Олег Румянцев: Размышления о судьбе конституционного правосудия в РФНазад
Олег Румянцев: Размышления о судьбе конституционного правосудия в РФ
Примечание
На дворе 2006 год. Недавно вновь избранный Председатель КС В.Д.Зорькин сказал: "Конечно, сейчас неимоверно легче работать. Тогда Россия фактически находилась в состоянии революции, сегодня же мы имеем более или менее оформившуюся систему законодательства, и теперь главное - правильно его применять". Вспомним подробнее те самые годы, начало 1990-х. О поисках, победах и поражениях, сопровождавших борьбу за конституционный строй - в публикуемой ниже работе. Написана она была в феврале 1994 года, когда деятельность Конституционного Суда РФ была приостановлена вот уже как 4 с лишним месяца...
Государственный переворот 21.9.93 и последовавшие за ним трагические события нанесли тяжелейший удар по конституционному процессу. Пошатнулись многие основы - народовластие, политический плюрализм, разделение властей, республиканская форма правления и народное представительство, федерализм и социальное государство. Разрушенной оказалась правовая система, подзаконные акты самовластия подменили собою Конституцию и закон.
Но одним из самых печальных итогов стала гибель независимого конституционного контроля. Мне довелось проследить за всеми стадиями развития Конституционного Суда РФ; на многих этапах участвовал непосредственно. Пора делать выводы.
КС РФ в 1990-1993: ОТ РОЖДЕНИЯ ДО ПАДЕНИЯ
1990 год, август-сентябрь. В тексте проекта новой Конституции РФ, подготовленном Рабочей группой Конституционной комиссии, появляется глава "Судебная в л а с т ь". Это было шагом вперед по сравнению с употреблявшимся прежде термином "правосудие", восстановить который, кстати, предлагалось в президентском проекте Конституции весной 1993 года. Судебная власть подчинялась Конституции и закону, а ее внутреннее разделение (необходимая внутренняя сдержка) воплощалось в том, что КС выделялся из общей судебной системы в качестве специализированного органа. Далось это положение в спорах с Б.Золотухиным и др. сторонниками наличия "единого и неделимого" Верховного Суда. Проект принимается за рабочую основу 12 октября 1990 г.
1991 год. В рамках конституционной и судебной реформы в недрах парламента рождается добротный проект Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР", установивший организацию и по-рядок судопроизводства в КС. Обеспечение верховенства Конституции и ее непосредственного действия на сей территории РФ становилось неотъемлемой чертой становления демократического правового государства и конституционной законности. Конституционный контроль передавался от Верховного Совета и его Президиума в ведение судебной власти как наиболее беспристрастной и независимой.
Предстояло убедить депутатов. В дело вступил "Конституционный Вестник" - печатное издание Конституционной комиссии; в трех номерах с 6 по 8-ой мы публиковали обширные материалы В.Зорькина, Э.Аметистова, Т.Морщаковой, В.Савицкого, Ю.Шульженко, Н.Ведерникова, В.Жуйкова; некоторые из авторов позже вошли в КС.
Пятый Съезд в ноябре 1991 г. принимает упомянутый Закон и избирает первый пожизненный состав КС. Подготовка и принятие этого решения были одним из наиболее ярких показателей движения к парламентаризму. Фракции предлагали своих выдвиженцев, список неоднократно обсуждался и согласовывался и, в итоге, прошел довольно гладко через бурный Съезд. Руководитель группы экспертов Конституционной комиссии В.Д.Зорькин по праву избирается первым Председателем КС.
(Мало кому известно, что накануне Съезда Зорькин обратился ко мне с просьбой о включении в список кандидатур на должность судьи КС своего зав. кафедрой Н.Витрука и содействии в успешном прохождении этой фигуры через парламентские барьеры. Позже он сделал Витрука заместителем Председателя КС. "Благодарный" Витрук ответил позже, в конце 1993 года, став более чем лояльным проводником политической линии "победителей").
