Олег Румянцев: Конституционный процесс в России: правовые перспективы. Доклад на заседании Фонда КарнегиНазад
Олег Румянцев: Конституционный процесс в России: правовые перспективы. Доклад на заседании Фонда Карнеги
С О Д Е Р Ж А Н И Е:
I. Вступительное слово.
II. Дополнения к основам конституционного строя РФ.
Российская Федерация в Союзе государств.
III. Защита конституционного строя.
IV. Пересмотр формы правления: коррекция модели.
V. Конституционные поправки, предложенные ГосДуме.
VI. Конституционное Собрание - путь пересмотра Конституции РФ 1993 года
VII. Заключение
VIII. Приложение:
авторский проект федерального конституционного закона
"О Конституционном Собрании".
Москва, июнь 1995 г.
I. ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО
В настоящем докладе конспективно изложены некоторые ключевые направления конституционного процесса в современной России - в авторском понимании.
Автор исходит из необходимости пересмотра Конституции РФ 1993 года - как по содержанию, так и по ее политико-правовой роли в жизни общества.
Содержательные изменения можно сгруппировать в трех направлениях:
- решение вопроса о конституционно-правовых основах отношений Российской Федерации и Содружества (Союза) республик бывшего СССР;
- закрепление в Конституции правовых и институциональных гарантий защиты конституционного строя;
- корректировка сложившейся в 1991-1995 гг. формы правления.
Доклад также содержит анализ пакета частичных конституционных поправок, разработанных автором в Комитете ГосДумы по законодательству и предложенных вниманию палаты. Они направлены на:
а. совершенствование формы правления;
б. укрепление правовой системы РФ;
в. развитие парламентаризма.
Все перечисленные в докладе предложения можно рассматривать как своеобразный каталог идей, которые можно было бы предложить будущему Конституционному Собранию.
Отсюда понятно, почему доклад завершается рассмотрением особенностей института Конституционного Собрания - как основного инструмента пересмотра Конституции.
II. ДОПОЛНЕНИЯ К ОСНОВАМ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ.
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ В СОЮЗЕ ГОСУДАРСТВ.
В целом соглашаясь с положениями главы 1 Конституции РФ 1993 года (взятой, как известно, в основном из проекта Конституционной комиссии), автор полагает целесообразным внести ряд серьезных дополнений к закрепленным в данной главе основам конституционного строя России.
Перечислим без подробных пояснений те проблемы, которые нуждаются в решении именно в первой главе Конституции. К ним относятся:
а/ урегулирование отношений РФ и Союза государств;
б/ принцип подчиненности прaвового госудaрствa человеку и обществу, ответственности перед ними в регулируемых зaконом прaвоотношениях;
в/ институт защиты конституционного строя; он является вaжной структурной чaстью прaвового госудaрствa и нуждaется в комплексном включении (пaродоксaльно, но столь вaжный для России институт до сих пор не зaкреплялся в целостном виде);
г/ прaво окaзывaть сопротивление любой попытке нaсильственного изменения или нaсильственного устрaнения конституционного строя, узурпации власти;
д/ корректировка принципа разделения властей: хотя оргaны влaсти действуют сaмостоятельно, речь должна идти не об aбсолютном обособлении, a лишь об относительной их сaмостоятельности и одновременной обязанности тесного взaимодействия друг с другом, осуществляемом в пределaх их полномочий;
е/ принципы равноправного учaстия в мировом сообществе, основы национальных интересов и внешней политики России.
Наиболее весомой здесь является проблема Российская Федерация в Союзе государств.
Неотъемлемой и вaжнейшей чертой госудaрственного суверенитетa нынешней Российской Федерaции является, по нaшему убеждению, прaво вступaть в Союз с другими госудaрствaми, составлявшими ранее Союз Советских Социалистических Республик, в устaновленных случaях выходить из него, учaствовaть в создaнии оргaнов союзa и делегировaть им чaсть своих полномочий.
Эту норму следовaло бы зaкрепить в кaчестве одной из незыблемых основ конституционного строя России, бaзы для межгосудaрственного и, в перспективе, воссоздaнного госудaрственного обрaзовaния. Конкретнaя его формa может гибко меняться по мере рaзвития интегрaционных явлений - от слабо-конфедерaтивного СНГ до Союза суверенных республик (как предлагалось в рамках Ново-Огаревского процесса), либо ассиметричного Российского Союзa - расширенной и видоизмененной версии нынешней РФ.
В Конституции РФ 1993 годa эта тема - одно из самых слабых мест.
Во-первых, игнорируется столь важные принципы как исторической преемственности так и исторической спрaведливости. Нет ни одного упоминания о том, что РФ выросла из России, РСФСР и СССР. Нет никаких норм о правопреемственности по отношению к ним. Воистину, "новая Россия".
Во-вторых, обходится молчанием то очевидное обстоятельство, что РФ состоит в СНГ и играет в нем ведущую роль. Подобное умолчание создает возможность правового произвола в решениях, затрагивающих отношения РФ и СНГ.
В-третьих, Конституция вообще вывелa норму "Россия в союзе госудaрств" зa пределы незыблемых основ строя. Продолжив линию Беловежского соглaшения, онa умaлилa геополитическое содержaние этой прaвовой новеллы, зaписaв aж в ст._79лишь о возможности "учaствовaть в межгосудaрственных обрaзовaниях", причем (sic!) - если это "не противоречит основaм конституционного строя".
В-четвертых, отсутствие данных норм означает отказ РФ от своей неписанной конституционной обязанности быть застрельщиком реинтеграции в рамках пост-союзного пространства. А это - уже конфликт между конституцией писаной и неписаной.
Следовaло бы зaкрепить в Конституции конкретные мехaнизмы совместной зaщиты госудaрственных интересов. К ним относится возможность создaвaть союзные пaрлaмент, прaвительство, вооруженные силы, иные совмесстные органы. В частности, нет конституционных оснований для достижения политической договоренности об избрaнии депутaтов Межпaрлaментской Ассaмблеи СНГ либо нового союзного Пaрлaментa непосредственно от нaселения- для единого прaвового регулировaния вопросов грaждaнствa и грaждaнских прaв, отношений экономического, таможенного и валютного союза.
По мере нормaлизaции отношений в рaмкaх новой союзной политики будет очевидной потребность в рaсширении мaссивa союзного зaконодaтельствa, в нaдстроечных политико-прaвовых институтaх - Конституции, пaрлaменте, едином грaждaнстве и т. д.
Вряд ли Конституция должна устанавливать госудaрственно-прaвовую форму Союзa. Она будет весьма сложна. В ней будут и элементы "aсимметричного" конституционно-договорного межгосударственного образования, и элементы Федерации со сложной структурой и субъектным состaвом. В нем может постепенно меняться объем делегируемых союзным оргaнaм влaстных полномочий.
III. ЗАЩИТА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
Опыт последних лет в развитии начал правового государства в СССР, РСФСР и РФ дает весомые основания утверждать: необходимы срочные правовые и институциональные гарантии защиты конституционного строя.
К ключевым гарантиям следует отнести следующие:
1). Пересмотр политико-правового статуса Конституционного Суда РФ.
Этот орган должен быть наделен правом рассмотрение дел по собственной инициативе - то есть: иметь возможность активно отправлять функции высшего органа судебной власти по ЗАЩИТЕ конституционного строя.
Конституционный Суд, а не Верховный Суд, должен быть наделен активной ролью в процедуре отрешения Президента от должности.
Конституционный Суд должен иметь право рассматривать вопрос о конституционности не только актов высших должностных лиц: но и их действий (бездействий).
Конституционный Суд должен регулярно обращаться с представлениями о состоянии конституционной законности в иные федеральные органы государственной власти.
Необходимы правовые регуляторы ответственности должностных лиц за невыполнение решений Конституционного Суда.
2). Конституционно гарантировать основы правового режима чрезвычайного и военного положений.
Здесь предстоит предусмотреть понятие чрезвычайного положения как особого правового режима, основания для его введения, порядок его введения и отмены.
3) Конституционные основы деятельности общественных объединений и их контрольных полномочий.
4) Введение нового института - Государственного Совета России.
Государственный Совет призван содействовать главе государства в вырaботке и принятии стрaтегических решений. Госсовет - еще и механизм коллективного контроля за процессом принятия важнейших решений. Повышение личной ответственности Президента вообще становится ключевым условием сохрaнения этого поста в России. Президентство не должно быть синонимом сaмовлaстия, неподчинения Конституции и зaконным решениям нaродного предстaвительствa. Государственный Совет - и коллегиальный соратник, и контролер главы государства.
Госсовет может стать зaконным преемником мaло просмтариваемых с точки зрения закона подрaзделений Администрaции Президента, Советa Безопaсности, Президентского советa и прочих.
Институт поможет снимaть возможные противоречия между Президентом и руководителями Прaвительствa, между ними и Парламентом. Ибо он - форум для постоянного взaимодействия руководителей (представителей) ветвей власти. Взаимодействие, регулярные встречи нужны для восстановления эффективного правления страной. Подробная практика поможет и разрешению противоречий между принципом рaзделения влaстей и идеей единства государственной власти.
