Олег Румянцев: Устройство государственной власти в крае, области: вопросы конституционно-правового регулированияНазад
Олег Румянцев: Устройство государственной власти в крае, области: вопросы конституционно-правового регулирования
Новый федерализм в новой России
Наше совещание позволяет смоделировать несколько уровней реформы российской федеративной системы. Представление федеральной власти о государственной реформе и путях реализации федеративного договора - это первый уровень; второй уровень -разграничение полномочий в конкретных вопросах, в частности в вопросах внешне-экономической деятельности, в сфере управления; третий - обеспечение вертикали власти; четвертый уровень - участие области в отправлении своих государственно-властных полномочий в совместном ведении и, наконец, пятый уровень - Устав области.
Почему проводится совещание именно здесь и в эти сроки? В плане работы Конституционной комиссии РФ, который был на днях утвержден Президентом Российской Федерации Ельциным стоит как раз это совещание. На недавнем заседании Конституционной комиссии Президент подтвердил, что план работы Комиссии является не чем иным, как планом продолжения нашей конституционной реформы. На сегодня предметом конституционной реформы является не просто написание проекта Конституции и его совершенствование, но, прежде всего, реализация тех шагов, которые уже сделаны по пути этой реформы, реализация по частям нормативного материала, предложенного в нашем проекте Конституции. По частям мы успешно реализуем тот стратегический план государственного строительства, который называется проектом Конституции Российской Федерации: в Декларации прав и свобод человека, в Законе о Президенте, в Законе о Конституционном суде, в концепции судебной реформы. Но главным, ключевым вопросом была и остается реализация идеи нового федерализма.
Можно смело сказать, что Российская Федерация выстояла, находясь в исключительно сложной политической ситуации. Разрушились прежние формы существования Союза ССР, на наших глазах происходит драматичный распад Югославской Федерации, Чехословацкой Федерации. Мы, в Российской Федерации, заплатили пока минимальную политическую цену, этому разрушительному вихрю, который бушует на просторах бывших социалистических стран . И, во-многом, именно наличие четкого видения стратегии -что делать в области федеративных отношений помогло нам избежать и сценария Союза ССР, и сценария СФРЮ и ЧСФР, хотя опасность осуществления сего печального сценария сохраняется.
Федеративные договоры не стали документами типа союзного договора, создающими государство заново - хотя были заявки на такой подход и в Совете Национальностей и во фракции автономий. Вовремя удалось и Конституционной комиссии и руководству Совета Национальностей осознать всю опасность подхода к федеративному договору как к государство-образующему, конституирующему Россию документу. Основа федеративного договора, который был роздан участникам для парафирования в феврале-марте текущего года, в критическое время для Российской Федерации, стала 14-я глава проекта Конституции Российской Федерации, давшая разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти по вертикали. Федеративный договор был одобрен решением VI Съезда народных депутатов 10 апреля и его содержание стало составной частью Конституции, сохраняющей свое основополагающее значение. Анализируя разграничение полномочий мы будем ссылаться на действующую Конституцию, а не на федеративный договор, поскольку действующая Конституция вобрала в себя положения последнего.
Новый федерализм основывается в России на взаимной зависимости основополагающих подходов. Первый и главный из них это равенство конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, которыми являются теперь не только национальные образования, республики в составе Российской Федерации, но все, составляющие ее территории. И вот это равенство их статусов очень важно. Конечно, можно говорить о том, что получилось три федеративных договора: между федеральной властью и республиками, между федеральной властью и краями, областями, столичными городами, между федеральной властью и автономиями. Но наличие трех, разных по объему разграничиваемых полномочий договоров, не означает, что субъекты федерации не равноправны в своем отношении к федеральной власти. Это позволяет нам говорить именно о федерации, а не о государстве, создаваемому по принципу автономизации, где существуют особые, выделяемые и федеральной властью и желанием снизу, автономные образования.
