Олег Румянцев: Конституционные основы республиканской формы правления и принципа разделения властей в РФНазад
Олег Румянцев: Конституционные основы республиканской формы правления и принципа разделения властей в РФ
РФ КАК РЕСПУБЛИКА
Определяя структуру и правовое положение высших органов государственной власти, Конституция устанавливает порядок отношений между ними, а также между ними и народом, который осуществляет через эти органы свою власть в соответствии со своей суверенной волей и коренными интересами. Тем самым, определяется форма правления и характер политического режима. Российская Федерация (теоретически, но не всегда практически) может быть определена как государство с республиканской формой правления.
Республика является одним из механизмов реализации принципа народного суверенитета. Республиканская форма правления предполагает, что все высшие органы государственной власти либо избираются всенародно, либо формируются общенациональными представительными учреждениями. Суверенные права на власть признаются за всеми дееспособными гражданами, либо большинством их, а управление осуществляется на основе народного представительства выборными органами власти. Эти принципы наше Отечество осваивало не просто.
Конституционный процесс в России был не просто сложным - мучительным: Россия страдала от господства случая и произвола в государственной жизни, от отсутствия органического постоянства и порядка во внутренних отношениях. Но идея писаного определения образа правления верховной власти, условий ее ограничения через народное представительство - имеет прочные корни в нашей истории, равно как и мысль о том, что первоначальная, учредительная власть принадлежит народу и только народ, в лице своих представителей с решающим голосом может установить новую или изменить старую форму правления и только ему напрямую либо через специально избранных представителей принадлежит право решительно и властно определить строй государства. Одна из непреложных сторон представительного правления, республиканской идеи состоит в том, что глава государства есть лицо, наделенное полномочиями верховной власти со стороны народа и первый исполнитель его воли: в России правитель неоднократно получал верховную власть от представительных "учредительных" собраний, избранных пусть и не всем народом, но имевшимися элементами гражданского общества.
Отвечая на вопрос - почему желательно народное представительство - С.Котляревский выделял два типа аргументов: одни основаны на соображениях государственной целесообразности, другие "имеют в виду более глубокие духовные последствия, проистекающие для данного общества из его политического режима". Усложняющейся общественной жизни должна соответствовать теснейшая связь общества и государства: увеличивающиеся постоянно интересы требуют особой защиты со стороны тех, кому они всего ближе, тогда как для всемогущей бюрократии оказывается не под силу "роль общественного провидения". И великий нравственный смысл представительства делает гражданина ответственным за судьбы его родины, "может развить в нем чувство солидарности отдельных, сменяющих друг друга поколений", способен "приучить видеть в государственном интересе не нечто постороннее и чуждое, а известный высший принцип, перед которым должны склоняться все интересы частные".
Известно, что Аристотель к трем "правильным" формам государства, в которых правители имеют в виду общую пользу, причислял монархию, аристократию, политию; а к ошибочным, неправильным - тиранию, олиграхию, демократию. В политии, близкой к республике, правит большинство в интересах общей пользы; сама она - есть смешение олигархии и демократии; полития - "средняя" форма государства. Однако, в современных условиях говорить о демократической республиканской форме правления можно лишь с известной долей условности. Следует согласиться с Ж.-Л.Шабо, что современные плюралистические политические режимы в определенной мере соответствуют аристотелевой типологии и представляют собою модели смешанного государственного устройства, имеющего черты монархии, аристократии и демократической республики, причем из первых двух концептов изъят принцип передачи власти по наследству. Добавим, что сохраняющаяся цикличность смены указанных форм правления приводит к их усложнению и взаимному обогащению.
По Дж.Ст.Миллю, форма правления в какой-нибудь данной стране "может быть в пределах известных условий предметом выбора". Рассматривая отличительные принадлежности формы правления, он относил к критериям хорошей формы правления умение поддерживать порядок и повиновение управляемых, а также обеспечение прогресса через "увеличение всей суммы всякого рода существующего добра". Лучшее правление то, которое более всего ведет к прогрессу, потому что прогресс предполагает порядок, порядок же один не предполагает прогресса, но есть лишь его условие. Политические учреждения должны содействовать духовному развитию народа, воспитать в членах общества различные требуемые качества - нравственные, умственные и активные, т.е. развитие практической деятельности. Другое основное начало хорошего правления по Миллю - мера, какой политический механизм способен воспользоваться суммой существующих хороших качеств и сделать их годными настоящим целям, в какой мере форма правления способна организовать умственные, нравственные и деятельные силы, уже существующие, с тем, чтобы с помощью их вести с наибольшим успехом общественное дело. При выборе формы правления для России, желательно руководствоваться этими выводами.
Отличительным свойством РФ как республики, по нашему мнению, должно являться сочетание двух отечественных традиций: наличие сильной, единой и ответственной исполнительной власти, с одной стороны, и властных контролирующих и законодательных органов народного представительства, самоуправления, с другой. К достоинствам формы правления, отстаиваемой нами, следует отнести верную пропорцию дееспособности и ответственности ветвей и органов государственной власти.