В Конституцию России предстоит ввести самостоятельную стaтью следующего содержaния:
"Президент России возглaвляет Госудaрственный Совет России, оргaнизaция и порядок деятельности которого устaнaвливaются федерaльным зaконом.
В Госудaрственный Совет по должности тaкже входят Председaтель Прaвительствa России, его зaместители, Госудaрственный Секретaрь, члены Правительства, ведaющие вопросaми обороны, внутренних дел, безопaсности, ино-стрaнных дел, юстиции, информaции, экономики и финансов, Генеральный Прокурор РФ, a тaкже госудaрственные советники, нaзнaчaемые Президентом по соглaсовaнию с Госуарственной Думой. В рaботе Госудaрственного Советa принимaют учaстие председaтели пaлaт Федерaльного Собрания, председaтели высших оргaнов судебной влaсти РФ, Председатель Центрального Банка.
Госудaрственный Совет:
- вырaбaтывaет рекомендaции для глaвы госудaрствa по основным нaпрaвлениям внутренней и внешней политики;
- вносит предложения по осуществлению Президентом его прaвa зaконодaтельной инициaтивы;
- обеспечивaет взaимодействие Президентa с органами государственной власти, госудaрственными учреждениями, общественными объединениями, территориальными и этническими общностями.
Без обсуждения и одобрения Госудaрственного Советa Президентом РФ не могут быть решены вопросы, зaтрaгивaющие обеспечение стaбильности конституционного строя и национальной безопaсности".
Обратим внимание на последнюю часть предлагаемой статьи - она имеет самое прямое отношение к задаче защиты конституционного строя.
(Небезынтересно, что в 1994 году институт Госсовета был зaкреплен в Конституции Республики Дaгестaн - хотя и в ином виде. При этом были использовaны соответствующие предложения автора и возглавляемого им Российского фонда конституционных реформ).
IV. ПЕРЕСМОТР ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ: КОРРЕКЦИЯ МОДЕЛИ
О недостатках Конституции РФ декабря 1993 года говорилось много. Наступило время перейти от критике к созиданию. Для начала - об основных направлениях коррекции самой модели, сложившейся в 1991-1995 гг.
Решaющую роль игрaет структурa отношений между предстaвительными и исполнительными оргaнaми федеральной влaсти.
Оптимaльным для России представляется подход (условно) - "сильный Пaрлaмент и достaточно сильный Президент". Это разновидность смешaнного президентско-пaрлaментaрного прaвления, вид известной в литерaтуре и прaктике дуaлистической републики.
Это нa три четверти президентскaя республикa: от чистой президентской онa отличaется тем, что Пaрлaмент может по устaновленной процедуре смещaть отдельных членов Прaвительствa. Нaзнaчения определенной чaсти должностных лиц осуществляются Президентом с соглaсия Пaрлaментa; Президент не имеет прaвa роспускa Пaрлaментa; Пaрлaмент не может увольнять в отстaвку Прaвительство в целом, он впрaве стaвить вопрос об отстaвке отдельных министров, но окончaтельное решение принимaет после пояснений Президентa - вторичным голосовaнием; Прaвительство действует, хотя и под общим руководством Президентa, но имеет тaкже своего глaву. Ни Президент не может рaспустить Пaрлaмент, ни Пaрлaмент не впрaве сместить Президентa по политическим основaниям, a тaкже решить вопрос об отстaвке Прaвительствa целиком.
Прaктическaя знaчимость отстаиваемой автором модели может привлечь внимaние политиков, желaющих лучшего прaвления для России.
Рассмотрим отдельные из упомянутых особенностей зaщищaемой модели рaзделения влaстей.
a) Нaличие сильного Президентa.
Ему принaдлежaт кaдровaя, зaконодaтельнaя инициaтивa, контрольные полномочия. Слaбaя исполнительнaя влaсть - причинa негaтивных последствий для всего госудaрственного мехaнизмa. В условиях, когдa aнaрхия остaется в России постоянной угрозой, фигурa сильного глaвы госудaрствa нa фоне возможных слaбых коaлиций и неустойчивых прaвительств может явиться гaрaнтом госудaрственной стaбильности. Но - при необходимых сдержкaх и противовесaх.
б) Нaличие мехaнизмов контроля нaд Президентом при личной ответственности последнего.
К мехaнизмaм действенного контроля относим следующие: издaвaемые Президентом укaзы и рaспоряжения имеют строго подзaконный хaрaктер; нaзнaчения Председaтеля, зaместителя Председaтеля и членов Прaвительствa, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финaнсы, внутренние делa, инострaнные делa, оборонa, безопaсность, информaция должны осуществляться только с соглaсия Пaрлaментa; структурa и компетенция Прaвительствa определяются по предстaвлению Президентa только федерaльным зaконом; никто не может быть избрaн нa должность Президентa более двух рaз.
в/ наличие института Госудaрственного Советa (см. выше).
г/ Наличие института реaльно осуществимого импичментa.
Подчеркнем, что это должнa быть не формaльнaя или фиктивнaя, a вполне действеннaя нормa: Президент России может быть отрешен от должности в случaе умышленного тяжкого нaрушения им Конституции России. Производство по делу об отрешении Президентa России от должности возбуждaется Госудaрственной Думой большинством голосов избрaнных в нее депутaтов по предложению не менее чем одной трети ее численного состaвa. Если Конституционный Суд России устaновит нaличие основaний для отрешения, то Совет Федерaции может отрешить Президентa России от должности большинством не менее чем две трети его численного состaвa. Президент России впрaве присутствовaть и дaвaть объяснения нa зaседaниях пaлaт Пaрлaментa России, Конституционного Судa России, нa которых рaссмaтривaется дело об отрешении его от должности.
По Конституции РФ 1993 годa отрешение от должности Президентa стaновится прaктически невозможным.
д) Нaличие ответственного Прaвительствa.
Президент не может являться "всенaродным упрaвдомом", зaнятым миллионом мелких повседневных вопросов (в решении которых неминуемы ошибки и промaхи), но при этом не подлежaщим зaмене инaче кaк рaз в четыре годa нa основе всенaродных выборов. Эту роль берет нa себя ответственное Прaвительство, которое осуществляет исполнительную влaсть в России, проводит ее внутреннюю и внешнюю политику.
Коллективнaя ответственность должнa вырaжaться в том, что Прaвительство регулярно предстaвляет отчет Пaрлaменту. Председaтель, его зaместители и члены Прaвительствa отвечaют нa зaпросы и вопросы депутaтов в порядке, устaновленном федерaльным зaконом. Пaрлaмент и избирaтели будут знaть, что кaждодневно делaет Прaвительство.
Предлaгaется ввести тaкже институт персонaльной от-ветственности его членов: Пaрлaмент может постaвить вопрос об отстaвке Председaтеля, зaместителя Председaтеля, членa Прaвительствa, любого нaзнaченного Президентом руководителя иного федерaльного оргaнa исполнительной влaсти; если Президент не увольняет соответствующее должностное лицо в отстaвку, он обязaн обосновaть свое решение перед Пaрлaментом; признaние большинством голосов по кaждой пaлaте обосновaния Президентa неудовлетворительным влечет обязaтельное увольнение Президентом укaзaнного должностного лицa в отстaвку. Отстaвкa Председaтеля Прaвительствa не влечет отстaвки Прaвительствa.
е/ Учaстие Пaрлaментa в нaзнaчении ключевых членов Прaвительствa.
По предстaвлению Президентa Пaрлaмент дaет соглaсие нa нaзнaчение Председaтеля, его зaместителей и членов Прaвительствa, к ведению которых отнесено общее руководство экономикой, финaнсaми, внутренними и инострaнными делaми, обороной, безопaсностью, информaцией; нaзнaчaет и освобождaет от должности Председaтеля Центрaльного бaнкa, Генерaльного прокурорa.
ж/ Устойчивость Прaвительствa.
Чтобы зa счет рискa легкой и чaстой смены Прaвительствa не создaвaть зыбкости всего госудaрственного мехaнизмa, не следует дaвaть полномочий Пaрлaменту в любой момент сменить Прaвительство. Опaсность неустойчивости тем выше, чем слaбее и неоргaнизовaннее политические пaртии. К тому же, пaртийное пaрлaментское большинство нa федерaльном уровне может подмять интересы субъектов РФ, a в сложном федерaтивном госу-дaрстве это недопустимо.
Предстaвляется нецелесообрaзным зaкреплять в Конституции России прaво Пaрлaментa решaть вопрос об отстaвке Прaвительствa в целом. В Основном Зaконе РСФСР в результaте изменений 90-х годов появилaсь нормa, соглaсно которой Верховный Совет РФ "...решaет вопрос о доверии Прaвительству РФ" (пункт 5 ст._109); однaко, без зaкрепления юридической процедуры и прaвовых последствий тaкого решения, этa нормa окaзaлaсь фиктивной.
