Олег Румянцев: Конституционный суд РФ: искушение политикойНазад
Олег Румянцев: Конституционный суд РФ: искушение политикой
Конституционный Суд РФ "искушают политикой". В последние недели на него буквально обрушилась волна политических запросов. Среди самых важных достаточно назвать дела:
n об обязанности Президента подписать федеральный закон о после преодоления его вето обеими палатами федерального парламента (часть 3 статьи 107 Конституции),
n о количестве представляемых Президентом в Госдуму на утверждение кандидатур на пост Председателя Правительства (часть 4 статьи 111 Конституции),
n о возможности Б.Н.Ельцина избираться на третий срок президентских полномочий (часть 3 статьи 81 и пункт 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения");
n о соответствии Конституции избирательной системы, предполагающей выборы половины Госдумы по общефедеральному округу (по партийным спискам);
n о порядке исполнения полномочий главы государства в случае, когда премьер не утвержден Госдумой.
Еще пару месяцев назад ответ по всем этим запросам не вызывал бы сомнений. Конституционный Суд твердо придерживался бы позиций, выработанных для него в Администрации Президента. Нынешний состав Суда сформирован после государственного переворота 1993 года, нанесшего удар по независимости конституционного правосудия.
...В 1992-1993 Суд, возглавлявшийся профессором Валерием Зорькиным, сумел не раз выйти с честью из трудного положения, показав себя защитником конституционного строя. Примером могут служить твердая позиция в делах по референдуму о "независимости" в Татарстане (март-92), по делу КПСС (в июне-сентябре 1992), а также реакции на две попытки государственного переворота 20 марта и 21 сентября 1993 г. В последних случаях Суд находил основания для отрешения Ельцина от должности Президента. Решение Суда от 21.09.93 о необходимости приведения в действие предусмотренных в тогдашней Конституции механизмов ответственности Президента привело к тому, что и.о. президента Съезд назначил Вице-президента Александра Руцкого.
Одним из самых печальных итогов переворота стала гибель независимого контроля над верховной властью. Напомню, что после "победы" началось нечто, напоминавшее далекие от демократии "развивающиеся" диктатуры: приостановка деятельности КС указом; требования о пересмотре решения КС относительно государственного переворота 21.09.93 и решения в отношении КПСС; посылка в КС надсмотрщиков-комиссаров; активная перекупка политической лояльности судей; беспрецедентная приостановка полномочий судей Зорькина и Лучина.
Общество вдруг увидело стремление верховной власти превратить КС в угодливую прислугу нахрапистого самовластия, что привело к резкому падению авторитета КС (заодно со всеми другими институтами конституционного строя).
"Приостановленный" КС исправно выполнил домашнее задание и разработал новый, удобный для "новой, демократической" обстановки закон о себе. Среди множества отличий от прежнего выделам главное: Суд не вправе по собственной инициативе брать к рассмотрению дела, переставая быть активным стражем конституционной законности. Сокращение полномочий КС сопровождалось р а с ш и р е н и е м количества судей - до 19. Их назначение осуществлялось по предложению Президента РФ Советом Федерации под руководством Шумейко. При довыборах было обеспечено господство "президентской партии" в этом органе: в процессе отбора кандидатов в судьи в 1994-1995 "тройка" экзаменующих комиссаров интересовалась, прежде всего, вопросами политической лояльности кандидатов к событиям 1993 года, полномочиям президента и прочими политическими вопросами.
Печальный вывод о том, что падение еще одного института демократии свершилось, подтверждала и практика 1994-1997 годов: Суд как огня чурался ярлыка "участие в политике" и отказывался рассматривать дела с намеком на нелояльность к Кремлю. Отказы брать к рассмотрению указы президента порою сопровождались пояснениями, что в них, якобы, "нет неопределенности", подлежащей рассмотрению. В 1995-ом он одобрил чеченскую операцию, проводимую на основе указа Президента от декабря 1994 года, так и не утвержденного Советом Федерации - как того требует Конституция. В 1996 году Суд санкционировал такую "новацию" Ельцина как возвращение принятого закона "без рассмотрения", коли президент усмотрел нарушения в его принятии.
Так бы и шло дело дальше, и все более увязал бы КС в тине благочиния, если бы не бурная на политические всплески весна 1998 года.
...15 апреля Ельцин после почти годичной волокиты подписал Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории РФ". Впервые президент подчинился требованию КС, хотя и назвал его "оплеухой" своей персоне.
Многим вдруг подумалось: что это с "прирученным" судом происходит? Вскоре ситуация стала проясняться.
Речь шла лишь о законодательной процедуре, и КС, почти ничем не рискуя, лишь подтвердил, что белое - это белое: он потребовал подписать закон, принятый в строгом соответствии с конституционной процедурой. КС подсказал Ельцину выход: послать запрос о соответствии содержания и процедуры принятия закона Конституции. Это было сделано запросом, на 18 страницах которого президентская сторона оспаривает 9 из 25 статей подписанного закона. Не подписав закон, он не смог бы опротестовывать его - и жаловаться было бы не на что.