Рассуждая о взаимоотношении терминов "законодательная власть" и "представительная власть", В.А.Кикоть высказывает мнение, что они - не синонимы. Классификация властей в рамках их разделения осуществляется по содержанию их деятельности, а не порядку их образования или составу. Ныне, когда все органы государственной власти РФ получают свою власть прямо или косвенно от народа, все они в этом смысле являются представительными; все выборные органы - и коллегиальные (палаты парламента, местные Советы), и единоличные (президент, глава администрации) - в РФ и ее субъектах являются представительными. Соглашаясь с этими рассуждениями по-существу, тем не менее подчеркнем, что мы считаем вполне возможным использование термина "представительная власть" применительно к парламенту, законодательным собраниям субъектов РФ, местным Советам. Во-первых, это элемент преемственности с русской традицией обозначать словами "народное представительство" уполномоченных, гласных, доверенных, представителей или депутатов. Во-вторых, сводить функции представительных собраний только к законотворчеству было бы упрощением, невольно направленным на умаление властных полномочий этих органов, призванных также осуществлять контрольные, гласные, т.е. представительные от народного суверенитета полномочия.
Так, "советы" в проекте Конституционной комиссии - не просто дань компромиссу, или идеям преемственности, но современная форма органов народовластия в условиях, когда отпали искусственные ограничения политического многообразия. Порою, в пику идеям "советской" власти, взамен представительства социальных слоев нашего общества предлагают насытить парламент "профессионалами", характер деятельности которых наиболее близок к законодательной работе - юристами, экономистами, политологами, социологами. Согласимся с мнением О.Е.Кутафина, что это не только сделать нереально, но Верховный Совет не может и не должен быть простым собранием профессионалов, он призван быть собранием профессиональных политиков.
Еще одним аспектом республиканской формы правления является конституционный принцип самоуправления: Российская Федерация и ее субъекты признают и гарантируют местное самоуправление, обеспечивают его самостоятельность; органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти.
Обратим внимание, что в наших условиях вопрос о том, сможет ли республиканское государство служить своему предназначению и отправлять свои функции в соответствии с конституционными установлениями, решается во многом в зависимости от политической практики, складывающейся под влиянием субъективных причин и обстоятельств. Они-то во многом и определяют КАК республика отправляет свои задачи, как работают институты и органы, формально определенные в Конституции, насколько дееспособной вообще является государственная власть, объявленная республикой.
Преломляется это в практике реализации принципа разделения властей, к подробному рассмотрению которого мы переходим.
РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В СОВРЕМЕННОЙ КОНСТИТУЦИИ
Демократический республиканский правовой строй предполагает разделение властей на создающие закон, применяющие закон, следящие за его соблюдением. Согласно одной из основ конституционного строя в РФ система государственной власти в Российской Федерации основана на разделении на законодательную, исполнительную, судебную власти. Соединение всех трех властей в одном лице или органе уничтожает, по мнению Ш.Монтескье ("О духе законов" (1748 г.)) свободу личности: личная свобода окончательно бы исчезла, если бы власть составлять законы, судить за преступления и приводить в исполнение публичные решения соединялась в одном лице.
Ни один орган государства не может и не должен обладать всей полнотой государственной власти. Полномочия ее прежде всего сосредоточены в праве и обязанности издавать законы, а поскольку все имеют право на равную защиту со стороны закона, отсюда и вытекает главная функция государственных законов. Править по закону - заповедь государственной власти; посему парламент прежде всего принимает федеральные законы; Президент и Правительство на основании закона осуществляют внутреннюю и внешнюю политику, а судебная власть обеспечивает законность и справедливость. Отсюда - потребность в разделении государственной власти, органы которой действуют самостоятельно. Речь идет не об абсолютном обособлении, а об относительной самостоятельности и одновременно тесном взаимодействии друг с другом, осуществляемом органами власти, не выходя за пределы своих полномочий.
Справедливой представляется мысль академика К.Кульчара, одного из отцов венгерской конституционной реформы 1989 года, что логику разделения властей и недопущения монополизма, поддержки прав граждан следует применять во всем тексте Основного Закона.
Идея разделения властей должна проводится в 3-х плоскостях:
1. Конституционное органичение власти в общем политическом смысле. Ни один орган власти, ни одна политическая организация не могут игнорировать либо приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов, бесконтрольно отправлять властные функции, стремиться к упразднению конституционного строя его правовой и социальной опоры. Принципиально исключается возможность узурпации власти и порождаемого этим насилия.
2. Функциональное разделение властей. Система сдержек и противовесов как между основными ветвями власти, так и внутри их предполагает соответствующую организацию законодательного, исполнительного и судебного механизмов. Законодательная власть ограничивается референдумом, прямыми выборами Президента, его правом вето, Конституционным судом. Внутренним ее ограничением является двух-палатное построение Парламента. Исполнительная власть ограничена ответственностью перед парламентом и подзаконным характером издаваемых нормативных актов; внутренне - разделенностью между Президентом, Правительством, региональной властью и местным самоуправлением. Судебная власть подчинена Конституции и закону, а ее внутреннее разделение воплощается в том, что Конституционный суд выделяется из общей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системы специальных судов, мировых судов.
3. Отделение от власти контролирующих ее самоуправляющихся (в той или иной степени) сообществ: региональных (субъекты федерации), местных, национальных, культурных, социальных, производственных, религиозных и иных, которым Конституция обеспечивает правовые и экономические условия самоуправления, культурной автономии, саморазвития; тому же служит отделение экономической системы от политики и власти, принцип нейтралитета по отношению к различным укладам и секторам хозяйства, равенство различных секторов экономики перед законом.
МЕХАНИЗМЫ РАЗДЕЛЕНИЯ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТЕЙ в РФ: НАШЕ ВИДЕНИЕ
Решающую роль играет структура отношений между представительными органами и исполнительной властью.