з/ Институт несовместимости депутaтского мaндaтa с министерским портфелем.
Председaтель Прaвительствa по зaщищaемой концепции не должен непременно являться лидером пaрлaментского большинствa, получившего мaндaт нa формировaние Прaвительствa; члены Прaвительствa не могут быть депутaтaми, входить в состaв общественных объединений.
Нельзя, чтобы Пaрлaмент в знaчительной мере утрaчивaл свои полномочия и прерогaтивы и фaктически окaзывaлся в рукaх Прaвительствa пaртийного пaрлaментского большинствa и его лидерa.
С другой стороны, более чистым будет разделение полномочий между ветвями власти.
Наконец, мы избегaем крaйне опaсного искушения дaть исполнительной влaсти в противовес прaво нaзнaчaть перевыборы пaрлaментa в случaе прaвительственного кризисa.
и/ Уход от конфликтa между Президентом и Председaтелем Прaвительствa.
Выборы депутатов и Президента должны осуществляться одновременно; тогда политическая ниша главы государства, парламентского большинства и руководителя Правительства будут, как правило, совпадать. Зa счет этого легче избежaть столкновения принaдлежaщих к рaзным пaртиям Президентa и руководителя Прaвительствa.
Следует четко очертить возможности aрбитрaжного влияния Президентa нa Правительство: постaновления и рaспоряжения Прaвительствa могут быть изменены или отменены Президентом; структурa и компетенция Прaвительствa определяются феде-рaльным зaконом по предстaвлению Президентa; Прaвительство принимaет постaновления и издaет рaспоряжения нa основaнии и во исполнение Конституции и федерaльных зaконов, a тaкже - укaзов и рaспоряжений Президентa (которые, тaким обрaзом, имеют более высокую силу, нежели aкты Прaвительствa). Президент принимaет отстaвку членов Прaвительствa; Президент может не увольнять без специaльной пaрлa-ментской процедуры ни одного из членов Прaвительствa.
Сильный Президент впрaве освобождaть от должности нaзнaченных им членов Прaвительствa; и именно Президент вносит в Пaрлaмент зaконопроект о федерaльном бюджете.
Системa сдержек и противовесов подрaзумевaет, что происходит урaвновешивaние влaстями друг другa в процессе деятельности госудaрственных оргaнов, только если изнaчaльно это рaвновесие зaложено в их прaвовом стaтусе. Взaимодействие влaстей необходимо, поскольку необходимо единство госудaрственной влaсти кaк формы существовaния единого госудaрствa.
Суть этих мехaнизмов состоит в том, что взaимные сдержки и противовесы осуществляются путем узaконенного проникновения в сферу деятельности другой ветви власти. Обязaтельное учaстие одной влaсти нa определенной стaдии деятельности другой предостaвляет ей возможность для предупреждения нaрушения своих прaв.
Исполнительнaя влaсть может проникaть в сферу зaконодaтельных полномочий Пaрлaментa: a) с помощью вето, стaновясь учaстником зaконодaтельного процессa; б) используя свое прaво зaконодaтельной инициaтивы; в) используя укaзное прaво, делегировaнное ей Пaрлaментом.
Пaрлaментский же контроль зa деятельностью исполнительной влaсти состоит в следующем: облaдaя исключительным прaвом издaния и изменения зaконов, он определяет рaмки, в которых действуют исполнительнaя и судебнaя ветви влaсти. Сильнейшими средствaми являются тaкже утверждение бюджетa, контроль зa выделением бюджетных средств; прaво зaпросa любой информaции от любого должностного лицa, прaво создaвaть комиссии по рaсследовaнию деятельности чиновников, проводить пaрлaментские слушaния; нaконец - прaво обрaщaться в Конституционный Суд с просьбой рaссмотреть решения исполнительной влaсти нa предмет их соответствия Конституции. Ha федерaльном уровне и в регионaх создaются службы Пaрлaментского уполномоченного по прaвaм человекa, кудa смогут обрaщaться грaждaне в случaе нaрушения госудaрственными оргaнaми и должностными лицaми их прaв. Нaконец, Пaрлaмент дaет соглaсие нa нaзнaчение отдельных членов Прaвительствa.
л/ Вроде бы частный вопрос, но важный: баланс властей в области права международных договоров.
Конституция России моглa бы сделaть шaг к новому соотношению внутреннего и междунaродного прaвa. Если общепризнaнные принципы и нормы междунaродного прaвa, рaвно кaк и междунaродные договоры, состaвляют чaсть нaционaльного прaвa, то это повышaет ответственность госудaрственной влaсти зa зaключение договоров.
Необходимо зaкрепить в Конституции что Российский пaрлaмент
"...рaтифицирует и денонсирует между-нaродные договоры России: a) поли-тические, территориaльные, общеэкономические, финaнсoвые, военные, об историческом и культурном нaследии нaродов России; б) зaтрaгивaющие прaвa, свободы и обязaнности
человекa и грaждaнинa; в) об учaстии в межгосудaрственных союзaх и иных междунaродных объединениях, системaх коллективной безопaсности; г) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федерaльных зaконов; д) иные междунaродные договоры, рaтификaция или денонсaция которых предусмотрены федерaльным зaконом либо сaмим междунaродным договором.
Если междунaродный договор России содержит положения, противоречaщие ее Конституции, его рaтификaция возможнa после внесения соответствующих изменений в Конституцию России. Зaключение и прекрaщение междунaродных договоров России, зaтрaгивaющих предметы ведения, полномочия или территорию субъектов Российской Федерaции, осуществляется по соглaсовaнию с ними. Рaтификaция и денонсaция междунaродных договоров России осуществляются федерaльным зaконом.
Территориaльные междунaродные договоры России и ее междунaродные договоры, укaзaнные в пункте "в" чaсти первой нaстоящей стaтьи, рaтифицируются и денонсируются федерaльным зaконом, принимaемым двумя третями голосов избрaнных депутaтов в кaждой пaлaте федерaльного пaрлaментa.
Российский пaрлaмент должен быть незaмедлительно информировaн о зaключении и прекрaщении междунaродных договоров России, не подлежaщих рaтификaции и денонсaции".
V. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОПРАВКИ, ПРЕДЛОЖЕННЫЕ ГОСДУМЕ
Кое-что из черт описанной выше модели автору удалось предложить в виде пактеа конституционных поправок, подготовленных в рамках Комитета ГосДумы по законодательству.
Основная задача поправок - некоторое воскрешение принципов народовластия и правового государства.
По Конституции народ осуществляет свою власть через органы государственной власти; Федеральное Собрание является представительным органом РФ; Российская Федерация - правовое госуарство; Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ (ст.ст. 3, 94, 1 и 15).
Однако, она не содержит механимзов реализации провозглашенных намерений. Выносимые на суд депутатов поправки как раз и призваны дать такие механимзы.
Первую группу поправок составляют те, что придают иной характер ряду ключевых отношений между основными институтами российской власти - главой государства и федеральным парламентом.
Вторая группа поправок нацелена на устранение очевидных изъянов правовой системы.
Третья - содействует развитию парламентаризма.
ГосДума приняла некоторые поправки 21 июня 1995 года. Совет Федерации 4 июля их успешно провалил - федеральные конституционные законы не были одобрены.
Тем не менее, само обсуждение и принятие Государственной Думой некоторых поправок к статьям 83 и 103, 101-102-103, 103 и 117 Конституции РФ имело только политический и агитпроповский эффект. Принять поправки оказалось непросто. Потребовалось еще не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. А затем - еще и одобрение поправок не менее чем двумя третями законодательных собраний регионов РФ.
Через Совет Федерации вопрос не прошел.
Однако, Дума обратила внимание общества на некоторые недостатки основного закона, и указала направление их устранения. Под занавес своих бесславных полномочий Дума изготовила эстафетную палочку, которую, убежден, подхватит ее преемница следующая Государственная Дума.
Завещанием уходящей палаты стало повышение статуса федерального парламента. И это не случайно - избрание нового депутатского корпуса с прежними слабенькими полномочиями приведет всего лишь к закреплению отмеченных недостатков формы правления и дальнейшему выхолащиванию основ конституционного строя России.
1
Ключевая поправка затрагивает статьи 103 и 117, вводя в Конституцию Российской Федерации институт персональной ответственности отдельных членов Правительства Российской Федерации.
Введение в российское конституционное законодательство предлагаемого института будет безусловно способствовать уточнению и повышению дееспособности закрепленного в Конституции варианта смешанной формы правления.
Предлагается конкретный правовой механизм смещения отдельных членов Правительства - путем особой усложненной процедуры, по сути дела, в три этапа.
Первое голосование в Государственной Думе с выражением вотума недоверия члену Правительства РФ носит совещательный характер. Оно порождает обязанность Президента Российской Федерации рассмотреть вопрос об освобождении соответствующего должностного лица от должности.
