодательства и направлений конституционной реформы. Многие положения проекта использованы при разработке проектов Конституций в странах СНГ, а также в ряде бывших социалистических государств. Жизнь в общем подтверждает правильность концепции и нормативного материала, предложенных Конституционной комиссией.
...Увы, ничего ни дал делу конституционной реформы и референдум 25 апреля 1993 года. Напротив, он стал катализатором углубления конституционного кризиса на уровне федеральный властей.
Мы были убеждены, что если и проводить референдум, то на него следовало бы вынести содержательный и согласованный текст основ новой Конституции России: 10 тезисов в едином связном тексте. К положительным сторонам варианта, предложенного рабочей группой Конституционной комиссии относились неконфронтационность текста и его юридическая цельность. При этом требовался один-единственный вопрос: согласны ли граждане, чтобы новая Конституция была основана на таких вот положениях или нет?
Подобный текст мог бы составить первый раздел новой Конституции и тем самым оградить ее от прихотей законодателя, затруднив внесение бесчисленных поправок, ибо нельзя Парламенту изменить то, что утверждено народом на референдуме. Итогом могла бы стать стабилизация конституционного строя России. По-сути, это призыв сказать "да" стабильному будущему России и преодолеть разрушение государства.
Но победил подход тех, кто хотел политизации или, проще, вздрючки общества. Перечень коротких вопросов не составлял целостных основ конституционного строя; они были конфронтационны, резки.
Являлся ли референдум единственным способом выхода из кризиса власти? Мы предложили путь внесения изменений в постановление Съезда от 12 декабря 1992 г. "О стабилизации конституционного строя РФ". Руководителям федеральной власти в виду угрозы государственному единству РФ было предложено выступить с совместной инициативой созыва внеочередного Съезда - в марте-апреле 1993 г., сведя повестку к пересмотру решения о референдуме и к принятию решения о политической реформе в РФ.
Наш вариант "Согласованных предложений по укреплению и развитию конституционного строя Российской Федерации" предполагал отмену пункта 1 Постановления с тем, чтобы не проводить всероссийский референдум по основным положениям новой Конституции Российской Федерации; сохранить действие остальных пунктов декабрьского Постановления. Кроме того, предлагалось укрепить баланс полномочий высших органов законодательной и исполнительной властей Российской Федерации, внеся поправки в Конституцию: в статье 104 определить Съезд не как высший орган "государственной" власти, но как орган власти "законодательной", ведающей вопросами, которые не отнесены Конституцией и законами Российской Федерации к ведению государственных органов исполнительной и судебной власти. А отлагательное вето Президента РФ предложено преодолевать не простым большинство голосов депутатов, но двумя третями. С тем, чтобы был контроль и над депутатами. Далее, предлагалось укрепление роли Конституционного Суда Российской Федерации: принять закон о механизме выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и об ответственности за невыполнение этих решений, а также возложить на Конституционный Суд Российской Федерации контроль за выполнением сторонами Конституционного Соглашения.
Это разумное предложение было проигнорировано борющимися сторонами, взявшими на вооружение вместо принципа конституционности и постепенности опасный принцип "революционной целесообразности действий победителей".
Я решительно не согласен, что Съезд-мол заблокировал продвижение новой Конституции. Да, Съезд не подарок, но он не раз и не два выказывал способность принимать важные и необходимые государственные решения. Проектом Конституции Съезд занимался неоднократно. В трудной борьбе мы добивались продвижения вперед.
Седьмой Съезд решил в 1993 году созвать специальный Съезд по вопросу о новой Конституции России. Исходя из этого, Верховный Совет РФ в конце апреля 1993 года принял решение созвать в ноябре 1993 года специальный Съезд для рассмотрения и принятия новой Конституции Российской Федерации.
8-ой Съезд (в марте 1993 года с.г.) поручил Президенту, Верховному Совету, Конституционной комиссии в трехмесячный срок согласовать между собой и направить на согласование субъектам РФ проект основных положений новой Конституции РФ. И лишь 9-ый Съезд ничего не решил по этому вопросу - слишком жаркой была политическая борьба... Но это вовсе не повод произвольно отстранять орган, которому по Конституции вменено в обязанность принятие нового Основного Закона, от этой работы. Тем более, что Съезд уже явно созрел к такому принятию.
Вместо терпеливого, по-государственному мудрого согласования основных положений обалдевшему от склок обществу предлагается облыжная хула этих усилий текста вкупе с прицельной апологетикой "единственно возможной" кремлевской альтернативы. Не хотелось бы, чтобы мирная "инициатива" напоминала борьбу на уничтожение. Вот и думайте, кто же тормозит государственную реформу, разсогласовывая ее этапы и ссоря ее энтузиастов?
4. ПРОЕКТ КОНСТИТУЦИИ: АРЕНА СОГЛАСИЯ ИЛИ БОРЬБЫ?
Хочу обратить внимание на четыре сильные стороны проекта Конституции РФ, подготовленного Конституционной комиссией.
Во-первых, перед нами в высшей мере правомерный документ, в создании которого приняли участие Съезд и Президент, Конституционная комиссия и Верховный Совет, общественность нашей страны и зарубежные эксперты.
Во-вторых, его нормы прошли через длительную юридическую шлифовку, формулировки улучшались от обсуждения к обсуждению. Сегодня текст выглядит гораздо более зрелым, солидным, вызревшим и отстоявшимся - как хорошее вино.
В-третьих, он ближе к реальности, многие его положения широко используются в действующем законодательстве. А значит, принятие такой Конституции не приведет к революционному пересмотру и ломке всех основ "до основанья, а затем...", а обеспечит органичное поступательное движение вперед, без дерганий и конвульсий.
В-четвертых, проект сочетает различные взгляды и мировоззрения, соединяя их в действительный Общественный Договор.
Трудно представить себе, чтобы в нашей многогранной политической жизни кто-то может всерьез надеяться, что страна "легко и приятно" воспримет единственно верную, монопольную конституционную "правду", представляющую не синтез воззрений, а удобную обложку для безконтрольных деяний одной лишь политической силы и питающего ее слоя.
Скажу честно: легко и увлекательно было написать макет проекта новой Конституции. Гораздо труднее оказалось сделать его о б щ е п р и е м л е м ы м. Собственно говоря, основные усилия и были потрачены на разъяснение целей и задач разработчиков. Доработка проекта шла при опоре на самые различные предложения. Лишь один пример: в период между ноябрем 1991 декабрем 1992 г. (между 5 и 7 Съездами) поступило около 2650 поправок; после тщательного рассмотрения были учтены 408 из них.
Мне всегда думалось, что официальный проект новой Конституции - после всех согласований - стал весьма устойчивой переправой между Президентом и Съездом, областью возможного сотрудничества противостоящих партий. Сопоставьте сами: самое первое принятие проекта за рабочую основу в октябре 1990 г. в Конституционной комиссии прошло с трудом: 37 голосов "за" и 32 "против"; а в марте 1992 г. проект уже был одобрен почти всеми членами Комиссии, а последующий Съезд постановлением от 18.04.92 постановил более чем 2/3 голосов "одобрить общую концепцию конституционных реформ в РФ, положенную в основу проекта новой Конституции РФ, а также основные положения проекта...".
Вопрос выбора и совести - использовать эту единственную переправу или взорвать ее?
В работе приходилось сталкиваться с противоположными взглядами. Однако, мы категорически отвергаем обвинения в излишней компромисности. В большинстве случаев найдены приемлемые решения. Разумные компромиссы никак не привели к искусственному сопряжению взаимоисключающих принципов, не нарушили изначальную целостность и стройность общего замысла. Проект готовится не в тиши кабинетов. Любая д е м о к р а т и ч е с к и разработанная конституция есть неизбежно результат компромисса между субъективными воззрениями депутатов, разработчиков, общественности на те или иные политико-юридические конструкции. Следы таких компромиссов видны в конституции почти любого государства. Но, если мы хотим, чтобы проект превратился в общеобязательную Конституцию - мы обязаны способствовать достижению согласия по поводу новых норм и институтов, не принося, разумеется в жертву замысел разработчиков.
Показательно, что проект новой Конституции кстати высоко и непредвзято оценен за рубежом - Конституционной ("Венецианской") комиссией Совета Европы, Ассоциацией американских юристов (ABA), экспертами Конгресса США, учеными Германии, Италии.
...Видимо, в обогащенной революциями России не может быть чистого меда. Деготь всегда к услугам желающих, а их достаточно. После самоотверженной работы по созданию проекта и его введению в большую политику на рабочую группу Конституционной комиссии был обрушен шквал ненависти. (Орвеллу с его "5-минутками ненависти" здесь просто и делать было бы нечего!..). В ноябре-декабре 1990 года была развязана настоящая холодная война с нами и с проектом. Ожесточенная политическая борьба часто переводилась на борьбу с личностями. Недоброжелательная и недобросовестная критика перемежалась прямыми нападками со стороны самых разных политических сил и фигур.
