Олег Румянцев: Новая Конституция для России: наши подходы. (Конституционные записки, ч. 1).Назад
Олег Румянцев: Новая Конституция для России: наши подходы. (Конституционные записки, ч. 1).
Необходимое условие принятия новой Конституции заключается в том, чтобы возвращение страны в открытый мир, в международное сообщество сопровождалось восстановлением гражданского мира в ней самой.
Часто говорят: "такой пожар бушует, а вы тут со своей Конституцией носитесь...". История свидетельствует: достойные и стабильные документы рождались подчас в ситуациях горячих, политически обостренных. Например, очень давно - в 1787 году в США; или совсем недавно - в 1977 году в Испании. Хорошая Конституция может и должна стать средством достижения национального и социального согласия. Разработка и принятие нового Основного закона - процесс коллективный, идущий с привлечением различных сил, создающий новое согласие. Впору вспомнить слова из Высочайшего Манифеста от 17 октября 1905 года, прозвучавшие за полгода до принятия первой российской Конституции - Свода основных государственных законов: "... призываем всех верных сынов России вспомнить долг свой перед Родиной, помочь прекращению сей неслыханной смуты и вместе с нами напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле".
Конституцию можно будет назвать готовой, созревшей, если вокруг ее будущего текста сложится консенсус. Впервые в советской России отдельная личность, равно как и естественно возникающие сообщества граждан приобретут иной статус. Пусть уйдет в прошлое дух взаимной ненависти и гражданской войны между властью и обществом - такое стремление закрепляется в самых первых строках новой конституции, в ее преамбуле.
Самый склад новой конституции показывает ее направленность на закрепление: 1/ гражданского мира; 2/ свободы личности и свободы выбора; 3/ политической стабильности; 4/ возможностей благополучия и экономического роста; 5/ социальных и иных обязательств государства перед гражданами.
Принятие сбалансированного Основного закона переменит отношения в треугольнике "государство-общество-личность". Это предполагает качественно иной, чем прежде, подход к конституции - не как к документу лишь о государственном устройстве. Это - закон общества и государства. Новая конституция представляется мне как действенное соглашение: она адресована свободной в своих действиях, сознательной и самостоятельной личности, готовой к осуществлению новых ценностей и устремлений, желаемых и принимаемых структурированным гражданским обществом, поддерживаемых и охраняемых современным государством.
Эта линия - основная в нашей концепции. Общество (самоорганизованный народ) - подлинный источник и носитель всякой власти. Государство же - свободное, демократическое, правовое и социальное - не более, чем агент общества и личности; оно создается с ясно очерчиваемыми целями и правомочно решать лишь те вопросы, которые народ конституционно закрепляет за государством.
Таким образом, мы намечаем смену сложившейся модели отношений: от жесткого контроля со стороны тоталитарной власти над обществом мы идем к подобию многостороннего общественного договора. В тоталитарной системе само понятие "общественного договора" было условностью. Официальная политика снисходительно посмеивалась над "устаревшей категорией, взятой из XVIII века".
Нам эта ирония вполне понятна: советское государство не нуждалось в ограничителях. Власть правительства не смогла стать справедливой, не будучи основанной на согласии управляемых управляться подобным образом. Не было и добровольного отказа граждан от части их прав и свобод в пользу государства. Власть не была гарантом прав граждан, не охраняла их собственности и безопасности, зато сполна присваивала себе право безоговорочного распоряжения этими правами, паразитируя на распределительной монополии, перераспределяя не только материальные блага, но и информацию, эмоции и веру.
Некоторые наши политологи пророчат: "если и возможна модель общественного договора, то это может быть лишь договор авторитарного типа". Да, но с условием: если государство обеспечит стабильное повышение уровня жизни. Попытки мы видели в Венгрии, ГДР и Чехословакии образца 70х-80-х. Однако, с наступлением неизбежного кризиса в конце 80-х гг. договор не работал, зыбкая система противовесов нарушилась.