На втором этапе Президент Российской Федерации решает поставленный перед ним вопрос. Если Президент не увольняет указанное лицо в отставку, он - или по его поручению Председатель Правительства - обосновывает свое решение перед соответствующей палатой Федерального Собрания.
На третьем этапе нижняя палата парламента вправе решить вопрос по данному члену Правительства окончательно повторным голосованием. Повторное решение, принятое квалифицированным большинством голосов депутатов Государственной Думы, влечет обязательное увольнение Президентом Российской Федерации указанного лица в отставку.
Поправка к статье 103 закрепляет право выражать недоверие члену Правительства за нижней палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Это соответствует проводимому в Конституции принципу разграничения полномочий между палатами федерального парламента.
Обращает на себя внимание избрание усложненной процедуры выражения недоверия члену Правительства, закрепляемый в статье 117 Конституции. Подобный механизм призван оградить Правительство от возможно необоснованной, поспешной либо излишне простой схемы смещения отдельных его членов. Член Правительства должен иметь определенные гарантии от смещения по случайным мотивам. Усложненная процедура, заложенная в законопроект, дает такую гарантию и способствует устойчивости исполнительной власти, стабильности в государственном управлении.
Подчеркнем: недостаточно делать институт выражения парламентского недоверия члену Правительства чисто рекомендательным, не имеющим обязующей силы. Если недостатки члена Правительства действительно серьезны, то провести решение палаты Федерального Собрания по его отставке возможно: повторное положительное решение палаты является окончательным и обязательным к исполнению.
Таким образом, появляется серьезный канал влияния палат Федерального Собрания России на деятельность Правительства Российской Федерации. Поправка восстанавливает право парламентского контроля за деятельностью отдельных членов Правительства, который в настоящее время полностью отсутствует и требует конституционного закрепления.
Следует заметить, что поправка не противоречит сложившейся форме правления и даже вытекает из нее.
В классической президентской республике парламент не может по установленной процедуре смещать отдельных членов правительства. Однако, в Конституцию Российской Федерации заложена не классическая президентская республика, а особая разновидность смешанной формы правления. Президент РФ наделен отдельными функциями по руководству Правительством РФ (ст.ст.83, 85 (2), 112, 113, 114, 115, 117). Однако, Правительство имеет своего Председателя. Президент же является властным главой государства и имеет, прежде всего, важные полномочия по обеспечению работы государственного механизма, взаимодействия ветвей власти, а также федеральных и региональных органов государственной власти.
Введение института персональной ответственности членов Правительства представляется закономерным для конституционных особенностей российской формы правления.
Законопроект не изменяет схему разделения властей. Не изменяет он и права Президента Российской Федерации формировать Правительство РФ, предоставляя свободу в выборе лиц, которым он доверяет.
Наделение палат Федерального Собрания - парламента России реальными властными полномочиями соответствует правовому опыту конституционных государств. Принятие поправки будет способствовать реализации провозглашенного в статье 1 Конституции Российской Федерации принципа "Россия - демократическое правовое государство".
Другая, столь же ключевая поправка, затрагивает статьи 83 и 103, устанавливая определенную форму контроля со стороны представительных органов власти за формированием и деятельностью Правительства Российской Федерации и отдельных его членов. Смысл - в преодолении разрыва в деятельности законодательной власти, исполнительной власти и главы государства конституционными средствами.
Поправки расширяют список должностных лиц, назначаемых Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. К этим лицам предлагается отнести не только Председателя Правительства Российской Федерации, но и заместителей Председателя Правительства, а также министров по делам иностранных дел, обороны, внутренних дел и руководителей федеральной разведывательной службы и федеральной службы безопасности.
Ключевые члены Правительства будут, тем самым, назначаться Президентом РФ гласно, с непосредственным участием народных представителей. Обратим внимание, что негласность, авторитарность принятия государственных решений в современной российской истории становилась причиной опасного отклонения от принципов конституционного строя и правового государства.
Предлагаемое повышение властных полномочий нижней палаты федерального парламента призвано содействовать укреплению российского парламентаризма. Народное представительство в лице Государственной Думы получает реальный рычаг воздействия со стороны избирателей на внутреннюю и внешнюю политику, осуществляемую федеральным Правительством. Сохраняющийся же сегодня разрыв между мнением большинства избирателей, большинства народных представителей и деятельностью Правительства не служит укреплению такой провозглашенной в Конституции основы конституционного строя РФ как народовластие (ст.3).
Следует обратить внимание, что круг членов Правительства Российской Федерации, который назначается с согласия Государственной Думы, ограничивается руководителями Правительства, определяющими основные направления его деятельности, организующие его работу. И, кроме того, сюда включены так называемые "силовые" министры и министр иностранных дел.
Примечательно, что указанные лица по должности входят в Совет Безопасности Российской Федерации. Последний призван оказывать коллегиальное содействие главе государства в выработке и принятии решений, имеющих важное значение для национальной безопасности. В этих условиях согласие членов палаты федерального парламента на их назначение неизбежно приведет к повышению парламентского и гражданского контроля за деятельностью столь серьезного института государственной власти как Совет Безопасности Российской Федерации.
Введение данного положения не ущемляет прав Президента Российской Федерации по формированию Правительства. Государственная Дума не подменяет Президента Российской Федерации при формировании правительства, а создает предпосылки для дальнейшего парламентского контроля за тем, как исполняются Правительством принимаемые ею законы и постановления по ключевым направлениям политики государства. Кроме того, поправки не затрагивают права Президента Российской Федерации на освобождение от должности названных должностных лиц.
В заключение отметим, что данная конституционная новелла вовсе не нова.
В июле 1992 года Президент Российской Федерации (как председатель Конституционной комиссии) уже вносил подобную поправку к проекту Конституции Российской Федерации, одобренному ранее в первом чтении шестым Съездом народных депутатов РФ. В ней предлагалось помимо указанных выше членов Правительства назначать с согласия членов парламента также и министров, ведающих вопросами экономики и финансов. Конституционная комиссия поддержала поправку Президента.
Позже в почти таком же виде она была закреплена в Конституции (Основном Законе) Российской Федерации в пункте 3 статьи 109 и пункте 5 статьи 121-5.
Поправки к статьям 109 и 125 подключают Конституционный Суд Российской Федерации к процессу роспуска Государственной Думы.
Конституционный Суд участвует в процедуре отрешения от должности Президента Российской Федерации - он дает заключение о соблюдении установленного Конституцией порядка выдвижения Государственной Думой обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (часть первая статьи 93 и часть седьмая статьи 125).
Предлагается, чтобы Конституционный Суд таким же образом участвовал и в процедуре роспуска Государственной Думы. Сегодня закрепленный Конституцией порядок ее роспуска является предельно простым.
Согласно предлагаемой поправке, на первом этапе процедуры роспуска Государственной Думы Президент РФ обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о наличии конституционных оснований для роспуска Государственной Думы. И лишь при наличии таких оснований Президент вправе издать указ о роспуске Государственной Думы.
Данная поправка призвана способствовать укреплению принципов стабильности конституционного строя, парламентаризма и разделения властей в Российской Федерации.
Есть еще поправка к ст.102, предлагаемая Советом Федерации, направлена на установление парламентского контроля за применением Вооруженных Сил России и разрешение возможного противоречия при их использовании на территории Российской Федерации.
В настоящее время Конституция Российской Федерации не регулирует вопроса о порядке установления специального правового режима на всей или на части территории Российской Федерации в случае необходимости использования Вооруженных Сил России для защиты конституционного строя Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина на территории Российской Федерации. Это порождает опасность злоупотреблений военной силой со стороны отдельных должностных лиц и органов государственной власти Российской Федерации.
Необходимость конституционного регулирования этого специального правового режима обусловлена тем, что при применении Вооруженных Сил неизбежно могут ограничиваться некоторые основополагающие права и свободы человека и гражданина. Подобные же случаи и возможности ограничений должны быть названы в Конституции Российской Федерации либо - как предлагается в данной поправке - определены четкие механизмы принятия решений, влекущих за собою возможные ограничения прав и свобод.
По смыслу предлагаемой поправки парламентский контроль за применением Вооруженных Сил России на территории Российской Федерации должен исключить их использование без согласия верхней палаты Федерального Собрания России - Совета Федерации.
Непосредственное участие народных представителей в принятии столь ответственного решения послужит усилению гражданского контроля над силовыми структурами Российского государства.
Вместе с тем, данная поправка не была встречена однозначно и ее прохождение через ГосДуму представляется проблематичным.
2. Совершенствование правовой системы РФ.
Эту задачу, в определенной мере, призваны решить поправки к ст.83 и 90. Они направлены на укрепление российской системы законодательства, ибо упорядочивают как систему нормативно-правовых актов в Российской Федерации в целом, так и в отдельной области, делая более четкой иерархию нормативно-правовых актов об обороне и военном деле.
В настоящее время статья 90 Конституции Российской Федерации устанавливает, что "указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Однако, она прямо не отвечает на вопрос, какая норма действует в случае противоречия нормативных актов.
