Олег Румянцев: Россия избежит союзного `сценария распада`Назад
Олег Румянцев: Россия избежит союзного `сценария распада`
От редакции.
Россия избежит союзного "сценария распада"
Упорядочение федеративных, Внутригосударственных отношений в Российской Федерации - ключ к упрочению нашей государственности. Этой теме посвящен очередной выпуск "Конституционного вестника".
Наши предложения очевидны:
1) Сначала - разграничить предметы ведения и полномочий между тремя этажами государства: федеральной властью, властью субъектов Федерации, местным самоуправлением;
2) Эту договоренность оформить законом в качестве главы Конституции Российской Федерации;
3) Принять в целом новую федеральную Конституцию;
4) На основании и в развитие ее положений заключать двусторонние соглашения по конкретным предметам;
5) Добиться того, что вновь принимаемые конституции республик не будут противоречить ни согласованному разграничению полномочий, ни новой федеральной Конституции.
Если Россия станет Федерацией с четкими и прочными внутригосударственными властными отношениями - то исчезнет и нависшая было тень союзного сценария распада, хаоса и воинствующих амбиций.
Вот почему в Конституционной Комиссии еще в декабре 1991 года родился проект Соглашения о разграничений полномочий, одобренный впоследствии Президиумом Верховного Совета РСФСР и легший в основу Федеративного Договора, парафированного республиками 13 марта 1992 г.
Соглашение являлось и, по-прежнему, остается компромиссным, центристским документом. Сторонники договорной конфедерации - с одной стороны, и конституционной федерации (кстати, поддерживаемой ныне тремя четвертями опрошенных избирателей-россиян) - с другой, сели за стол и договорились о разработке общеприемлимого документа.
Да, и его подготовка, и обсуждение, и подписание шли непросто. В иных, идущих в авангарде суверенизации, республиках отрицательные решения были приняты "за глаза", без представителей руководства Российской Федерации. Вряд ли можно считать конструктивным типовые документы об "отказе", которые сгоряча принимались в некоторых республиках. (Они почти совпадают текстуально: рука одного автора?). В начале шли не соответствовавшие истине заявления: соглашение "напрочь отвергается ". Хотя Мордовия, Бурятия, Горно-Алтай, Эвенкийский и Ханты-Мансийский округа, многие области среди первых одобрили документ. Пятичасовая дискуссия в Бурятском парламенте, совместный труд с его депутатами показал, что основа согласия уже есть.
Принятие и изменение Конституции Российской Федерации. Определение федеративного устройства, его регулирование. Гражданство Российской Федерации. Установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной, судебной властей, порядка их формирования. Определение основ федеральной политики в области государственного строительства; федеральный бюджет, уголовное право, государственные границы и пр. Могут ли эти полномочия не относиться к федеральному ведению? Не могут. Это неоспоримые прерогативы федеральной власти. Надо ли все это делегировать, коли оно изначально было и есть у РСФСР?
Но есть пункты, которые пока вызывают вопросы: что есть федеральная государственная собственность и собственность республик, краев, областей; природные ресурсы, имеющие общефедеральное значение, и природные ресурсы, имеющие местное значение; недра и природопользование - вот по ним давайте находить выход, с учетом интересов республик. Можно, расширив перечень, заключить межправительственное соглашение, определить, какие-объекты государственной собственности являются федеральными.
По решениям палат работа над документом была продолжена. Он был назван федеративным договором. Спорные предметы отнесли к совместному ведению. Поясним: совместное ведение не означает совместного владения и пользования, просто федеральный парламент будет принимать по этим вопросам Основы законодательства, а законодательные собрания республик, краев, областей - осуществлять конкретное правовое регулирование, принимая свои законы в развитие упомянутых основ.
* * *
Ленинская политика национально-государственного строительства зашла в тупик. Те федерации, которые были построены на этническом принципе - Советский Союз, Российская Федерация, Югославия, Чехословакия - в тисках межнациональных конфликтов. А ведь нам с детства внушали - что они воплощают высший тип государственного устройства...
Нужен новый подход.
Какие варианты государственно-территориального устройства сегодня имеет Россия? Их три.
Первый выдвигается лидерами некоторых республик и предполагает федеративный договор как абсолют, как новый государствообразующий документ. Он де-юро приводит Россию к конфедеративному пути. Согласно нему, в Российской Федерации сохраняется прежнее приниженное положение областей и краев, не допускаемых (вопреки решению 111-го Съезда) к статусу субъекта Федерации. Российскую Федерацию образуют лишь субъекты первого сорта, национально-государственные образования, полунезависимые или совсем независимые. Края и области остаются обрамляющими частями второго сорта. А значит, в условиях различного конституционно-правового статуса республик, краев, областей, двадцать бывших автономий (и только они) становятся полноправными субъектами Федерации, хотя представляют далеко не все ее население. Эти республики проводят свои интересы через Совет Национальностей, Правительство, заключают договоры, разграничивают государственную собственность.