В 1992 году мне пришлось дважды быть непосредственным участником процессов в КС, выступая с ходатайствами по референдуму в Татарстане (в марте) и по делу КПСС (в июне-сентябре). В обоих случаях КС вышел с честью из трудного положения, показав серьезным себя защитником конституционного строя.
Закрывая вопрос - почему я тогда обратился в КС со встречным ходатайством в отношении указов по Компартии - поясню: мною, уже переместившимся к тому времени от радикальных демократов в сторону политического центра, двигало стремление привести схватку сторон к "ничьей". Было очевидно, что КС не сможет запретить компартию, но и не признает полностью неконституционными указы Ельцина. Распознав этот примиряющий общество замысел, недовольные им революционные "подельники" А.Макаров, С.Шахрай, А.Котенков стали всячески блокировать мое полноценное участие в процессе...
Приобретенные навыки потребовались от КС в декабре 1992 года. За полгода до того, 6-ым Съездом было принято постановление, предписавшее Ельцину пересмотреть крайне спорный экономический курс; но еще не прошел срок указного права Президента РФ в области экономики. И когда оно истекло 1 декабря 1992 г., Ельцин выступил с первой попыткой государственного переворота 10.12.92. Седьмой Съезд был в такой обстановке не в состоянии принять Конституцию, но тем не менее, рассмотрел и решил вопрос о созыве специального Съезда по Конституции в 1993 году.
КС тогда участвовал в выработке примиряющей схемы, предполагавшей референдум по принципам Конституции. 7 февраля 1993 года Ельцина на Конституционной комиссии отверг текст основ, предложенных нам для референдума. Текст, который нам удалось к тому времени провести даже через Президиум ВС РФ. Было во всеуслышание заявлено, что нужны короткие ясные вопросы. Их услужливо поднесла позже "ДемРоссия" и они мало отличались от вопроса "ты меня уважаешь?". Стало ясно, кому нужен раскол общества. В вопросе метода тогда состоялся мой окончательный принципиальный разрыв с Ельциным и его сторонниками.
В 1993 г. состоялись еще две попытки государственного переворота: 20 марта и 21 сентября. В обоих случаях КС находил прямые основания для отрешения от должности Президента РФ. Зорькин и некоторые другие судьи пытались предотвратить гражданскую войну, остановить беззаконие, творимое органами исполнительной власти и должностными лицами.
В отличие от проповедников ломовых приемов, нами предлагалось, чтобы стороны подошли к обсуждению согласованны мер для принятия согласованной Конституции РФ. Но самовластие уже закусило. Съезд и Верховный Совет были в сентябре готовы к переговорам, но время, отпущенное "реформаторами", истекло.
А потом началось то, чего нет даже в далеких от демократии "развивающихся" диктатурах: абсурдная приостановка деятельности КС указом высшего чиновника; требования о пересмотре решения КС относительно государственного переворота 21.09.93 и иных решений (например, в отношении КПСС), что нашло живой отклик у части судей; посылка в КС надсмотрщиков-комиссаров в лице М.Федотова и С.Филатова, активная пе-рекупка политической лояльности судей; беспрецедентная при-остановка полномочий В.Зорькина и В.Лучина.
Беззастенчивое глумление над законностью и независимостью конституционного правосудия резко уронило авторитет КС и вряд ли поможет нынешнему составу когда либо поднять его. Общество вдруг увидело КС в свете угодливого и беспринципного обслуживания нахраписто жмущих самодуров. Стыдоба.
Недавно "приостановленный" КС исправно выполнил домашнее задание и разработал-таки новый, удобный для "новой, демократической" обстановки закон о себе. Падение еще одного института демократии свершилось.
Слово за Государственной Думой.
КАКИМ ДОЛЖНО БЫТЬ КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ РФ?
Основы правового статуса и полномочий КС были весьма полно изложены в проекте Конституции РФ, доработанном и согласованном в Конституционной комиссии. Даже не поблагодарив за труды, Ельцин решил взять из него "все лучшее" и передал проект в Конституционное Совещание. Увы, соображения политической целесообразности привели к серьезному ухудшению начального стройного замысла, появлению в окончательной официальной версии массы конъюнктурных положений. Вместо внедрения сбалансированной формы правления, правящие круги РФ пошли на "изобретение" странной, эклектичной и противоречивой схемы.