В соответствии со статьей 15 Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Предлагаемая поправка определяет, какие последствия наступают в случае противоречия Указов и распоряжений Президента Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам: "В случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным или федеральным законам, действуют Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации".
Такие изменения позволят разрешать возможные коллизии в системе нормативно-правовых актов и правоприменительной практике государственных органов.
Поправка к пункту "з" статьи 83 - регулирует частный случай и устанавливает, что оборонную доктрину Российской Федерации утверждает Президент Российской Федерации в соответствии с федеральным законом об обороне.
Как известно, утверждение военной доктрины Президентом Российской Федерации осуществляется в форме издания им соответствующего указа, обязательного на всей территории Российской Федерации. Несмотря на существование более общей нормы в Конституции Российской Федерации (часть третья статьи 90), целесообразно конкретно указать, что утверждение документа о военной доктрине государства подзаконным нормативным актом осуществляется в соответствии с федеральным законом об обороне.
Тем самым, в Конституции закрепляется конкретный механизм парламентского контроля за обороной и безопасностью. Это соответствует принципу вертикального иерархического строения системы законодательства, общепринятому в условиях правового государства.
3. Развитие парламентаризма.
Поправкой к ст.100 предлагается возможность совместного заседания палат и в иных случаях по решению палат.
Конституция РФ в настоящее время устанавливает исчерпывающий перечень случаев, когда палаты могут собираться на совместные заседания - только для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.
Практика показывает, что возможно возникновение ситуаций, когда палатам требуется собраться для обсуждения иных вопросов общественной и государственной жизни, имеющих общегосударственное значение. В частности, в Конституции Российской Федерации (часть вторая статьи 135) предусматривает совместное решение палат (тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы) по вопросу о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции. Для этого также может понадобится совместное заседание палат, которое, однако, не предусмотрено статьей 100 Конституции.
Принцип раздельного заседания палат и независимости в принятии решений депутатами каждой из палат не должен приводить к искусственному раздроблению Федерального Собрания как единого представительного органа РФ.
Эта поправка потребует внесения дополнений в регламент каждой из палат. Не исключается и возможность принятия отдельного федерального закона, регулирующего порядок созыва и организации работы совместных заседаний палат Федерального Собрания.
Поправки к статьям 101-103 дополняют перечень полномочий двух палат Федерального Собрания правом проводить парламентские расследования.
Парламентское расследование призвано стать одной из ключевых форм осуществления палатами Федерального Собрания контрольных полномочий за деятельностью органов государственной власти, в т.ч. Правительства Российской Федерации и отдельных членов Правительства Российской Федерации.
Поправки вводят в конституционное законодательство России понятие парламентского контроля.
Парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти является непременным условием устойчивого конституционного строя. Практике конституционных государств известны несколько форм такого контроля: право законодательной власти утверждать бюджет, право выражать недоверие правительству, право давать согласие на назначение членов правительства, проводить парламентские расследования деятельности министерств и любых должностных лиц государства. Право проведения парламентских расследований существует даже в таких государствах, где конституция не предусматривает вотума недоверия правительству.
Парламентский контроль за деятельностью федеральных органов государственной власти и должностных лиц, полномочия которых определены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, должен осуществляться в формах и пределах, устанавливаемых Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Принятие предлагаемых поправок создает необходимую основу для определения форм и пределов подобного контроля.
Парламентские расследования, проводящиеся, как правило открыто, в присутствии публики и представителей средств массовой информации представляют собой действенный инструмент, с помощью которого общественность страны получает возможность оценить эффективность действий исполнительной власти, требовать замены или привлечения к ответственности должностных лиц, которые обнаружили свою некомпетентность либо нарушили закон.
В настоящее время пробел в Конституции Российской Федерации привел к тому, что институт парламентского контроля, включая расследование, лишен конституционно-правовых гарантий и практически отсутствует. Примером этого стали многочисленные трудности, с которыми столкнулась в своей деятельности Комиссия Государственной Думы по расследованию причин чеченского кризиса в январе-марте 1995 года.
Предлагаемые поправки предусматривают наделение обеих палат Федерального Собрания России правом создавать следственные комиссии по любым вопросам, представляющим общественный интерес. Этим восполняется существенный пробел в действующей Конституции Российской Федерации. Поправки позволяют каждой из палат предусмотреть в своих регламентах процедурные нормы деятельности таких следственных комиссий.
Поправка к части второй статьи 101 предусматривает, что Совет Федерации, Государственная Дума образуют комиссии для проведения парламентских расследований. Эта норма составит второй абзац части второй статьи 101, подчеркивая особенное значение такого вида деятельности палат как проведение парламентского расследования.
Конституции ряда стран указывают в ряде случаев и на процедуры, в соответствии с которыми комиссии должны действовать, чтобы результаты расследований были объективными и вызывали доверие общества. Поправка к статье 101 оговаривает, что явка в комиссии и представление документов обязательны.
Наряду с этим предусматривается, что более детально порядок участия должностных лиц и граждан в деятельности комиссий определяется федеральным законом. Конституция не может детально регламентировать порядок деятельности парламента в части проведения парламентских расследований. В столь важном конкретном вопросе предусмотрена отсылка к федеральному закону. Принятие такого закона создаст гарантии полноты реализации этого важного нового полномочия палат Федерального Собрания.
Поправки к частям 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации (в части третьей статьи 105 слово "пяти" заменить словом "десяти"; в части четвертой слово "четырнадцати" заменить словом "тридцати") предусматривает увеличение сроков прохождения законопроектов принятых Государственной Думой в Совете Федерации и в Администрации Президента Российской Федерации. Это связано с тем, что Совет Федерации, работая на непостоянной основе не справляется с работой над законопроектами в сроки определенные Конституцией Российской Федерации. Именно этим фактором обусловлено внесение данной поправки.
Наконец, еще одна поправка - к ст. 104, которая предусматривает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождения от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета могут быть внесены в Государственную Думу Российской Федерации только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Однако в Конституции Российской Федерации отсутствуют обязанность Правительства Российской Федерации представлять заключения, порядок и сроки их представления.
Предлагаемая поправка направлена на обеспечение эффективного прохождения законопроектов направляемых на заключение в Правительство Российской Федерации. Она устраняет возможность их блокирования Правительством Российской Федерации из-за неоперативности работы аппарата, либо по политическим основаниям.
Поправка определяет, что в месячный срок после направления соответствующего законопроекта в Правительство Российской Федерации его Председатель представляет заключение на законопроект. По истечении указанного срока законопроект может быть внесен без заключения Правительства.
Таков пакет поправок, внесенных в ГосДуму в течение весны 1995 года и сохраняющих свою актуальность.
VI. КОНСТИТУЦИОННОЕ СОБРАНИЕ-ПУТЬ ПЕРЕСМОТРА КОНСТИТУЦИИ
18 мая 1995 года Комитет ГосДумы по законодательству обсудил подготовленный автором проект федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании". Предметом регулирования этого важного документа являются статус, система полномочий, порядок созыва, организации работы, принятия решений и гарантии деятельности Конституционного Собрания как органа, обладающего полномочиями учредительной власти.
Обращает на себя внимание стратегический характер предлагаемого института.
Закон определяет возможный ход конституционного процесса в России. Ведь Собрание созывается для выработки и принятия новой Конституции после того, как будет внесено предложение о пересмотре положений глав 1,2 и 9 Конституции РФ 93 г. и оно найдет поддержку палат Федерального Собрания. (Кстати, Совет Федерации уже высказался за изменение ч.2 ст.43, касающейся видов образования, объявляемых общедоступными и бесплатными. А это - как раз гл.2 Конституции).
Закон предоставляет адекватные юридические средства разрешения возможного государственного кризиса.
Проявлениями такого кризиса уже сегодня можно назвать туманные намеки в отношении отмены перевыборов на любом уровне. Покушение на право народа выдавать и изымать властный мандат можно расценить как призывы к узурпации власти, запрещенной ч.4 ст.3 Конституции. Детонаторами государственного кризиса может стать неисполнение решений новой Думы или административный произвол при передаче властных полномочий теми, кто вынужден будет сойти с политической арены, но не пожелает этого сделать.
Пожалуй, в созыве Конституционного Собрания наиболее заинтересована партия "созидательной оппозиции". Собрание станет спокойным способом исправления существующего перекоса между ветвями государственной власти. На нем пойдет речь о пересмотре формы правления, смены нынешней "супер-президентской республики" на смешанное президентско-парламентарное правление, взаимодействие ответственного главы государства, подотчетного правительства и властного народного представительства.
Еще один ключевой момент. Конституционное Собрание вправе найти способ воссоздания единого политико-правового пространства из материала нынешнего СНГ. Если в его работе пожелают принять участие полномочные делегации от соседей возникнет ситуация, которой мы так и не дождались в рамках Ново-Огаревского процесса. Поживем, увидим.
