Олег Румянцев: Пояснительная записка к проектам Федерального конституционного закона `О Конституционном Собрании`.Назад
Олег Румянцев: Пояснительная записка к проектам Федерального конституционного закона `О Конституционном Собрании`.
В соответствии с планом законодательных работ Государс-твенной Думы Федерального Собрания России в октябре-ноябре 1994 г. в Комитете Гос.Думы по законодательству и судеб-но-правовой реформе разработан проект федерального конститу-ционного закона "О Конституционном Собрании".
Предметом регулирования данного федерального конституционного закона является статус нового для современной Рос-сии института - Конституционного Собрания, система его пол-номочий, порядок созыва, организации, работы и принятия ре-шений по вопросу о Конституции Российской Федерации, а также система гарантий деятельности данного института.
Закон предлагает правовую модель развития конституцион-ного процесса в России в свете возможной перспективы внесе-ния предложения о пересмотре положений Конституции РФ 1993 года и поддержки этого предложения палатами Федерального Собрания России. Кроме того, закон призван предоставить адекватные юридические средства разрешения возможного конс-титуционного кризиса правовым путем.
Конституционное Собрание является государственно-право-вым институтом, предусмотренным положениями частей второй и третьей статьи 135 Конституции РФ 1993 г. Однако, указанные конституционные нормы не определяют порядка созыва Конститу-ционного Собрания, оставляя этот вопрос всецело на урегули-рование предлагаемым федеральным конституционным законом.
В ходе подготовки законотворческой работы 18 июля 1994 г.председатель Комитета Гос.Думы по законодательству и су-дебно-правовой реформе В.Б.Исаков направил письмо Президен-там республик в составе РФ, главам администраций субъектов РФ, председателям законодательных (представительных) органов субъектов РФ с просьбой высказать мнение по предложенным двум принципиальным положениям законопроекта и рабочей схеме формирования нового органа. Поступившие из регионов отклики также свидетельствуют о различном видении как полномочий, так и (прежде всего) порядка созыва Конституционного Собра-ния.
Первоначальная концепция законопроекта была заслушена на заседании Комитета Государственной Думы по законодатель-ству и судебно-правовой реформе 24 октября 1994 года. После обсуждения решено направить в комитеты и депутатские фракции два законопроекта с различным порядком созыва Конституцион-ного Собрания. Поэтому к заседанию Совета по координации за-конодательной деятельности Федерального Собрания и субъектов Российской Федерации (8-9 декабря, Тула) представлены два варианта: Вариант А "Порядок созыва - выборы" и Вариант Б "Порядок созыва - формирование".
Основными принципами деятельности Конституционного Соб-рания являются:
- конституционность и законность полномочий;
- легитимность деятельности;
- демократичность и представительность созыва;
- учет федеративного характера государственно-террито-риального устройства России;
- компетентность;
- работоспособность;
- независимость.
Принцип конституционности реализуется через статус Конституционного Собрания как представительного органа Рос-сийской Федерации, обладающего полномочиями учредительной власти - т.е. правом принимать имеющие высшую юридическую силу (не требующие утверждения иными органами власти) реше-ние об изменении отдельных основ конституционного строя, конституционно-правового статуса человека, порядка изменения Конституции, а также формы правления, государственно-терри-ториального устройства России, иных вопросов.
Большинство (хотя и не все) ответивших на упомянутое письмо органов государственной власти субъектов РФ полагает невозможным расширительно толковать ст.135 Конституции РФ, относя к полномочиям Конституционного Собрания "рассмотрение важнейших вопросов общественной и государственной жизни, имеющих общефедеральное значение". Эта норма сохранена в Ва-ианте Б, предусматривающем включение палат Федерального Соб-рания в состав Конституционного Собрания; в подобном случае такое полномочие выглядело бы логичным.
Вместе с тем, предусматривается, что Конституционное Собрание не вправе изменить полномочия, которыми его наделя-ет Конституция и настоящий федеральный конституционный за-кон.
В ходе обсуждения концепции Конституционного Собрания были высказаны различные точки зрения в отношении принципа его формирования.
Сторонники Варианта А полагают, что раз Конституционное Собрание может принять новую Конституцию России непосредс-твенно, то для отправления подобной прерогативы его члены должны получить мандат от граждан Российской Федерации не-посредственно, путем избрания целевым порядком. Так, мэр-председатель правительства Санкт-Петербурга А.А.Собчак полагает, что "Конституционное Собрание должно являться представительным органом, независимым от действующих органов государственной власти, в том числе и по составу участников и по вопросам формирования". Его поддерживают глава адми-нистрации Ивановской области А.Лаптев, зам.главы администра-ции Краснодарского края А.М.Ждановский, некоторые другие.
Сторонники Варианта Б исходят из затруднительности в нынешних условиях обеспечить прямые выборы. Ряд руководите-лей регионов считают вполне приемлемой схему формирования Конституционного Собрания в составе палат Федерального Соб-рания и полномочных делегаций субъектов Российской Федера-ции; вносятся предложения по конкретному механизму формиро-вания таких полномочных делегаций с учетом опыта 1992-1994 годов, накопленного в регионах.
Принцип учета федеративного характера государственно-территориального устройства России проводится в обоих представленных вариантах.
По варианту А ("Выборы") члены Конституционного Собра-ния избираются в округах, равных территориям отдельных субъ-ектов РФ. Они составляют собою территориальные депутации членов Конституционного Собрания, представляющих интересы субъектов Российской Федерации и граждан РФ, постоянно про-живающих в них. Для принятия новой Конституции России необ-ходимо согласие представителей субъектов РФ: проект Консти-туции считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями от общего числа территориальных депутаций членов Конституционного Собрания.
По варианту Б ("Формирование") члены полномочных деле-гаций субъектов РФ в Конституционном Собрании, образуемых представительными (законодательными) органами государствен-ной власти субъектов РФ являются членами Конституционного Собрания и также получают самостоятельный вес при голосова-нии по проекту новой Конституции.
Требование компетентности ведет к созданию при Консти-туционном Собрании специальной консультативно-экспертной па-латы - Юридического совещания. (Обратим внимание, что это название взято из решения Временного Правительства от 21 сентбря 1917 года, создавшего подобное учреждение для подго-товки к открытию Учредительного Собрания 1918 г.). Во-вто-рых, в самом Конституционном Собрании создаются Рабочая па-лата из его членов - специалистов, а также постоянные комис-сии для работы над разделами и главами новой Конституции России. В-третьих, представляется целесообразным обеспечить возможность депутатам федерального парламента (как опытным и компетентным политикам и специалистам) баллотироваться в состав Конституционного Собрания.
Исходя из стратегического характера предлагаемого инс-титута, законопроект о Конституционном Собрании требует вы-сокой степени согласия депутатских и общественных объедине-ний, различных социальных сил. Подготовка и созыв Конститу-ционного Собрания предлагают правовую форму поиска и закреп-ления общественного согласия в России. Предложенные концеп-ции могут послужить отправной точкой для общественной дис-куссии о дальнейших путях становления конституционного строя в России и преодоления государственного кризиса.