Проект авторитарного типа, называемый с 1987 г. "перестройкой", вряд ли реализуем: решения и действия властей не имеют прочной, новой основы. Россия нуждается не в авторитарной модернизации системы. Народ исполнен решимости утвердить достойную жизнь каждой личности, возродив общество и его силами очистить и сделать незыблемой демократическую государственность, для чего принимает новую конституцию - основной закон нашего общества и государства.
Будет ли новая конституция существенно отличаться от своих предшественниц? Безусловно. Концептуальное отличие я уже назвал, назову еще ряд важнейших особенностей.
1. Конституция становится правовым документом в строгом юридическом смысле, базой всего законодательства, правовой основой государственной и общественной жизни. В текст включаются точно сформулированные содержательные принципы и нормы, на основании которых можно делать судебное заключение о конституционности или неконституционности тех или иных деяний. Конституция имеет прямое действие. Положения Основного закона обязательно применяются судами, другими государственными органами.
2. Текст новой конституции деидеологизирован, он не содержит идеологические директивы, заманчивые и эмоциональные посулы. Конституция перестает быть документом, устанавливающим определенную идеологию в качестве официальной государственной идеологии. При создании проекта новой конституции мы отказались от следования догматам какого-либо учения. Правовой документ не будет выражать идеи, обосновывающие устремления определенных политических сил.
3. Конституция демократического правового государства не дает указаний на характер общественного строя, "общественной формации". Определение сути строя не является задачей конституции, это вопрос политический, решаемый в ходе естественной политической, парламентской жизни. Неправомерным представляется использование словообразований типа "социалистическая демократия", "демократический социализм", "социалистическая законность" и иных атрибутивных конструкций из арсенала "социалистического выбора" - ввиду полной правовой неопределенности сих понятий. А на вопрос - "что у нас будет, социализм или капитализм" - отвечу: новый строй не будет ни "социалистическим", ни "капиталистическим"; это будет демократический конституционный строй. Именно такое словосочетание закладывается в текст Основного закона.
4. Конституция исходит из принципа социального государства, определяя конституционные обязательства государства в социальной сфере. Государство призвано пытаться создавать условия сравнительного всеобщего благоденствия. Социальной конституция может стать отнюдь не от частого употребления слова "социализм"; а от того, насколько удастся гарантировать ценности свободы, справедливости и солидарности, равенство возможностей и равенство перед законом и от того, насколько большинство общества будет понимать и принимать эти ценности как конституционные - то есть, верные, достойные уважения и выполнения.
5. Наконец, конституция должна обрести стабильность. За 73 года Советская Россия познала 4 конституции. Череда поправок 1988-1991 г. Уже создала фактически пятую. Новая конституция станет шестым Основным законом, а для России двадцатого века - седьмым. Это лучше Доминиканской Республики, имевшей в период с 1844 по 1966 год тридцать одну конституцию, но явно хуже США, в 1787 году первыми принявших национальную Конституцию, так и оставшуюся единственной. Седьмая российская конституция, надеюсь, останется надолго. Она будет защищать себя, содержа весьма непростой механизм принятия поправок. И, в то же время, будет гибкой и компактной, не регламентирующей всех нюансов жизни. Новая конституция оставляет простор для дальнейшего совершенствования жизнеустройства, для плодотворных дебатов и поиска согласия.
Вышеизложенное определяет структуру и последовательность разделов. Преамбула коротка, но торжественна. Ее суть: конституцию принимает ответственно выражающий свою волю народ-суверен.
Первым разделом стал свод основных принципов. Основы конституционного строя Российской Федерации должен знать каждый; дети будут учить их в школе. Значительную часть этих принципов нам удалось поместить в историческую "Декларацию о государственном суверенитете РСФСР", принятую первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года. Отрадно, что большая часть участников работы над Декларацией плодотворно работает в Конституционной комиссии. Первоначальный вариант Декларации (который после 3-х бессонных ночей доработки в номере гостиницы "Россия" мы передали Ельцину, а он, в свою очередь, после выступления передал проект в Президиум Съезда) замышлялся как неотъемлемая часть действующей и, далее, новой конституции. После перетягивания каната в согласительной и редакционной комиссиях, Декларация потеряла главное - юридическую силу. Пришло время восполнить эти пробелы. Декларация была обещанием; новая конституция станет его выполнением.