В 1992-1993 годах спор вокруг проекта Конституции РФ сместился именно в эту плоскость. Наметились несколько подходов к устройству формы правления. Подход Конституционной комиссии: "сильный Парламент и достаточно сильный Президент". Назначения определенной Конституцией части должностных лиц осуществляются Президентом с согласия Парламента; Президент не имеет права роспуска Парламента; Парламент не может увольнять в отставку Правительство в целом; Парламент вправе ставить вопрос об отставке отдельных министров, но окончательное решение принимает лишь после пояснений Президента - вторичным голосованием; Правительство действует хотя и под руководством Президента, но имеет также своего главу. Это - разновидность президентской республики, условно говоря, на три четверти президентская республика: от чистой президентской республики она отличается тем, что парламент может по установленной процедуре смещать отдельных членов правительства.
Некоторые оппоненты видят ущербность данной схемы в том, что Президент не может "укротить", как они выражаются, Парламент. На самом деле, ни Президент не может распустить Парламент, но и Парламент не вправе сместить Президента по политическим основаниям, а также решить вопрос об отставке Правительства целиком. Так действительно обеспечивается система сдержек и противовесов во властном механизме, ни одна из властей не сможет ущемить или подчинить себе другие и вынуждена будет действовать в условиях взаимоконтроля: Президент и Парламент вынуждены сотрудничать.
Отметим несколько особенностей защищаемой автором модели разделения властей.
а) Наличие сильного Президента.
Он призван "быть ответственным перед народом за суверенитет государства, главой которого он является, за надежность и устойчивость государственной системы, за разумное сотрудничество государственных органов, за то, чтобы они не разошлись слишком далеко и в то же время не поглотили и не подчинили друг друга". Президент должен управлять самой властью, заставлять ее совокупно использовать самую широкую палитру средств на основе строгого разделения функций. Президент - организатор работы власти, ответственный за эту работу перед народом и постоянно напоминающий власти об ответственности перед народом. Он влияет на органы власти, но не командует ими. Президент не может входить в состав общественных объединений, поэтому его вмешательство может положить конец монополии сильной правительственной партии, чреватой установлением "диктатуры" поддерживаемого Парламентом и бесконтрольного Правительства.
Сильный Президент, по нашему мнению , не является "представителем нации", "олицетворением единства государства" - т.е. фигурой, не имеющей реальной власти: ему принадлежат кадровая инициатива, законодательная инициатива, контрольные полномочия. Исполнительная власть наделяется рядом серьезных полномочий, поскольку "слабая исполнительная власть - причина серьезных потрясений и негативных последствий для всего государственного механизма". В условиях, когда политическая и правовая культура только появляются и анархия остается серьезной угрозой, фигура сильного главы государства на фоне возможных слабых коалиций и неустойчивых правительств может явиться механизмом стабильности. НО обязательно - при необходимых сдержках и противовесах.
б) Наличие четких механизмов контроля за действиями сильного Президента и личной ответственности последнего.
Это ключевое условие вообще существования в России института избираемого народом Президента. Автор не разделяет точку зрения Р.И.Хасбулатова, Ю.М.Воронина, некоторых других общественных деятелей, что данный институт себя не оправдал и нуждается в полном пересмотре. Другое дело, что президентство в РФ не должно вестись в условиях самовластия и неподчинения Конституции, законам, открытого игнорирования решений органов народного представительства. К механизмам контроля можно отнести следующие: издаваемые Президентом РФ указы и распоряжения имеют строго подзаконный характер; назначения Председателя, заместителя Председателя и членов Правительства РФ, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность должны осуществляться только с согласия Парламента; структура и компетенция Правительства РФ определяются по представлению Президента РФ только федеральным законом; никто не может быть избран на должность Президента РФ более двух раз.
По нашему мнению, стоит ввести институт Государственного Совета РФ - коллегиального органа, полномочия и порядок формирования которого должны определяться федеральным законом. Этот орган мог бы аменить собою маловлиятельный Совет безопасности РФ, вырабатывать рекомендации для Президента РФ по основным направлениячм внутренней и внешней политики, в случае необходимости вносить предложения по осуществлению Президентом права законодательной инициативы, а также обеспечивать взаимодействие Президента РФ с государственными органами и учреждениями, субъектами РФ, общественными объединениями. По должности в него могли бы входить, помимо Презмидента РФ, Председатель Прапвительства РФ, вице-премьеры, государственный секретарь РФ, государственные советники РФ, ключевые министры, полномочные представители палат Парламента, иные лица.
Важно, на наш взгляд, чтобы Государственый совет мог обладать компетенцией вынесения решения по проектам указов Президента РФ по наиболее важным государственным вопросам. Без решения Государственного Совета РФ такие указы не могли бы иметь юридической силы. Hеобходима внутри самого института президентства в России иметь своего рода внутреннюю сдержку: если ею не сможет быть Вице-президент, то обязательно нужен Госсовет РФ. Тем более, что это предложение находится в духе русской государственнной традиции.
Кстати, это предлагалось автором еще накануне рассмотрения проекта Конституции РФ на пятом Съезде н.д.РФ осенью 1991 года. ; однако, при обсуждении данной нормы Верховный Совет РФ счел необходимым отклонить ее, а жаль - последствия "самовластия", неограниченности президентства, что называется, не заставили себя долго ждать.
Ответственность Президента РФ должна реализовываться через процедуру импичмента: полномочия Президента РФ прекращаются в случаях отрешения его от должности. Подчеркнем, что это должна быть не формальная или фиктивная норма, а действенная - такой ее видит автор (см.ниже).
в) Наличие ответственного Правительства.
