Олег Румянцев: Участие Российской Федерации в союзе государств: конституционно-правовые проблемы. Доклад на конференции `Развитие конституционного право государств Содружества`.Назад
Олег Румянцев: Участие Российской Федерации в союзе государств: конституционно-правовые проблемы. Доклад на конференции `Развитие конституционного право государств Содружества`.
Участие Российской Федерации в союзе государств: конституционно-правовые проблемы
текст доклада на научно-практической конференции "Развитие конституционного права государств Содружества: общее и особенное", Санкт-Петербург, 5 февраля 1998 года
Перспективы развития конституционного права государств пост-советского пространства связаны, на наш взгляд, прежде всего с развитием межгосударственной интеграции. С точки зрения такой перспективы сегодня можно говорить о пробельности в конституционном регулировании института участия каждого из новых независимых государств в межгосударственных союзах. Однако то, что сегодня является "фактором сдерживания", завтра может стать причиной, которая вызовет прилив в развитии рассматриваемой отрасли права на пост-советском пространстве.
1. Правовая связь между государственным суверенитетом и участием в союзе государств
Принцип участия в союзе государств является парным к принципу государственного суверенитета. Однако, государственный суверенитет полноправных членов международного сообщества еще не предполагает автоматически полную самостоятельность принятия государством на себя особых международных обязательств, связанных с созданием межгосударственного объединения и наделением его надгосударственными полномочиями путем добровольной передачи ему части своих полномочий.
Общим принципом конституционализма и правового государства является принцип народного суверенитета, согласно которому народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. Государство лишь осуществляет суверенитет, причем - строго в рамках Конституции.
Конституция в таком случае стоит над государством. Власть государственная должна подчиняться закону, вершиной которого является основной закон - Конституция. Государственная власть сама творит закон, и, следовательно, полностью обязана быть подчиненной "закону законов" - Конституции, которая содержит основные пределы полномочий государственной власти. Государство может делать только то, на что ее управомочила Конституция.
Отсюда и возникает проблема с делегированием полномочий. Чтобы передать суверенитет, осуществление которого народ вручил органам власти, нужно прямое указание на то, что Конституция допускала возможность такого делегирования.
2. Рассмотрим под таким углом зрения соответствующие нормы конституций государств-участников СНГ.
Согласно статье 79 Конституции Российской Федерации, "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях..". (Ее мы подробно анализируем ниже).
Конституция Республики Беларусь в части второй ст.8 устанавливает, что республика "в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них"[1]. Более того, ч.4 ст.116 косвенно подтвнерждает, что акты межгосударственных образований, в которые входит РБ, признаются частью ее правовой системы и подлежат рассмотрению Конституционным Судом республики.
Конституция Республики Узбекистан в части второй статьи 17 устанавливает, что республика "может заключать союзы, входить в содружества и другие межгосударственные образования, а также выходить из них, исходя из высших интересов государства, народа, его благосостояния и безопасности"[2]
По Конституции Республики Таджикистан (часть третья ст.11) Таджикистан, "руководствуясь высшими интересами народа, может входить в содружества и другие международные организации, а также выходить из них, устанавливать связи с зарубежными странами"[3].
Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 г. и Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года. лишь в самых общих чертах обозначается принцип добрососедства: "внешняя политика Республики Армения осуществляется в соответствии с нормами международного права - в целях установления добрососедских и взаимовыгодных отношений со всеми государствами" (ст.(9)[4]; соответственно, и "Казахстан... проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами" (ст.8).
Конституция Республики Кыргызстан от 5 мая 1993 года (с поправками от 10 февраля 1996 г.), Конституция Грузии от 24 августа 1995 года, Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1996 года, Конституция Украины от 28 июня 1996 года обходят вопрос об участии в союзах молчанием.
