Олег Румянцев: Первое представление проекта Конституции РФ. Доклад на пленарном заседании Конституционной комиссии, Москва, Дом Советов РСФСР.Назад
Олег Румянцев: Первое представление проекта Конституции РФ. Доклад на пленарном заседании Конституционной комиссии, Москва, Дом Советов РСФСР.
Уважаемые члены Конституционной комиссии, от имени рабочей группы и группы экспертов хочу доложить вам, что задание пленарного заседания от 31 августа выполнено и мы представили в середине октября проект новой Конституции Российской Федерации.
Весь сентябрь после прошедшего пленарного заседания шла работа над текстом. Мы внесли целый ряд поправок в разделы, ряд изменений в саму концепцию Конституции, ибо то заседание показало различия во мнениях, очень полезные. На заключительном этапе, с 25 сентября по 10 октября, рабочая группа и группа экспертов работала на даче "Архангельское", там где писались "500 дней", в тех же стенах мы 15 дней и 15 ночей выполня-ли ваше поручение по написанию проекта новой Конституции Российской Федерации.
Хочу обратить внимание, что работа велась гласно. Мы расширили круг экспертов, привлекаемых к работе над проектом Конституции. Использовали мнения, поступившие из различных регионов нашей страны, были привлечены депутаты Мособлсовета и Моссовета, приезжали и депутаты, не являющиеся членами нашей комиссии.
Насколько вы помните, на прошлом заседании мы обратились к представителям автономий с просьбой активнее давать свои предложения. К сожалению, далеко не все участники Российской Федерации, руководители автономий или республик дали свои предложения. Тем не менее поступили материалы из Татарстана, Хакасской республики, Карелии, Ханты-Мансийского округа, презжали депутаты из Свердловска, из Магадана, представители Дальневосточной ассоциации. Установлены контакты с конституционными комиссиями автономных и союзных республик. Отктытость в работе Комиссии налицо. И если сегодня мы пройдем через принятие за основу нашего проекта, то дальнейшие предложения со стороны всех частей Рос-сийской Федерации будут приняты с интересом, рассмотрены и использованы.
Я бы хотел призвать к добросовестному отношению к проекту. Уже довелось поговорить с рядом депутатов, которые заявили, что они против данного проекта, хотя разговор велся в секретариате еще до получения этими товарищами окончательного проекта. Наверное, обоснованные выводы можно делать только рассмотрев проект, причем рассмотрев его в совокупности. Рассматривать новую Конституцию следует в контексте происходящего экономического и политического обновления Российской Федерации. Без этого контекста становится неясным и сам замысел, и темпы, которыми ведется разработка, и сам ход конституционного процесса в Российской Федерации.
Нас не может не тревожить распад государственности, происходящий в Российской Федерации, начатый Декларацией о государственном суверенитете Российской Федерации-основным на сегодняшний день законом нашей республики, основой для развития законодательства республики,-парад дальнейших деклараций, был, на мой взгялд, не совсем адекватен духу самой Декларации. Одно дело государственный суверенитет Российской .Федерации и другое дело национально-государственный, и национальный суверенитет составляющих ее частей.
Нас тревожит распад вертикальных связей в системе государственной власти, который вызван чехардой в полномочиях органов местного самоуп-равления. Нас тревожит потеря уважения к Конституции, уважения к пока еще действующей Конституции, действующей уже всего лишь де-юре, но не де-факто. Что, впрочем, понятно: это утрата доверия к идеологизированному тексту, не имеющему прямого юридического действия. И сегодня при принятии программы перехода к рынку (как бы она не называлась-"500 денй" или "1000 дней", или "400 дней") отсутствие самой конституционной базы для такой реформы сдерживает ее самым серьезным об-разом.
Приняв Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, мы дали обещание всему нашему народу. И именно подготовка и принятие новой Конституции является ничем иным как выполнением данного обещания. Ибо пустое провозглашение государственного суверенитета при отсутствии его защиты, без обеспечения конституционной базы для защиты государственного суверенитета, будет означать дискредитацию представительных органов новой власти, дискредитацию всего нашего Съезда и всего обновления, происходящего в Российской Республике.