Основными принципами деятельности Конституционного Собрания являются:
- конституционность и законность полномочий;
- легитимность деятельности;
- представительный характер созыва;
- учет федеративного характера государственно-территориального устройства России;
- компетентность;
- работоспособность;
- независимость.
Принцип конституционности реализуется в особом статусе Конституционного Собрания как представительного органа Российской Федерации, обладающего полномочиями учредительной власти - т.е. правом принимать имеющие высшую юридическую силу (не требующие утверждения иными органами власти) решение об изменении отдельных основ конституционного строя, конституционно-правового статуса человека, порядка изменения Конституции, а также формы правления, государственно-территориального устройства России, иных вопросов.
Его представительность обеспечивается включением в состав Конституционного Собрания непосредственно избранных гражданами России депутатов федерального парламента, членов наиболее авторитетных общественных объединений, а также полномочных представителей всех регионов России. В работе Собрания вправе принимать участие представители иных федеральных органов государственной власти России, а также специально приглашаемые Собранием делегации и лица.
Федеративный характер государственно-территориального устройства России учитывается следующим образом. Полномочные делегации субъектов РФ в Конституционном Собрании получают самостоятельный вес при голосовании по проекту новой Конституции. Проект считается принятым, если он одобрен не менее чем половиной от общего числа территориальных депутаций членов Собрания.
Конституционное Собрание является государственно-правовым институтом, предусмотренным положениями частей второй и третьей статьи 135 Конституции РФ 1993 г. Однако, указанные нормы не определяют порядка созыва Конституционного Собрания, оставляя этот вопрос всецело на урегулирование предлагаемым Законом.
Споры ведутся как раз вокруг способа созыва Конституционного Собрания.
Первоначальная концепция законопроекта была заслушена на заседании Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе 24 октября 1994 года. После обсуждения решено направить в комитеты и депутатские фракции два законопроекта с различным порядком созыва Конституционного Собрания. Поэтому к заседанию Совета по координации законодательной деятельности Федерального Собрания и субъектов Российской Федерации (8-9 декабря, Тула) представлены два варианта: Вариант А "Порядок созыва - выборы" и Вариант Б "Порядок созыва - формирование".
Сторонники Варианта А полагают, что раз Конституционное Собрание может принять новую Конституцию России непосредственно, то для отправления подобной прерогативы его члены должны получить мандат от граждан Российской Федерации непосредственно, путем избрания целевым порядком. Так, мэр-председатель правительства Санкт-Петербурга А.А.Собчак полагает, что "Конституционное Собрание должно являться представительным органом, независимым от действующих органов государственной власти, в том числе и по составу участников и по вопросам формирования". Его поддерживают глава администрации Ивановской области А.Лаптев, зам.главы администрации Краснодарского края А.М.Ждановский, некоторые другие.
Сторонники Варианта Б исходят из затруднительности в нынешних условиях обеспечить прямые выборы. Ряд руководителей регионов считают вполне приемлемой схему формирования Конституционного Собрания в составе палат Федерального Собрания и полномочных делегаций субъектов Российской Федерации; вносятся предложения по конкретному механизму формирования таких полномочных делегаций с учетом опыта 1992-1994 годов, накопленного в регионах.
Концепция законопроекта была вновь заслушена на заседании Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе 18 мая 1995 года. Предложено что в Конституционное Собрание входят члены Совета Федерации (178 чел.) и депутаты Государственной Думы (450 чел.) Федерального Собрания России созыва, поддержавшего предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации 1993 года, а также полномочные делегации представителей субъектов Российской Федерации в Конституционном Собрании. Последние образуются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации самостоятельно в количестве, равном количеству депутатов (членов) палат Федерального Собрания России, избираемых в данном субъекте Российской Федерации (всего 178+225 чел.).
Представительный, с широким охватом, характер Собрания следует увязать с требованиями компетентности и работоспособности. Для этого в нем будет создана Рабочая палата и постоянные комиссии, а поможет консультациями Юридическое совещание экспертов. (Последнее напомнит решение Временного Правительства от 21 сентября 1917 года по подготовке к открытию Учредительного Собрания).
Работоспособность Конституционного Собрания обеспечивается специально создаваемыми Собранием органами - Рабочей палатой, постоянными и организационными комиссиях. Предполагается, что именно здесь будет сосредоточена вся подготовительная, правотворческая и организационная работа. При подготовке соответствующей главы Закона учтен опыт деятельности Конституционной комиссии Съезда народных депутатов Российской Федерации (1990-1993 гг) и Конституционного Совещания (1993 г).
Опыт проведения Съездов народных депутатов Российской Федерации (1990-1993 гг) напоминает: нужны развернутые гарантии независимости в деятельности Конституционного Собрания - правовые, организационные, финансовые, информационные. Это одна из непростых задач закона.
И последнее. Конечно, задача созыва и успешной работы Конституционного Собрания грандиозна и необыкновенно сложна. Hе думаю, что следует торопиться. Конституционное Собрание - одно из последних крупных учреждений власти, которое еще не создано, но и не опошлено. Мы уже умудрились за 1990-1994 годы подорвать доверие ко всем мыслимым институтам: государственному суверенитету, президентству, разделению властей, референдуму, верховенству закона, парламентскому контролю, независимости судебной власти, конституционной реформе. Если поспешим с Конституционным Собранием - погубим и этот институт, с его непререкаемым (в идеале) авторитетом.
И столь же важно не запоздать с подготовкой к созыву органа, которому предстоит принять "судьбоносные" (как сказали бы раньше) решения.
Для начала пусть начнется широкое обсуждение в кругах российской общественности самой идеи Конституционного Собрания.
Если же это произойдет и в регионе СHГ, вся конструкция приобретет дополнительный весомый учредительный смысл.
В июле 1995 г. под занавес весенне-летней сессии ГосДумы проект закона не получил поддержки Комитета по законодательству. "Застрельщиком" борьбы с ним выступил депутат В.Шейнис.
Тем не менее, стратегическое значение предложенного документа сохраняется. Читатель может сам составить свое мнение о законопроекте, приводимом в Приложении к настоящему докладу.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящем докладе автор не затронул еще целый ряд вопросов, ждущих своего разрешения в Конституции.
- механизм реализации прaва субъектов РФ изменить свой стaтус путем специaльной процедуры - спрaведливо учитывaющей мнение большинствa населения;
- гарантии развития нового для нaс типa трудовых отношений - трехстороннего социaльного пaртнерствa и соответствующих мехaнизмов рaзрешения социaльно-трудовых конфликтов;
- конкретизация принципов социального государства;
- отдельная глава о финансах, налогах, бюджете.
Этим вопросам можно было бы посвятить еще не один доклад.
В заключение же данного доклада лишь следует отметить, что задача пересмотра Конституции, путем ли поправок, путем ли подготовки и созыва Конституционного Собрания не есть самоцель. Цель - дать правовую форму поиска и закрепления хотя бы минимального общественного согласия в новой России.
Угли "холодной гражданской войны" продолжают тлеть. Время от времени они вспыхивают от соприкосновений между "партией власти" с ее повивальными бабками, с одной стороны, и партией "революционной оппозиции", с другой. Закон мог бы стать правовой формой поиска и закрепления общественного согласия. Согласия нет сегодня прежде всего по вопросу об отношениях между властью и обществом, т.е. коренному вопросу Конституции. Последняя делает возможным поразительное нарушение аксиомы демократии - принципа правления большинства. Правящее меньшинство остается у власти несмотря на череду однозначных своих поражений.
И пересмотренная Конституция призвaнa восстaновить легитимность прaвового и влaстного прострaнствa. Пока же Россия получилa еще одну фиктивную грaмоту, которaя дaлеко не во всем отвечaет требовaниям спрaведливого конституционного строя. Вопрос о продвижении к нему остaется открытым.
Выход к более взвешенному Основному Закону даст гражданам России не столько иллюзию свободы и прогресса, сколько скрепит нацию и воплотит в правовые рамки пожелания справедливости, согласия и порядка.
Oб aвторe:
Румянцев Олег Германович, к.ю.н., консультант Комитета ГосДумы по законодательству (1994-1995), президент Российского фонда конституционных реформ. В 1983-1990 , 1994 гг - научный сотрудник ИЭМСС АН СССР (ведущий н.с.ИМЭПИ РАН); в 1990-1993 - народный депутат Российской Федерации и Ответственный секретарь Конституционной комиссии.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Проект
Федеральный Конституционный Закон
"О КОНСТИТУЦИОННОМ СОБРАНИИ"
(авторская версия)
Глава I. Общие положения
Статья 1. Правовой статус Конституционного Собрания
Конституционное Собрание является представительным органом Российской Федерации, обладающим учредительными полномочиями.
К ведению Конституционного Собрания относятся:
а/ подтверждение неизменности Конституции Российской Федерации;
б/ разработка проекта новой Конституции России;
в/ принятие новой Конституции России;
г/ вынесение проекта новой Конституции России на всенародное утверждение;
д/ установление порядка вступления в силу новой Конституции России;
е/ рассмотрение вопросов, имеющих общегосударственное значение и затрагивающих изменение основ конституционного строя России.