Не стали исключением и нормы о КС.
Основным элементом правового государства является его ответственность перед человеком и обществом в регулируемых законом правоотношениях. Судебная власть как хранительница гражданского мира, прав и свобод личности должна обеспечивать законность и справедливость. Именно суд, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным г а р а н т о м конституционного строя. Но, весьма симптоматично положение Конституции 12.12.93: "Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина" (ст.80 (2)). Такая норма может помешать возродить судебную власть.
На мой взгляд, этой самое принципиальное: КС РФ должен быть ВЫСШИМ ОРГАНОМ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОН-НОГО СТРОЯ РФ. В Конституции 12.12.93 нет и этого ключевого положения. А ведь нужна не только возможность проверять, вы-являть и устранять правовыми средствами несоответствия с Конституцией законов, иных правовых актов. Нужно еще и раз-решать вопросы по спорным действиям органов государственной власти, имеющие конституционное значение; быть окончательным арбитром в споре между ветвями власти, быть эффективным органом правового воздействия на ПОЛИТИКУ, исходя из правосознания судей.
Иначе охрана Основного Закона становится фиктивной. КС не сможет отменить несоответствующие Конституции акты, обеспечить баланс властей, обязать стороны спора не выходить за пределы своих полномочий. Указанные черты позволяют усомниться в дееспособности механизмов контроля над властью в Конституции 12.12.93.
Очень важна сила решений КС. Решения Конституционного Суда РФ должны вступать в силу немедленно после их провозглашения, являться о к о н ч а т е л ь н ы м и, не подлежать опротестованию, быть обязательными на всей территории РФ. Акты или их положения, признанные неконституционными должны утрачивать силу. Правоприменительная практика, признанная неконституционной, должна подлежать прекращению; соответствующие решения государственных органов и должностных лиц должны быть пересмотрены. Всего этого также нет в Конституции 12.12.93, иначе КС пришлось бы признать неконституционной ее саму.
КС должен стать механизмом обеспечения иерархии правовых актов, воплощающей принцип верховенства права и основан-ной на нем Конституции. Вакханалия указного и распоряженческого беспредела, творимого безнаказанно президентами, мэра-ми, иными частями административной системы может быть остановлена только принципиальной правовой позицией КС.
Правовое государство предполагает санкции за несоблюдение принципа ограничения политической власти; среди них - отрешение от должности правителей с помощью специальной процедуры импичмента. Роль КС в этой процедуре должна быть решающей. Так, Президент РФ может быть отрешен от должности в случае умышленного грубого нарушения им Конституции РФ или умышленного совершения тяжкого преступления. Конституционная комиссия предлагала, чтобы производство по такому делу возбуждалось любой из палат Парламента ПРОСТЫМ БОЛЬШИНСТВОМ избранных в нее депутатов РФ по предложению не менее одной трети ее численного состава. Если Конституционный Суд РФ установит наличие оснований для отрешения, то другая палата может отрешить Президента РФ от должности большинством НЕ МЕНЕЕ ДВУХ ТРЕТЕЙ (вариант: НЕ МЕНЕЕ ПОЛОВИНЫ) ее численного состава.
Но по Конституции 12.12.93 отрешение от должности Президента РФ становится невозможным. Нужно получить заключение Верховного суда РФ, Конституционного суда РФ, специальной комиссии Государственной Думы, а также две трети голосов в каждой плате Федерального Собрания (ст.93). Две трети голо-сов практически невозможно собрать в Совете Федерации (верх-ней палате), половина членов которой - непосредственные под-чиненные Президенту РФ представители органов исполнительной власти субъектов федерации.
КС, на наш взгляд, призван также давать заключение - по представлению государственной медицинской комиссии - о наличии у соответствующего федерального должностного лица стой-кой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия. На сегодняшний день, в условии не только слухов, но и случаев, когда лидер другой ядерной державы три дня не может дозвониться до своего партнера, данное полномочие выглядит весьма актуальным. В документе от 12.12.93 его нет.