Вторым разделом является наш российский Билль о правах. Кстати, в американской Конституции Биль о правах даже не входит собственно в текст, являясь конституционными поправками с I по Х. Мы сознательно помещаем раздел об основных правах, свободах и обязанностях личности в начале, перед разделом о государстве - порывая с традицией подчиненности и второстепенности гражданина перед всемогущим государственным Молохом. Не государство дарует права, но человек сознательно и ответственно пользуется совокупностью естественных и неотчуждаемых прав и свобод, данных ему самой природой. Конституционный каталог прав приобретает роль сильного инструмента защиты гражданина от возможной агрессии со стороны государства.
Третий раздел - "Гражданское общество" - необычен; такового нет ни в одной конституции стран мира. Этот раздел составляет предмет нашей особой гордости. Неверно считают, что категория "гражданского общества" философская, а не юридическая. Мы не намерены вводить в текст туманные рассуждения, но вполне сознательно предлагаем возродить традиции и институты гражданского общества - мира людских отношений, естественно возникающих сообществ, интересов и устремлений. Здесь найдут отражение вопросы собственности, труда, религии, партий и общественных объединений, самоуправления, культуры, информации. Пойдет речь и о поддержке семьи. (Любопытно, что в полученном нами инициативном проекте "Конституции Соединенных Штатов Европы" семье посвящена уже третья от начала глава всей конституции). Наша Конституция не собирается поучать или регламентировать гражданское общество, это невозможно. Задача ее - легализовать институты и отношения гражданского общества, обеспечив подлинно нормальное его структурирование и развитие.
Четвертый раздел определяет основы федеративного устройства нашей Республики. Принцип однотипности и равноправия субъектов федерации для нас непреложен, к этому мы наверняка придем. В проекте конституции делается шаг к уравнению прав и возможностей различных по своему составу участников Федерации - национально-территориальных образований и собственно российских земель, наделяемых одинаковым конституционно-правовым статусом. Это наверняка ускорит неизбежную "губернизацию" России. При всей открытости и гибкости Российской Федерации нами проводится ясная линия на укрепление единства государства. Государственный суверенитет неделим; не может быть суверенитета вплоть до подъезда в доме, государственным суверенитетом обладает Российская Федерация в целом в пределах закрепляемых конституцией полномочий.
Российская Федерация не создавалась снизу, через объединение частей; она "федерировалась" сверху, отдавая часть полномочий из центра на места. Один из последних примеров этого процесса - девятый параграф Декларации о государственном суверенитете РСФСР. И когда сегодня заводят речь о федеративном договоре, спекулируя на законных стремлениях автономий и краев к существенному расширению предметов их ведения, то за фасадом высоких слов подчас проглядывают нечистоплотные попытки развалить наше единство. Лишь бы любой (пусть даже такой!) ценой укрепить структуры центральной союзной власти. Конституция станет лучшей и самой надежной основой развития новых внутригосударственных отношений между участниками Федерации.
Пятый раздел закрепляет в Российской Федерации по-новому организованную систему государственной власти. Проводится четкий принцип разделения властей, взаимных сдержек и противовесов. По горизонтали через разделение законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной властей; баланс полномочий президента, парламента, правительства, Верховного и Конституционного судов. По вертикали через разграничение полномочий и предметов ведения общероссийской власти, республик и земель в составе Федерации, местной власти и местного самоуправления. Разделить "единое и неделимое" полновластие советов, провести десоветизацию власти, дать разумные полномочия местному самоуправлению - одна из непростых задач новой конституции. Советская система меняется, так и не оправдав многих надежд.
Мы не вправе навязывать гражданам именно советскую форму власти: Моссовет, Ленсовет, Рязанский горсовет уже от нее уходят? Мы предлагаем в проекте, что "местное самоуправление включает местные представительные органы, демократически избранные исполнительные органы, органы общественного самоуправления, различные формы непосредственного волеизъявления населения. Название органа, порядок избрания и деятельности органов местной власти определяются республиками, землями в составе Российской Федерации". Так что любители советов могут с полным правом сохранить Советы - конституция сему не препятствует. Сторонники же муниципальной власти также получают простор для приложения разумного мирового и российского опыта.