Президент не может являться "всенародным управдомом", хозяйственником, занятым миллионом мелких повседневных вопросов, в решении которых неминуемы ошибки и промахи, но при этом не подлежащий замене иначе как раз в четыре года на основе всенародных выборов. Эту роль берет на себя ответственное Правительство, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, внутреннюю и внешнюю политику РФ. Фактор ОТВЕТСТВЕННОСТИ за принимаемые властные решения имеет огромное значение; в ходе реформы 1990-1993 гг. в РФ так и не удалось прийти к подобному ответственному состоянию исполнительной власти.
Коллективно ответственность выражается в том, что Правительство РФ регулярно представляет отчет Парламенту. Председатель, заместители Председателя и члены Правительства РФ отвечают на запросы и вопросы депутатов в порядке, установленном федеральным законом. Парламент и избиратели будут знать, что каждодневно делает Правительство. Диссертант предлагает ввести также институт персональной парламентской ответственности членов Правительства: Парламент может поставить вопрос об отставке Председателя, заместителя Председателя, члена Правительства РФ, назначенного Президентом РФ руководителя иного федерального органа исполнительной власти; если Президент РФ не увольняет соответствующее должностное лицо в отставку, он обязан обосновать свое решение перед Парламентом; признание большинством голосов избранных депутатов в каждой палате обоснования Президента РФ неудовлетворительным влечет обязательное увольнение Президентом РФ указанного должностного лица в отставку. Отставка Председателя Правительства РФ не влечет отставки Правительства РФ.
г) Участие Парламента в назначении ключевых членов Правительства.
По представлению Президента РФ Парламент дает согласие на назначение Председателя, заместителей Председателя и членов Правительства РФ, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность, назначает и освобождает от должности председателя Центрального банка РФ, Генерального прокурора РФ. Тем самым, члены своеобразного "малого кабинета" (ныне - Президиум Правительства), в который входят ключевые руководители, министры, должностные лица, назначаются гласно, с участием народных представителей, что повышает степень контроля за деятельностью "узкого" Правительства, неизбежно возникающего и существующего внутри полного состава кабинета.
д) Разрешается проблема устойчивости Правительства.
Проблема устойчивости характерна для парламентарной республики, где дееспособность исполнительной власти зависит прежде всего от наличия устойчивой многопартийной системы, которая позволяет создать жизнеспособное однопартийное или коалиционное правительство. Для того, чтобы не создавать риск легкой и частой смены Правительства, ведущий к неустойчивости и зыбкости всего государственного механизма, мы не даем полномочий Парламенту "в любой момент сменить Правительство", как это предлагал Л.Б.Волков, считавший, что это не нарушит устойчивости самой системы власти, поскольку смена Правительства не есть смена власти. Опасность неустойчивости тем выше, что у нас еще слабы и неорганизованы политические партии. К тому же, партийное парламентское большинство может подмять интересы субъектов РФ, а в столь сложном федеративном государстве как наше это недопустимо. Представляется нецелесообразным закреплять в Конституции право Парламента решать вопрос об отставке Правительства в целом. В Конституции (Основном законе) РФ 1978 года (с последующими изменениями) после четвертого Съезда народных депутатов РСФСР (май 1991 г.) появилась норма, согласно которой Верховный Совет РФ "...решает вопрос о доверии Правительству РФ" (пункт 5 ст.109); однако, не закрепив юридической процедуры и правовых последствий такого решения Парламента, эта норма оказалась декларативной.
е) Вводится институт несовместимости депутатского мандата с министерским портфелем.
Председатель Правительства по нашей концепции не является автоматически лидером парламентского большинства, получившего мандат на формирование Правительства; члены же Правительства не могут быть депутатами, входить в состав общественных объединений. Диссертант предлагает уйти от возможного парадоксального результата, при котором Парламент в значительной мере утрачивает свои полномочия и прерогативы и фактически оказывается в руках Правительства партийного парламентского большинства и его лидера (пример - "канцлерская республика" ФРГ). И, тем самым, сознательно уходим от права исполнительной власти назначать перевыборы парламента в случае правительственного кризиса; обеспечиваем реальное разграничение полномочий по горизонтали.
ж) Стремление избежать конфликт между Президентом и Председателем Правительства при сохранении сильного Президента и сильного Правительства.
За счет формальной беспартийности руководителей государственных органов можно избежать опасности столкновения принадлежащих к разным партиям Президента и руководителя Правительства, опирающегося на парламентское большинство. С тем, чтобы расширить возможности Президента влиять на парламентское партийное большинство, а также его арбитражную роль, избежать превращение в символическую фигуру, подписывающую не им разработанные решения, следует предусмотреть, что постановления и распоряжения Правительства РФ могут быть изменены или отменены Президентом РФ; структура и компетенция Правительства РФ определяются федеральным законом по представлению Президента РФ; Правительство принимает постановления и издает распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов, а также - указов и распоряжений Президента РФ (которые, таким образом, имеют более высокую силу, нежели акты Правительства); Президент принимает отставку членов Правительства; Президент может не увольнять в отставку любого члена Правительства после постановки и правового решения такого вопроса в Парламенте, он дает обоснование и лишь после повторного решения обязан уволить указанное должностное лицо в отставку.
Чтобы правительство, опирающееся на парламентское большинство, не сделало парламент своим заложником предусмотрены два механизма "арбитражной" и сдерживающей Правительство роли сильного Президента: во-первых, он вправе освобождать от должности назначенных им членов Правительства; во-вторых, именно Президент вносит в парламент законопроект о федеральном бюджете. В то же время, сильное Правительство как коллегиальный орган осуществляет внутреннюю и внешнюю политику РФ, исполнительную власть в РФ.