Конституция Туркменистана от 18 мая 1992 г. (часть четвертая ст.1) и Конституция Республики Молдова от 27 августа 1994 г. (ст.11) устанавливают постоянный нейтралитет своих государств. При этом в туркменской конституции в качестве одной из основ конституционного строя Туркменистана приводятся положения резолюции Генеральной ассамблеи ООН "Постоянный нейтралитет Туркменистана" от 12 декабря 1995 г., согласно которому Организация Объединенных Наций: "1) признает и поддерживает провозглашенный Туркменистаном статус постоянного нейтралитета; 2) призывает государства - членов ООН уважать этот статус Туркменистана, уважая также его независимость, суверенитет и территориальную целостность; признанный мировым сообществом постоянный нейтралитет Туркменистана является основой его внутренней и внешней политики".[5]
К характерным чертам рассмотренных выше конституционных положений относятся отсутствие, как правило, конституционной нормы об участии в межгосударственных объединениях. Несмотря на очевидные исторические и правовые факты, норму эту содержат только конституции Беларуси, Российской Федерации, Узбекистана и Таджикистана. Положение же собственно о "союзах" содержит одна лишь узбекская конституция. Вообще говоря, в данном вопросе ощущается сильное влияние политических настроений начала 1990-х годов с их особенным акцентированием государственного суверенитета и независимости.
Реалии же таковы:
1. все из перечисленных государств являлись частью единого союзного государства в совсем недавнем прошлом;
2. в массовом сознании сохраняется единство социально-культурной общности, ранее именовавшейся "советский народ";
3. подавляющая часть из бывших союзных республик участвует в Содружестве Независимых Государств;
4. часть государств составили ядро новых, более тесных интеграционных образований внутри СНГ - "двойки" и "четверки";
5. основным направлением развития международного сообщества в конце ХХ века стала интернационализация способов решения совместных проблем в рамках интеграционных образований, особенно - региональных.
Подобное положение дел дает основания говорить об определенном расхождении норм конституции юридической и фактической; писанных норм и реального, неписаного положения дел с перспективами государственного развития. А такой разрыв как мы знаем из опыта конституционного развития современного мира был и остается провозвестником возможной конституционной реформы.
Составители конституций остальных государств-участников СНГ обошли молчанием то очевидное обстоятельство, что на момент принятия их конституций они уже состояли в Содружестве, статус которого регулируется Уставом СНГ - международным договором, подписанным в г. Минске 22 января 1993 года[6]. Более того, Казахстан и Киргизия являются участниками Договора между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г., в первой же статье которого ставится цель создания "Сообщества интегрированных государств" как перспективного межгосударственного объединения. В качестве промежуточного результата можно рассматривать создание таможенного и транспортного, а в перспективе - банковского и платежного союза государств "четверки". Иными словами, государства уже состоят в объединениях, способных серьезно влиять на политику своих участников.
Обращает внимание то, что лишь две конституции закрепили норму об участии в союзах как неотъемлимую частью основ своего конституционного строя: Беларусь и Таджикистан. (Не случайно, отсюда, что Беларусь стала учредителем нового союза с Россией). Для Узбекистана она является частью конституционных принципов внешней политики (глава IV "Внешняя политика"). Для Российской Федерации - частью главы III "Федеративное устройство"; по-видимому - в развитие п. "к" ст.71 того же раздела, относящего международные договоры РФ в федеральное ведение.
Между тем, основы конституционного строя как системa общих принципов определяют содержание правового воздействия на отношения в основных подсистемaх обществa в условиях конституционного строя. Самой конституционной природе строя наносится известный ущерб в случае, если в совокупности объективных таких прaвил не находится места принципам объективно-обусловленного участия государств в интеграционном объединении, существующем или перспективном.
Представляется, что нехватка соответствующих конституционных норм может стать препятствием органичного взаимодействия правовых систем отдельных государств и правовой системы их более тесного, нежели СНГ, межгосударственного объединения. Возможно, что игнорирование этой политико-правовой связи чревато деформациями в правовом развитии "ближнего зарубежья".