Шестой раздел содержит заключительные положения, в том числе, порядок вступления конституции в силу и порядок (весьма непростой) ее изменения.
Седьмой раздел - переходные положения, их требует самый характер переходного периода. Не все положения новой конституции вступят в силу одновременно. Трудно проснуться в один прекрасный день и увидеть на дворе желанные благости.
Конституционные нормы будут входить в нашу жизнь по мере вызревания нашей готовности к новому строю. Наличие переходных положений - есть механизм защиты конституции; будучи гибкой и соответствующей жизненным реалиям, Конституция защитит сама себя от опасностей нарушения постоянного попрания некоторых, слишком уж "заоблачных" на сегодня норм в переходный период.
Необходимые пояснения к конституции, толкование отдельных терминов, перечень упоминаемых в тексте конституционных законов предполагается дать в особом комментарии, пояснительной записке к тексту Основного закона. Это поможет гражданам лучше разобраться в сути документа и намерениях законодателя.
V. РАЗДЕЛЕНИЕ И ВЗАИМНОЕ УРАВНОВЕШИВАНИЕ ВЛАСТЕЙ
Одна из центральных в нашей концепции - идея разделения и уравновешивания властей. Она проводится в 3-х плоскостях:
1/ Власть в общем политическом смысле и ее конституционное ограничение. Государственные или общественные организации в своей деятельности обязаны соблюдать полноту реализации прав человека, уважать народный суверенитет, они не могут быть направлены на исключительное или путем насилия овладение властью или удержание власти; всякий имеет право и обязанность выступить против подобных устремлений. В чем смысл такого запрета? В том, что ни одна политическая организация не может игнорировать либо приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов, не может непосредственно отправлять властные функции, не может стремиться к уничтожению иной политической организации, либо ее социальной опоры. Недостаточно провозгласить политический плюрализм, нужно принципиально исключить возможности концентрации власти и порождаемого этим насилия. Подобные действия конституция определяет как противоправные. Посему целесообразно (подобно тому, как это сделано в Конституции ФРГ) в отдельной статье изложить критерии конституционности и подчеркнуть: силы, которые соблюдают перечисленные критерии - конституционны и могут действовать свободно.
2/ Функциональное разделение властей, система сдержек и противовесов. Этот принцип вообще не был реализован в условиях реального социализма, посему не укрепился в нашей политической культуре.
Существенно, что система сдержек и противовесов призвана работать не только между основными ветвями власти, но и внутри самих этих ветвей. Это предполагает соответствующую организацию законодательного, исполнительного и судебного механизмов государственной власти.
Законодательная власть ограничивается референдумом, прямыми выборами президента, конституционным судом. Внутренним ограничением является и двухпалатное построение парламента.
Исполнительная власть имеет свои ограничения. Ключевая фигура - президент республики. Основу его легитимности дают прямые выборы. Президент ограничивает власть парламента, но и сам ответственен перед ним. Президент возглавляет исполнительную власть, но эта власть разделена между президентом, правительством, местной властью. Внутреннее разделение предлагается и для судебной власти. Конституционный суд не является частью общей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры (общий прокурорский надзор почти упраздняется, но происходит усиление прокурорского надзора в судебно-следственной практике: главное для прокуратуры - поддерживать государственное обвинение в уголовном судопроизводстве), вводятся системы экономических судов, административных судов, Государственной финансовой инспекции.
3/ Следующей плоскостью разделения властей является развитие самоуправления, власти самоуправляющихся сообществ: региональных (республики, земли) и местных. Конституция пропитана духом самоуправления, его гарантиями для различных естественно возникающих сообществ: местных, региональных, национальных, социальных, производственных, религиозных и иных сообществ. Исходя из того, что это формы самоуправления граждан, Конституция обеспечивает экономические условия, необходимые для самоуправления: свободу труда, собственности, предпринимательства и инициативы.