Второй вариант: унитарное государство с национально-культурной автономией. Этнические территориальные общности имеют особый статус, особую автономию, но строго в рамках единого государства. Этот подход сумели воплотить в жизнь лишь в Испании, ставшей уже почти федерацией. В наших условиях он представляется утопичным, ибо невозможно ждать от республики, провозгласившей суверенитет, возврата к статусу автономии. Вариант сей чреват ничем иным, как многочисленными межэтническими столкновениями. Но его упорно предлагают градоначальники двух наших столиц...
Пытаться понизить статус республик и, с другой стороны, противостоять требованиям децентрализации, растущим в краях и областях - значит подталкивать последних к резким и неконструктивным действиям. Дальний Восток, Урал, Северо-Запад, не согласные с унитаризмом, будут выпрыгивать из-под российской юрисдикции.
* * *
Третий вариант - предлагаемый нами. Это вариант федерализма, подлинно разумного устройства Российской Федерации, средний между разрушительным сепаратизмом и унитаризмом.
Наша вера в федерализм основывается на четырех незыблемых положениях.
Прежде всего - на равенстве конституционно-правового статуса частей, составляющих Федерацию. Трудно объяснить в Иркутской области, - почему, в отличие от Бурятии, область не вправе регулировать по двадцати пунктам своими собственными Законами свои же земельные отношения - в развитие федерального Земельного Кодекса. Чем же хуже Верховного Совета соседней республики областной представительный орган? Сама логика рыночных отношений, рационального управления огромным государством противоречит разностатусности его субъектов. Статус, а не набор полномочий: у краев и областей нет своих гражданства, конституции, других атрибутов государственности. Этим они отличаются от республик.
Второй принцип федерализма - уход от этноцентрического /"национально-государственного" подхода к государственности. "Национально-государственный" путь - тупиковый, ибо в каждом "национальном" образовании в многонациональной России неизбежно происходит деление народа на "коренной", "заботящийся" о приращении собственности и богатства данной республики и давший название республике, - и "приезжий", которому чужды интересы коренных граждан. Подобное деление чревато ограничениями в занятии должностей, в приватизации, в основаниях для приобретения гражданства, в праве избирать и быть избранным. Возникает соблазн нарушить общепризнанные нормы международного права, согласно которым все имеют равные права и свободы независимо от этнической или расовой принадлежности, цвета кожи и т.д.
Третий принцип федерализма: единым является не только экономическое или геополитическое, но и конституционно-правовое пространство. Конституции (уставы) и законы (правовые акты) республик, краев, областей не должны противоречить Конституции и законам всей Российской Федерации. Но при этом возможны и оправданы прямые внутригосударственные соглашения и договоры 6 дополнительном перераспределении полномочий и предметов ведения. Данные соглашения опираются на федеральну Конституцию и не противоречат ей.
Если же абсолютно все, находящееся на территориях республик, перейдет в их исключительное ведение, то лишается смысла наш разговор о едином государстве. Государство существует, поскольку есть публичная власть, осуществляющая свои четко очерченные публично-властные полномочия, взимающая налоги, использующая право в качестве решающего средства выражения государственной воли на всей территории, на которую распространяется юрисдикция этого государства. Это общественный закон, и не стоит лукаво нарушать его.
Если же некоторые части государства полностью и без остатка контролируются (в вопросах собственности, налогов, правовой системы) их законодательными собраниями, то эти части уже не являются частями Федерации.
Четвертый принцип федерализма: сочетаемость единства и неделимости федеративного государства с максимальной самостоятельностью составляющих его субъектов. Составляющие федерацию республики, регионы, автономии действительно автономны в вопросах своей внутренней жизни, но при этом они не покушаются на разрушение государственности всей федерации.
* * *
Высока ответственность тех, кто причастен к судьбе российской государственности. Работу над договором курировал Ю.Ф.Яров . Слева от него сидел Румянцев, справа - Абдулатипов, приходили Шахрай, Медведев, Ген, Жуков, эксперты Болтенкова, Данилов, Мамут, Страшун. Проект неоднократно согласовывали с руководителями республик, краев, областей, автономий. Несмотря на острые споры, работа приходила к общему знаменателю. Вопрос чести каждого - отказывается ли от достигнутой договоренности? Р1ные односторонние выступления о том, что "центр должен подчиниться объективной суверенизации"- совершенно не отражают общегосударственные интересы Российской Федерации.
Мы выступаем за то, чтобы обновляющуюся Россию не постигла учесть СССР. При разумной децентрализации в пользу республик, краев и областей, автономий, на благо проживающих в них народов, федеральная власть должна сохранить десяток необходимейших полномочий. Достигнув согласия здесь, мы обязаны конституционно его оформить.
Видя опасность распада государства нельзя быть ни пассивными наблюдателями, ни "любителями крайностей".
Вот уже почти 2 года мы продвигаем идею конституционной реформы. Шаг за шагом она воплощается в жизнь: Президент, Конституционный суд, судебная реформа, Декларация прав и свобод человека и гражданина, новое название и символика государства, Договор о разграничении полномочий между федеральной властью и субъектами Федерации. Меняется гражданское общество. Но все эти частички нуждаются в общеобязательном закреплении - в новой Конституции Российской Федерации.
Опубликовано в: Бюллетень "Конституционный Вестник", No 10, февраль-март 1992, С.4-10