Закономерен также вопрос: не это ли умолчание создало в основе совей нечеткость в самой правовой базе регулирования отношения между новыми независимыми государствами, их органами и правовой системой и органами Содружества Независимых Государств, а также интеграционных образований в его составе?..
3. Остановимся более подробно на конституционных положениях участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях. Ее конституция в статье 79 задает следующие основные параметры исследуемого института: "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации".
Выделим несколько особенностей данной статьи.
1). Объективность появления положений ст.79 в окончательном тексте Конституции РФ. Она вовсе не случайна. Прaво вступaть в Союз с другими госудaрствaми, составлявшими ранее Союз ССР является одной из вaжнейших особенностей строя Российской Федерaции.
Напомню, что именно это право РФ (как обязанность ее государственной власти) было отражено в Декларации о государственном суверенитете 12 июня 1990 года, впервые в целостном виде закрепившей принципы конституционного строя реформируемой республики. Провозглашенная в Декларации полнота влaсти РСФСР касалась далеко не всех вопросов госудaрственной и общественной жизни; исключались те "...которые добровольно передaются РСФСР в ведение Союзa ССР" (пункт 5). Декларация устанавливала принцип добровольности объединения России с другими республикaми Союзa ССР нa основе Договорa; зa грaждaнaми РСФСР сохрaнялось грaждaнство СССР; рaзноглaсия же между Республикой и Союзом предлaгaлось рaзрешaть в порядке, устaнaвливaемом Союзным договором. Заключительное положение Декларации гласило: ее положения состaвят основу при рaзрaботке новой Конституции РСФСР и Союзного Договора.
2). Вместе с тем, рассматриваемая ст.79 Конституции РФ не лишена серьезных недостатков как по своему содержанию, так и по месту в структуре Конституции.
В частности, что игнорируются столь важные с точки зрения устойчивости строя философско-правовые ценности как преемственность и спрaведливость[7]. Конституция РФ не содержит ни одного упоминания о том, что РФ является правопреемником РСФСР в составе Союза ССР. Даже в п.2 "Заключительных и переходных положений" содержится безликий институт "закон и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления настоящей Конституции". Чьи законы? ответ умалчивается, с ущербом для общественного восприятия данного конституционного документа.
Следует, однако, учесть, что нарушение стихийного "чувства правовой справедливости" (на наличие которого на пост-советском пространстве справедливо указывает, напр., Ю.А.Тихомиров[8]) уже приводит к тому, что правовые акты и нормы не воспринимаются как "свои", "близкие", "понятные". Не замечать этого нельзя, если всерьез говорить об уровне правоприменения.
3). Самое же главное состоит в том, что Конституция 12.12.93 вывелa рассматриваемую норму зa пределы незыблемых основ строя. А ведь эта норма была там как результат согласия между различными политическими силами, участвовавшими в разработке, обсуждении и согласовании проекта новой Конституции России.
Напомню, что по злополучному Указу Президента РФ "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" No 1400 от 21 сентября 1993 года было поручено (п.2) "Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Рабочей группы Конституционной комиссии"[9]. Так вот, Конституционная комиссия предлагала самостоятельную статью 10 "Российская Федерация в союзе государств" следующего содержания: Российская Федерация вправе вступать в союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и передавать им осуществление части своих полномочий.[10]
Подчеркнем, что эта статья была включена Конституционной комиссией в главу 1 "Основы конституционного строя". Участию в союзе государств законодатели придавали значение нормы с особой юридической силой. Норма-цель в полном соответствии с упоминавшейся Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, а также волеизъявлением граждан Союза на референдуме 15 марта 1991 года предполагала конституционное подтверждение обязанностей государственной власти России в области интеграции в рамках бывшего союзного пространства.
Однако, документ, выносившийся на референдум 12 декабря 1993 года, умaлил как геополитическое, так и правовое содержaние предлагавшейся прaвовой новеллы, зaписaв лишь о возможности "учaствовaть в межгосудaрственных обрaзовaниях", причем с рядом ограничений и выведя указанную норму за пределы незыблемых конституционных основ.
