Олег Румянцев: О проекте Конституции Республики ТуваНазад
Олег Румянцев: О проекте Конституции Республики Тува
Полагаем, что в Туве мы имеем дело с прагматическим и трезвым политическим подходом. Вокруг Тувы идет много разговоров, может быть, часто лишенных оснований. Известные события, произошедшие не так давно в республике, заставили очень многих встревожиться. Эта тревога закономерна, ибо бацилла этнического подхода к строительству государства захватывает многие районы России. Выделяется коренная нация и начинают строить государство "под себя". Какой-нибудь меджлис, созданный по чисто этническому принципу, считает себя чуть-ли не единственным представительным органом. Многонациональный же характер нашего государства и отдельных его частей требует гораздо более взвешенного подхода.
Итак, обратимся к разбору проекта Тувинской Конституции. Статья 1 провозглашает Республику Тува суверенным демократическим государством. Отмечается, что Тува имеет право на самоопределение. Нужно учесть, что самоопределение кое-кто понимает как синоним отделения. В международном праве это совершенно разные термины и они регулируются различными механизмами. Установившиеся во многих странах формы осуществления права на самоопределение являются подчас формами самоопределения "части в пределах общего" (федерации). В данном случае вряд ли можно вести речь о полной суверенности, как абсолютном верховенстве органов власти субъектов федерации на собственной территории, независимости самоопределяющегося субъекта. Но Федерация сама по себе и существует только в интересах составляющих ее частей, а не в интересах московской бюрократии и федеральной номенклатуры. Что же касается такой формы самоопределения, как отделение от единого государства и образование полностью самостоятельного государства, то в современных условиях для относительно немногочисленного, компактно проживающего народа она оставляет в исторической перспективе несравненно меньше возможностей, нежели нахождение в составе сильной федерации.
Право выхода не оговорено в Федеративном договоре, но оно косвенно оговорено в проекте новой Конституции РФ. В статье 74 (4) мы говорим: изменение конституционно-правового статуса республики осуществляется на основе волеизъявления двух третей избирателей в ней, с принятием соответствующего закона ВС РФ. Это предполагает фактически 2 этапа. Если республика желает объединиться с другой, или иначе изменить свой статус, нужны два условия: первое - на референдуме набрать две трети голосов избирателей; второе - принять соответствующий общефедеральный закон, с тем чтобы закрепить федеральной властью это изменение статуса.
Следует поддержать сделанное в статье 1 проекта заявление о том, что Республика Тува входит в состав Российской Федерации. Но здесь есть довольно странный момент, что она входит "на основе Федеративного договора". Республики не вошли в состав РФ на основе Федеративного договора, ибо они уже находились в ее составе. Показательно, что сам Федеративный договор писался на основе соответствующей главы проекта Конституции. Были попытки сделать Федеративный договор подобием Союзного договора,
государствообразующим документом, где республики, края, области создавали федерацию как бы заново. Договор в своей преамбуле однозначно гласит, что республики признают свою ответственность "за сохранение исторически сложившегося государственного единства народа Российской Федерации". Республика входит в РФ на основании статьи 71 федеральной Конституции. Шестой Съезд, одобрив Федеративный договор 10 апреля 1992 года, включил его содержание, как составную часть, в Конституцию Российской Федерации. Федеративный договор не имеет названия "Основной закон". Государство же подчиняется Основному закону, а не Договору, который является вторичным по отношению к Конституции. В нашей конституционно-договорной федерации есть Конституция, затем Федеративный договор и, наконец, дополнительные двусторонние договоры РФ с ее частями. Федеральная Конституция является актом высшей юридической силы по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе и по отношению к Федеративному договору.
Совершенно закономерным, отвечающим реальности, является положение статьи 2 проекта, гласящей, что народ Республики Тува составляют граждане республики Тува всех национальностей. Это положение снимает возможные напряженности, ненужные и вредные для общего дела благополучного развития.
