На днях Россия отметит первую годовщину со дня голосования по проекту Конституции РФ - День Конституции РФ. В этот наверняка день прозвучит немало горьких слов о том что идея новой Конституции была использована для обоснования указов о "поэтапной конституционной реформе", приведших к национальному позору; о том как она была "принята"; о том, как очень трудно организовать взвешенную работу власти и, тем более, обеспечить ее подконтрольность в рамках этой Конституции; о выхолащивании принципов народовластия и социального государства, об игнорировании союзного обрамления нынешней РФ; о расхождении писаной Конституции и неписаных правил игры, силой навязанных обществу и государству...
Но это скажут и без нас. Мы же попробуем оценить - каким путем прийти к более совершенной, уважаемой и общеобязательной Конституции и через нее - к согласию и порядку.
Представляется, что такой путь заключается в созыве Конституционного Собрания, что предусмотрено положениями частей 2 и 3 ст.135 Конституции РФ. Указанные нормы не определили исчерпывающе статуса Конституционного Собрания, оставив проблему на урегулирование федеральным конституционным законом "О Конституционном Собрании".
Такой законопроект сегодня разработан в Государственной Думе. Он может послужить отправной точкой для созревающей общественной дискуссии о дальнейших путях становления конституционного строя в России и преодоления государственного кризиса.
Предметом регулирования закона является система полномочий, порядок созыва, организации, работы, а также гарантий деятельности нового института. Закон предлагает правовую модель развития конституционного процесса в России в свете возможной перспективы внесения предложения о пересмотре положений Конституции РФ 1993 года и поддержки этого предложения палатами Федерального Собрания России. Кроме того, закон дает адекватные юридические средства разрешения возможного государственного кризиса правовым путем.
Подготовку и созыв Конституционного Собрания можно представить и как правовую форму поиска и закрепления общественного согласия в России. Такого согласия сегодня нет - прежде всего, по вопросу о самой Конституции 1993 г. Договор об общественном согласии (апрель с.г.) так и не был подписан ведущими оппозиционными силами, а значит пока что не достиг своей основной цели. Оппозиция не взяла на себя обязательств.
Может быть подготовка и созыв Конституционного Собрания наконец решат вопрос об иной форме установления такого согласия.
Поступившие из регионов отклики также свидетельствуют о различном видении как полномочий, так и (прежде всего) порядка созыва Конституционного Собрания.
К заседанию Координационного Совета палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (8-9 декабря, Тула) представлены два варианта: Вариант А "Порядок созыва - выборы" и Вариант Б "Порядок созыва - формирование".
Основными принципами деятельности Конституционного Собрания являются: - конституционность и законность полномочий; - легитимность деятельности; - демократичность и представительность созыва; - учет федеративного характера государственно-территориального устройства России; - компетентность; - работоспособность; - независимость.
Принцип конституционности реализуется через статус Конституционного Собрания как представительного органа Российской Федерации, обладающего полномочиями учредительной власти - т.е. правом принимать имеющие высшую юридическую силу (не требующие утверждения иными органами власти) решение об изменении отдельных основ конституционного строя, конституционно-правового статуса человека, порядка изменения Конституции, а также формы правления, государственно-территориального устройства России, иных вопросов.
Большинство (хотя и не все) ответивших на упомянутое письмо органов государственной власти субъектов РФ полагает невозможным расширительно толковать ст.135 Конституции РФ, относя к полномочиям Конституционного Собрания "рассмотрение важнейших вопросов общественной и государственной жизни, имеющих общефедеральное значение". Эта норма сохранена в Варианте Б, предусматривающем включение палат Федерального Собрания в состав Конституционного Собрания; в подобном случае такое полномочие выглядело бы логичным.
Вместе с тем, предусматривается, что Конституционное Собрание не вправе изменить полномочия, которыми его наделяет Конституция и настоящий федеральный конституционный закон.
Согласно требованию легитимности деятельности, орган, обладающий весомыми учредительными полномочиями, вряд ли может быть формируемым или назначаемым. Конституционное Собрание может принять новую Конституцию России непосредственно и посему для отправления подобной прерогативы его члены должны получить мандат от граждан Российской Федерации непосредственно, путем избрания целевым порядком.