Все участники РФ являются равноправными субъектами 4-х видов отношений: межрегиональных (друг с другом), федеративных (с центральными органами), международных и внешнеэкономических. В этом участии, в возможности проявления своей инициативы в рамках Конституции РФ - они все равны.
Второй важный принцип состоит в том, что Конституция и федеративный договор задают лишь рамочное разграничение полномочий, которое не является окончательным вердиктом тому, какой на деле объем полномочий конкретного взятого субъекта федерации. Наша федерация является ассиметричной федерацией, в этом гибкость е"е сегодняшней модели. Один объем полномочий у Башкирии, другой у Татарстана, третий - у Иркутской области. Кстати, я глубоко убежден, что само развитие ситуации приведет Татарстан к присоединению к Российской Федерации в качестве ассоциированного члена. Здесь не важно, как это членство будет называться, важно, что сохраняется участие в нашей ассиметричной федерации. Гибкость взаимоотношений между федеральной властью и каждым участником федерации гарантируется тем положением Конституции, согласно которому органы государственной власти вправе дополнительно по договору осуществлять перераспределение полномочий сверху вниз и наоборот. Наличие системы таких договоров не должно пугать и не должно ставить под сомнение единство нашего государства. Наличие таких договоров не является определяющим в конституционно-договорной федерации, закрепленной рамочным разграничением полномочий в Конституции, а также четким определением прав и обязанностей федерации по отношению к своим субъектам и отдельных субъектов федерации по отношению ко всей федеральной власти. Существующая наряду с этим система договоров позволит лишь обеспечить гибкость в этих взаимоотношениях, потому что любая жесткая структура в таком сложном образовании, каким является Российская Федерация может привести к его окостенению и к неизбежному выпадению кирпичиков из цементной кладки; если же все кирпичики из кладки выпадают, то сама кладка, естественно, обрушивается, превращается в пыль. Наличие конституционо-договорной гибкости модели, и есть тот самый каркас, та находка, которая позволяет нам сегодня смотреть с оптимизмом на будущее Российской Федерации.
В Российской Федерации должны создаваться четкие механизмы закрепления этих федеративных отношений. Ими является, прежде всего, Конституционный суд Российской Федерации. И когда мы слышим сегодня требования "придать федеративный характер Конституционному суду РФ" это, вызывает по меньшей мере, удивление. Подобное означает не что иное как покушение на ту часть Конституции и федеративного договора, согласно которой федеральное коллизионное право отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, а Конституционный суд РФ имеет в своем исключительном ведении разрешение споров о разграничении полномочий между федеральной властью и властью конкретных субъектов федерации.
Следующим инструментом воплощения федерализма является четкая вертикаль дополнительной власти. Не случайно здесь присутствует глава Контрольного управления администрации Президента Ю.Ю.Болдырев, народный депутат СССР. Сегодняшнее совещание позволит задать вопросы о том, как Контрольное управление видит реализацию этой вертикали, единство государственной власти в смысле исполнения тех нормативных актов, которые мы издаем на уровне представительных органов. Разграничение предметов ведения еще не означает автоматического выполнения исполнительной властью этих разграниченных полномочий. Одна из задач сегодняшнего совещания - понять, как администрация на местах занимается этим. Еще одним институтом, обеспечивающим разграничение полномочий являются представители Президента Российской Федерации на местах. Мы категорически не согласны с поспешным и запальчивым мнением VI Съезда народных депутатов о том, что представители Президента Российской Федерации являются неконституционным органом. Съезд рекомендовал Президенту пересмотреть свое решение о направлении представителей на места. Мы считаем, что это направлено прежде всего, против президента и против самого замысла конституционной реформы. Дело в том, что институт федерального уполномоченного был предложен нами Президенту Российской Федерации в ходе выработки проекта Конституции РФ. Пока еще федеральные уполномоченные, представители президента не имеют четкой законодательной базы, определенного видение своих переговоров. Федеральные уполномоченные не вправе вмешиваться в сферу компетенции края, области; он является, своего рода, координатором деятельности федеральных ведомств на этой территории. Федеральные ведомства имеют здесь и собственность, и отстаивают федеральный интерес. Задача федерального уполномоченного не только быть координатором и стражем федеральных интересов на данной территории, но также обеспечивать прямую и обратную связь с Президентом Российской Федерации.