з) Наличие механизмов взаимодействия ветвей власти, сдержек и противовесов.
Суть системы сдержек и противовесов состоит в предоставлении президенту и парламенту "правовых ресурсов для защиты своей компетенции"; взаимные сдержки осуществляются не с помощью охраны границ компетенции, а путем узаконенного проникновения в сферу деятельности другой отрасли управления. При этом, обязательное участие одной власти на определенной стадии деятельности другой представляет ей возможность для предупреждения нарушения своих прав. Целью системы является согласование и корректировка работы федеральных органов государственной власти.
Исполнительная власть может проникать в сферу законодательных полномочий парламента: а/ с помощью вето становясь участником законодательного процесса; б/ используя свое право законодательной инициативы; в/ используя указное право, делегированное ей парламентом.
Необходимы и серьезные рычаги парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Обладая исключительным правом издания и изменения законов, Парламент на основе Конституции определяет рамки, в которых действуют исполнительная и судебная власти. Сильнейшими средствами его воздействия на исполнительную власть являются также утверждение и контроль за исполнением бюджета решения о выделении бюджетных средств на деятельность исполнительной власти; президент назначает отдельных членов Правительства с согласия Парламента, который вправе отстранять от должности таких государственных чиновников; далее - право запроса любой информации от любого должностного лица, право создавать комиссии по расследованию деятельности чиновников, проводить парламентские слушания; наконец - право обращаться в Конституционный суд РФ с просьбой рассмотреть решения исполнительной власти на предмет их соответствия Конституции. Кроме того, и на федеральном уровне и в регионах создаются службы Парламентского уполномоченного по правам человека; куда смогут обращаться граждане в случае нарушения государственными органами и должностными лицами их прав; и уполномоченный вправе инициировать расследования по этим правонарушениям.
Таковы черты защищаемой автором смешанной президентско-парламентарной формы правления в РФ.
ЧТО ПОМЕШАЛО
Конституционная комиссия в 1992 г. предложила частично описанный выше вариант смешанной президентско-парламентарной республики - разновидность известной в литературе и практике дуалистической формы правления. Хотя, в конечном итоге предложенная модель оказалась невостребованной, ее научная и практическая значимость сохраняется. В будущем это может привлечь внимание политиков, желающих лучшей формы правления для России и исходящих из объективного анализа конкретно-исторических особенностей характера и уровня политической культуры, правосознания, исторического наследия, наличия социально-политических сил России.
Основы принципа республиканской формы правления, разделения властей, конституционного контроля были весьма полно изложены в проекте Конституции РФ, доработанном и согласованном в Конституционной комиссии. Поблагодарив за труды, Ельцин решил взять из него "все лучшее" и передал проект в Конституционное Совещание. Увы, соображения политической целесообразности привели к серьезному ухудшению начального стройного замысла, появлению в окончательной официальной версии конъюнктурных положений, отличающих его в худшую сторону. Вместо внедрения сбалансированной формы правления, правящие круги РФ пошли на "изобретение" странной, эклектичной и противоречивой схемы.
Воплощению конституционного принципа разделения властей в России 1990-1993 годов помешали, среди прочих, следующие обстоятельства.
Прежде всего - схематичность в его толковании исключительно в аспекте разделения властей. Но ведь данный принцип означает не только их рассредоточение, распределение, демонополизацию, но и взаимодействие, взаимное уравновешивание во имя эффективности действий государственной власти, достижения согласия на основе плюралистичекой демократии и господства права, когда ни одна из властей не сможет ущемить другие власти (подчинить их себе, встать над ними) и вынуждена действовать в условиях взаимоконтроля.
Сказалась также частичность, незавершенность конституционного и законодательного оформления перехода к данному принципу - в том числе, из-за неконструктивной позиции части депутатского корпуса. На примере последнего хорошо прослеживалась неукрепленность идей конституционализма в отечественной политической и правовой культуре. Серьезной субъективной причиной явилось нежелание исполнительной власти подчиняться конституционному и представительному контролю в условиях радикальной реформы.
Безусловно, сказалась также борьба противоположных концепций .
Так, свой подход был характерен для большинства оппозиционной части Верховного Совета РФ. Модель, условно - "вся власть Советам". По ней Парламент (Съезд) не столько законодательный, сколько высший орган государственной власти вообще; исполнительная власть находится под его строжайшим надзором: Президент не вправе требовать проведения референдума, создавать самостоятельно органы исполнительной власти, назначать федеральных должностных лиц в регионы, осуществлять властные действия в пределах своих полномочий. Законодатель становится заодно и "высшим распорядителем", забывая о том, что исполнительная власть - ветвь власти, обладающая известной самостоятельностью, и что Президент, избираемый всенародно, имеет представительную силу. А умаление прав Президента и Правительства чревато нарушением баланса полномочий, приниципа разделения властей и способно стать постоянным источником конституционного кризиса, помешать эффективному функционированию исполнительной власти. В политическом стремлении урезать полномочия исполнительной власти этот подход предлагал разновидность парламентской республики с народно избранным, но слабым и невластным Президентом. Однако, поскольку в РФ многопартийность в зачаточном состоянии и страна в кризисе, парламентская форма правления, видимо, не подходит. Модель эксмонопольного всевластия представительных органов при ослаблении полномочий правительства не решает вопроса о дееспособности власти.