4). Обращает на себя внимание еще одно обстоятельство. Конституция Российской Федерации (равно как и конституции трех других упомянутых государств) не оговаривает участие в каком-либо конкретном союзе или объединении. Из приведенных норм неясно - какое именно объединение имеется в виду: универсальное, региональное, с общей (ООН) или специализированной (МОТ, ВОЗ и др.) сферой деятельности и соответствующей компетенцией.
Слишком широкая формулировка статьи имеет, впрочем, как положительные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, исследователи отмечают как плюс, что она может применяться к любым межгосударственным объединениям[11]. С другой, она фактически нивелирует различие между участием в реально осуществимом союзе государств и гипотетическом участии в достаточно умозрительных объединениях, провозглашаемых с тактическими целями, но не имеющих объективных предпосылок для их реального возникновения.
5) Конституция содержит ограничительные условия участия РФ в межгосударственных объединениях. К их рассмотрению мы и переходим.
4. Соотношение участия в союзе государств с основами конституционного строя РФ
Положения статьи 79 Конституции РФ содержат следующие условия участия РФ в межгосударственных объединениях:
1) передача части своих полномочий на основании международного договора (т.е. при обязательном участии в данном процессе Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания);
2) отсутствие последствий, которые влекут ограничение прав и свобод человека и гражданина или ограничение достигнутого уровня защиты таких прав.
3) отсутствие противоречия норм такого договора основам конституционного строя Российской Федерации.
Поскольку последнее, по сути, охватывает и случаи, предусмотренные пунктом 2, можно утверждать, что проблема соотношения участия в Союзе государств с основами конституционного строя России становится ключевой для перспектив конституционного регулирования участия РФ в союзе государств. Перечень "основ" подтверждает, что проблема обширна и требует самостоятельного исследования. Остановимся подробно лишь на одном примере соотношения правовой системы союза и правовой системы Российской Федерации.
Среди целей Союза Беларуси и России закреплена задача не только сближения правовых систем государств-участников, но и ключевая задача "формирования правовой системы Союза" (ст.2 Договора о Союзе). Она развита положениями Устава Союза, по которому государства-участники наделили Союз полномочиями "принятия правовых актов Союза; создания правовой системы Союза; согласования действий в процессе развития законодательства государств-участников Союза" (п. "в" ст.15 Устава Союза).
Как участник работы над проектами Договора о Союзе и Устава Союза отмечу: вопрос о наделении Союза полномочиями, которые не противоречат основам конституционного строя РФ, стоял очень остро. Автором отстаивалась позиция, согласно которой Парламентское Собрание Союза должно иметь ключевое полномочие "принимать законодательные и иные правовые акты, обязательные для исполнения органами Союза. органами государственной власти, юридическими и физическими лицами государств-участников Союза"[12].
Однако возобладала иная точка зрения - не наделять пока что органы Союза, прежде всего, его Парламентское Собрание полномочиями принятия общеобязательных актов. При этом оппоненты активно взывали к нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации, входящей как раз в число основ конституционного строя ("1. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. ... 4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора"[13]). (Обратим внимание на п.4 - речь идет о верховенстве над законом, но не над конституционными нормами, тем более - нормами ее главы первой).
В итоге сегодня важнейшим из актов Парламентского Собрания Союза являются нормативные правовые акты, имеющие статус законодательной рекомендации Союза. Устав Союза не раскрывает содержания данного понятия. Однако, Комиссия Парламентского Собрания по законопроектным предложениям и регламенту в своем заключении[14] сочла, что Устав не ограничивает Парламентское Собрание в его полномочиях по принятию нормативных правовых актов вполне определенного вида, то есть - проектов законов Союза, полагая что каждый представительный орган вправе принимать акты определенного вида по вопросам, входящим в его компетенцию. Более того, высказывается предложение о принятии федерального закона об утверждении законодательной рекомендации Союза и ее введении в силу на территории РФ как закона Союза.