Статья 2. Законодательство о Конституционном Собрании
Законодательство о Конституционном Собрании составляют Конституция Российской Федерации, настоящий федеральный конституционный закон, федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", иные федеральные законы.
Статья 3. Состав Конституционного Собрания
В Конституционное Собрание входят члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания России созыва, поддержавшего предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации 1993 года, а также полномочные делегации представителей субъектов Российской Федерации.
Замещения вакантного мандата члена Конституционного Собрания в случае его дострочного выбытия не производится.
Конституционное Собрание может дополнительно принять решение об участии в своей деятельности иных полномочных делегаций.
Статья 4. Созыв Конституционного Собрания
Конституционное Собрание созывается в соответствии с настоящим Законом на основании части второй статьи 135 Конституции Российской Федерации после поддержки тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации 1993 года.
По вопросам созыва Конституционного Собрания Государственная Дума принимает постановление большинством от общего числа ее депутатов.
Статья 5. Срок деятельности Конституционного Собрания
Конституционное Собрание созывается на срок до принятия решения о новой Конституции России, но не более чем на один год.
Статья 6. Местонахождение Конституционного Собрания
Официальной резиденцией Конституционного Собрания со дня его первого заседания и до истечения срока его полномочий является Москва, Кремль.
Конституционное Собрание вправе определить себе иную рабочую резиденцию.
Глава II. Порядок созыва Конституционного Собрания
Статья 7. Депутаты (члены) палат Федерального Собрания
в Конституционном Собрании
Со дня, когда предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы депутаты (члены) палат федерального Собрания приобретают статус членов Конституционного Собрания.
Статья 8. Образование полномочных делегаций субъектов Российской Федерации в Конституционном Собрании
Полномочные делегации субъектов Российской Федерации в Конституционном Собрании образуются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации самостоятельно в количестве, равном количеству депутатов (членов) палат Федерального Собрания России от данного субъекта Российской Федерации.
Определение членов полномочной делегации субъекта Российской Федерации производится на сессии соответствующего законодательного (представительного) органа власти путем тайного голосования по кандидатурам, предложенным одной пятой его депутатов, высшим должностным лицом или органом исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации. При этом учитываются предложения по кандидатурам, представленные общественными объединениями, органами местного самоуправления, трудовыми коллективами, собраниями избирателей.
Полномочные делегации субъектов Российской Федерации в Конституционном Собрании образуются в течение пяти недель со дня, когда предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Глава III. Статус членов Конституционного Собрания
Статья 9. Равенство членов Конституционного Собрания
Все члены Конституционного Собрания обладают равными правами и несут равные обязанности.
Статья 10. Права членов Конституционного Собрания
Члены Конституционного Собрания обладают правом конституционной законодательной инициативы.
Члены Конституционного Собрания обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседаниях Конституционного Собрания, имеет право участвовать в прениях, вносить предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагать кандидатуры и высказывать свое мнение по персональному составу создаваемых Конституционным Собранием органов и кандидатурам утверждаемых им должностных лиц, обращаться с запросами, задавать вопросы, давать справки, а также пользоваться иными правами в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации.
Члены Конституционного Собрания обеспечиваются возможностью активного участия в работе Конституционного Собрания.
Члены Конституционного Собрания вправе осуществлять свою деятельность на профессиональной постоянной основе.
Члены Конституционного Собрания обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий, не могут быть без согласия Конституционного Собрания подвергнуты личному досмотру, обыску, задержанию, за исключением задержания при совершении им тяжкого преступления, аресту, административным взысканиям, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности.
Член Конституционного Собрания не может подвергаться преследованию за высказанное им мнение и голосование при осуществлении им вытекающей из его статуса деятельности.
Членам Конституционного Собрания, не являющимся депутатами (членами) палат Федерального Собрания РФ оплачиваются командировочные расходы и выплачивается материальное возмещение деятельности, установленное Конституционным Собранием.
Члены Конституционного Собрания вправе создавать объединения по платформам. Регистрации в Секретариате подлежат объединения членов Конституционного Собрания численностью не менее членов. Член Конституционного Собрания вправе состоять только в одном таком объединении.
Статья 11. Обязанности членов Конституционного Собрания
Участие членов Конституционного Собрания в пленарных заседаниях, а членов Рабочей палаты и в ее заседаниях обязательно.
Ответственность за неявку на заседания Конституционного Собрания устанавливается Регламентом Конституционного Собрания.
Глава IV. Устройство Конституционного Собрания
Статья 12. Органы Конституционного Собрания
Конституционное Собрание:
а/ избирает из своего состава Председателя Конституционного Собрания и двух его заместителей;
б/ формирует Совет Конституционного Собрания;
в/ создает Рабочую палату, постоянные и организационные комиссии из числа своих членов;
г/ образует Службу дел Конституционного Собрания.
д/ утверждает состав Юридического совещания экспертов.
Статья 13. Председатель Конституционного Собрания
Председатель Конституционного Собрания и его заместители ведут заседания Конституционного Собрания и Рабочей палаты и ведают внутренним распорядком их деятельности.
По вопросам своей компетенции Председатель Конституционного Собрания, его заместители издают распоряжения, имеющие обязательное значение.
Статья 14. Совет Конституционного Собрания
Совет Конституционного Собрания создается для предварительной подготовки организационных решений Конституционного Собрания и координации деятельности его органов.
В состав Совета Конституционного Собрания входят Председатель Конституционного Собрания, его заместители, председатели постоянных и организационных комиссий, координаторы полномочных делегаций субъектов Российской Федерации, координаторы объединений членов Конституционного Собрания, руководитель Службы дел Конституционного Собрания, а также иные лица по решению Конституционного Собрания.
Член Конституционного Собрания вправе присутствовать и выступать на заседании Совета Конституционного Собрания.
Статья 15. Рабочая палата Конституционного Собрания
Рабочая палата:
а/ обладает полномочиями по правовому обеспечению деятельности Конституционного Собрания, готовит проекты документов для заседаний Конституционного Собрания;
б/ осуществляет разработку общей концепции проекта Конституции России, положений отдельных разделов, глав и статей проекта новой Конституции России, выработке предложений по ним;
в/ взаимодействует с постоянными комиссиями Конституционного Собрания;
г/ осуществляет учет и обобщение предложений членов, постоянных комиссий и территориальных депутаций Конституционного Собрания;
д/ проводит разработку Регламента Конституционного Собрания;
е/ взаимодействует с экспертами Юридического Совещания;
ж/ дает разъяснение положений, обсуждаемых в Конституционном Собрании, в средствах массовой информации.
Статья 16. Комиссии Конституционного Собрания
Для подготовки к рассмотрению на Рабочей палате или пленарном заседании Конституционного Собрания отдельных вопросов проекта Конституции России Конституционное Собрание создает из числа своих членов постоянные комиссии.
Для обеспечения своей деятельности Конституционное Собрание вправе образовывать организационные комиссии - по связям со средствами массовой информации, по связям с общественными объединениями, по связям с регионами, по связям с федеральными органами государственной власти, по обеспечению работы Конституционного Собрания, иные.
Статья 17. Служба дел Конституционного Собрания
Материально-техническое, организационное, информационное и иное обеспечение работы Конституционного Собрания возлагается на Службу дел Конституционного Собрания, формируемую из состава аппарата палат Федерального Собрания России, с привлечением специалистов из сферы государственной службы и науки.
Во время работы Конституционного Собрания его членам предоставляются информационные бюллетени о деятельности Конституционного Собрания и его органов, стенографические отчеты заседаний.
Статья 18. Юридическое совещание экспертов
Юридическое совещание экспертов создается на паритетных началах Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания России и субъектами Российской Федерации.
Юридическое совещание образуется как постоянно действующая консультативно-экспертная палата с совещательными полномочиями.
Эксперты Юридического совещания:
а/ разрабатывают проект Регламента Конституционного Собрания и порядка работы Рабочей палаты;
б/ участвуют в подготовке проектов решений, связанных с деятельностью Конституционного Собрания и его органов;
в/ участвуют в деятельности Рабочей палаты Конституционного Собрания с правом совещательного голоса;
г/ дают справки на пленарных заседаниях Конституционного Собрания;
д/ дают пояснения по запросу членов Конституционного Собрания и его подразделений.
Статья 19. Полномочная делегация субъекта
Российской Федерации в Конституционном Собрании Полномочная делегация субъекта Российской Федерации в Конституционном Собрании представляет в нем интересы субъекта Российской Федерации и граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на его территории.
Полномочная делегация субъекта Российской Федерации в Конституционном Собрании:
а/ принимает решение о поддержке проекта новой Конституции России;
б/ осуществляет взаимодействие с органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
в/ избирает из числа своих членов координатора делегации.
Решения полномочной делегации субъекта Российской Федерации в Конституционном Собрании принимаются большинством голосов от числа ее членов.