Противоположный подход был изначально намечен в проекте РДДР (А.А.Собчак и др.) и у группы С.М.Шахрая; он сыграл свою роль в формировании версии формы правления в проекте, одобренном Конституционным совещанием и проведенном через референдум. Это - модель, условно, эклектичной "супер-президентской" республики.
По ней, Президент - глава государства и высшее должностное лицо. Он испрашивает согласие одной из палат Парламента только на назначение Председателя Правительства и судей высших судов. Министры и иные должностные лица назначаются непосредственно. Правительство (по ранней версии) самостоятельно образует Госсовет, который приобретает контроль над содержанием проектов всех актов Правительства, а также иные значительные полномочия. Опасно самостоятельную политическую роль получает глава Правительства; Наряду с этим, у Собчака, например, Парламент мог сразу простым большинством голосов уволить в отставку главу и любого из членов Правительства. Эта модель может быть и является оправданной в условиях переходного периода, когда расширяются указные и кадровые права Президента - но лишь под строгим контролем конституционности и законности его действий.
То, что нельзя идти на абсолютизацию исполнительной власти показывал опыт пореформенной дореволюционной России: полновластие чиновников создавало крайне зыбкий, неустойчивый и переменчивый фундамент всему зданию реформ; несмотря на установление конституционной монархии оставалась в силе прежняя система неограниченных полномочий административной власти и ее местных органов, действовавших с 1882 года. Сейчас случилось то же самое: практика последних лет подтвердила, что в условиях указного права исполнительная власть остается без контроля за расходованием бюджетных средств, над кадрами, правоохранительными органами, силовыми структурами, приватизацией государственной собственности. Развиваются черты вседозволенности, олигархии, диктатуры.
СУПЕР-ПРЕЗИДЕНТСКАЯ РЕСПУБЛИКА в ДОКУМЕНТЕ 12.12.93
Супер-президентская форма правления обнаружила множество недостатков уже после ее закрепления в Законе РСФСР "О Президенте РСФСР" 1991 г. и в Конституции (Основном Законе) РСФСР (третий Съезд н.д. РСФСР), но особенно ясно ее недостатки определились после решения пятого Съезда народных депутатов РФ о наделении Президента РФ полномочием издавать указы имеющие силу законов по вопросам экономической реформы (ноябрь 1991 г.). После этого управление Россией, управление ее столицей велось с серьезнейшими нарушениями принципа разделения властей, что в итоге привело к фиктивности данной конституционной нормы.
Практика российской реформы не последовала здравой логике. Принцип разделения властей был подвергнут испытанию действиями Президента РФ после 21 сентября 1993 г. Положение "О федеральных органах власти на переходный период" и основанный на нем проект Конституции РФ , на взгляд В.И.Лафитского, фактически разрушают этот принцип.
Сам факт, что в положении, подменившем действовавшую Конституцию (Основно Закон) РФ, не было норм о статусе Президента, свидетельствовало о том, что власть его становилась неограниченной. Далее, по нему главы администраций (президенты республик) входили в состав как Совета Федерации - верхней палаты Федерального собрания, так и в состав Правительства Российской Федерации.
В Конституции РФ 12.12.1993 лишено самостоятельности федеральное Правительство. Президент определяет его структуру, назначает министров, может отменить акты Правительства, отправить его в отставку. Реально функционирующей и бесконтрольной во всей структуре федеральных органов власти становится только Администрация Президента, к которой фактически уже перешли силовые структуры РФ и, вообще, вся власть в стране. (Напомним, что главным упреком в адрес Верховного Совета РФ было именно то, что он-де стремится отдать всю власть Советам). Восстанавливается Административная Система: круг преобразований, начатый в 1987 году борьбой с административной системой и бюрократией, замкнулся.
Символично, что в Конституции РФ 12.12.93 глава о Президенте стоит перед главой о Парламенте. Конституционный статус Президента очерчен прямолинейно и не оставляет сомнений в отношении отводимой ему роли: он не только выводится за рамки трех властей, но и ставится над ними, что присуще, главным образом, для авторитарных и весьма далеких от демократии форм правления.
Отсутствие реального контроля за действиями Президента проходит рефреном по всему тексту. Президент не назван главой исполнительной власти, но объем его полномочий свидетельствует о фактическом его верховенстве в этой сфере. Вместе с тем, заложена возможность конфликта с премьером, ибо зампреды и министры назначаются и освобождаются по предложению последнего. Закреплены такие чрезвычайные единоличные полномочия как решение об отставке Правительства, руководство внешней политикой, утверждение военной доктрины, назначение всех судей (кроме федеральных), назначение референдума, мощная кадровая инициатива (предлагает кандидатуры Председателя Центробанка, Генерального прокурора, федеральных судей), др.
Обращает на себя внимание вольное право на роспуск Парламента при весьма сомнительных (и даже - гипотетически - спровоцированных выдвижением заранее неподходящей кандидатуры Премьера либо "просьбой" Правительства проголосовать за доверие ему (ст.111 и ст.117)) обстоятельствах. Парламент превращается в безвольный и безвластный орган, над которым постоянно нависает "дамоклов меч" досрочного роспуска. Изменится психология и поведение народных представителей, когда парламентом висит постоянная угроза обычной отставки или роспуска по политическим основаниям.
Б.А.Страшун полагает, что выработка под эгидой Президента РФ проекта с преобладанием некоторых парламентарных черт объясняется настойчивым стремлением составителей сделать институт досрочного роспуска парламента средством разрешения конституционных кризисов; ученый опасается, что "при нашей политической разобщенности, отсутствии мощных, влиятельных политических партий парламентарная модель даже при усиленных полномочиях Президента будет все же чревата частыми правительственными кризисами".