Сначала тон задавали ортодоксальные коммунисты, ополчившиеся на "антисоциалистический, антисоветский, антинародный проект", "конституцию воров и грабителей". Мы только еще дорабатывали проект, его еще никто не читал осенью 90 года, а Российская Компартия начала его шельмование - сказались предубеждения. На соответствующем своем Пленуме она приняла постановление: проект новой Конституции направлен на "конституционное закрепление государственного переворота". Своим членам партия предписала вести непримиримую борьбу с заранее ненавистным документом, ибо, по мнению второго секретаря ЦК КП РСФСР Ильина, в базисе новой Конституции заложены "капитализм в самой его дикой форме; а в надстройке - тоталитарный диктаторский режим президента в псевдо-демократической упаковке". Вооружившись оружием идеологическим, рать активистов рванулась в "последний и решительный" бой.
Прошло время и ряды критиков пополнились выходцами из сил, некоторое время именовавших себя "демократическими". Иными стали формулы, но добросовестности и компетентности в критике прибавилось мало. Накануне шестого Съезда (апрель-92) пышно расцвели партийные проекты. От РКРП не пожелали отстать и лидеры РДДР, градоначальники столиц наших Попов и Собчак, по-видимому, уставшие от скучной и неблагодарной рутины муниципального благоустройства (впрочем, так и не удавшейся им). Иные же политики решили сварить себе суп из джеферсонова лаврового венка: так появился "проект Шахрая - вариант 0", на три четверти, правда, беззастенчиво переписанный с официального проекта. Стремление понятно: отцы-основатели "СНГ" обязательно должны быть "основателями" новой России. В общем, альтернативными проектами Конституции стали размахивать как орудием классовой, партийной, групповой борьбы, наскоро заточенной шашкой - и в поисках великих потрясений, и в желании удовлетворить свои политические амбиции.
Когда появились варианты Собчака и Шахрая, зная упомянутых закоперщиков, я понимал: они не отступят даже после того как Съезд принял к рассмотрению лишь один проект. И точно: на основе синтеза их вариантов в марте 1993 года появился "президентский проект".
Сработали мины, заложенные под доверие к самой идее новой Конституции. Если наши руководители хотели бы на деле положить начало традиции высокого уважения к Конституции - Конституционная комиссия должна была сразу приобрести весомый и соответствующий ее названию статус. Вместо этого, Б.Н.Ельцин - в зависимости от приливов и отливов своих чувств - подолгу не участвовал в ее работе. Непросто было связываться с ним по вопросам подготовки проекта, работы Комиссии.
К слову сказать, Президент РФ дал внесенному им же на Съезд тексту весьма высокую оценку. "Сама жизнь - говорил он тогда - сняла расхождения между различными вариантами проекта; основные его положения широко восприняты общественным мнением". Говорилось далее о "достаточно сильном документе", и что "представленный проект устремлен в завтрашний день и имеет глубоко новаторский характер", "содержит надежные правовые гарантии против тоталитаризма, против господства идеологии, против насилия, возведенного в ранг государственной политики", в основе виделись "российские гуманистические традиции, складывавшиеся на протяжении веков...".
Но это было давно. Ныне он попросту решил взорвать все достигнутое с таким трудом и создал обстановку двоевластия в конституционной реформе.
И весной-92 и весной-93 "демократы" ринулись в бой без благочинства, с заклинаниями. По страницам прессы и по эфирным волнам уже тогда прошел известный шум, затихший лишь после публичного возвращения Президента к своему же детищу. Но, видимо, плох сценарий мира. И вот вновь ожили страницы и волны, несущие брань по поводу согласованного труда, который то сравнивается с "рулоном туалетной бумаги", то называется "безграмотным", написан-де "полупрофессионалами", "социалистический" (а в телефонном разговоре со мною даже "фашистский") проект; по радио ругань: нельзя принимать "ублюдочную" (!??) Конституцию... Со злой барской легкостью отвешивают оплеуху десяткам уважаемых политиков и специалистов, давших нам этот текст.
Господа! Проект-то все тот же, даже улучшен, но по иному двинулись высочайшие брови. Вот вам и принципы демократии. Новый истэблишмент отягощенных властью "истинных реформаторов" выступает в старой мессианской роли спасителей Отечества, за которой проглядывает лишь прежнее разрушительное пустозвонство. Ни строчки не дали "критики". Не захотели, смирив гордыню, подготовить поправки в виде норм проекта, но с радостью подвинули общество к ситуации двух проектов, двух конституций, двоевластия и столкновений.
Говорят, что проект Конституции родился в каких-то "кулуарах", в "среде закулисных переговоров компромиссов никому не известных собеседников" и известен якобы "народу скорее по слухам, чем текстуально". Отмечу, что с первого дня своей работы Комиссия открыла двери. Большой круг лиц в той или иной форме прикоснулся к нему - но не по приказу, а по велению гражданской совести и профессионального долга. Проект не раз обсуждался в различных научных аудиториях: в Институте государства и права РАН, на юридическом факультете МГУ, в Институте законодательства сравнительного правоведения, в Саратове, Краснодаре, Саранске, многих других городах. Проект неоднократно публиковался в центральной и местной печати, был выпущен отдельными изданиями. Общий тираж выпущенный в период с сентября 1990 года по май 1993 года составляет не менее 68 миллионов (!) экземпляров. Это рекордная цифра, обеспечившая приближение новых идей к гражданину.
"В результате почти трехлетней работы Конституционной комиссии - пишут недруги - гора родила мышь, свидетельством чему нынешний конституционный кризис". Это несправедливо, Конституционная комиссия не только с успехом выполняла роль "малого Съезда", но являлась (в лице рабочей группы) одной из интеллектуальных лабораторий парламента. Объединяя с десятую часть всех депутатов, представителей всех субъектов Федерации, руководителей многих ведущих комитетов ВС РФ и федеральных служб, а также лидеров общественного мнения, Комиссия стала форумом, на заседаниях которой мирно встречались Ельцин и Хасбулатов, Румянцев и Шахрай, Варов и Слободкин, Шейнис и Бабурин, руководители Татарстана и Якутии и др. Столь разным людям ежемесячно удавалось не просто поспорить, но и принять решения по сложным вопросам государственного строительства. Из многих комиссий Съезда эта не только выжила, но стала легитимным постоянно действующим "Круглым столом". В Комиссии родились многие новаторские законопроекты. Здесь делается многое для согласования конституционных преобразований в республиках в составе РФ; остальные органы власти самоустранились от столь взрывоопасной проблемы. "Конституционный Вестник" - орган комиссии - помогает информированию и даже просвещению своих читателей.
Один из самых значимых итогов - сложился замечательный коллектив знающих, преданных служению России и ее народу люди. Большую лепту внесли депутаты разных профессий и взглядов: В.М.Адров, С.Н.Булдаев, Л.Б.Волков, Б.А.Золотухин, С.Н.Иванов, С.А.Ковалев, А.Ф.Ковлягин, Ю.А.Рыжов, С.М.Сироткин, И.В.Федосеев, Ф.В.Цанн-Кай-Си, В.Л.Шейнис, Ф.В.Шелов-Коведяев и некоторые другие. Увы, ушел из жизни Р.И.Пименов, до последних своих дней работавший над поправками к проекту. С нами работали замечательные эксперты: В.Д.Зорькин, Е.А.Данилов, В.А.Кикоть, В.И.Лафицкий, Л.С.Мамут, Б.А.Страшун, а также Э.М. Аметистов, Т.Г.Морщакова, В.М.Савицкий и другие. Большую помощь оказывает Секретариат под руководством А.А.Гольцблата.
Я счастлив, что в моей депутатской деятельности были яркие моменты общения с этими людьми, с которыми мы трижды выезжали на "коллективные писания" в Архангельское, готовили заседания, были в контакте с научными центрами России, работали с прессой, проводя сутки напролет с книгами и компьютером в поисках наиболее точных формулировок. Такое общение равноценно обучению сразу в нескольких академиях.
Увы, рабочая группа часто становилась заложником борьбы между руководителями государства. Когда проект не был выставлен на второй Съезд (декабрь-90), защитить нас не захотел никто из российского руководства.
Сработал печальный российский принцип "не высовывайся". Хотели успокоить оппонентов, но на деле застопорили работу на несколько месяцев и заложили основание для последующего ее перечеркивания (что и случилось). Подчеркиванием несвоевременности был нанесен удар по работоспособному коллективу - каких у нас пока что мало. Чудом удалось сохранить ядро группы разработчиков - депутатов, экспертов, сотрудников аппарата, но - не всех. "Иных уж нет, а те - далече...".
И все-таки, наш редкий творческий коллектив выстоял, несмотря на постоянное политическое давление и скудность материальных условий. Сила рабочей группы - в ее непартийности, в нежелании быть "суфлерами при вожде" - кто бы таковым ни был. Именно этой небольшой группе довелось отстаивать проект все последующие годы, стремясь к его улучшению, пониманию, согласованию.
Я не случайно остановился на истории борьбы за согласованный проект Конституции. Именно этой истории не было и не будет у "ново-президентского проекта", что обедняет его безмерно.