4/ Отсюда - особое внимание экономической системе, ее отделению от политики и от власти. Экономику преобразил Закон о собственности, гарантирующий равноправие различных - перечисляемых! - форм собственности. В новой же конституции закрепляются всего три принципа:
А. Принцип нейтралитета по отношению к различным укладам и секторам хозяйства, равенство различных секторов экономики перед законом (в том числе, перед конституцией) - ставящее их в равные условия свободной состязательности друг с другом;
Б. Принцип свободы предпринимательства и гарантии его реализации;
В. Не определяются субъекты экономической системы - ими могут быть как предприятие, так и отдельный человек.
Конституция гарантирует одинаковые права юридическим лицам - владельцам собственности, собственникам - но не перечисляет форм собственности, не иерархизирует их. Нет выделения социалистической или общенародной собственности в качестве "основы экономической системы страны". Конституция обязывает государство гарантировать равенство перед законом и равенство возможностей для разных собственников - в их деятельности по использованию и приращению своего блага как части блага общего.
...Вспоминаю справедливую мысль академика К. Кульчара, одного из отцов венгерской конституционной реформы 1989 года: "Логику разделения властей и недопущения монополизма, поддержки прав граждан следует применять во всем тексте Основного Закона". Российская конституция следует такой же здравой логике.
VI. КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА
Наша конституция - вовсе не венец определенного пути, не некий цементирующий итог. Скорее наоборот: она задает ориентиры для общественного и государственного развития и открывает собой новый этап реформ - не только конституционно-государственной, но и отдельных, сопряженных с ней преобразований в различных областях жизни общества. Я бы сопоставил значение предлагаемой реформы с великими реформами Александра II-го, состоявшимися в 60-х - 70-х годах прошлого столетия.
Новый Основной Закон не просто меняет режим, но становится путеводной нитью для последующего комплекса преобразований. В тексте конституции содержатся отсылки к нескольким десяткам законов. Это целая программа законодательной работы.
Органические законы конкретизируют, как нам прийти к новому жизнеустройству. Подготовка и принятие пакета таких законов - следующий после принятия конституции шаг. Частью он уже выполняется.
VII. КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ И ПРОБЛЕМА СОЮЗА РЕСПУБЛИК
В исторической Декларации о государственном суверенитете РСФСР нам удалось отстоять само сердце государственного суверенитета: полноту власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР и верховенство Конституции и законов Республики на всей ее территории. Новая конституция закрепляет этот непреложный для россиян принцип.
Возможно ли нам утратить конституционную инициативу, главный козырь нашего суверенитета? Конституция Республики оговаривает ее право на добровольное объединение с другими суверенными республиками (государствами) в Союз на основе договора. Однако, не включены положения о конкретном Союзе ССР.
Вместе с тем, проект без обиняков гласит: Российская Федерация уважает неотъемлемые права всех народов СССР и признает особое значение традиционных связей с республиками, исторически образовавшими СССР. Мы подтверждаем принцип добровольных двусторонних и многосторонних межреспубликанских договорных отношений - видя в них здоровую основу нового Союза - с более сложной федеративно-конфедеративной структурой. Если такое случится, то уж никак не на всевластии репрессивных органов. Не политическая воля "авангарда" явится стержнем нового Союза, им станет открытый общий рынок - товаров и идей, свободного обмена людьми и ресурсами, через который будут реализовываться интересы и способности участников сообщества.
VIII. ПОМОЧЬ ПОНЯТЬ И ВОСПРИЯТЬ НОВУЮ КОНСТИТУЦИЮ
Спрашивают все настойчивее: где главные препятствия на пути новой конституции?
Главные преграды - отсутствие традиций плюс распад общества и государства. Задача сложна: не просто написать конституцию, но заложить традицию глубокого уважения к личности и праву, суду и государству, обществу и власти.
Когда я спрашивал американских сенаторов - что бы они хотели изменить в своей Конституции, то нередко слышал: "ничего - мы глубоко веруем в ту, которая есть". Прийти к такому вот - почти набожному - отношению к Основному закону в России будет нелегко, но необходимо.
Конституции надобно занять особое, исключительное место не столько в системе законодательства, сколько в российских умах. Постараемся преодолеть вросшее в нас глубокое игнорирование конституции; Основной закон должно не только уважать, но и соблюдать.