Обращает на себя внимание, что отрешение от должности Президента РФ просто недостижимо (см.ниже).
В начале главы "Федеральное Собрание" пропало одно словечко, что парламент является ЕДИНСТВЕННЫМ представительным и законодательным органом РФ (ст.94). Видимо, представительные и законодательные полномочия смогут при желании отправлять и другие органы.
Конституционные принципы парламентаризма и народного представительства оказываются под ударом, поскольку у Федерального Собрания нет самостоятоятельности, независимости, серьезных контрольных рычагов ни в кадровой, ни в финансовой области. Пропали реальные полномочия по распоряжению государственной казной - федеральным бюджетом. Финансовые законопроекты и решения о выделении средств бюджета могут быть внесены либо Правительством, либо только при наличии его заключения (ст.104). Искусственное разделение полномочий двух палат Федерального Собрания приводит к утрате целостности единого органа представительной власти. Некоторые важнейшие вопросы решает немногочисленная верхняя палата (ст.102), половина депутатских мест в которой отведена непосредственным "сослуживцам" Президента РФ: например - вопрос об утверждении указа о чрезвычайном положении или назначении по предложению Президента РФ Генерального прокурора РФ. Парламент становится не только бессильным, но и недейственным. О последнем свидетельствуют как невозможность фактического участия на постоянной основе Совета Федерации в парламентской деятельности, так и то, что Совет Федерации свои решения по законопроектам должен принимать большинством в две трети голосов.
Наконец, "Переходные положения" Конституции РФ 12.12.93 даровали ряд сюрпризов с точки зрения принципа разделения властей. Министрам разрешено участвовать в работе Парламента (п.9) - еще одна черта эклектичной парламентарной республики. Последняя же строчка конституционного документа дает членам Совета Федерации право осуществлять полномочия на непостоянной основе, за что нещадно критиковался наш якобы "недопарламент" - Съезд народных депутатов РФ. "Подлинному парламенту" - Совету Федерации - это уже разрешено.
КАКИМ ДОЛЖНО БЫТЬ КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ РФ?
В условиях разделения властей в современной республике принципиальное значение приобретает роль специализированного органа конституционного контроля.
Основным элементом правового государства является его подчиненность человеку и обществу, ответственность перед ними в регулируемых законом правоотношениях. Судебная власть как хранительница гражданского мира, прав и свобод личности обеспечивает законность и справедливость. Именно она, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным г а р а н т о м конституционного строя. Конституция выступает юридическим сводом ограничений государственной власти, важнейшим из институтов контроля является Конституционный суд РФ. Весьма симптоматично положение Конституции 12.12.93: "Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина" (ст.80 (2)). Такая норма может помешать возродить судебную власть.
На мой взгляд, среди задач конституционного контроля важнейшей является именна эта: КС РФ должен быть ВЫСШИМ ОРГАНОМ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РФ. В Конституции 12.12.93 нет и этого ключевого положения. А ведь сколь важна не только возможность проверять, выявлять и устранять правовыми средствами несоответствия с Конституцией законов, иных правовых актов. КС должен, на наш взгляд, разрешать вопросы по спорным действиям органов государственной власти, имеющие конституционное значение; быть окончательным арбитром в споре между ветвями власти, быть эффективным органом правового воздействия на ПОЛИТИКУ, исходя из правосознания судей.
Иначе охрана Основного Закона становится фиктивной. КС не сможет отменить несоответствующие Конституции акты, обеспечить баланс властей, обязать стороны спора не выходить за пределы своих полномочий. Это позволяет усомниться в дееспособности механизмов контроля над властью, содержащихся в Конституции 12.12.93.
Очень важна сила решений КС. Решения Конституционного Суда РФ должны вступать в силу немедленно после их провозглашения, являться окончательными и не подлежать опротестованию, быть обязательными на всей территории РФ. Акты или их положения, признанные неконституционными должны утрачивать силу. Правоприменительная практика, признанная неконституционной, должна подлежать прекращению; соответствующие решения государственных органов и должностных лиц должны быть пересмотрены в установленном законом порядке. Всего этого также нет в Конституции 12.12.93.
КС должен стать механизмом обеспечения иерархии правовых актов, воплощающей принцип верховенства права и основанной на нем Конституции. Вакханалия указного и распоряженческого беспредела, творимого президентами, мэрами, иными чиновниками может быть остановлена только принципиальной правовой позицией КС.
Правовое государство предполагает необходимость санкций за несоблюдение принципа ограничения политической власти. К ним, среди прочих, относится отрешение от должности управителей с помощью специальной процедуры импичмента. Роль КС в этой процедуре должна быть решающей. Президент РФ может быть отрешен от должности в случае умышленного грубого нарушения им Конституции РФ или умышленного совершения тяжкого преступления. Конституционная комиссия предлагала, чтобы производство по делу об отрешении Президента РФ от должности возбуждалось любой из палат Парламента ПРОСТЫМ БОЛЬШИНСТВОМ избранных в нее депутатов РФ по предложению не менее одной трети ее численного состава. Если Конституционный Суд РФ установит наличие оснований для отрешения, то другая палата может отрешить Президента РФ от должности большинством НЕ МЕНЕЕ ДВУХ ТРЕТЕЙ (вариант: НЕ МЕНЕЕ ПОЛОВИНЫ) ее численного состава. Президент РФ вправе присутствовать и давать объяснения на заседаниях палат Парламента, Конституционного Суда РФ, на которых рассматривается дело об отрешении его от должности.