*/
5. "ПРЕЗИДЕНТСКИЙ" ПРОЕКТ КОНСТИТУЦИИ
(*/- данная главка написана в соавторстве с экспертом Конституционной комиссии РФ В.И.Лафицким).
Перед нами - два проекта Конституции России. Один подготовлен Конституционной комиссией с учетом поправок Президента, Съезда, Верховного Совета, субъектов Российской Федерации, общественных организаций. Другой был сделан в спешном порядке С.М.Шахраем, С.С.Алексеевым, А.А.Собчаком и представлен Б.Ельциным субъектам РФ.
Уважаемый читатель, давайте вместе спокойно проанализируем, что ждет Россию, если будет принят тот или иной проект. Даже без специальной подготовки можно увидеть множество серьезных огрехов в инициативном продукте Шахрая-Алексеева и Ко. То что, в нем приемлемо - во многом повторяет проект Конституционной комиссии. То свое, что отличается - заставляет серьезно задуматься о направлении возможного развития событий, ежели "новации" пройдут. Остановлюсь на наиболее спорных из них.
Можно предрекать, что в случает принятия "ново-президентского проекта Конституции ее ждет неминуемый провал, который дискредитирует идею создания в России демократического правового государства.
Прежде всего - сама концепция.
Авторы "ново-президентского" варианта считают, что нужен-де "краткий (и, очевидно, временный) конституционный закон, закрепляющий основные права личности и структуру государственных органов. Вот здесь-то и торчат уши политического заказа. Краткие формулировки прав граждан мы уже имели в Сталинской конституции. Лапидарно выраженный конституционный статус власти - тоже. Излишняя краткость приводит к явному снижению уровня прямого конституционного регулирования. (Замечу для читателей: краткость американской конституции с лихвой компенсируется многотомным собранием решений Верховного Суда США, играющих конституционную роль в условиях прецедентного права).
А сколько будет длиться "временное" регулирование - одному черту известно. Нет, повторения пройденного быть не должно. Новая Конституция призвана образовать прочную правовую базу нового строя, стабильного правопорядка в правовом и социальном государстве, служить авторитетным мерилом в горниле преобразований. Временному и краткому конституционному закону это не под силу. В нем невозможно создать те гарантии против произвола и беззакония власти, в которых так остро нуждается наше испорченное бактериями авторитаризма общество.
Остановимся теперь на форме правления в "ново-президентском" варианте.
Либералы всех оттенков яростно отстаивают принцип разделения, взаимного ограничения и уравновешивания властей. Но именно он здесь позабыт-позаброшен. Форма правления выписана по видимому, с сознательным, нарушением баланса в сторону супер-президентского режима. Устанавливается такая разновидность президентской формы правления, которая нарушает баланс властей и может служить, на наш взгляд, угрозой демократическим основам российской государственности.
Конституционный статус Президента очерчен достаточно прямолинейно, и не оставляет сомнений в отношении той роли, которую он должен сыграть. Согласно статье 70 проекта, Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод граждан. Он "принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов". Таким образом, Президент не только выводится за рамки системы трех властей - законодательной, исполнительной и судебной, - но и ставится над ними, что присуще, главным образом, для авторитарных и весьма далеких от демократии форм правления.
В статье 74 проекта предусмотрен досрочный роспуск федерального Парламента при невозможности сформирования Правительства и в других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных Конституцией. Правительство - по проекту - формируется не той партией или коалицией партий, которая имеет большинство мест в Парламенте, а самим Президентом, представляющим в Федеральный Совет (верхнюю палату Парламента) только кандидатуру Председателя Правительства. Отказ в утверждении любого кадрового предложения может повлечь роспуск Парламента, что, по сути, ультимативно диктует одобрение Парламентом любой кандидатуры, которую бы не предложил Президент. Крайне двусмысленно звучат положения проекта о роспуске Парламента и в других случаях кризиса государственной власти. Обращает на себя внимание то, что наличие оснований для роспуска Парламента определяется Президентом бесконтрольно. При подобной конструкции Парламент превращается в безвольный и фактически безвластный орган, поскольку над ним постоянно нависает "дамоклов меч" досрочного роспуска.
Слабым выглядит Парламент и в других отношениях. Весьма проблематичным становится и преодоление вето Президента на принятые законопроекты. И совершенно нереальной представляется возможность отрешения Президента от должности.
Безконтрольность действий Президента проходит рефреном по всему рассматриваемому проекту. Президент не назван главой исполнительной власти, но объем его полномочий свидетельствует о фактическом его верховенстве в этой сфере. Он утверждает состав Правительства (ст. 107), назначает по представлению Председателя Правительства единолично министров и других должностных лиц (ст. 107) , отправляет Правительство в отставку (ст.111), издает указы и распоряжения, обязательные к исполнению Правительством (ст.ст. 81, 110), вносит в Парламент законопроекты (ст. 74), вводит в стране чрезвычайное положение (ст. 77), назначает общенародный референдум (ст. 74). Так же единолично утверждается структуру федеральных органов исполнительной власти. Помните судьбу неконституционного указа о слиянии МВД и КГБ? Судя по "новому" проекту, урок учли теперь такие указы смогут появляться без опасения за их последующую отмену. Вся полнота власти сосредотачивается в руках Президента, но никаких механизмов ответственности за курс Правительства проект не предусматривает.
В рамках исполнительной власти фактически закладываются параллельные структуры - президентская и правительственная. Первой из них, по образцу Политбюро и ЦК КПСС, отведена роль теневого, но реального центра власти. Второй - роль безвластного проводника той политики, которая будет формироваться в недрах президентской власти.
Подтверждается это и целым рядом иных очень спорных положений. Президент, помимо права отклонения законопроектов, права издания указов, равных по силе федеральным законам, наделен невиданным полномочием приостанавливать действие законов, если они противоречат Конституции, нарушают права и свободы граждан (ст. 80). Отметим, что подобных аналогов в Конституциях демократических стран просто нет.
Роль Парламента резко ослаблена. Он назван "высшим представительным федеральным органом" РФ. Выпали слова "единственным законодательным". Случайно ли? Таких оплошностей Сергей Михайлович просто так не допускает. Значит, есть еще органы, которые тоже хотят быть "законодательными". Один из таких органов - Президент. А почему бы нет? Ведь наделен же он рядом полномочий, присущих ТОЛЬКО судам: он и арбитр в спорах между федерацией и субъектами РФ, судья в спорах между госорганами в регионах. Он даже самолично может приостанавливать действие законов РФ(!).
Распаляемая тактикой борьбы ненависть к парламентаризму сильно подводит авторов "инициативного варианта". Так во всем мире среди главных забот законодателя - помимо принятия законов - находятся контроль за расходованием государственной казны и участие в кадровых назначениях. У Шахрая-Алексеева я не нашел ни того, ни другого.
За счет искусственного разделения полномочий двух палат Парламент утрачивает целостность единого - хотя и двухпалатного - органа представительной власти. Обращает на себя внимание умаление роли Государственной Думы, хотя именно она является наиболее представительной палатой Парламента. Однако, вопреки этому, объем ее полномочий значительно уступает объему полномочий Совета Федерации, т.е. верхней палаты. Важнейшие вопросы общефедерального значения призвана решать немногочисленная палата, половина депутатских мест в которой отведена республикам и иным национальным образованиям. Все перечисленное разрушает основы парламентаризма, ликвидирует представительную демократию, делая федеральный Парламент излишним институтом в общей системе государственной власти.
Напротив, наделение особо значительными полномочиями верхней палаты (Совета Федерации), где представлены регионы с их специфическими местными интересами, наводит мысль на опасные параллели. Роль такой супер-палаты играл Президиум СФРЮ, формировавшийся от бывших югославских республик. Последние месяцы существования Союза ССР подобные органы - от республик - были созданы и у нас. Итоги известны: в этих странах не осталось даже конфедераций...
Парламент фактически лишен какой-либо роли в решении вопросов бюджета и финансов, традиционно входящих в компетенцию представительных органов власти. Согласно проекту Конституции, "проект федерального бюджета, законопроекты о введении, об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (финансовые законопроекты)" могут представляться только Президентом или Правительством. Значит, федеральный Парламент лишается тех полномочий, которые везде определяют роль представительной власти и суть политического режима.
Не лучше решены в "ново-президентском" варанте и проблемы федерализма.
Преобразование Российской Федерации на началах подлинного федерализма исключает не только возрождение унитаризма, но и превращение России в конгломерат мелких, экономически немощных, разрозненных государственных образований. Решения этой задачи, по нашему мнению, авторы президентского проекта Конституции найти не смогли. Более того, возможным следствием предпринятых ими "исканий" может явиться углубление дезинтеграционных процессов, разрушающих и влекущих в бездну страну.
В основу президентского проекта Конституции положена доктрина конституционно-договорной природы Российской Федерации. Вопрос о подлинном значении этой доктрины уже давно утратил академический характер, поскольку прямым следствием ее применения становится бесспорное разрушение государственной целостности Российской Федерации.