В условиях затяжного нарушения конституционных принципов и норм, КС мог бы ежеквартально обращаться с посланием к Парламенту; а по конкретным вопросам - с представлениями к государственным органам и должностным лицам. То есть, играть еще и роль трибуна, роль активного воспитателя конституционного правосознания на всех уровнях. Что, скажете не нужно? Еще как нужно!
Особая роль Конституционного суда должна подчеркиваться его участием в приведении к присяге Президента РФ - на сов-местном заседании палат Парламента и Конституционного Суда РФ, которое ведет Председатель Конституционного Суда РФ. Он - свидетель клятвы о соблюдении Конституции. Сколько раз за
1991-1993 эта клятва была поколеблена?
В практике отечественного конституционного развития правом давать общеобязательное толкование норм Конституции прежде был наделен законодатель - Верховный Совет. Конституционная комиссия предложила закрепить это право за Конституционным судом РФ, в стремлении исключить конъюнктурные изменения в толковании норм высшего закона в зависимости от политического состава очередного парламента. Конституция
12.12.93 закрепила такое полномочие за КС, но, судя по кон-тексту, таким же правом обладает и Президент РФ (см. ст.80(2)(3), 82 (1)). Это может нанести урон устойчивости конституционного строя.
По Конституции 12.12.93 с о к р а щ е н ы полномочия КС, зато количество судей в нем р а с ш и р е н о до 19. После их назначения по предложению Президента РФ Советом Федерации (где половина - "свои", подчиненные Президента РФ из органов исполнительной власти с мест) будет обеспечено искомое господство "президентской партии" в этом органе и воз-никнет угроза для независимости конституционного правосудия.
И, наконец, еще одно важное обстоятельство. Конституция должна гарантировать, что в условиях чрезвычайного положения деятельность КС не может быть приостановлена или ограничена. Документ от 12.12.93, случившийся как раз в период чрезвычайного положения, такой гарантии не дает. Прецедент незаконной приостановки деятельности КС, по-видимому, не станет последним.
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД И ФЕДЕРАЛИЗМ
КС может стать одним из действенных механизмов закрепления федеративных отношений в едином государстве, разрешая противоречия и являясь арбитром. Конституция 12.12.93 сохранила полномочия КС в части взаимоотношений центра и регионов, федерального и местного законодательства.
Конституционные реформы в субъектах РФ - неотъемлемая составная часть федерально-конституционной реформы. При их проведении необходимо исходить из требований о совместном обеспечении соответствия местных конституций (уставов) и за-конов законам всей Федерации. Односторонние нарушения конституционной законности не поощряет ни одна федерация в мире. Государство только тогда является государством, когда публичная власть опирается на нормы конституции и политическую волю всего народа. Нарушения норм закона не могут получать не только политической, но и экономической поддержки; возможны и санкции после заключения КС, приостановка любых выплат - впредь до устранения нарушений.
Особая поддержка отдельных регионов оправдана, если она ведет к упрочению государственного единства РФ, противостоит тенденциям этнократии, превращения РФ в межгосударственное образование, конфедерацию, в которой отношения строятся на договорной основе. В подобных условиях прямое финансирование одной категории субъектов Федерации в ущерб благополучию других в корне неверно. Однако, несмотря на наши протесты, оно осуществлялось Президентом и Правительством РФ из федеральной казны постоянно. Угроза федерализму сохраняется, но нынешний безвластный парламент вряд ли уследит и урезонит.
Мы неоднократно ставили этот вопрос и перед Верховным Советом, и перед Съездом. И здесь нужен КС. Немаловажно, что он должен вступать в дело ПОСЛЕ ИСЧЕРПАНИЯ СОГЛАСИТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР, которых пока нет. Личный опыт по "делу о Татарстане" (когда решение Конституционного суда так и осталось не-выполненным и никто, прежде всего, Президент РФ, не понес ответственности за это) подтверждает: работать будет только комплексное решение. Политическое - через согласование и взаимоувязку интересов, правовое - через КС, административное - через методы исполнительной власти по его решительному выполнению, контрольное - через безусловные жесткие санкции за невыполнение решения КС.