В этой связи обращаю внимание читателя на главу "Судебная власть", подготовленную подкомиссией под руководством Б.А. Золотухина. Впервые в нашей истории судебная власть выносится на особое, отдельное и высокое место; как хранительница гражданского мира, прав и свобод личности она призвана обеспечивать справедливость и торжество закона в обществе. Такой подход позволяет надеяться на подлинно независимое правосудие и уважение к суду. Суду, который является не группой аппаратчиков, заботящихся о сиюминутной популярности в связи с предстоящими выборами, но Суду, способному действенно защищать даже самое непопулярное меньшинство и право граждан на протест против беззакония. И делать это лучше всякой прокуратуры.
Новая конституция приобретает большое воспитательное значение, становится отправной точкой для усвоения незыблемых истин и неизбывных традиций, без которых есть лишь черная дыра социалистической законности.
Можно подготовить очень хороший проект, но это меньшая часть дела. Важнее обеспечить последующее восприятие конституции, верно установив ход конституционного процесса.
IX. КТО И КОГДА ПРИМЕТ НОВУЮ КОНСТИТУЦИЮ: НАБРОСОК ПЛАНА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРОЦЕССА
Уважения достоин документ достоверный; встает проблема легитимности новой конституции. Конституция будет подлинным и основным законом, коли будет принята полномочной на то властью.
Мировой опыт свидетельствует: Основной закон принимает сам народ - либо непосредственно, через всенародную ратификацию, референдум, либо через уполномачиваемых на то полномочных своих представителей.
Мы осознаем, что Съезд народных депутатов РСФСР слишком обременен шорами политических симпатий, чтобы в гордом одиночестве принять документ, предполагающий смену "социалистического выбора и коммунистической перспективы". Возможно ли, чтобы орган, избранный по старой Конституции, старому закону о выборах принял Основной закон нового, суверенного, демократического, правового и социального государства?
В наше бурное время оформляются самые разнообразные направления политической мысли и действия; избранный же по перестроечным, образца 1988-1989 года законам Съезд уже не отражает реальный расклад сил в российском обществе. Времени на раскачку не осталось. Конституция - важнейшая основа для перехода к правовому государству, рынку и улучшения жизни народа.
Путь к новой Конституции лежит через ряд этапов; среди них:
а/ подготовка предварительного проекта Конституции;
б/ проработка проекта в комитетах и комиссиях российского парламента; учет массы предложений, совершенствование проекта;
в/ опубликование проекта, подключение к его обсуждению всех желающих россиян;
г/ вынесение проекта Конституции на Съезд народных депутатов РСФСР;
д/ через средства массовой информации - объективное разъяснение положений конституционной реформы;
е/ назначение сроков республиканского народного голосования, подготовка и проведение референдума по проекту новой Конституции.
Не исключаю, что если принятие новой конституции возложат на нынешний Съезд народных депутатов, обществом будет использована широкая гамма средств давления на этот орган. Вспомним отношение народа к труднейшему избранию первым Съездом Председателя Верховного Совета РСФСР - хотя опросы общественного мнения показывали, что доверие народа на стороне Б.Ельцина.
Мы завершаем этап подготовки проекта - этап профессиональной работы. Начинается этап политической работы по обеспечению принятия новой Конституции. Это в 1977 году было легко, все шло через всенародное обсуждение и одобрение документа, подводившего итоги "исторического этапа на пути к коммунизму". Теперь сложнее.
Идет нервное соревнование двух революций - уличного бунта и коренной конституционной реформы. Принятие конституции открывает простор для возрождения российской государственности и развития общества. Поле деятельности огромно, оно общее; и каждому, представителям различных партий и слоев найдется место для самопроявления во благо России.
Мыслимо ли, чтобы нынешний Съезд народных депутатов принял документ, предполагающий изменение порядка его формирования и его состава? Ведь значительная часть сегодняшнего Съезда представляет не народ, а прежде властные структуры компартии. Предоставление такому форуму права на принятие новой конституции - дело рискованное; это напоминает азартную рулетку, тогда как ставка в подобной игре слишком высока.
