Олег Румянцев: Конституционное собрание - шаг к справедливости?Назад
Олег Румянцев: Конституционное собрание - шаг к справедливости?
(непраздные мысли накануне Дня Конституции)
Россия идет к первой годовщине со дня участия части ее граждан в голосовании по проекту Конституции. Объявленный праздничный день, воистину - "праздник со слезами на глазах", навевающий череду неторжественных дум. Hовая Конституция была пагубно использована для обоснования указов о "поэтапной конституционной реформе" и перевороту, поместившему несмываемое пятно на ее репутации. Остался не отвеченным вопрос - к а к была "принята" Конституция. Все больше расходятся писаные обещания и неписаные правила игры, силой навязанные обществу и государству. Выхолащиваются принципы народовластия, социального государства и союзного обрамления РФ. По текущей Конституции трудно организовать взвешенную работу власти, но еще труднее - добиться ее подконтрольности.
Столь тяжкими соображениями предпочитают не бередить наши души, дабы птица-тройка и далее лихо ковыляла по незыблемым колдобинам устоев "новой России". А зря. В праздник самая пора непраздно подумать о путях совершенствования правил общежития, о выходе к более уважаемому Основному Закону, призванному дать нам не столько иллюзию свободы и прогресса, сколько скрепить нацию, воплотить в правовые рамки пожелания справедливости, согласия и порядка.
Выскажу предположение: такой путь может заключаться в подготовке к созыву Конституционного Собрания. Каковы же отправные точки для общественной дискуссии здесь?
Хотя институт сей предусмотрен положениями частей 2 и 3 ст.135 Конституции РФ, указанные нормы не определили исчерпывающе его статуса. Задачу решит федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании", который разрабатывается в Государственной Думе. Закон предлагает правовую модель конституционного процесса в России в свете возможного внесения предложения о пересмотре Конституции 1993 года и его поддержки палатами Федерального Собрания.
Закон мог бы дать адекватные юридические средства преодоления системного кризиса, стать правовой формой поиска и закрепления общественного согласия. Будем честны: согласия нет сегодня прежде всего по вопросу об отношениях между властью и обществом, т.е. коренному вопросу Конституции. Последняя делает возможным поразительное нарушение аксиомы демократии - принципа правления большинства. Правящее меньшинство остается у власти несмотря на череду однозначных своих поражений, начиная с парламентских выборов декабря-93 и кончая выборами на Кубани год спустя.
Вспомним, что "Договор об общественном согласии" так и не подписан ведущими оппозиционными силами. Оппозиция не согласилась связать перспективы нашей политической жизни с сомнительными рамками Конституции 12.12.93. Мирного договора нет, ощутимо сохраняется проклятье гражданской войны, принявшей лишь иные, холодные формы острой взаимной неприязни. Выход искать необходимо.
Стратегический характер предлагаемого решения требует высокой степени согласия депутатских и общественных объединений, различных социальных сил относительно принципов Конституционного Собрания. Таковыми мне видятся: конституционность и законность полномочий; легитимность деятельности; демократичность и представительность созыва; учет федеративного характера государственно-территориального устройства России; компетентность; работоспособность; независимость Конституционного Собрания.
Конституционное Собрание по сути является представительным органом РФ, обладающим полномочиями у ч р е д и т е л ь н о й власти - т.е. правом принимать имеющие высшую юридическую силу (и не требующие утверждения иными органами власти) решения об изменении основ конституционного строя, конституционно-правового статуса человека, формы правления, государственно-территориального устройства, порядка изменения Конституции.
Предварительное обсуждение выявило два различных подхода к порядку созыва нового органа - через выборы его членов (вариант А) либо через его формирование в составе палат Федерального Собрания и делегаций субъектов РФ (вариант Б). Резоны есть у обоих подходов.
Сторонники варианта А справедливо полагают, что раз Конституционное Собрание может принять новую Конституцию России непосредственно, то для отправления столь мощной прерогативы его члены должны получить мандат от граждан непосредственно, путем избрания целевым порядком. Легитимность органа с учредительными полномочиями вряд ли будет безусловной в случае его формирования или назначения.