Принятие Конституции решит три задачи. Первое. Проект новой Конституции мы рассматриваем в качестве политической основы для восстановления легитимной власти: Конституция, власть и строй, которые примет наш народ (а исключительное право принять Конституцию записано за народом в статье 1. 2.), наконец-то, станут легитимными, будут правоспособными, получат доверие всего многонационального народа Российской Федерации.
Вторая задача: Конституция, призвана заложить основу для развития здоровых общественных отношений, здоровых традиций в обществе, тради-ций, которые исчерпаны, истерзаны и которых на деле нет. Без писанных законов и неписанных традиций не может быть развития нормального общества. Это воспитательная, общественная функция Конституции.
И третье: Конституция призвана обеспечить юридическую и правовую основу для создания нормального жизнеспособного экономического механизма. Нищая Россия, разруха и разбой, царящие в республике, отнюдь не способствуют укреплению и сплочению государства российского. Только на основе перехода к рынку, на основе новых экономических отношений, экономического благополучия можно будет приостановить процесс распада и достичь желанного процветания.
Все эти задачи мы и постарались отразить в преамбуле новой Конституции. Позволю себе ее зачитать, именно преамбула в яркой форме воплотила основные задачи и цели нашего общего с вами документа.
"Мы, многонациональный народ Российской Федерации, объединенный исторической судьбою и жизнью на этой земле, чтя память предков своих, в бедах и страданиях сохранивших и передавших нам светлую память веру в добро и справедливость, исходя из высокой ответственности перед нынешним и будущим поколениями наших соотечественников, исполненные решимостью утвердить свободу, права человека и достойную жизнь в нашей стране, обеспечить гражданский мир и национальное согласие, возродить общество и сделать незыблемой демократическую государственность российскую,-принимаем настоящую Конституцию и считаем ее впредь Основным законом нашего общества и нашего государства".
Вот так. Перейдем теперь к 1-ому разделу. Основные особенности Новой Конституции, ее деидеологизированный характер, социальная направленность, юридическое звучание отражены в разделе первом, который назван "Основы конституционного строя Российской Федерации". Здесь всего 12 статей. Одиннадцать из них закладывают незыблемые основы существования общества, личности и укрепления государства. Эти основы: государ-ственный суверенитет, народовластие, человек и его права как высшая цен-нность, политический и идеологический плюрализм,"разделение властей по вертикали и по горизонтали, верховенство права и Конституции, свободная правовая экономика, принцип социального государства, принцип федеративного государство, место Российской Федерации в сотрудничестве суверенных государств; наконец, Российская Федерация как часть открытого мирового сообщества.
Закладывается, как видите, подход от конкретного человека вплоть до открытого мирового сообщества. Вот каков охват нашей Конституции. И причем на первом месте, я еще раз подчеркиваю, не так называемые общегосударственные интересы, общемировые интересы, а личность, свободная, суверенная личность, являющаяся составной частью и основой здорового гражданского общества.
Стоит подчеркнуть, в. нашей Конституции заложена особенная концеп-ция. Говорю об этом особо, ибо были уже упреки, что проект носит "копи-истский характер". Мы долго пытались понять, что такое "копиистский характер", и наконец, поняли, что нас упрекают в том, что мы перевели просто-напросто какую-то из зарубежных конституций. Это не так, хотя и было такое предложение: лидер "Демократического Союза" В. И. Новодворская предлагала перевести американскую конституцию на русский язык и затем принять ее. Но мы, естественно, отказались от какого-нибудь слепого копирования. Эта Конституция носит, безусловно, оригинальный и самостоятельный характер, ибо исходит из концепции общественного договора. Общественного договора между тремя уровнями: я еще раз их назову, потому что это очень важно-договора между личностью, гражданским обществом и государственной властью.