Казалось бы: естественнее было бы созвать Учредительное собрание для принятия новой конституции. В его пользу говорит возрождение интереса к прошлому народа и его государственности; Учредительное собрание - символ парламентского, правового пути развития революции, попранного большевиками... Состав такого Собрания более реально представил бы наше общество. Учредительное собрание можно созывать по-разному. В условиях революционной ситуации - очень быстро и решительно; в условиях многопартийности - спокойно, путем открытой предвыборной борьбы между различными политическими силами. Но, подумав, мы отложили мысль о целевом Учредительном собрании, способном заместить собою Съезд депутатов.
Сегодня упор делаем на всероссийское народное голосование (референдум) по новому Основному закону. Нас все время пугают "выбором, сделанным народом в октябре 1917-го года". Пусть наконец этот выбор состоится: если на референдум пойдут альтернативные проекты и будет выбран самый достойный из них.
X. ПРОЕКТ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - НА РЕФЕРЕНДУМ!
Мы готовы к решающему голосованию по проекту новой конституции, первому в нашей стране конституционному референдуму.
Представительное учреждение - каким является наш Съезд народных депутатов РСФСР - организовало разработку и обсуждение проекта новой конституции. Однако, его принятие не может стать исключительным делом этого Съезда. Объектом волеизъявления граждан Российской Федерации станет проект нового обустройства России, сами россияне вынесут окончательное решение этого вопроса.
Великий просветитель Руссо спрашивал: "как может быть представляема воля?". Мысль нам особенно близка и понятна. Основной закон, не принятый через референдум, непосредственно квалифицированным большинством избирателей, уже не вполне является выражением общей воли.
А между тем, процедура референдума не раз применялась в различных странах мира как раз для принятия конституций. Приведу лишь несколько примеров (в хронологическом порядке):
- Конституция Луи Бонапарта - Конституция VIII года во Франции (1799 г.): утверждена народным голосованием (плебисцитом);
- Основные конституционные принципы Луи Бонапарта во Франции (1852 г.): приняты народным голосованием (плебисцитом);
- Конституция IV Французской Республики (1946 г.): разработана учредительным собранием и одобрена всенародным референдумом;
- Конституция Дании (1953 г.);
- Конституция V Французской Республики (1958 г.): разработана и утверждена правительством, окончательное решение принято на референдуме;
- Конституция Турецкой Республики (1961 г.);
- Конституция Сенегала (1963 г.);
- Конституция Греции (1968 г.);
- Конституция Гамбии (1970 г.);
- Конституция Малагасийской Республики (1972 г.);
- Конституция Камеруна (1972 г.);
- Конституция Чили (1980 г.).
Последним Основным законом, принятым через референдум, стала Конституция Филлипин (1987 г.). Богатый опыт и практику непосредственной демократии накоплен в Швейцарии, США, Австралии - там проводят референдумы часто.
Нельзя не отметить, что наши учебные пособия по государственному праву "буржуазных стран" трактовали подобные референдумы негативно, считая, что процедура народного голосования "создает оптимальные условия для навязывания народу воли реакционных кругов".
Оно и ценно, что высказываясь однозначно "за" или "против" проекта конституции, гражданин определяет свое отношение ко всему проекту в целом, его концепции, политической и нравственной ориентации. Гражданин голосует не за отдельные положения Основного закона, а за тот вектор, который данный проект задает всему обществу и всему государству.
Конечно, идеальным явился бы созыв специального конституционного учредительного собрания, проведение демократических выборов на такое собрание. Однако, сложная ситуация не позволяет нам идти на очередные выборы; люди справедливо возмущаются - "сколько можно голосовать, а жизнь все хуже и хуже!"... На выборы народ уже не пойдет. Если что и заставит встрепенуться - так это новая, не навязшая еще в зубах форма непосредственного участия в политике: референдум.
Участие в нем сопоставимо с всенародными прямыми выборами делегатов учредительного собрания (ассамблеи), способного принять конституцию. Но второй вариант сложнее: гражданин сначала голосует за своего представителя, который впоследствии (быть может) проголосует при утверждении конституции на заседании такого собрания (ассамблеи).