Так, например, основываясь на этой доктрине, Республика Татарстан отказывается от заключения Федеративного договора и полагает строить свои отношения с Федерацией на основе собственной Конституции и отдельного договора о взаимном делегировании полномочий. Последнее характерно, главным образом, для международноправовых отношений. Для Республики Саха (Якутия) и Республики Башкортостан, которые, в отличие от Татарстана, являются участниками Федеративного договора, конституционно-договорная природа Российской Федерации означает одностороннее право отказа от применения федеральных законов либо приостановки их действия. Ряд республик (Башкортостан, Тува и другие) провозглашают право денонсировать Федеративный договор в одностороннем порядке.
Подобные примеры свидетельствуют о разрушительной природе конституционнодоговорного преобразования России, что, к сожалению, авторов "ново-президентского" проекта не смущает, как, впрочем, и то, что в зарубежной практике нет аналогов конституционно-договорных федераций.
Доктрина конституционно-договорной природы Российской Федерации последовательно и полно отражена в ряде норм. Так, например, в статье 2 проекта провозглашено, что Россия является федеративным государством, объединяющим субъектов федерации на основе Конституции и Федеративного договора. Привлекает внимание придание Федеративному договору несвойственной ему роли документа, учреждающего российскую государственность. Напомним, что Федеративный договор - это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. И по названию, и по содержанию роль Федеративного договора сводится не более чем к перераспределению функций государственной власти - бесспорно, с существенным усилением роли субъектов федерации, но с сохранением существующей государственности и в рамках действующей Конституции Российской Федерации. Каких-либо иных правовых последствий для характера РФ Федеративный договор не предполагал и не может иметь.
В развитие идеи конституционно-договорной природы РФ авторы искусственно разделяют собственно Конституцию и Федеративный договор. Последний не только выделяется отдельным разделом (это будет первая Конституция в которой появятся целых четыре (!) преамбулы), но и обретает самостоятельное правовое значение. Об последнем свидетельствует целый ряд норм проекта Конституции, в которых содержатся отсылки к тем или иным положениям Федеративного договора (см.ст.56, 57, 61, 62 и др.). Следствием подобной конструкции является разрыв единой конституционной системы, признание фактического верховенства, первичности Федеративного договора над Конституцией.
Одним из основных дефектов "ново-президентского" проекта является закрепление привилегированного положения республик и иных национальных образований. Статус краев и областей принижен, что ставит их в дискриминируемое положение. Это отражено не только в выделении республик, как особых субъектов Российской Федерации, но и в порядке формирования верхней палаты Парламента - Совета Федерации, где республикам и иным национальным образованиям отведено не менее 50% мест.
Напомним, что именно Совету Федерации предоставлены наибольшие права и возможности. Так, например, Совет Федерации утверждает изменения границ между субъектами федерации и изменения в их конституционно-правовом статусе, назначает по представлению Президента на должность Председателя Правительства, решает вопрос о доверии Правительству либо его отставке, утверждает назначения в Совет безопасности, назначает по представлению Президента судей, ратифицирует и денонсирует международные договоры, решает вопросы войны и мира, устанавливает чрезвычайное положение, отрешает Президента от должности.
Понятно, что решить эти вопросы или дать согласие на их решение верхняя палата сможет лишь тогда, когда национальные образования "получат поддержку" со стороны федерального правителя. Но поддержка одних в условиях единого государства означает ущемление других: казна-то у нас одна! В решение этих вопросов Государственная Дума вмешиваться не может, что явно занижает возможности краев и областей через своих представителей участвовать в решении наиболее важных вопросов государственной жизни.
Неравенство правового положения субъектов Российской Федерации, искусственное занижение представительства краев и областей в Совете Федерации, лишение Государственной Думы тех полномочий, которые должны принадлежать ей по праву равноправной и наиболее многочисленной палаты Парламента - эти параметры сулят опасные последствия для судеб страны.
Системный анализ, подтвержденный опытом развития зарубежных федеративных государств, свидетельствует о невозможности сохранения тех федераций, в которых отдельным субъектам принадлежит привилегированная роль. Это служит постоянным источником напряжения и противоречий, которые подтачивают и, в конечном счете, разрушают государственное единство и гражданский мир.
Можно говорить и о других недостатках "ново-президентского" проекта, где не забыт никто из тех, кто "мешает". Не только Парламент пал жертвою сиюминутных пристрастий разработчиков. Нет в проекте должности Вице-президента РФ. Самым серьезным образом ограничены полномочия Конституционного суда РФ: он отсутствует как самостоятельный высший орган судебной власти, обеспечивающий охрану конституционного строя. Наконец, проект напрочь оторван от реально существующих властных структур и наработанного за три года законодательства.
...Читая текст не могу отделаться от ощущения, что смотрю на аляповатое пальтишко, неуклюже скроенное по персональному заказу.
Вызывают отпор циничные рассуждения активных участников беловежских событий, авторов "инициативного варианта" что, мол, официальный проект писался комиссией Съезда, избранного "в другом государстве". Для них оно получается не свое. Такое политическое раздвоение опасно для общества. У нашего же общества другого государства нет.
Итак, одни напрягают силы, чтобы выйти на решающую стадию государственной реформы, другие предлагают уставшему обществу облыжную хулу выстраданного проекта вкупе с завуалированной и опаснейшей альтернативой ему. Мало Союза, надо еще и Россию в реестрик трофеев своих занести? Борис Гребенщиков как-то сказал: "Я устал быть послом рок-н-ролла в неритмичной стране". Это применимо и к делу конституционной реформы: действия наших безответственных противников справа и слева работают на эту усталость, безнадежно увеличивая хроническую аритмию российского общества.
5. О ФОРМЕ ПРАВЛЕНИЯ И БАЛАНСЕ ВЛАСТЕЙ
Гарантией и основным условием сохранения демократии, прав и свобод личности служит такое взаимоограничение ветвей власти, при котором ни одной из них не отдается верховенства, не оказывается безграничного доверия, ведущего к безконтрольности действий. Эта идея была доминирующей при разработке нами механизма государственной власти.
Согласно официальному проекту, Верховному Совету состоящему из двух равноправных палат, принадлежит исключительное право принятия и изменения законов, утверждения бюджета и контроля за его исполнением.
Предусмотренный порядок формирования Правительства дает возможность Президенту, как главе государства формировать Правительство без мелочной опеки со стороны законодателей, но добиваться согласия Верховного Совета на посты Председателя, заместителя Председателя и членов Правительства, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность. Раз этот "малый кабинет" принимает ключевые для судеб страны решения, значит его члены должны нести особую ответственность. И он выводится из тени, в которой ранее пребывали Политбюро ЦК КПСС, недавно - Госсовет, а ныне - Совет Безопасности и Президиум Правительства.
Согласно официальному проекту, Правительство
одновременно находится под контролем и Президента, и Парламента. Этим обеспечивается не только единство системы исполнительной власти, но и реальное участие народных представителей в определении внутриполитического и внешнеполитического курса страны. Парламент вправе ставить вопрос лишь об отставке отдельных министров, но окончательное решение принимает лишь после пояснений Президента - вторичным голосованием; Правительство действует хотя и под влиянием Президента, но имеет также своего главу с достаточными полномочиями.
Одной из отличительных черт проекта Конституционной комиссии является то, что в нем обеспечивается равновесие законодательной и исполнительной власти: Президент не может распустить Парламент, а Парламент не может сместить Президента по политическим основаниям, а также решить вопрос об отставке Правительства целиком.
В целом, система разделения властей по официальному проекту может быть определена формулой: сильный глава государства (Президент) - сильный Парламент - независимая судебная власть. Разработчики считают, что умаление прав Президента и Правительства чревато нарушением баланса полномочий, принципа разделения властей и может стать постоянным источником конституционного кризиса, помешать эффективному функционированию исполнительной власти. Поэтому выбрана разновидность президентской республики. От чистой президентской республики она отличается лишь тем, что парламент может по установленной процедуре смещать отдельных членов правительства.
Такую форму правления можно назвать на три четверти президентской республикой. Этот осознанный выбор объясняется особенностями как российского прошлого, так и настоящего. Практика последних лет показала, что войдя во вкус, исполнительная власть - в Москве, во всей России - уже запросто обходится без всякого контроля и за расходованием денег налогоплательщиков, и без контроля над кадрами, и с легкостью манипулирует правоохранительными органами. Развиваются черты олигархии и даже диктатуры.
Некоторые оппоненты видят ущербность предусмотренной проектом формы правления в том, что Президент не может "укротить", как они выражаются, Парламент. Если имеется в виду право роспуска Парламента, то наш вариант этого не допускает. В России, достаточно познавшей самодурство большинства своих правителей, это привело бы к постоянно практикуемому роспуску народного представительства.