Поэтому раздел второй называется "Права, свободы и обязанности человека и гражданина". Открывается он важными общими положениями о неприкосновенности и неотчуждаемости прав. А также о том, что каталог прав, приведеных в данной Конституции, не может служить для умаления каких-либо иных прав, не упомянутых здесь, но сохраняемых человеком и гражданином. То есть это не есть исчерпывающий каталог прав и свобод человека и гражданина.
Говорим мы далее о гражданстве; о социальных и политических правах, сведя их воедино, ибо подчас сложно разделить права социально-экономические и права политические. Они в нашем обществе тесно переплетены.
И далее-о гарантиях прав граждан Российской Федерации. Не декларации взяты нами за основу гарантии, а четкие положения, которые могут применяться органами судебной власти. Вот что будет главной гарантией прав граждан Российской Федерации. Все это четко расписано в главе 2.5.
Следуя логике концепции, после личных тем мы поставили раздел "Гражданское общество". Обращаем ваше внимание на особый синтетический характер, особое звучание данного раздела. Мы не склонны рассматривать гражданское общество как чисто философскую категорию; мы возводим ее на уровень категории конституционного права, ибо совокупность коллективных прав, имеющих социально-общественное значение, реализа-уется через отношения и институты гражданского общества.
Раздел содержит статьи о собственности, труде, предпринимательстве;
говорит о семье, о религиозных объединениях, общественных объединениях, о воспитании, культуре, политических партиях, т.е. обо всех отношениях и институтах, которые конституция отнюдь не намерена регламентировать или поучать. Невозможно поучать гражданское общество, но зато возможно и насущно важно легализовать его статуе. Легализовать нормальное здоровое развитие его институтов, неподчиненность диктату государства и вмешательству, агрессии со стороны органов власти и не допускать подавления гражданского общества.
Выделен специальный раздел, и мы уже получили целый ряд откликов от видных специалистов в области конституционного права, которые отмечают, что это находка в данной Конституции. Находка-, имеющая важное значение, в том числе и теоретическое. Надеемся, и практическое-когда этот раздел будет реализован.
Здесь мы подходим к двум разделам, посвященным государству. Четвертый раздел говорит о федеративном устройстве Российской Федерации. Пятый-системе государственной власти.
Конечно же, мы понимаем, что раздел "Федеративное устройство" вызывает неоднозначное отношени. Уже в процессе самой работы над этим разделом нам приходилось слышать самые противоречивые мнения. Представители некоторых русских областей говорят: нам надоел диктат автономий. Представители автономий излагают противоположную точку зрения:
как вы можете давать статус республик русским областям? Тем самым вы уничтожаете нашу национальную государственность.
Вот между таких крайних, противоречивых и взаимоисключающих позиций и приходилось вести тяжелейшую работу над концепцией четвертого раздела "Федеративное устройство". Мы выделяем два типа составляющих частей Российской Федерации. Национально-государственные и региональные образования могут составлять республики, получать конституционно-правовой статус республик. Это не означает, что национально-государственные образования, уже существующие республики опускаются на уровень областей, отнюдь нет. Напротив, если какая-то область, регион или ассоциация областей, возникших в исторически русских землях, в состоянии овладеть конституционно-правовым статусом республики,-пожалуйста, Конституция предоставляет ей такую возможность.
И совсем неверно, что 33 нынешних автономии и 57 нынешних областей будут "стенка на стенку" идти. Одни как имевшие генезис национально-государственных образований, а другие как выросшие из областей. Это совершенно порочное восприятие нашего подхода.
Уже в разделе первом, в статье 1.9., которая у вас находится на стр. 7 в зеленой папке, записано, что все субъекты федерации входят в Российскую Федерацию на основе равноправия и самоопределения. То есть на основе свободного выбора путей и способов социально-экономического, политико-правового и национально-культурного развития. Опасение, что право субъектов федерации на самоопределение нарушено, неправомерно. Ибо мы это право выносим в самое начало Конституции.