Следует отнестись со всей внимательностью к положениям статьи 5 проекта Конституции Тувы о гражданстве. Надо бы четко определить соотношение федерального гражданства и гражданства республики. Ведь гражданство Республики Тува не может устанавливаться вне связи с общероссийским гражданством. Если в первой же статье говорится, что Республика Тува входит в Российскую Федерацию, по-видимому, целесообразно отразить моменты, связанные с федеральным гражданством. Мы предложили бы такую формулу - "все граждане Республики Тува, постоянно проживающие на территории Республики Тува, являются одновременно гражданами Российской Федерации". И она снимет вопросы опять же о том, кого принимать в гражданство. Этот нам нравится - дадим гражданство республики, а этот нет, у него другой "пятый пункт". И здесь возможна дискриминация.
Принципиальна статья проекта "о верховенстве Конституции Тувы на своей территории". Можно было бы согласиться не с этой, а с предыдущей редакцией проекта. В статье члена ВС РФ от Тувы Ч-Д.Ондара в "Российской Газете" от 17.09.92 г., сказано, что не только Конституция и законы Республики Тува обладают верховенством на территории республики, но Конституция Российской Федерации, ее законодательные акты, принятые в соответствии с полномочиями делегированными России Республикой Тува, обладают высшей юридической силой на территории республики. Хорошо писал депутат Ондар, но ничего похожего нет в том проекте, который представлен на рассмотрение ВС Тувы. На каком-то этапе статья 8 претерпела негативные искажения. Статья стала очень двусмысленной, вошла в противоречие с нормой о вхождении в РФ. Совершенно не упоминается о том, что федеральные законы также имеют верховенство в пределах полномочий Российской Федерации.
Конституция - сложный документ, однако, надо прилагать все усилия, чтобы избегать в ней двусмысленности. Так формулировка статьи 9 проекта о том, что хозяйственная деятельность Тувы обеспечивается ее взаимодействием с экономикой Российской Федерации и зарубежных стран, позволяет предположить, что Российская Федерация чуть ли не что-то отдельное от территории Республики Тува. Ничего не сказано в 10-ой и 12-ой статьях о разграничении государственной собственности на федеральную и республиканскую. А это разграничение есть. Статус природных ресурсов, имеющих общефедеральноё значение, определяется Федерацией также по согласованию с республикой. Не может считаться абсолютно все, находящееся на территории республики, ее собственностью. Такой подход исключал бы возможность наличия на территории Республики Тува и других входящих в Российскую Федерацию республик, федеральной собственности, собственности других составных частей Федерации, собственности общественных объединений, негосударственных предприятий, собственности граждан, общей собственности. "Собственность республики" -некорректная формулировка. В Федеративном договоре записали такую формулировку: "достояние (собственность) республик". Эти неправовые скобочки появились в ночь перед подписанием Федеративного договора.
Есть что совершенствовать в разделе, посвященном форме правления в республике. В той же статье члена Конституционной комиссии Ондара написано о том, что "более, чем 45-летний опыт Советской власти в Туве фактически основывался на том, что тувинский дарод издревле решал свои основные вопросы вместе, сообща на .хуралах. И в этом плане система Советов вполне подошла нашей республике. Поставить на ней крест, значит, совершить глубочайшую ошибку. Но речь идет о наполнении хуральной системы содержанием адекватным ее назначению". Можно согласиться с этим тезисом, но по проекту Конституции иной раз просматривается, что все-таки от советской к хуральной системе перейти удалось не во всем. Действительно, в 4-ой статье проекта определено, что основой осуществления государственной власти в Республике Тува является принятый мировой цивилизацией принцип разделения властей. Здесь указано, кому в Республике принадлежит законодательная, исполнительная и судебная власти: Верховному Хуралу, Правительству и судам. Формулируя эту статью, в последующих статьях проекта следует учитывать, что в соответствии со статьей 85 действующей Конституции Российской Федерации местные Советы народных депутатов входят не в систему органов государственной власти, а в систему местного самоуправления. Исходя из проекта тувинской Конституции, в Республике Тува к местному самоуправлению будут относиться Хуралы и администрация в кожууне, городе, поселке, сумоне и арбане. Однако, представляется, что полномочия Президента могли бы быть усилены, потому что Президент избирается народом Республики Тува, а не Верховным Советом. Это сильный Президент, самостоятельная ветвь власти и источник многих направлений политики. Кроме того, в статье 81 проекта написано: "Президент входит в состав правительства". Значит, не будет премьер-министра. В статье 63 пункт 7, можно было бы записать, что Президент сначала назначает министров, а затем получает согласие Верховного Совета. Можно дать возможность Президенту выходить для согласования в Верховный Совет с инициативой проведения референдума. Подобную поправку предложил недавно Президент РФ.