Мы вовсе не принижаем статуса Президента, но приведу мнение виднейшего российского конституционалиста профессора
Б.А.Страшуна, который убежден, что некоего центра, арбитра система "сдержек и противовесов" иметь по определению не может. Президент им быть не должен, ибо и сам подлежит сдерживанию, равно как и сам уравновешивает другие власти. В частности, эта последняя функция находит свое выражение в таких упоминаемых критиками полномочиях, как право законодательной инициативы и право помилования. Эти права не включают президента ни в законодательную, ни в судебную власть, он остается главой исполнительной власти. В назначении же судей он участвует совместно с парламентом.
Тщательно продуманная конституционная модель
взаимоотношений этих "трех китов" обрекает федеральную власть на взаимодействие во имя принятия эффективных решений. Наша цель: Президент и Парламент вынуждены сотрудничать. В этом нам видится залог стабильности демократического конституционного строя.
Мы рады, когда спор вокруг проекта новой Конституции идет в содержательной плоскости. Однако, политические разногласия представляют в огрубленной форме: президентская или парламентская республика, иного, мол, не дано. Сами критики нашего проекта Конституции зачастую путаются в понятиях президентской и парламентской республики и на этой основе возводят подчас невразумительные обвинения и все больше запутывают сограждан.
Ни одна из властей по официальному проекту не сможет ущемить или подчинить себе другие. Поскольку у нас многопартийность в зачаточном состоянии и что страна в кризисе, цивилизованная парламентская форма правления нам не подходит. Отходим мы и от лжедемократической модели монопольного всевластия советов при ослаблении распорядительных полномочий правительства. Но мы ставим преграду и на пути абсолютизации чиновной власти. Опыт дореволюционной России показывает: полновластие чиновников создавало крайне зыбкий, неустойчивый и переменчивый фундамент всему зданию реформ. Несмотря на установление конституционной монархии в начале века, в стране оставалась прежняя система неограниченных полномочий высшей административной власти и ее местных органов, действовавших с 1882 года.
Мы разделяем мнение одного из отцов венгерской конституционной реформы 1989 г. академика К.Кульчара, что "логику разделения властей и недопущения монополизма, поддержки прав граждан следует применять во всем тексте Основного Закона". Идея разделения и уравновешивания властей проводится нами в нескольких уровнях.
Во-первых, через конституционное ограничение власти в общем политическом смысле. Все организации в своей деятельности обязаны соблюдать полноту прав человека, уважать народный суверенитет, не могут игнорировать либо приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов; их усилия не могут быть направлены на исключительное или путем насилия овладение властью или ее удержание; всякий имеет право и обязанность выступить против подобных устремлений.
Во-вторых, через функциональное разделение властей, систему сдержек и противовесов, которая призвана работать не только между основными ветвями власти, но и в н у т р и самих этих ветвей. Это предполагает соответствующую организацию законодательного, исполнительного и судебного механизмов.
Законодательная власть ограничивается референдумом, прямыми выборами президента и его правом отлагательного вето, Конституционным судом, омбудсманом и Государственной счетной палатой. Внутренним ограничением является двух-палатное построение федерального парламента.
Исполнительная власть тоже имеет свои ограничения. Президент ответствен перед парламентом, назначает премьера, его зама и шесть ключевых министров только с согласия депутатов. Сама исполнительная власть разделена между Президентом, Правительством, властью субъектов Федерации.
Кроме того, такие самостоятельные "власти" как Центральный Банк, Прокуратура, Государственная счетная палата (ревизор бюджета), Уполномоченный по правам человека (федеральный омбудсман), а также вся федеральная судебная власть формируются двумя властями - Президентом и Парламентом, по согласию между ними.
Третьей плоскостью разделения властей является федерализм и развитие самоуправления: наличие республик, краев, областей и местного самоуправления. Конституция вообще пропитана духом самоуправления, его гарантиями для различных естественно возникающих сообществ: местных, региональных, национальных, социальных, производственных, религиозных, иных.
Дееспособное правление немыслимо без особой роли третьей власти - судебной. Проект Конституции дал мощный толчок для судебной реформы в России. Введен и действует институт Конституционного суда РФ. Кроме того, в проекте мы наделяем его правом законодательной инициативы. Оппоненты заявляют: как ему теперь разрешить "дело о конституционности разработанного им самим закона?"
Дело в том, что между законопроектом и законом существует юридическая разница. Конституционный суд разрабатывает не закон, а законопроект. Закон же принимается Верховным Советом. И даже если допустить маловероятную возможность того, что Верховный Совет одобрит законопроект Конституционного Суда без изменений, а затем, что еще менее вероятно, в законе обнаружится неопределенность в отношении его конституционности, нет ничего страшного в том, что Конституционный Суд критически оценит свою собственную работу, а обнаружив ошибку, исправит ее.
Сохраняемая в проекте прокуратура вовсе не выпадает из системы разделения властей и не аннулирует независимость судебной власти. Исходя из того, что прокуратура (как и следствие) обслуживает судебную власть, соответствующие положения помещены нами в главе о судебной власти. Каким же образом прокурорский надзор за законностью следствия и исполнения судебных решений аннулирует или хотя бы ограничивает независимость суда? Это же надзор за деятельностью несудебных органов. И право прокурора опротестовать незаконное, по его мнению, судебное решение никакого ущерба независимости суда нанести не может: разрешает протест опять-таки суд, а не кто иной.
Избрание судей мы намерено назвали назначением. Такой коллегиальный орган, как парламент, может осуществлять и избрание, и назначение должностных лиц. Различие между этими процедурами в том, что процедура избрания предполагает наличие альтернативных кандидатов, тогда как при назначении представляется на каждую должность один кандидат. Разработчики эту последнюю процедуру считают более подходящей для формирования судебных органов.
Внутреннее разделение предлагается и для судебной власти. Конституционный суд не является частью общей судебной системы, а несколько возвышается над нею; меняется круг полномочий прокуратуры, общий прокурорский надзор сильно урезается, но происходит усиление прокурорского надзора в судебно-следственной практике, главное - поддерживать государственное обвинение в уголовном судопроизводстве; вводится система экономических судов, Государственная финансовая инспекция.
6. ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ
"...когда народы, распри позабыв, в единую семью соединятся..." - писал А.С.Пушкин. Станут ли явью слова поэта в нынешней и завтрашней федеративной России?
Первая же статья действующей Конституции РФ относит федерализм к незыблемым основам конституционного строя. Федерализм ныне закреплен в наименовании нашего государства - Российская Федерация. При правильном подходе этот принцип вовсе не означает угрозу целостности нашего государства.
При такой форме государственного устройства сложное государство безболезненно и с пользой для обеих сторон включает в свой состав ряд более мелких образований, обладающих достаточной самостоятельностью. Будучи средним между крайностями - унитаризмом и раздробленностью - федерализм предлагает естественное согласие между составными частями страны, не желающими утратить определенной государственности и требованием частей государственного единства всей страны.
Заметим: в истории удавались союзы территорий, но не национальностей - ибо границы между последними нигде не имеют четкости. Планы превратить Австро-Венгерскую Монархию в союз национальностей не смогли покончить с распрями именно из-за чересполосицы населения и невозможности достичь однородности состава в каждой из частей страны. Увы, не удались и "национальные" федерации последних времен: СССР, СФРЮ, ЧССР.
Трудно идет ныне превращение России в современную федерацию республик, краев, областей, автономий. На мой взгляд, мы придем к успеху, ибо налицо четыре условия: 1/ общие история, расположение, взаимосвязи частей России; 2/ общее понимание целей развития, а также и хозяйственных и социальных преимуществ, вытекающих из совместной жизни; 3/ последовательно выстраиваемая модель современного федеративного устройства России; 4/ наличие объединяющего фактора в лице русских - весьма терпимого и открытого по отношению к другим этноса, составляющего 84% населения страны.
При предлагаемом нами для России федерализме полномочия и предметы ведения государственной власти разумно поделены между целым и частями. Суверенитет последних ограничен федеральной Конституцией: самостоятельность присуща им во всем, кроме того, что отнесено к общему ведению. У нас подобная договоренность оформлена в виде Федеративного Договора, содержанием своим вошедшего в действующую Конституцию. В США принцип федерализма оговорен 10-ой поправкой к Конституции, а в Швейцарии - преамбулой и ст.3 Основного Закона.
Федеральная власть в России ведает наиболее емкими вопросами: защитой прав граждан, крупными программами развития, гарантиями единого рынка, федеральными бюджетом и налогами, выпуском денег, крупными энергетическими и транспортными системами, космосом, внешней политикой РФ, обороной, метеорологией, стандартами и проч. При этом регионы участвуют в решении перечисленных проблем: верхняя палата федерального парламента (ныне это Совет Национальностей, в будущей Конституции - Федеральный Совет) учреждается именно для представительства регионов.
Государственное единство обеспечивается за счет верховенства федерального законодательства над местным, а также соответствия конституций республик (уставов краев, областей) общеобязательному федеральному Основному Закону. Последний является актом высшей юридической силы по отношению ко всем иным нормативным актам в стране.