Но в то же время для нас является непреложным принцип уравнения в правах субъектов федерации. Для тех же частей федерации, которые не пожелают овладеть политико-правовым, конституционно-правовым статусом республики, предусматривается возможность статуса федеральной территории, напрямую подчиненной высшим органам государственной власти Российской Федерации.
Такая концепция представляется достаточно стройной. Конституция четко расписывает разделение полномочий. Есть перечень исключительных полномочий Российской Федерации. Есть совместные полномочия, совмест-ная компетенция республики и субъектов Федерации. Обращаю внимание, что дается исчерпывающий перечень того, что мы относим к исключитель-ному ведению федерации. Все вопросы, имеющие внутриреспубликанское, внутригосударственное значение для субъектов федерации, отнесены к их ведению. Это разумная децентрализация полномочий.
Но опять раздаются голоса: а где у вас право на отделение? Так давай-те, говорите четко: мы за "отделение", за развал России, за ее разделение, раздробление и за прекращение ее государственности. Если вы ставите та-кой вопрос, иначе вас понять трудно. Потому что это Конституция федера-тивного государства. Государственный суверенитет Российской Федерации един и неделим. Это федеративное, а не конфедеративное государство, не сообщество и не союз.
И когда проводится параллель, что, мол, Российская Федерация остав-ляет себе право выхода из межгосударственных образований, т.е. Союза, то почему бы это право не дать и субъектам Федерации? Но Союз или сооб-щесто-это конфедеративное образование. И генезис Советского Союза был другой. Равноправные республики объединялись, заключили договор. Здесь же Российская федерация отдавала свои полномочия сверху, расши-ряя полномочия составляющих ее субъектов. Последний раз это произошло 12 июня 1990 года на Съезде принятием девятого пункта Декларации о го-сударственном суверенитете РСФСР.
Пятый раздел. Он касается системы государственной власти. Но, воз-можно, он неудачно назван; может быть, здесь имеет смысл сказать о высших органах государственной власти, мы еще будем дальше править, по-скольку работа продолжается ежечасно и еженощно.
Выделяются цели и задачи государства, четко оговариваются, чти обяза-но государство. То, что не записано в Конституции, народ принявший Кон-ституцию, не дает этому государству. Все принадлежит народу-суверену. Это очень важно. Исчерпывающий перечень обязанностей государства дан на стр. 27.
Далее следует описание структуры высших органов государственной власти; речь идет о парламенте, о Президенте, правительстве Российской Федерации. И здесь мы приходим к двум вариантам.
Мы сознательно не стали делать выбор между обоими вариантами, пото-му что было бы ограничением вашего права, как народных представителей, выбрать, какой будет система высших органов государственной власти. Два раздела равноправных, не как антагонистические, как взаимоисключающие разделы. А как возможность для выбора. Выбора вашего, выбора в комите-тах и комиссиях Верховного Совета. Выбора депутатами съезда между представленными здесь вариантом "А" и вариантом "Б".
Вариант "А" назван нами "Ответственное перед парламентом правитель-ство".
Вариант "Б" назван "Президентская республика".
"А" и "Б" не означает, что один выше другого, что "Б" подчиненный какой-то вариант. Может быть, и наоборот будет. Понимаете? Зависеть это будет опять же от нашего вместе выбора не только сегодня, но и в течение всего последующего обсуждения данного проекта.
Собственно говоря, суть различия такова. Является ли Президент толь-ко главой государства Российской Федерации или он же ее и глава испол-нительной власти. Я очень упрощаю сейчас, но авторы и руководители подкомиссий выступят и разовьют эту мысль, вы, собственно говоря, текст читали, все видно по тексту. Существует ли самостоятельное правительст-во? Правительство ответственное перед парламентом? Кабинет министров (Совет Министров) и возглавляющий его глава, председатель Совета Ми-нистров. Либо сам Президент возглавляет исполнительную власть, в кото-рую входит администрация, входит и кабинет министров.