Сегодняшняя модель позволяет нам говорить о серьезнейшей децентрализации государственной власти. И когда мы встречаемся с бывшим мэром москвы Поповым и задаем ему вопросы - почему же полностью разрушенным является муниципальное хозяйство нашей столицы и бывший градоначальник Попов нам отвечает, что Российская Федерация "не дает денег на асфальт", это звучит, по меньшей мере, издевательством над здравым смыслом. Поскольку по новому конституционному разграничению полномочий Москва, Московское Правительство, столичные власти уже имеют все полномочия и в налоговой сфере, и в распорядительной сфере, и в хозяйственной сфере, внешнеэкономической сфере для того, чтобы забыть вообще о том, что деньги на асфальт должна им давать Российская Федерация. Эти же попытки зацепиться за старую модель мы порой встречаем и в Сахалинской области, когда говорят, что Российская Федерация забыла Курилы. Сегодня самим краям и областям дана возможность вести собственный поиск и финансовых ресурсов, собственную внешне-экономическую деятельность. В составе нашей делегации от Правительства не смог прибыть Шохин, ему на сегодняшний день Президент поручил важную государственную задачу, но здесь присутствует начальник отдела министерства внешне-экономических связей, который выступит перед нами и расскажет о последствиях того, что субъекты федерации получили возможность вести самостоятельную внешнеэкономическую деятельность и только лишь координация этой деятельности отнесена к совместному ведению. И в Уставе Иркутской области есть параграф 9, который весь посвящен внешнеэкономической деятельности, и мне кажется, это достаточно важным для вашей областной конституции.
Наше федеративное государство должно сохраняться на нескольких китах: федеральный налог на всей территории Российской Федерации, единая, федеральная валюта на всей территории Российской Федерации, федеральная армия и, конечно, федеральное коллизионное право. Недопустимость одноканальной налоговой системы, для федеративного государства мне кажется очевидной. Хотя есть и такие требования: отказаться от федерального налога, перейти только к фиксированным субсидиям федеральных органов. Сегодня на это пошла Башкирия, ставит вопрос Якутия. Опасность искушения перейти на одноканальную налоговую систему существует. Это существенное и безответственное нарушение согласованных принципов федеративного государства и в этом отношении мы должны очень внимательно смотреть на протоколы к федеративному договору, поскольку, тогда, в этой эйфории заключения федеративного договора федеральная власть, находясь в достаточно слабом, испуганном положении пошла на "малый Брестский мир", подписание ряда протоколов, существенно исказивших сам смысл того, что подписывается федеративный, а не кон-федеративный договор.
Обсуждение конкретных статей этих договоров и статей Конституции показывает, что предстоит еще устранить многие противоречия, которые существуют между статьями совместного ведения и исключительного ведения Российской Федерации. Федеративный договор не может рассматриваться нами как догма и президент Российской Федерации уже высказывал мнение, что принятие новой Конституции позволит улучшить сложившееся на сегодняшний день разграничение полномочий, исправив допущенные "перекосы и учтя многостороннюю практику федеративных отношений.
Нам предстоит вместе с краями, областями, республиками выйти на понимание, что же есть наше "совместное ведение". На сегодня это существенный пробел, потому что никто не может дать четкого определения, для законодателей. Российская Федерация по предметам совместного ведения принимает основы законодательства, законопроекты рассылаются в республики, края, области, потом снизу мы получаем поправки, основы затягиваются в своем принятии. Затем на этой основе сами республики, края, области осуществляют свое собственное правовое регулирование. Здесь предстоит еще самой федерации понять, что есть основы, а краям, областям понять тот механизм, в каком виде они будут участвовать в выработке этих основ. Стоит обратить внимание, что в проекте Устава Иркутской области, который представлен председателем Иркутского областного совета народных депутатов Игнатенко, есть целый блок о правовой нормотворческой деятельности областного совета, области. Мне кажется, что следует предусмотреть там отдельным разделом участие областного Совета Иркутской области в выработке основ законодательства по совместному ведению Российской Федерации и области.