Республики, края, области, автономии являются неотчуждаемой частью целостной территории всей страны. Гражданство федерации не исключает возможности гражданства частей. В многонациональных условиях федерализм обеспечивает коллективные права отдельных народов на самоуправление, не ущемляя интересов федерации в целом. Однако, непросто решается вопрос о праве на отделение, которое обычно в конституциях не предусматривается. Регионы России могут изменить свой статус, коли на местном референдуме выскажется более половины (по новой Конституции - две трети) избирателей в них; но это нуждается в закреплении в соответствующем федеральном законе. Споры между страной и ее частями разрешаются с помощью специальных учреждений, наиболее действенным из которых становится Конституционный суд Российской Федерации.
Важно отличать федерацию, скрепляемую единой Конституцией, от конфедерации. Последняя не образует нового государства, а связи входящих в нее частей закрепляются договором. В России это не просто теоретический спор: от исхода этого спора зависит - сохраним ли мы Россию как единое государство.
Устои подлинного федерализма основываются на признании государственной целостности, единства конституционной системы, равноправия и самостоятельности субъектов федерации. Именно на этих идеях и построен официальный проект Конституции. По нему республики, края, области, автономные области, города Москва и Санкт-Петербург имеют равные права, как равноправные субъекты Российской Федерации. Равным является и их представительство в верхней палате Парламента - Федеральном Собрании.
Особую остроту приобретает вопрос о соотношении Конституции РФ и федеративного договора. Проявляется опасная, антиконституционная линия на апологетику, возвеличивание роли федеративного договора по отношению к федеральному Основному закону.
Следует подчеркнуть, что в проекте Конституционной комиссии Федеративный договор, в соответствии с постановлениями Съезда, представлен в единой и связанной форме. Он предстает как целостная часть Конституции, вобравшая в себя положения трех федеративных договоров, заключенных отдельно с республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами. Такой подход обеспечивает целостность конституционной регламентации и вместе с тем подчеркивает равноправное положение всех субъектов Российской Федерации.
У нас Федеративный Договор по-новому разграничил властные полномочия, но никак не подменил собою Конституцию. Сам федеративный договор стал ни чем иным как инструментом изменения действующей Конституции. С подписанием договора Россия вовсе не стала международно-правовым образованием (конфедерацией), а лишь приобрела новые для нее черты. Заметим, что республики в составе РФ не вошли в федерацию на основе Федеративного договора, ибо они уже находились в ее составе. Показательно, что сам Федеративный договор писался на основе соответствующей главы проекта Конституции. В своей преамбуле договор однозначно гласит, что республики признают свою ответственность "за сохранение исторически сложившегося государственного единства народа Российской Федерации". Каждая республика входит в РФ на основании статьи 71 федеральной Конституции. Шестой Съезд, одобрив Федеративный договор 10 апреля 1992 года, включил его содержание, как составную часть, в Конституцию Российской Федерации.
Государство подчиняется Основному Закону а не Договору, который является вторичным по отношению к первому. Федеральная Конституция является актом высшей юридической силы по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе и по отношению к Федеративному договору.
Не скрою, были попытки части руководства Верховного Совета РФ и республик в ее составе сделать Федеративный договор подобием Союзного договора, - государство образующим документом, где республики, края, области создавали федерацию как бы заново. В декабре прошлого года Российская Федерация стояла на грани прекращения своей федеративной государственности. Слишком печальны были последствия прекращения существования Союза ССР и слишком неясной модель нашего дальнейшего существования. На фоне существенного кризиса иррациональным побуждением части граждан было стремление к полному и безграничному суверенитету, без осознания реальных последствий того, что произойдет, если насильственным образом прекратится наше государство.
Понадобились огромные усилия, чтобы не допустить повторения сценария разрушения СССР, которое началось с подмены союзной Конституции малолегитимным "Союзным Договором"... Для этого еще в ноябре 1991 г. Конституционная комиссия в превентивном порядке разработала и одобрила свой проект Соглашения о разграничении полномочий. В декабре мы подготовили совместное распоряжение Ельцина и Хасбулатова о подготовке Соглашения к подписанию. Позже, когда в январе-марте с.г. рабочую группу Конституционной комиссии старались всячески отодвинуть от непосредственного участия в согласовании, парафировании и подписании договора, он приобрел целый ряд слабых и противоречивых, на мой взгляд, черт. В эйфории заключения договора федеральная власть, находясь в достаточно слабом, испуганном положении, пошла на "малый Брестский мир", поспешные изъятия из текстов, подписание ряда протоколов, существенно исказивших сам смысл Федерации и затруднивших ее будущее.
Попытки вольно трактовать договорный процесс в России имеют крайне неблаговидную цель утверждения конфедеративного устройства России. Мы заплатили пока минимальную политическую цену разрушительному вихрю, который бушует на просторах бывших социалистических стран. И, во многом, именно наличие четкого видения стратегии - что делать в области федеративных отношений - помогло нам отчасти избежать сценария разрушения, хотя опасность сохраняется.
Особую трудность являет вопрос представительства в федеральных органах власти. Трудно представить особое представительство республик в федеральном президентстве, федеральном парламенте, высших судах федерации: они избирались всем народом непосредственно либо формировались напрямую избранными органами, представляющими всю нацию в целом, а не ее этническое многообразие. Что же до Правительства, то, думаю, надо отходить от ленинско-сталинских гигантов. Правительство должно быть компактной командой управленцев, а не парадным и недееспособным форумом, состоящим из сотни министров плюс 90 представителей регионов.
Наше федеративное государство должно сохраняться на нескольких китах: помимо федеральной Конституции и федерального гражданства к ним можно отнести федеральный налог и единую федеральную валюту, единую судебную и правоохранительную систему, федеральную армию и федеральное коллизионное право.
Важный принцип российского федерализма, к которому мы стремимся - равенство конституционно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации. Наличие разных по объему полномочий ведет к различному отношению субъектов к федеральной власти, подрывает доверие к ней. Все участники РФ являются равноправными субъектами 4-х видов отношений: межрегиональных (друг с другом), федеративных (с центральными органами), международных и внешнеэкономических. В этом они равны по официальному проекту.
Конституция и федеративный договор задают лишь рамочное разграничение полномочий, которое не является окончательным. Наша федерация является асимметричной, в этом гибкость нашей модели. Россия становится сильна своим многообразием. Здесь не важно, как это членство будет называться, важно, что сохраняется участие в делах федерации. По проекту Конституции органы государственной власти вправе дополнительно по договору осуществлять перераспределение полномочий сверху вниз и наоборот. Наличие таких договоров не является определяющим, но их система позволит обеспечить гибкость. Любая жесткая структура в таком сложном образовании, каким является Российская Федерация может привести к его окостенению и к неизбежному выпадению кирпичиков из цементной кладки; если же все кирпичики из кладки выпадают, то сама кладка, естественно, обрушивается, превращается в пыль.
Одни из механизмов закрепления федеративных отношений становится Конституционный суд РФ. Статья 6 Федеративного договора гласит, что противоречия разрешаются именно этим судом. Федеральное коллизионное право отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, а Конституционный суд РФ имеет в своем исключительном ведении разрешение споров о разграничении полномочий между федеральной властью и властью конкретных субъектов федерации. Увы, предваряющих судебное разбирательство согласительных процедур, предусмотренных законом, мы пока не имеем. Их поиск и закрепление в законе помогут разгрузить Конституционный суд.
Еще одним институтом, обеспечивающим разграничение полномочий являются представители Президента РФ на местах, федеральные уполномоченные. Я не согласен с поспешным и запальчивым мнением VI Съезда народных депутатов о том, что представители Президента Российской Федерации являются неконституционным органом. (Съезд рекомендовал Президенту пересмотреть свое решение о направлении представителей на места). Институт федерального уполномоченного был предложен нами Президенту Российской Федерации в ходе выработки проекта Конституции РФ. Пока еще эти уполномоченные не имеют четкой законодательной базы. На наш взгляд, они не вправе вмешиваться в сферу компетенции регионов, а призваны быть координаторами деятельности федеральных ведомств на данной территории. Федеральные ведомства имеют здесь и собственность, и отстаивают федеральный интерес. Задача федерального уполномоченного - быть стражем федеральных интересов и обеспечивать прямую и обратную связь с Президентом и Правительством РФ.
Но никакой договор не поможет, если регионы не реализуют все свои гигантские полномочия данные ей федеральной Конституцией. На уровне субъектов Федерации принимается недостаточно усилий к тому, чтобы использовать их сполна.
Особый вопрос - о бюджетных отношениях в России. Государственный разрыв был по-сути запрограммирован. Опасаюсь, ему объективно способствовала и способствует неверная региональная финансовая политика российского руководства.
Смысл федерализма не только в разумной децентрализации полномочий, но и в равной ответственности за дееспособность единого государственного тела. А равной ответственность может быть лишь при равноправии всех членов Федерации. Однако у нас происходят весьма и весьма странные вещи. В зависимости от особенностей национального состава, исторического происхождения и самоназвания нам упорно предлагают (и осуществляют на практике!) разносортность участников Федерации. Одним "можно" все: здесь и независимость одних, и национальная гвардия других, и одноканальные бюджетные отношения с РФ в целом, и объявление "своим" всего того, что создавалось десятилетиями ОБЩИМИ усилиями... Другие законопослушны (как правило, это края и области).