Как известно, по Конституции 12.12.93 отрешение от должности Президента РФ становится невозможным. Нужно получить заключение Верховного суда РФ, Конституционного суда РФ, специальной комиссии Государственной Думы, а также две трети голосов в каждой палате Федерального Собрания (ст.93). Две трети голосов практически невозможно собрать в Совете Федерации (верхней палате), половина членов которой - непосредственные подчиненные Президенту РФ представители органов исполнительной власти субъектов федерации.
КС, на наш взгляд, призван давать заключение - по представлению государственной медицинской комиссии - о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия. На сегодняшний день, в условии не только слухов, но и случаев, когда лидер другой ядерной державы три дня не может дозвониться до своего друга, это полномочие выглядит весьма актуальным. В документе от 12.12.93 его нет.
В условиях затяжного нарушения конституционных принципов и норм, КС мог бы ежеквартально обращаться с посланием к Парламенту; а по конкретным вопросам - с представлениями к государственным органам и должностным лицам.
Особая роль Конституционного суда, на наш взгляд, должна подчеркиваться его участием в приведении к присяге Президента РФ. Торжественная присяга может приноситься на совместном заседании палат Парламента и Конституционного Суда РФ, проводимом не позднее 30 дней после избрания Президента РФ. Совместное заседание ведет Председатель Конституционного Суда РФ. Он - свидетель клятвы о соблюдении Конституции. Сколько раз за 1991-1993 эта клятва была поколеблена?
В практике отечественного конституционного развития правом давать общеобязательное толкование норм Конституции прежде был наделен законодатель - Верховный Совет. Конституционная комиссия предложила закрепить это право за Конституционеым судом РФ, в стремлении исключить конъюнктурные изменения в толковании норм высшего закона в зависимости от политического состава очередного парламента, а также желании сделать КС институтом защиты устойчивости конституционного строя РФ. Конституция 12.12.93 закрепила такое полномочие за КС, но, судя по контексту, таким же правом обладает и Президент РФ (см. ст.80(2)(3), 82 (1)).
По Конституции 12.12.93 не только сокращены полномочия КС, но и количество судей в нем расширено до 19. После их назначения по предложению Президента РФ Советом Федерации (где половина - "свои", подчиненные Президента РФ из органов исполнительной власти с мест) будет обеспечено искомое господство "президентской партии" в этом органе и возникнет угроза для независимости конституционного правосудия.
И, наконец, еще одно важное обстоятельство. Конституция должна гарантировать, что в условиях чрезвычайного положения деятельность КС не может быть приостановлена или ограничена. Документ от 12.12.93, случившийся как раз в период чрезвычайного положения, такой гарантии не дает. Прецедент незаконной приостановки деятельности КС, по-видимому, не станет последним.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На наш взгляд, отмеченные выше положения свидетельствуют о временном характере Конституции РФ 12.12.1993 . С уходом нынешнего Президента РФ сохранение подобного гигантского объема властных полномочий для одного лица, равно как и других неудачных механизмов, станет более "ненужным" и вся новая конституция - прежде всего в форме правления - будет обречена на серьезный пересмотр.
Дж.Ст.Милль. Размышления о представительном правлении. - (Перепечатка с издания Яковлева. Спб., 1863). Chalidze Publications, USA, 1988, с.19, 22, 29-31.
В.А.Кикоть. Еще раз о необходимости новой Конституции РФ и путях доработки ее проекта. "Конституционное совещание", N2, октябрь 1993, с.4 2-43
См. главы XV, XIX проекта Конституции РФ, подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ. М., "Республика", 1993
Кутафин О.Е. Высшие органы государственной власти страны. 1988-1992. - М., Юридическая литература, 1991 г., с.364.
О.Г.Румянцев., Б.А.Страшун. Три четверти президентской республики. О поисках формы правления в России. "Независимая газета", 10 апреля 1992 г., с.2
Волков Л.Б. Сильный Президент, сильный Парламент, ответственное Правительство. - "Конституционный вестник" N2, октябрь 1990, М., Конституционная комиссия РСФСР, с.45.
Зорькин В.Д. О Президенте в конституционном строя Российской Федерации. - "Конституционный вестник" N 2, октябрь 1990, М., Конституционная комиссия РСФСР, с.50.
См.: Проект Конституции Российской Федерации. (По состоянию на 24 октября 1991 года). Бюллетень "Конституционный Вестник".N8, октябрь 1991 г., с.124-125.
см.Волков Л.Б. Указ.соч., с.45.
см.: Баренбойм Н.Д. Вето Президента США. - Советское государство и право. N12, 1977, с.96.
О.Г.Румянцев., Б.А.Страшун. Три четверти президентской республики. О поисках формы правления в России. "Независимая газета", 10 апреля 1992 г., с.2
В.И.Лафитский. Политико-правовой анализ указа Президента РФ N1400 и последующих документов. В: О.Г.Румянцев, В.И.Лафитский. Пакет материалов к проекту Закона РФ "О конституционной реформе в РФ", М., 1-2 октября 1993 г., Архив Российского фонда конституционных реформ.
Конституция Российской Федерации. Центральная избирательная комиссия РФ, М., 1993.
Б.А.Страшун. О "Смешанной" форме правления в проекте Конституции Российской Федерации. "Конституционное совещание", N 2, октябрь 1993 г., с.56.