Верховному Совету по тувинскому проекту даны полномочия утверждать все соглашения и договоры, подписанные Президентом. Это снижает роль Президента. Можно ратифицировать международные, межгосударственные, межреспубликанские договоры, но межправительственные соглашения не нуждаются в ратификации. Президент возглавляет это правительство, и он (Может заключать частные соглашения межправительственного характера. В общем, в некоторых фрагментах проекта прослеживаются противоречия между высоким статусом избранного народом Президента и главы правительства и недостаточными его полномочиями.
В статьях о полномочиях правительства ничего не сказано о том, что правительство является частью исполнительной власти всей Российской Федерации. Можно привести пример: Указ Президента РФ от 2 сентября по Туве. Республика Тува не вносила протестов против этого Указа. Существует множество сфер взаимодействия правительства Тувы с федеральными министерствами. Но коли правительство Тувы по новой Конституции совершенно никак не будет привязано к правительству РФ, тогда и данные Указы как бы теряют некоторую правовую осмысленность. Было бы полезно также добавить в статью 83 проекта, положение о том, что правительство Тувы действует на основе и во исполнение также и постановлений и распоряжений Совета Министров Российской Федерации. У нас единство исполнительной власти. Иначе неразумным будет перераспределение федеральных бюджетных доходов. Российская Федерация может очень много сделать для развития в Туве собственной промышленности, собственной переработки, для того, чтобы Тува стала действительно самостоятельным участником Федерации. Реальная конституция, которая вытекает из практики не будет соответствовать написанной, а написанная не будет отражать реалии. А это мы уже имели много лет.
Следует также отметить наличие в проекте статьи 15 - о частной собственности. Может быть, перечисление объектов собственности в ней является слишком подробным, однако главное -что она не дает исчерпывающего перечня этих объектов и по существу содержит только одно оправданное ограничение - прямой запрет закона на нахождение в собственности четко перечисленных в этом законе объектов.
Одним из новшеств проектов конституций российских республик стали статьи о внешних экономических связях. Не является исключением в этом отношении и проект Конституции Республики Тува. Хотелось бы только заметить, что статью 17 проекта следовало бы привести в более четкое соответствие с нормами действующей Конституции Российской Федерации о внешнеэкономических связях республик в ее составе.
Интересны и заслуживают поддержки статьи проекта об охране памятников истории и культуры, о национальной культуре, о религиозных объединениях. В частности, нам кажется заслуживающим внимания указание в статье 25 проекта на то, что государство взаимодействует с религиозными объединениями в решении именно гуманитарных задач. Разумеется, это никак не колеблет правильность записанного здесь же принципа отделения религиозных объединений от государства,
Последний вопрос: как урегулировать взаимоотношения в случае противоречия между Республикой Тува и Российской Федерацией? В статье 77 сказано, что Президент Тувы может обращаться в Конституционный суд республики с просьбой дать заключение о соответствии нормам тувинской конституции актов Российской Федерации, если они затрагивают "законные интересы" Республики Тува. Это положение необходимо точнее сформулировать: если какие-то акты нарушают закрепленное разграничение полномочий и затрагивают конституционно закрепленные права республики Тува.
В целом, проект Конституции Республики Тува (текст от 22 марта 1992 года) является достаточно проработанным документом, но предстоит внимательно отнестись к тем поправкам, которые вытекают не из чьих-то вкусов, а из норм действующей Конституции Российской Федерации, норм Федеративного договора, требований федерального законодательства и самой жизни.