Замечательные наблюдения в пользу принятия конституции через референдум, как ни удивительно, мы находим у "старорежимного" правоведа С.А. Котляревского: "...при известных социально-психологических состояниях наличной среды институты непосредственной демократии могут в большей степени отвечать началам правового государства, чем последовательно проведенный в его классических очертаниях представительный строй. Мы имеем в виду обстановку, в которой у массы избирателей рождается сознание, что этот строй не способен обеспечить указанное качество законов. Особенное значение это имеет для таких законов, которые возлагают известныя новыя обязательства на население. Оторванность парламента от страны может стать очевидным фактом, который переживается, как нечто неправомерное, нарушающее права, а не только интересы граждан. В этом случае введение институтов непосредственной демократии может быть одним из средств обеспечить правовое верховенство".
Наконец, несколько цифр: в конце 1990 года 55 процентов опрошенных россиян и свыше 70 процентов москвичей высказались за принятие конституции именно через референдум, а не на Съезде. А по данным февральского 1991 года общереспубликанского опроса ВЦИОМ лишь 11 процентов россиян однозначно не приняли бы участия в подобном голосовании и лишь 3 процента высказались бы против нашего проекта конституции. Вот так.
XI. СМЕНА ВЕХ
Осенью 1990 года сложилось своеобразное положение: проект еще не опубликован, а нападки льются полным потоком. Особенно отличаются "Советская Россия" и "Правда"; да и местная печать не уступает.
Но ведь это уже было: так называемая "критика буржуазных концепций" при отсутствии знакомства с самими критикуемыми концепциями. При голосовании по вопросу об опубликовании проекта часть членов комиссии была против: пускай-мол критика продолжается, а проект выносить на народ не следует, дабы не смущать.
В одиночку отстоять наше стремление к обновлению не удастся. Те, кто довел Россию до ручки, приложат все силы и погубят реформу, а виноваты будут демократы, Ельцин и новая конституция.
Нам нужна помощь сограждан - пусть дело мирной конституционной реформы станет общим для всех нас делом. Надо вместе отстоять нашу конституцию.
Россия вышла на качественно новый этап своей истории. Изменилось прежнее положение дел, при котором судьба обновления находилась в руках ограниченного круга авторитарных модернизаторов и их аппарата. Два встречных потока определяют возрождение России: становление гражданского общества внизу и становление демократической государственности сверху. Реформа входит в противоречие с государственной логикой "демократического, гуманного социализма" - той, на которой построены действующие конституции Союза и России.
Можно потратить изрядно сил и средств на подновление основ закрепленного в нынешней конституции строя, до умопомрачения латать поправками манифест социализма. Но успешно реформировать можно лишь дееспособную систему; недееспособную следует менять. И не на баррикадах, а в ходе мирного, последовательного конституционного процесса.
Принятие нового Основного закона продолжит многотрудный переход к демократическому правовому государству, свободному гражданскому обществу, современному образу жизни. Разумный план подготовки, принятия и усвоения новой конституции - первооснова перехода к нормальной системе.
XI. ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ
Сейчас, после нескольких месяцев напряженнейшей работы над проектом конституции для России, можно сказать со всей определенностью: мы решили первую часть поставленной первым Съездом народных депутатов РСФСР задачи - подготовили новую Конституцию для России.
Завершен этап написания проекта. Впереди - самая широкая работа с обществом, его представителями в российском парламенте по разъяснению структуры, принципов и содержания проекта.
Надо готовить общественное сознание и публику к завершающему этапу нашей ответственной работы - к принятию новой Конституции Российской Федерации.
[1] С дополнениями и изменениями 1991 года. В ранних редакциях опубликовано в: бюллетене "Конституционный вестник", 1990 No2., С. 4-19; журнале "Народный депутат", 1990. No 15 (октябрь) 1990, С. 80-88; сборнике "Конституция Российской Федерации: проект с комментариями", М.-Красноярск, 1991. С. 109-122; "Комсомольской правде" от 2 сентября 1990 г., "Сибирской газете" (Новосибирск) от 29 октября 1990 г.