Включение палат федерального парламента в состав постоянно действующего представительного органа может привести как к фактической приостановке их текущей законодательной деятельности, так и к серьезным препятствиям в организации работы Конституционного Собрания в дни пленарных заседаний палат федерального парламента. Это чревато нарушением принципа независимости последнего от органов государственной власти, что не приведет конституционное нормтоворчество к беспристрастности, взвешенности и свободе от политической вовлеченности его членов. Вариант А предусматривает, что члены Конституционного Собрания избираются в личном качестве.
Конституция РФ 1993 г. справедливо определяет недопустимость смешения власти законодательной и учредительной. В ином случае потребуется внесение изменения в часть вторую статьи 97 Конституции РФ 1993 года, согласно которой "Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти".
Это соответствует и мировой практике, которая знает мало примеров совмещения одним органом власти этих полномочий.
(Один из таких редких примеров - принятие новой Конституции штата Джорджия, США в 1970-х годах, когда Законодательное собрание штата объявило себя Конституционной Ассамблеей, приняло новую Конституцию и продолжило свою деятельность в качестве нового Законодательного Собрания).
За счет разведения законодательного и учредительного собраний снимается опасность того, что Парламент станет готовить новую Конституцию, что называется, "под себя". Голосуя за пересмотр положений глав 1.2 и 9 Конституции РФ 1993 г. палаты Федерального Собрания уже высказываются за пересмотр положений Конституции и передают дальнейший пересмотр в руки иного органа, наделенного полномочиями учредительной власти. При включении обеих палат в состав Конституционного Собрания подтверждение последним неизменности положений Конституции - что находится в компетенции Конституционного Собрания - становится невозможным уже в силу состава последнего.
Эту точку зрения поддерживают некоторые письма из регионов. Так, мэр-председатель правительства Санкт-Петербурга А.А.Собчак полагает, что "Конституционное Собрание должно являться представительным органом, независимым от действующих органов государственной власти, в том числе и по составу участников и по вопросам формирования". Его поддерживают глава администрации Ивановской области А.Лаптев, зам.главы администрации Краснодарского края А.М.Ждановский, некоторые другие.
Сторонники Варианта Б (формирования Конституционного Собрания из членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и делегаций субъектов Российской Федерации) исходят из затруднительности в нынешних условиях обеспечить прямые выборы. Ряд руководителей регионов считают вполне приемлемой схему формирования Конституционного Собрания в составе палат Федерального Собрания и полномочных делегаций субъектов Российской Федерации; вносятся предложения по конкретному механизму формирования таких полномочных делегаций с учетом опыта 1992-1994 годов, накопленного в регионах.
Принцип учета федеративного характера государственно-территориального устройства России проводится в обоих представленных вариантах.
По варианту А ("Выборы") члены Конституционного Собрания избираются в округах, равных территориям отдельных субъектов РФ. Они составляют собою территориальные депутации членов Конституционного Собрания, представляющих интересы субъектов Российской Федерации и граждан РФ, постоянно проживающих в них. Для принятия новой Конституции России необходимо согласие представителей субъектов РФ: проект Конституции считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями от общего числа территориальных депутаций членов Конституционного Собрания.
По варианту Б ("Формирование") члены полномочных делегаций субъектов РФ в Конституционном Собрании, образуемых представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов РФ являются членами Конституционного Собрания и также получают самостоятельный вес при голосовании по проекту новой Конституции.
Принцип компетентности реализуется ведет к созданию при Конституционном Собрании специальной консультативно-экспертной палаты - Юридического совещания. (Обратим внимание, что это название взято из решения Временного Правительства от 21 сентября 1917 года, создавшего подобное учреждение для подготовки к открытию Учредительного Собрания 1918 г.). Во-вторых, в самом Конституционном Собрании создаются Рабочая палата из его членов - специалистов, а также постоянные комиссии для работы над разделами и главами новой Конституции России. В-третьих, представляется целесообразным обеспечить возможность депутатам федерального парламента (как опытным и компетентным политикам и специалистам) баллотироваться в состав Конституционного Собрания.
Требование дееспособности во многом исходит из практики последних лет. Она показала, что орган в составе 225 народных представителей (Вариант А) вполне работоспособен, тогда как орган в составе 1031 члена Конституционного Собрания (Вариант Б) рискует стать повторением крупных форумов, не всегда способных уже по самой своей форме к конституционному правотворчеству.
Исходя из стратегического характера предлагаемого института, законопроект о Конституционном Собрании требует высокой степени согласия депутатских и общественных объединений, различных социальных сил.
Приложение: Авторская версия проекта ФКЗ "О Конституционном Собрании"