Варианты различаются по полномочиям палат. По полномочиям верх-ней палаты парламента (государственной думы). Верхняя палата-феде-ральный совет; она образуется либо субъектами федерации, их представи-тельными органами, либо избирается всем народом непосредственно. И нижняя палата, палата народных представителей. Депутаты парламента на-зываются народными депутатами, но сверху-федеральные советники, а в нижней палате-народные представители. По вариантам либо обе палаты имеют право законодательной инициативы, право принимать законы, либо верхняя палата только рассматривает выдвигаемые нижней палатой законо-проекты, одобряет или возвращает их.
Я немножечко округляю, с тем, чтобы не тратить время сейчас на про-смотр деталей. Дается возможность нормальной политической и Професси-ональной работы над этими вариантами.
Далее мы рассматриваем вопросы избирательной системы.
Здесь также два варианта. Но большинство в рабочей группе-за вари-ант абсолютного большинства, за мажоритарную систему выборов. Систему одномандатных округов, когда решает абсолютное большинство; кандидат, получивший абсолютное большинство, становится депутатом. Не по системе пропорционального представительства, когда есть списки от партий. Ва-риант мы здесь предложили с тем, чтобы по возможности сравнить эти ва-рианты и узнать позицию комиссии.
После главы о федеральной избирательной системе следует очень важ-ная глава о судебной власти.
Здесь предложен новый конституционный институт-Конституционный суд, он помещен до главы, касающейся Верховного Суда. То есть судебная власть состоит из Конституционного Суда, из Верховного Суда, из общих судов.
Здесь могут возникнуть какие-то споры по прокуратуре, ее роли и мес-ту в системе органов власти. Это вопрос открытый, в проекте за прокура-турой закреплены только полномочия государственного обвинения в уго-ловном судопроизводстве. Уже поступают предложения расширить или на-оборот изъять из Конституции институт прокуратуры-граждане сами обес-печат надзор, обращаясь в суд. Здесь есть простор для дальнейшей работы.
Принципиальная в нынешней ситуации глава 5.8. "Местное самоуправ-ление".
Мы знаем с каким трудом идет разработка Закона о местном самоуправ-лении и местных Советах в соответствующем Комитете, посему и попыта-лись соединить различные подходы и концепции в одну согласованную конституционную позицию.
Думается, что рабочей группе удалось это сделать; надеемся, что Коми-тет по местному самоуправлению рассмотрит и сделает свои предложения. Мы предлагаем закрепить положение о независимости органов местного са-моуправления от органов государственной власти в решениях местных воп-росов, входящих в их компетенцию. Причем-только в вопросах, которые входят в их компетенцию. Это и есть основа разделения властей по верти-кали.
Глава 5.9-финансы и бюджет. Глава 5.10-защита государства, в кото-рой мы говорим о Вооруженных Силах, о службах безопасности и феде-ральной полиции, различных органах внутренних дел.
Конституция предусматривает возможность для Российской Федерации вместе с другими суверенными государствами формировать общие воинские соединения. Принятие Конституции не означает, что немедленно будут со-зданы самостоятельные Вооруженные Силы Российской Федерации, хотя такое положение возможно. В то же время мы не сочли возможным в Кон-ституцию вставлять вопрос о Вооруженных Силах Советского Союза. Кон-ституция стабильный документ, пишется надолго, а сегодня неясно какова будет судьба советских Вооруженных Сил. Определит Союзный Договор, если он будет. Но еще раз подчеркиваю, возможность совместных форми-рований мы сюда ввели. Это позволяет гибко относиться к данному конк-ретному вопросу.
Сказано и о том, что использование воинских формирований, полиции, служб безопасности для воспрепятствия деятельности парламента, для свер-жения конституционного демократического строя, свержения законного правительства и в целях незаконного конституционного ограничения прав человека является тягчайшим преступлением против народа. Это принци-пиальнейшее положение проекта.