Устав области - это, фактически, конституция области, и этим нас пугали, когда говорили, что "Вы повышаете статус краев и областей, создаете удельные княжества, которые начнут принимать свою символику, свои гербы, флаги" и т.д. Ничего страшного в этом нет. Я специально привез на это совещание новую Конституцию северо-американского Штата Вирджиния. Штат Вирджиния когда-то первым принял свою конституцию, еще до принятия федеральной Конституции Соединенных Штатов Америки, но та старая Конституция Вирджинии была пересмотрена двадцать лет тому назад и Штат Вирджиния имеет теперь одну из самых современных и зрелых Конституций из всех северо-американских штатов. Я Вам могу сказать, что там Вы увидите гигантские полномочия этого Штата, фактически полномочия государства. Ничего страшного, что Штат имеет свой уголовный Кодекс, свой собственный Гражданский Кодекс, никто не разбегается. А у нас при гигантской децентрализации всех полномочий, сами области, края, республики при парафировании федеративного договора отказались от того, чтобы иметь свое собственное уголовное право, собственное гражданское право. Сегодня, наверное, только Башкирия на это претендует, потому что в Башкирии есть очень толковый законописатель т.Самигулин. Он полагает, что Башкирская школа законотворчества достаточно зрелая, что они сами напишут свое уголвное, гражданское законодательство. Дай Бог, лишь бы это не противоречило РФ. В целом же мы выходим на то, что у нас в федерации единое федеральное уголовное законодательство для всех, единое гражданское законодательство. Хотя штаты в США имеют свои кодексы. Я уж не говорю о том, что Калифорния называет себя Республикой Калифорния и фактически ведет себя как государство в государстве; но федеральные налоги, федеральное коллизионное право, федеральная армия и единая федеральная валюта -перечисленные мною киты обеспечивают в США действительную федерацию. Устав Иркутской области, который мы сегодня рассматриваем, я надеюсь, может стать модельным документом.
Но самое главное для нас с Вами - обеспечить соответствие этого Устава нормам федеральной Конституции - как нынешней, так и будущей. По-видимому, Российская Федерация примет новую Конституцию в 1993-ем году. Мы обсуждали с Президентом, что не надо искусственно тормозить принятие новой Конституции, но и не надо его искусственно форсировать. Но уже сегодня мы обязаны обеспечить соответствие Конституций республик в составе Российской Федерации и Уставов краев, областей федеральной Конституции, иначе новая Конституция повиснет в воздухе. Здесь заключена одна из самых больших опасностей. Сегодня Конституция Башкирии, принятая в первом чтении, проект Конституции Тувы, принятая уже Конституция Якутии, соображения "Дальневосточной республики" обрисовывают тревожную тенденцию подрыва будущего Федерации. Мы же уже договорились: к совместному ведению республик и Федерации, краев и федерации, областей и федерации первым же пунктом отнесли обеспечение соответствия Уставов и иных нормативных актов республик, краев и областей Конституции и Законам Российской Федерации. Это взаимное обязательство, взятое при подписании федеративного договора и закрепленное в конституции РФ делает антиконституционным любые попытки принять Конституции и Уставы, которые фактически игнорируют пребывание этих субъектов в федерации. В Уставе Иркугской области написано, что Иркутская область - неотъемлемая часть Российской Федерации, но эти слова могут остаться словами, если некоторые полномочия, некоторые принципы, записанные в Уставе будут входить в противоречие с нормами федеральной Констиуции, с нормами разграничения полномочий и предметов ведения федеративного договора.
У нас предстоит дискуссия по конкретным направлениям реализации нового федерализма, я хотел бы принять участие в этой дискуссии, а сейчас позвольте мне закончить свой вступительный доклад.