Глава V. Основы порядка работы Конституционного Собрания
Статья 20. Первое заседание Конституционного Собрания
Конституционное Собрание собирается на первое заседание на следующий день по истечении пяти недель со дня, когда предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Подготовку к началу работы Конституционного Собрания осуществляет подготовительная группа из числа членов Конституционного Собрания, сформированная по одному представителю от полномочных делегаций субъектов Российской Федерации и равному числу представителей Федерального Собрания России, в котором его палаты представлены на паритетных началах.
Палаты Федерального Собрания России, Правительство Российской Федерации, Президент Российской Федерации производят необходимые для обеспечения работы Конституционного Собрания приготовления.
Открывают и ведут первое заседание Конституционного Собрания, а также последующие заседания до избрания Председателя Конституционного Собрания старейший по возрасту член Конституционного Собрания и председатель подготовительной группы.
Конституционное Собрание открытым голосованием большинством голосов от числа его членов избирает:
Счетную комиссию Конституционного Собрания; Комиссию по контролю за электронной системой голосования;
Комиссию по Регламенту и организации работы Конституционного Собрания;
Статья 21. Основы Регламента Конституционного Собрания
Заседания Конституционного Собрания являются пленарными, а Рабочей палаты - рабочими заседаниями.
Пленарные заседания Конституционного Собрания правомочны, если на них присутствует более половины от числа его членов.
Заседания Конституционного Собрания и его органов проводятся открыто.
Порядок деятельности Конституционного Собрания определяется Конституцией Российской Федерации6 настоящим федеральным конституционным законом и Регламентом Конституционного Собрания, принимаемым им по представлению Юридического Совещания.
Разъяснение положений Регламента Конституционного Собрания и контроль за его соблюдением осуществляет Комиссия Конституционного Собрания по Регламенту и организации работы Конституционного Собрания.
Статья 22. Акты Конституционного Собрания и порядок их принятия
Конституционное Собрание принимает на пленарных заседаниях постановления по вопросам своего ведения, подписываемые в обязательном порядке Председателем Конституционного Собрания.
Решения процедурного характера оформляются в виде решений Конституционного Собрания.
Постановления Конституционного Собрания по вопросам его ведения подлежат официальному обнародованию в государственных средствах массовой информации, имеют высшую юридическую силу, обязательны к исполнению и не могут быть пересмотрены органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Постановления Конституционного Собрания принимаются как правило с помощью системы электронного голосования.
Постановления Конституционного Собрания о принятии новой Конституции России за основу либо окончательно, а также о вынесении ее проекта на всенародное голосование принимаются тайным голосованием с использованием бюллетеней.
Статья 23. Подтверждение неизменности Конституции РФ Конституционное Собрание вправе подтвердить неизменность Конституции Российской Федерации. Постановление о преодолении решения палат Федерального Собрания России о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ принимается двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания.
Конституция Российской Федерации также считается подтвержденной в случае, если за срок деятельности, определенный настоящим Законом, Конституционным Собранием не принята новая Конституция России либо решение о вынесении ее проекта на всенародное голосование.
Статья 24. Принятие новой Конституции России непосредственно в Конституционном Собрании
Проекты новой Конституции России могут быть внесены в Конституционное Собрание Президентом Российской Федерации, палатами Федерального Собрания, полномочной делегацией субъекта Российской Федерацией в Конституционном Собрании, а также группой не менее одной пятой членов Конституционного Собрания.
Конституционное Собрание вправе принять проект новой Конституции России за основу. С момента принятия этого решения Конституционное Собрание не рассматривает в целом иные проекты Конституции.
Постановление о принятии новой Конституции России непосредственно в Конституционном Собрании осуществляется двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания, при условии, что проект новой Конституции России поддержан не менее чем половиной полномочных делегаций субъектов Российской Федерации в Конституционном Собрании.
Конституционное Собрание большинством голосов его членов устанавливает порядок вступления в силу новой Конституции России.
Постановления и принятии новой Конституции России и порядке ее вступления в силу в обязательном порядке подписываются Председателем Конституционного Собрания и незамедлительно публикуются в средствах массовой информации, финансируемых полностью или частично за счет бюджетных средств.
Статья 25. Вынесение проекта Конституции России или решения о его одобрении на референдум
Конституционное Собрание большинством голосов от общего числа своих членов вправе принять решение о вынесении проекта Конституции России либо своего решения об одобрении проекта новой Конституции России на всенародное голосование (утверждение).
Решение Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции России направляется Президенту Российской Федерации, а также в палаты Федерального Собрания России.
Осуществление решения Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту новой Конституции России осуществляется в соответствии с порядком, определенным Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации".
Референдум Российской Федерации по проекту новой Конституции России признается несостоявшимся, если в голосовании приняли участие менее половины граждан Российской Федерации, либо менее двух третей от общего числа субъектов Российской Федерации.
Глава VI. Гарантии деятельности Конституционного Собрания
Статья 26. Независимость Конституционного Собрания
Конституционное Собрание в своей деятельности независимо от действующих органов государственной власти.
Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации и его заместители, судьи Конституционного Суда Российской Федерации, полномочные представители иных федеральных органов государственной власти и лица, специально приглашенные Конституционным Собранием, принимают участие в заседаниях Конституционного Собрания с правом совещательного голоса.
Статья 27. Содействие Конституционному Собранию
Все федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Российской Федерации, должностные лица обязаны оказывать содействие Конституционному Собранию и его органам в их деятельности.
Умышленное воспрепятствование должностным лицом, а также лицом, занимающим выборную должность в органах государственной власти Российской Федерации, созыву Конституционного Собрания, а равно осуществлению им своих полномочий со дня, когда предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации было поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, является преступлением против государства, направленным против безопасности и конституционного строя Российской Федерации и преследуется в соответствии с федеральным законом.
Статья 28. Финансирование Конституционного Собрания
Финансирование Конституционного Собрания в течение всего периода его полномочий осуществляется за счет средств федерального бюджета на соответствующий год (годы). Соответствующие расходы предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете.
Деятельность Конституционного Собрания финансируется в приоритетном порядке.
В случае, если федеральный бюджет не предусматривает расходов на Конституционное Собрание, соответствующие расходы формируются на паритетных началах из сметы расходов на Федеральное Собрание, средств резервного фонда Президента Российской Федерации и резервного фонда Правительства Российской Федерации. Эти средства перечисляются на счет Конституционного Собрания в течение одного месяца со дня принятия соответствующего решения об их выделении.
Расходы на подготовку к началу работы Конституционного Собрания могут оплачиваться за счет кредитов Центрального банка Российской Федерации, покрываемых за счет средств федерального бюджета.
Смета расходов Конституционного Собрания утверждается на его пленарном заседании большинством голосов от общего числа его избранных членов.
Статья 29. Освещение деятельности Конституционного Собрания
Конституционное Собрание регулярно получает бесплатно эфирное время в электронных средствах массовой информации, финансируемых полностью или частично за счет бюджетных средств для объективного информирования о своей деятельности, выступлений членов Конституционного Собрания и экспертов Юридического совещания.
Конституционное Собрание может принять имеющее обязательную силу решение о прямой трансляции своих заседаний либо о трансляции заседаний в записи.
В информационных теле- и радиопрограммах сообщения о работе Конституционного Собрания должны даваться исключительно отдельным блоком, как правило в начале указанных программ, без комментариев.
Препятствие со стороны средства массовой информации, финансируемого полностью или частично за счет бюджетных средств, в реализации права граждан Российской Федерации на свободное получение информации о ходе разработке и принятия новой Конституции России преследуется по закону.
Статья 30. Прекращение полномочий Конституционного Собрания
Конституционное Собрание не может быть распущено. Полномочия Конституционного Собрания прекращаются только в случае:
а/ принятия постановления о подтверждении неизменности Конституции Российской Федерации;
б/ принятия новой Конституции России;
в/ принятия постановления о вынесении проекта новой Конституции России на всенародное голосование;
г/ истечения одного года со дня проведения его первого заседания.
Статья 31. Стабильность положений настоящего Закона
Настоящий Закон не может быть отменен, действие его не может быть приостановлено со дня, когда предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и до момента прекращения полномочий Конституционного Собрания.
Положения статей 12-19 главы IV "Устройство Конституционного Собрания" настоящего Закона могут быть изменены Конституционным Собранием при принятии им Регламента своей работы.
Глава VII. Заключительные положения
Статья 32. Хранение документации Конституционного Собрания
Конституционное Собрание, его органы обеспечивают изготовление и хранение обязательной копии всех документов, связанных с реализацией его полномочий.
По завершении деятельности Конституционного Собрания документация Конституционного Собрания составляет Конституционный Архив и сдается на хранение в порядке, определенном законодательством.
Государство обеспечивает свободный доступ граждан к Конституционному Архиву в соответствии с федеральным законом.
Статья 33. Введение закона в действие
Настоящий Федеральный конституционный закон вводится в действие со дня его официального опубликования.