Глава 5.11., завершающая раздел "о государственной власти" говорит о чрезвычайном положении. Четко оговаривается, в каких случаях может быть объявлено чрезвычайное положение. Ибо чрезвычайное положение не вводится, оно возникает из хаоса, из промышленных аварий, из межнацио-нальных каких-то битв. И его нужно вовремя объявить на основе положе-ний Конституции, четко оговорив полномочия Президента, судебной вла-сти, федерального парламента в этих условиях. Определено, какие права человека не могут быть умалены даже в случаях объявления чрезвычайно-го положения. Это соотносится с международными пактами, и мы здесь эту линию проводили твердо.
Раздел шестой "Заключительные положения" содержит статьи о столи-це, государственных символах, официальной символике и определяет поря-док введения в действие Конституции. Мы считаем, что вступить в. силу Конституция должна сразу после подведения итогов общенародного рефе-рендума по ней, но не в полном объеме. Почему, об этом говорит седьмой раздел, содержащий переходные положения. Не все положения Конститу-ции вступят в строй сразу, ибо сейчас ситуация тяжелая, ситуация переход-ного периода и в экономике, и в политике. Переходные положения-гиб-кий раздел, который включит ваши предложения, предложения комитетов и комиссий, что позволит нам отразить в Конституции преемственность власти и преемственность государственности на этой земле.
Исходя из этой концепции, которая представлена в проекте Конститу-ции, мы можем очертить план конституционного процесса. То, что сегодня Председатель Верховного Совета, председатель нашей Комиссии смог при-ехать на наше пленарное заседание, показывает, что руководство России придает важнейшее значение разработке и воплощению в жизнь плана кон-ституционного процесса. Невозможно уже дольше откладывать нам в Рос-сийской Федерации вот этот конституционный акт, конституционный доку-мент, защищающий государственный суверенитет, защищающий личность и общество в этой сложной ситуации. И действительно, должны, как было предложено в зачитанном проекте решения, передать эту основу, для даль-нейшей работы в комитеты и комиссии, далее использовать предложения и замечания, которые оттуда придут, после чего опубликовать проект для всенародного обсуждения, чтобы люди продолжили присылать свои предло-жения, поправки. У нас уже накопились сотни писем из различных регио-нов нашей страны, которые пришли на конкурс, объявленный 31 августа. Учтя в течение ноября эти предложения, мы сможем представить Съезду депутатов проект новой Конституции на одобрение в основном, и чтобы Съезд после передал проект народу: пусть сам народ использует свое кон-ституционное право на принятие Конституции. Мы все глубоко уважаем наш Съезд, но здесь сам народ должен сказать: "Мы многонациональный народ, принимаем данную Конституцию и считаем ее впредь основным за-коном нашего общества и нашего государства". По-видимому, Съезд смо-жет поручить председателю Конституционной комиссии, возложить на него ответственность за вынесение проекта Конституции на всенародное приня-тие.
Такой план конституционного процесса не является поспешным или ли-хорадочным; этого требует ситуация, ситуация действительно революцион-ная. Либо вот такая парламентская, мирная, правовая, коиг^туционная ре-волюция, либо отчаянный бунт тех, кто уже не может, не в состоянии тер-петь все те беды и страдания, которые сегодня легли тяжелейшим бременем на многонациональный народ Российской Федерации.
...В заключение я еще раз обращаю ваше внимание: данный проект име-ет своей главной задачей восстановление гражданского мира. Я не хочу, чтобы меня обвинили в монархизме, но рискну зачитать слова из Высочай-шего Манифеста 17 октября 1905 года, прозвучавшие в преддверии первых конституционных документов России: "Призываем всех верных сынов вспомнить долг свой перед Родиной, помочь прекращению неслыханной смуты и вместе с нами напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле".
Прекрасные слова. Вот для того, чтобы восстановить мир на родной земле, мы и должны, мне кажется, принять новую Конституцию Россий-ской Федерации. Спасибо.
Опубликовано в: Бюллетень "Конституционный Вестник", No3, 12 октября 1990 года