Односторонние нарушения конституционной законности не поощряет ни одна федерация в мире. Государство только тогда является государством, когда публичная власть опирается на нормы конституции и политическую волю народа. Нарушения норм закона не должны получать ни политической, ни экономической поддержки.
Увы, анализ отношений между федеральным бюджетом и бюджетами регионов Российской Федерации показывает, что руководство РФ поддерживает прежде всего регионы, склонные к особым требованиям и особой линии поведения.
Непредвзятый анализ бюджетной обеспеченности территорий РФ показывает, что по доходам бюджетная обеспеченность "старых автономий" выше, а у "новых автономий" - гораздо выше - чем бюджетная обеспеченность краев и областей.
Автономии имеют значительно большую долю выплат из федерального бюджета в доходах своих бюджетов.
Еще печальнее положение с делами по платежам автономий и федеральный бюджет. "Старые автономии" (за исключением пяти), а "новые автономии" почти все (кроме двух) ДОЛЖНЫ ФЕДЕРАЛЬНОМУ БЮДЖЕТУ. Напротив, подавляющему большинству краев и областей должен как раз федеральный бюджет. "Старые автономии" отчисляют в федеральный бюджет значительно меньше, нежели бюджеты краев, областей. "Новые автономии" вообще практически ничего не отчисляют.
С ОДНОЙ СТОРОНЫ, Федерация однозначно и безоговорочно поддерживает национальные образования - СЛОВОМ И СРЕДСТВАМИ - из общегосударственного кармана. Как ни считай, обеспеченность "национальных" образований федеральными средствами гораздо выше, нежели у регионов, составляющих большинство России. Они в значительной степени обеспечиваются за счет ощутимых поступлений из федерального бюджета.
Обращает на себя внимание, что новые автономии получают из федерального бюджета средств еще больше чем традиционные республики, несмотря на то, что бюджетная обеспеченность новых государственных образований выше и лучше всех остальных субъектов Российской Федерации. В частности, они имеют гораздо больший избыток бюджетных доходов над расходами.
С ДРУГОЙ СТОРОНЫ, национальные образования ведут себя явно не по-джентельменски: полнится поток претензий, протестов, заявлений со стороны именно этой категории участников РФ. Аппетит во время еды растет, и уже не только экономический (порою, оправданный), но и политический.
Созданный недавно Совет глав республик при Президенте РФ уже претендует на особую роль в управлении государством. Совету Национальностей предлагают приоритетно реализовывать Федеративный Договор. На Съезде распространяются не вполне состоятельные протесты против проекта новой Конституции, наиболее полно претворяющего в жизнь принципы федерализма. ФЕДЕРАЛИЗМА ДЛЯ ВСЕХ, НО НЕ ЭТНОКРАТИИ МЕНЬШИНСТВА С УЩЕРБОМ ДЛЯ ОСТАЛЬНЫХ.
И ведь можно было бы оправдать особую поддержку национальных образований, коли она вела бы к упрочению государства. Но на практике все кончается односторонними нарушениями закрепленного в Конституции РФ федеративного устройства России. Россию, по-видимому, хотят видеть не единым государством, а межгосудапрственным образованием, конфедерацией (под внешним названием "Федерации"), в которой отношения федеральной власти и республик строятся на договорной основе.
Стоит ли в данных условиях выделки "овчинка" прямого финансирования одной категории субъектов Федерации. Осуществляемого Президентом и Правительством из федеральной казны при молчаливом согласии Парламента? Казалось бы, односторонние нарушения федеральной Конституции требуют приостановки выплат - впредь до устранения нарушений.
Вспомним искреннее выступление Председателя
Конституционного Суда РФ В.Зорькина на седьмом Съезде народных депутатов России:
"Проблема единства России - важнейшая "больная" проблема, которая подстерегла нас и представляет собой громаднейшую угрозу Российской Федерации. Соблюдаются ли сегодня Конституция и Федеративный договор? Уверяю вас, что не соблюдаются. Субъекты Федерации могут полномочия фиксировать только для себя, но это должно происходить точно в соответствии с Конституцией. Возникает вопрос: что вообще служит основанием для таких притязаний? Недостаток полномочий? Загляните в Конституцию: там предполагается полномочий более, чем достаточно. Нужно все сказать народу. Или у России не хватает сил для этого? Молчание создает опасность для завтрашнего дня. И у меня возникает вопрос: Чечня, Татарстан... Что, далее везде?"
Если мы не хотим этого самого "далее - везде", то обязаны внести коррективы в саму философию отношений федеральной власти с регионами.
Приведенные выше расчеты относились к завершившемуся 1992 году. Быть может, задаем мы вопрос с надеждой, положение изменится к лучшему в 1993 году? Увы... Открываем Бюджетное послание Президента РФ на 1993 год: одна седьмая часть населения получит половину дотаций. Может быть, так оно и должно быть - но на базе общего согласия с таким раскладом. В ФРГ, к примеру, раз в два года собираются все земли вместе и спорят до тех пор, пока не договариваются о распределении дотаций из федерального бюджета.
Можно сколько угодно философствовать в отношении особенностей национальной политики. Но с цифрами спорить трудно. А цифры эти свидетельствуют о непрочности часто изрекаемого тезиса: "пусть все субъекты будут равны в социально-экономических правах, вы только признайте государственность национальных образований". Уже признали эти новые государства, уже развеваются 20 флагов во всех официальных собраниях, но оказывается, этого достаточно. Нужны еще из средств федерального бюджета содержать новые "государственности", которые - как и все номенклатурные расходы - требуют весьма значительных затрат!...
Закончу ссылкой на слова В.Зорькина: "В случае крайней необходимости у нас не будет другого выхода, как обратиться вообще к этому средству и поставить вопрос о конституционной ответственности должностных лиц. Нам не хотелось бы это использовать. Но если развал будет продолжаться, у нас не будет другой возможности. Спасите Россию, Россия в ваших руках!...Сильная, эффективная, но правовая власть - вот единственный путь для спасения сегодняшней ситуации".
В последнее время возникает серьезная угроза разрушения государственного единства РФ. Она исходит от неконституционных действий ряда республик в составе РФ в одностороннем порядке нарушающих определенное Конституцией федеративное устройство нашего государства.
При проведении конституционных реформ в республиках в составе РФ необходимо исходить из выполнения пункта "а" части первой статьи 81-1 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации и пункта "а" части 1 статьи II Федеративного Договора о совместном обеспечении соответствия конституций и законов республик Конституции и законам Федерации. Есть еще одна ключевая норма, вокруг которой достигнуто единство. Часть вторая статьи 78 действующей Конституции РФ определяет, что республики имеют свою Конституцию, соответствующую Конституции Российской Федерации и учитывающую особенности данной республики.
Однако, в последние месяцы форсированно идет процесс подготовки и принятия конституций в Башкирии, Бурятии, Калмыкии, Татарии, Туве, Якутии. В одних принятие состоялось, в Якутии, Чечне, Татарии; в других внесены ключевые изменения - в Башкирии.
Незаконная Конституция Чеченской Республики, принятая в ноябре 1991 г. незаконными органами государственной власти этой республики, в соответствии с постановлением пятого Съезда народных депутатов РСФСР не имеет юридической силы и не подлежит исполнению.
Вновь принятая Конституция Республики Саха (Якутия), Конституция Республики Татарстан, изменения внесенные в Конституцию Республики Башкортостан нарушают целый ряд статей Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - около 30 статей!
Конституционные реформы в республиках в составе Российской Федерации есть неотъемлемая составная часть конституционной реформы в Российской Федерации. Считая недопустимыми действия, направленные на изменение в одностороннем порядке конституционного строя в Российской Федерации, я неоднократно ставил на заседании российского парламента вопрос о необходимости отреагировать на происходящее. Однако, проект постановления был отклонен.
Правовая база для принятия необходимых решений уже создана. Есть постановление Съезда депутатов РСФСР от 2 ноября 1991 г. "О признании незаконными выборов, проведенных 27 октября 1991 г. в Чечено-Ингушской республике постановление Верховного Совета Российской Федерации от 19 марта 1992 г. "О представлении Конституционного Суда РСФСР в связи с постановлением Верховного Совета Республики Татарстан "О разъяснении формулировки вопроса референдума Республики Татарстан, назначенного на 21 марта 1992 года", постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 28 сентября 1992 г. "О ходе конституционной реформы в республиках в составе Российской Федерации" и постановление Конституционной комиссии от 16 октября 1992 г. по этому же вопросу.
На 7 Съезде нами было внесено два предложения: поправка к Конституции и проект Постановления об обеспечении единства конституционно-правового пространства. Оба решения были приняты, но на практике ничего не изменилось. Органами власти республик продолжается невыполнение ими решений федеральной власти.