Спор вокруг закона о реституции стал лишь преамбулой к последующим новым спорам. Эти споры представляют собою звенья одной цепи: вновь вспыхнувшего в России политического кризиса, не затухающего с 1991 года и сосредоточенного, по большому счету, вокруг личности и личных качеств Президента Ельцина.
Недовольство нижней палатой парламента, в которой по устоявшейся традиции (ведущей начало с 1990 года) доминирует оппозиция радикальным реформам, привело к мнению Кремля о необходимости провести новые выборы в Госдуму по мажоритарной системе.
Об этом напрямую заявил Сергей Шахрай, представитель Президента в КС. Хорошо зная Шахрая, считаю, что к его словам надо отнестись очень серьезно. По сути, за ними скрывается не только субъективное недовольство Ельцина постоянно "мешающим" ему народным представительством. (В 1993 году был разгромлен Съезд и Верховный Совет, избиравшиеся строго по мажоритарной системе, столь полюбившейся ныне Президенту).
Дело еще и в объективных обстоятельствах. Нынешняя партийно-политическая система несправедлива, в том числе и из-за смешанной избирательной системы и 5%-ного барьера для прохождения партий в парламент. Значительный процент голосов избирателей пропадает, ибо их интересы не представляет в парламенте никто. Впрочем, и представленные в нем партии не играют никакой роли в формировании и проведении внутренней и внешней политики России, контроле за ее осуществлением. Но это уже вопрос о закрепленной в "ельцинской" конституции форме правления.
Итак, вопрос о партийных списках находится на очереди для рассмотрения в КС - запрос уже направлен со стороны властей Саратовской области, где губернаторствует Д.Ф.Аяцков. Как юрист в области конституционного права могу предположить каков может быть единственный законный способ внести коррективы в нынешнюю избирательную систему.
1) КС по разрешает дело о соответствии Конституции федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы 1995 г.; отдельные положения этого акта, признанные неконституционными, утрачивают силу - по ст. 125 Конституции РФ;
2) Госдума либо не успевает принять необходимые поправки к этому закону, либо те отклоняются Советом Федерации (где сидят сторонники одномандатных выборов), ветируются Президентом, либо же (о новинка антиконституционализма!) возвращаются им "без рассмотрения";
3) для заполнения правового вакуума издается президентский указ по данному вопросу.
Ссылки на то, что Конституция в ст.96 требует, чтобы порядок выборов в Госдуму устанавливался федеральным законом, на мой взгляд не работают. Во-первых, выборы пройдут все-таки по закону - сам же он целиком отменятся не будет. Во-вторых, в условиях конституционного самовластия, Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст.80). Утверждена доктрина (изложенная еще в президентском послании парламенту от 1995 года), согласно которой президент своими указами вправе регулировать отношения, которые пока не урегулированы законом.
Самый яркий пример - указы о втором этапе приватизации, еще нагляднее - введение указом герба, флага и нового паспорта России, хотя Конституция требует чтобы это сделано было федеральным конституционным законом.
Итак, для коренной реформы российской избирательной системы, а с ней и - партийно-политической системы в целом, не потребуется ни референдума, ни особого решения Совета Федерации (коли будет распущена Госдума). Достаточно будет решения КС и указа Ельцина. И именно Конституционному Суду будет принадлежать определяющая роль. На сегодняшний день дата слушания по делу не назначена, но исключать возможности ускорения процесса нельзя.
С предыдущим запросом тесно связан следующий, связанный с возможностью роспуска Госдумы после троекратного отклонения кандидатуры С.Кириенко. Здесь сама палата направила запрос о толковании части 4 статьи 111 Конституции. Однако, председатель КС М.Баглай уже заявил, что запрос будет рассмотрен лишь в свою очередь (а это 2+6 месяцев) - т.е. поздней осенью или зимой.
Думается, на примере данного заявления можно не пугаться за то, что осмелевший КС - "новый" орган с проснувшимся обостренным чувством справедливости и правосознания.
КС считает, что нет критериев для установки важности и первоочередности рассмотрения того или иного дела.
Hо, речь в данном случае идет о возможных крупных переменах в конституционном строе. В стране - острый политический кризис. Парламент, представляющий весь народ, упорно отвергает кандидатуру премьера. Просит Ельцина подумать и дать возможность выбора. Ведь есть прецедент: он уже однажды пошел на это. В декабре 1992 года Ельцин предложил Съезду народных депутатов РСФСР, жаждавшему убрать нелюбимого Егора Гайдара, несколько кандидатур. После рейтингового голосования ставший вторым из семи Черномырдин (первым был Юрий Скоков) был предложен Съезду на окончательное утверждение. Итогом такого компромисса стало почти 5 с половиной лет устойчивого премьерства лидера "Газпрома".