Сторонники варианта Б исходят не только из затруднительности в нынешних условиях обеспечить прямые выборы. Словно перестраховываясь, они полагают, что Конституционное Собрание остается последней возможностью сохранить государственную власть в правовом поле в случае укрепления в России силовых авторитарных тенденций. При формировании логично отнести к полномочиям Собрания "рассмотрение важнейших вопросов общественной и государственной жизни, имеющих общефедеральное значение".
Конституция 1993 г. справедливо не допускает смешения власти законодательной и учредительной. Согласно ч.2 ст.97 "депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти". Голосуя за пересмотр положений глав 1.2 и 9 Конституции РФ 1993 г. палаты парламента уже высказываются по этому вопросу и передают дальнейший пересмотр в руки учредительной власти. При включении же парламента в состав Конституционного Собрания становится невозможным подтверждение последним неизменности положений Конституции (что относится к его полномочиям). Включение парламента в иной постоянно действующий представительный орган может привести к приостановке текущей законодательной деятельности и создать препятствия в работе Конституционного Собрания в дни пленарных парламентских заседаний. Заметим, что и мировая практика знает мало примеров совмещения одним органом законодательных и учредительных полномочий.
Для учета федеративного характера России предусмотрено избрание территориальных депутаций членов Конституционного Собрания по округам равным территории каждого субъекта РФ. Представляя интересы регионов и граждан, в них проживающих, они получают вес: проект Конституции будет считаться принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями от общего числа депутаций регионов.
Требование компетентности форума ведет нас к созданию при нем специальной палаты из консультантов и экспертов - Юридического совещания (название взято из решения Временного Правительства от 21 сентября 1917 года, создавшего подобное учреждение для подготовки к открытию Учредительного Собрания 1918 г.). В самом Собрании основная нагрузка выпадает на Рабочую палату, создаваемую из числа его членов - специалистов. Участие в его работе политиков из органов власти, избранных в состав Конституционного Собрания, поможет опытом принятия решений.
Хочется видеть новый орган дееспособным. Собрание в составе 225 или 403 народных представителей, как мне кажется, будет более работоспособным, нежели орган в составе 1031 члена. Вспомним хотя бы практику союзных и российских съездов, не всегда приспособленных по самой своей форме к конституционному правотворчеству.
Держа в голове опыт тщательно подобранного Конституционного Совещания (Кремль, лето-93), представляется важным обеспечить гарантии подлинной независимости учредительной власти от всех органов государственной, финансовой и информационной власти. Ради беспристрастности и взвешенности конституционного нормтворчества хотелось бы, чтобы члены Конституционного Собрания избирались в личном качестве (как и судьи Конституционного Суд РФ).
Конечно, задача созыва и успешной работы Конституционного Собрания грандиозна и необыкновенно сложна. Hе думаю, что следует торопиться. Мы уже умудрились за 1990-1994 годы подорвать доверие ко всем мыслимым институтам: государственному суверенитету, президентству, разделению властей, референдуму, верховенству закона, парламентскому контролю, независимости судебной власти, конституционной реформе. Если поспешим с Конституционным Собранием - погубим и этот институт, с его непререкаемым (в идеале) авторитетом.
Вижу ли я оптимистически-осторожный график решения вопроса? Да. 1995 год уйдет на подготовку к принятию закона, достижение договоренностей политических элит, регионов, правящих кругов о согласованном совершенствовании Конституции. Конец 1995-начало 1996 г. - на принятие федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании". Hа середину 1996 г. назначаются выборы членов Конституционного Собрания - одновременно с президентскими выборами. Во второй половине 1996 г. возможно и состоится пересмотр основного закона Конституционным Собранием.
Если же это произойдет с участием полномочных делегаций от ряда государств региона СHГ, вся конструкция приобретет дополнительный весомый учредительный смысл.