Я по-прежнему разделяю тревогу В.Д.Зорькина, заявившего на 7-ом Съезде в декабре 1992 г., что проблема единства Рос-сии - важнейшая больная проблема, которая "подстерегла нас и представляет собой громаднейшую угрозу РФ. Соблюдаются ли сегодня Конституция и Федеративный договор? Уверяю вас, что не соблюдаются. Субъекты Федерации могут полномочия фиксировать только для себя, но это должно происходить точно в соответствии с Конституцией. Возникает вопрос: что вообще служит основанием для таких притязаний? Недостаток полномочий? Загляните в Конституцию: там предполагается полномочий более, чем достаточно. Нужно все сказать народу. Или у России не хватает сил для этого? Молчание создает опасность для завтрашнего дня. И у меня возникает вопрос: Чечня Татарстан... Что, далее везде? ...В случае крайней необходимости у нас не будет другого выхода, как поставить вопрос о конституционной ответственности должностных лиц. Нам не хотелось бы это использовать. Но если развал будет продолжаться, у нас не уйдет другой возможности. Сильная, эффективная, но правовая власть - вот единственный путь для спасения сегодняшней ситуации".
Увы, сделать этого Конституционный Суд РФ сначала не успел, а затем уже и не смог.
Я возражал против требования "придать федеративный характер" КС. Во-первых, федеральное коллизионное право отнесено к исключительному ведению Федерации; во-вторых КС имеет в своем исключительном ведении разрешение споров о разграничении полномочий; в третьих, судьи избираются в личном качестве - это из гарантий их независимости (в т.ч. от своей "малой Родины"). И все-таки, размышления приводят к выводу: на-до найти механизм представительства в КС от республик или этнических общностей. Должно быть политическое, может быть, негласное решение об этом при формировании нового состава КС.
КС В УСЛОВИЯХ ПЕРЕВОРОТА
Часть судей КС и, прежде всего, Зорькин играли активную роль в поисках политико-правового выхода из кризиса сентября-октября 1993 года.
В те дни я писал на страницах "НГ", что считаю долгом оставаться в Доме Советов РФ, работая как внутри, так и вне его стен во имя недопущения несправедливости по отношению к России, вталкиваемой в смутную и тревожную историческую полосу. Пребывание в Белом Доме позволяло влиять на решения: в жесткой полемике на десятом (внеочередном) Съезде 24 сентября с.г. удалось добиться поддержки постановления об одновременных мартовских досрочных перевыборах депутатов и Президента - при условии восстановления конституционной законности. Последнее было ключом.
Возможность мирного выхода была: предстояло договориться о принятии чрезвычайным Съездом согласованных с Конституционным Судом РФ и субъектами Федерации правовых актов о власти и выборах, обеспечить деятельность законного Центризбиркома, фактический равный доступ к средствам массовой ин-формации для представителей различных ветвей власти и политических сил, дать время на разворачивание действительной предвыборной кампании. Но на переговорах исполнительная власть не хотела слышать о политико-правовых вопросах, ультимативно настаивая только на вопросах технических, раздувая вопрос об оружии, зная, что при провокации оно сработает.
В начале октября по итогам переговоров с членами Правительства РФ, Советом субъектов РФ, членами КС нами вместе с В.И.Лафитским был подготовлен пакет документов по обеспечению выхода из тупика и предотвращению открытого столкновения. В пакет входил проект Закона РФ "О конституционной ре-форме и обеспечении досрочных выборов депутатов РФ и Президента РФ". Предлагался особый порядок его принятия: рассмотрение на КС, внесение им в порядке законодательной инициативы на Совет субъектов РФ, утверждение Съездом народных депутатов РФ с одновременной отменой Указа Президента РФ N1400 от 21 сентября 1993 г. с последующими приложениями и дополнениями, а также отменой решений самого чрезвычайного Съезда. Утверждение Съездом имело принципиальное значение для восстановления конституционной законности в России: если решение о досрочных выборах было бы и согласованным, и конституционным, это не только предотвратило бы вооруженное столкновение, но и позволило бы провести легитимные выборы на всей территории России.