Тем временем, есть основания предполагать, что с третьим отклонением С.Кириенко, не возникнет необходимого конституционного основания для роспуска нижней палаты. Основной закон ясно требует, что это возможно лишь после "трехкратного отклонения представленных кандидатуР...". В русском языке хоть трижды представляй одну фамилию - она не станет НЕСКОЛЬКИМИ КАНДИДАТУРАМИ, ибо представлена была лишь ОДНА. Говорят, роспуск парламента - обязанность Президента. Да, но - на строго оговоренных основаниях. А их-то в строгом смысле слова нет. Правом толкования Конституции наделен только КС. Он же уходит в сторону.
Могу предположить, что Кириенко станет премьером, а Дума распущена не будет - до вынесения КС решения по ее же запросу. А это означает полгода подвешенного статуса нижней палаты.
Встал перед КС и другой законный вопрос - как быть, если Президент "стойко занемог", а премьера нет. И.о. премьера все-таки не может быть и.о. Президента. Ответа нет и вряд ли он будет, слишком гипотетическая возможность. С моей точки зрения, этот вопрос вполне можно было бы решить принятием федерального закона "Об обеспечении непрерывности исполнения полномочий главы государства". (Авторский проект которого был обнародован мною в "Независимой газете" 3 октября 1996 года и внесен в палату по договоренности С.Бабуриным и С.Говорухиным; однако, думское большинство не нашло в себе воли принять его к рассмотрению).
Одна проблема порождает другую. Если премьер так и не будет утвержден, то вопрос будет перенесен на новый состав Госдумы. Запрос на эту тему уже готовится. К тому же остается возможность, что за незаконный роспуск Дума поставит вопрос об ответственности Президента. А это - новые и новые волны запросов в тот же КС, например от новоизбранного парламента.
Вскоре КС рассмотрит и дело о возможности Ельцина баллотироваться на третий срок. От решения этого вопроса всецело зависит судьба демократии в России. Автор запроса - нижняя палата.
Вообще говоря, вырисовывается характерная деталь: в отношении к Конституции и КС Госдума выглядит гораздо более приверженной ценностям правового государства и конституционного строя, нежели Президент - гарант этого самого строя.
Итак, КС, по словам его нынешнего председателя - Марата Баглая - был, сеть и будет в стороне от политики. Стремление быть в стороне от политики - похоже на стремление быть в стороне от Конституции. Ведь она - не что иное как политико-правовой документ.
Сам конституционный строй, его судьба в современной России - вопрос большой политики. В стремлении не быть втянутым в политическое противостояние и затянуть рассмотрение вопросов огромной важности КС может подтолкнуть государственную власть к параличу.
Между тем, об отстраненности от политики говорит М.В.Баглай - тот самый, учебник которого по конституционному праву России буквально насквозь пропитан идеологической "антитоталитарной" и радикально-демократической фразеологией. Пропитан, несмотря на то, что защищаемая им Конституция запрещает устанавливать государственную идеологию. Мне, преподающему не первый год в вузах именно эту дисциплину, хорошо известны многочисленные жалобы студентов на агитку бедного Баглая.
Боюсь, что Соломонова решения мы по-видимому не дождемся, а вот Пилатово решение, основанное на рутинной процедуре осторожничающего органа, всегда наготове...
Что же делать в нынешней ситуации?
Во-первых, весьма уместной было бы, на мой взгляд, обращение Государственной Думы к Конституционному Суду с просьбой рассмотреть в безотлагательном порядке пакет из трех взаимосвязанных с нынешним кризисом запросов: является ли основанием для роспуска палаты 3-х кратное отклонение ею представленной одной кандидатуры премьера; соответствует ли избрание половины депутатов по партийным спискам Конституции; и может ли Ельцин избираться на третий срок?
Политическая воля депутатов в таком случае была бы понятна: недопустимо, когда вызревает непредвиденная ситуация, основанная на споре двух высших органов государственной власти. КС должен бы учесть возможные последствия такой неопределенности и высокую общественную значимость обращения депутатов. Прямое обращение к проблеме поможет снять волну напряжения, за которой вполне может последовать волна острых запросов от конфликтующих сторон.
Во-вторых, было бы весьма своевременно внести поправку в Федеральный конституционный закон "О Конституционном суде РФ". Необходимо внести в закон норму о первоочередном срочном рассмотрении запросов, направляемых в приоритетном порядке органами федеральной власти в случаях, затрагивающих такую основу конституционного строя как его устойчивость. Аналогия есть: Госдума обязана рассматривать внесенные Президентом законопроекты во первоочередном порядке.
Замечу, что федеральные конституционные законы и поправки к ним принимаются палатами парламента квалифицированным большинством - без Президента. Конституция не предоставила ему права вето на такие законы.