Ввиду невыполнения требований Конституции РФ можно было бы предложить Президенту Российской Федерации представить в Верховный Совет Российской Федерации перечень мер по обеспечению соблюдения Конституции, защите суверенитета, государственного единства и целостности России, а также принять необходимые меры в соответствии со своей компетенцией.
Налицо самоустранение федеральных органов власти от выполнения своих непосредственных конституционных полномочий. Молчаливое согласие высших органов государственной власти Российской Федерации создает лучшие условия для разрушения единства Российской Федерации. Верховный Совет Российской Федерации практически не осуществляет контроль за выполнением ранее принятых законов и постановлений в области государственного строительства. Это позволяет оказывать поддержку регионов, совершающих серьезные конституционные правонарушения.
Осталось сделать одно: представить в ближайшее время для рассмотрения во втором чтении и принятия Верховным Советом Российской Федерации проект закона Российской Федерации, предусматривающего механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и ответственность государственных органов, должностных лиц и граждан за их невыполнение. И после этого добиваться отрешения от должности (импичмента) Президента РФ, президентов республик, и - досрочных перевыборов российского парламента.
На мой взгляд, немедленное принятие новых конституций республик в составе РФ вовсе не является остро насущной задачей. Я бы определил три последовательных этапа в конституционной реформе. Первый и важнейший этап - реализация положений действующей Конституции, которую мы только-только изменили. Мы обязаны строить свою жизнь так, чтобы Основной Закон выполнялся. Вторым этапом реформы является завершение и принятие Конституции Российской Федерации. А вот третьим этапом конституционной реформы становится подготовка и принятие конституций республик. Мое предложение: конституционный процесс в республиках осуществлять скоординировано, приостановив действие последних решений в самих республиках.
ПРОБЛЕМА СТАБИЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
А результат у подобной борьбы один: новая Конституция не принимается, происходит девальвация конституционного строя. Напоминает ли все ныне происходящее стабильность конституционного строя? Нет. Об этом приходится только мечтать.
...Когда-то во Франции, поменявшей за 10 лет 12 конституций, был популярен такой анекдот: в книжную лавку заходит гражданин и спрашивает себе текст Конституции; на что книготорговец иронично отвечает: "периодики не держим!". Это донельзя напоминает нашу ситуацию, когда свеже измененный текст Конституции порою непросто достать даже в здании Верховного Совета РФ - типографии не успевают подготовить тираж подлинного на текущий момент текста.
"Брежневская" Конституция РСФСР простояла в неприкосновенности одиннадцать с половиной лет: с апреля 1978 по октябрь 1989 года. Предыдущий состав депутатов "поправил" Конституцию лишь раз: в горбачевское время, в 1989 году, внеся в нее 25 поправок.
Нынешний корпус пошел дальше и уже принял 7 законов о 340 изменениях действующей Конституции РФ. В 1990 году внесено 53 поправки, в 1991 году - 29 поправок, в 1992 году - аж 258 (!) изменений. И на этом перекройка Основного закона (кажется, лишь только по названию остающегося "основным") не завершится. Появятся новые законы Верховного Совета и Съезду вновь найдется работа - латать под них Конституцию.
Символично, что известный жаркий спор с рукоприкладством на седьмом Съезде был вызван как раз поправками, которые - по мнению части депутатов - изменяют основы конституционного строя России. Раздававшиеся крики и (редкие) глухие удары стали лучшим свидетельством: Конституция должна быть защищена от произвольного желания законодателя с легкостью поменять любое не понравившееся ему положение, в том числе - основополагающее.
Создатели любой Конституции не желают легкой переделки своего детища, но вполне допускают, что текст может быть изменен с целью его улучшения. Однако, всегда возникает вопрос: следует ли делать процесс внесения поправок в Основной Закон простым, "демократичным"?
Жизнь показала, что Конституция нуждается в защите. Степень легкости внесения поправок напрямую связана с обеспечением стабильности и порядка в государственных делах. Конституции целого ряда стран предусматривают усложненный порядок их изменения, что служит сохранению преемственности оправдавших себя политических и экономических основ общества. Принято различать "жесткие" и "гибкие" (изменчивые) конституции. Последние легко меняются через голосование парламента. "Жесткие" же Конституции защищены от желаний законодателя - прежде всего, за счет усложненной процедуры принятия поправок.
Какой способ обеспечения устойчивости конституционного строя видим мы?
Предлагается, чтобы новая Конституция состояла как бы из двух частей. В первом разделе закрепляются Основы конституционного строя. Эта "конституция в конституции" вовсе не презюмирует противоречивость документа. Напротив, этот раздел выступает гарантом устойчивости и непротиворечивости всего Основного закона. Разработчики стремились к тому, чтобы основополагающим ценностям, на которых базируется Конституция, последующими поправками не был нанесен непоправимый ущерб, и нашли для этого адекватные юридические средства: положения остальных разделов не могут противоречить выделенным в начале основам строя, принимаемым и изменяемым особым способом. Мы хотим затруднить простое голосование в парламенте, требуя 3/4 голосов. Кроме того, основы конституционного строя получают верховенство по отношению к остальной части Конституции. Участие самих граждан в принятии новой Конституции - через референдум по основам - могло бы повысить ее легитимность, обеспечить общеприемлемость ее положений. Однако, от этой идеи пришлось отказаться (о чем сказано ниже).
9. КТО И КОГДА СМОЖЕТ ПРИНЯТЬ НОВУЮ КОНСТИТУЦИЮ РОССИИ
К НОВЫМ ВЫБОРАМ
Здесь возникает идея о том, что выход из кризиса лежит в принятии новой Конституции Российской Федерации. Для чего надо бы , созвать девятый Съезд народных депутатов Российской Федерации, посвященный вопросу о принятии новой Конституции Российской Федерации, в ноябре 1993 года и указанному Съезду принять согласованную Верховным Советом Российской Федерации с Президентом Российской Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации новую Конституцию Российской Федерации.
Следующий этап - перевыборы властей. Для этого следует принять законы о выборах высших органов законодательной и исполнительной властей Российской Федерации с учетом становления многопартийной политической системы, имея в виду вступление этих законов в силу с момента принятия новой Конституции Российской Федерации. А на основе новой Конституции Российской Федерации и новых законов о выборах высших органов законодательной и исполнительной властей Российской Федерации провести выборы высшего органа законодательной власти Российской Федерации (Верховного Совета Российской Федерации) и Президента Российской Федерации летом 1994 года.
Итак, красивая и четкая схема переходного периода условно разделяется на четыре этапа: принятие согласованного решения о политической реформе и его конституционное оформление; согласование спорных моментов и утверждение новой Конституции РФ; принятие Избирательного кодекса, назначение и проведение перевыборов; созыв нового Верховного Совета РФ.
Данный маневр, возможно, позволит избежать обострения в обществе и предотвратить развал России, спасти трудную ситуацию. Перевыборы могут всплыть как неизбежный и наиболее мирный способ ухода от развала: вокруг идеи перевыборов может возникнуть долгожданное мощное согласие противостоящих политических сил. Это подтвердили многочисленные Круглые столы, хотя нельзя упускать из виду политический интерес их непосредственных участников, желающих своего избрания.
Будет обеспечен этот переход или нет - зависит от достижения согласия на нескольких уровнях.
Во-первых, согласия между лидерами трех ветвей власти, которые порою забывают, что они не просто граждане, с упоением вставляющие друг другу пистон. Многое зависит от выдержки и дальновидности Президента РФ, которому остался последний шанс перестать быть "президентом демократов" и составить вместе с законно избранным вице-президентом консолидирующий центристский тандем.
Во-вторых, согласия между основными общероссийскими политическими объединениями. Их Круглый стол работать призван самостоятельно, без государственной опеки, а основываясь на самоуправлении и честном поиске разумного решения.
Наибольшую трудность вызывает согласование между федеральной властью и регионами. Мало встречаться с руководителями республик. Важно обратиться непосредственно к жителям регионов России. Давно назрел вопрос о государственной поддержке пророссийских сил, забытых федеральной властью, увлеченной верхушечной борьбой. Хорошо, что Указ Ельцина от 13 января с.г. дал правовую основу для действий правоохранительных органов по отношению к националистическим и сепаратистским организациям, сеящим темные зерна раздора. Это - одно из немногих проявлений наступательной, а не защищающейся /оправдывающейся/, лебезящей позиции федеральной власти.
После принятия новой Конституции можно подойти к решению вопроса о перевыборах. Но обязательно одновременных, ибо Россия не выдержит страшное положение, при котором разные ветви власти находятся в разных концах политической политры. Народный мандат должен быть выдан всей власти, а не только одной ее части.
Без такого обновления нам, боюсь, не достичь согласия и сдержанности основных политических направлений. И тогда, не приведи Бог, гражданское противостояние может стать еще ожесточеннее...
Преградой на пути джина разрушения, верю, может подняться именно новая Конституция - ясная платформа общегражданского согласия во имя порядка и демократического развития.