Это закон, после разговора с Зорькиным, я принес 3-го в Белый Дом. Но спровоцированные жестокой рукой события не позволили осуществить задуманное. Кто виноват - узнает недалекая история. Большинство из защитников конституционной законности 21.09-4.10.93 опирались на естественное право оказывать сопротивление силовому захвату власти. Захват был со-вершен теми, кто посчитал возможным навязать свои, неразделенные большинством правила под прикрытием слов о поэтапной конституционной реформе, хотя вместо нее налицо был циничный разрыв с конституционализмом.
Сказалась дурная преемственность с большевистской традицией радикального слома государственного механизма. Сказа-ли свое слово и "теоретики", отличившиеся сначала в 1991 в отсутствии оценки Конституционного надзора по фактам антиконституционного упразднения органов власти СССР, а затем и в подведении теоретической базы под решения осени 1993 г. Революционный зуд в итоге логично привел к теоретическому обоснованию государственного переворота и принятию фиктивной "пропавшей грамоты".
Закреплено "новое государство", а политическая практика сентября-декабря 1993 г. просто вычеркнула из обращения представительную (а не законосовещательную) власть - со всеми ее архивами, решениями, кадрами, зданиями и сооружениями, ролью в жизни общества. Заодно, прошлась и по судебной. (Кстати, наличие стенограмм заседаний создателей Конституции, могло бы облегчить будущему КС понимание - что имел в виду законодатель, формулируя ту или иную конституционную норму. Но, как быть, когда стенограммы и документы Конституционной комиссии и ее рабочей группы хладнокровно уничтожены
- пожары, ремонты, переезды, перетряски).
КС В "НОВОЙ" РОССИИ
Какова же, на наш взгляд, может быть судьба КС РФ в нынешней обстановке?
Суд - это орган справедливости. Однако, трудно говорить о справедливости в сегодняшней России, где на пути к "торжеству конституционного строя" стояли три попытки государственного переворота, использование лозунга Конституции для легализации силового захвата власти насильственного устранения существующего строя и его органов, гражданская война в Москве, расстрел Верховного Совета РФ, гибель людей, массовые нарушения прав человека на фоне сознательного разрушения научного, образовательного, промышленного, оборонного и социального потенциала государства, начала массовой неконтролируемой безработицы, духовного обнищания.
Рано или поздно предстоит решить вопрос о восстановлении легитимности правового и властного пространства. Уважения достоин документ достоверный, который будет принят полномочной и легитимной властью. Такой властью обладает лишь народ, как носитель суверенитета и единственный источник государственной власти; и если он не принял в своем большинстве документ 12.12.93, он вправе поручить пересмотреть ее своим уполномоченным представителям. Выражением общей воли явится высший закон, принятый при участии большинства, а не странно натянутым количеством в треть избирателей. Roma locuta, causa finita (Рим высказался, вопрос решен), говори-ли древние; но у нас высказался далеко не весь "третий Рим", даже не половина и даже не треть избирателей России! Значит, и вопрос "решен" лишь временно.
В свете описанной истории, нынешний КС можно назвать трагическим фокусом достижений и противоречий периода реформ 1990-1993 годов. Конституционное правосудие, увы, не устояло под напором революционно настроенных "преобразователей". Да и самим КС в понятном желании сохранить сам институт была превышена допустимая мера соглашательства. КС в нынешнем своем составе, по-видимому, утратил моральное право оставаться пожизненным органом вершащим справедливость. Наверняка, он еще посудит в оставшиеся месяцы переходного периода.
Но после пересмотра Конституции, переизбрания Президента, проведения настоящих выборов, народ, надеюсь, получит настоящий, независимый и сильный КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИИ. В знак возобновления пути к справедливому конституционному строю.