Такие предложения представляются неоднозначными. Есть опасность, что известное стремление выдать желаемое за действительное (в случае с "законами Союза") может создать определенные проблемы в прохождении этого вида актов союзного парламента по всей цепочке законодательного процесса. Прежде всего, речь идет о принятии этих актов в Государственной Думе, одобрении их в Совете Федерации, а также, подписании Президентом Российской Федерации.
Уже в начале с.г. при подготовке к рассмотрению в Государственной Думе первых трех союзных законодательных рекомендаций возникли определенные проблемы, имеющие, как нам представляется, объективные основания. Закономерно возник вопрос: правовой акт какой формы вносить на рассмотрение палаты наряду с текстом законодательной рекомендации Союза?
На наш взгляд, рассмотрение законодательной инициативы Союза в Государственной Думе можно было бы завершать принятием:
1) постановления Государственной Думы об одобрении законодательной рекомендации Союза и принятии вытекающих из нее поручений комитетам, нацеленных на унификацию актов соответствующей отрасли российского и белорусского законодательства на основе положений рекомендательного акта Союза;
2) постановления Государственной Думы на основании рассмотрения законодательной рекомендации Союза представить Президенту Российской Федерации (Председателю Правительства РФ) предложение о заключении соответствующего международного договора (межправительственного соглашения) Российской Федерации с Республикой Беларусь - по предмету регулирования данной законодательной рекомендации Союза;
3) федерального закона, трансформирующего все положения законодательной рекомендации Союза в форму самостоятельного российского закона.
Строго говоря, решения Парламентского Собрания не имеют общеобязательной силы. Оно принимает "законодательные рекомендации", "развивает" правовую базу интеграции, "вносит" соответствующие предложения в другие органы, "содействует" унификации законодательств - но не более. Подобная половинчатость статуса - не только итог политической схватки вокруг Договора о Союзе в марте-мае прошлого года, но (и это главное!) - итог пресловутой формулы статьи 79 Конституции РФ.
Вместе с тем, сам т.н. "Союз двух" уже обладает не просто международной правосубъектностью - как иные международные организации на пост-советском пространстве, но в рамках предоставленных ему полномочий имеет и некоторые надгосударственные функции (формирование собственной правовой системы Союза, установление и развитие гражданства Союза). Важнейшей же стороной его статуса является закрепленная в учредительных документах перспектива последовательного продвижения к "добровольному объединению его государств-участников".
Отсюда следует, что в ходе реализации поставленной цели нам, по-видимому, не избежать коллизий между нормами статьи 79, нормами об основах конституционного строя РФ и нормами-целями учредительных и уставных документов нового Союза. Разрешить это противоречие призвано развитие Конституции РФ.
5. Опыт Европейского Союза
Соотношение национальных конституций и межгосударственных обязательств - проблема не только для нашей правовой семьи. Целый ряд европейских конституций нового поколения содержат нормы, нацеленные на приспособление к развивающейся в Европе межгосударственной интеграции.
Появление этих норм стало результатом определенного (серьезного) развития конституций государств - членов Европейского Союза. Сам процесс ратификации Маастрихтских соглашений был увязан с внесением изменений в конституции государств-участников. Ныне почти в каждой из этих конституций есть соответствующее положение; государства либо вносили конституционные поправки там где это требовалось (Франция, Германия, Испания, др.), либо же в этом не было нужды после похожего обновления конституций в 50-60-е годы.
В частности, во Франции согласно ст.54 ее Конституции, в случае установления Конституционным советом по соответствующему запросу противоречия международного обязательства Конституции разрешение на ратификацию или одобрение такого обязательства может быть дано только после пересмотра Конституции. И такой единственный случай уже имел место. По запросу Президента о соответствии Конституции Договора о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 г., Конституционный совет в своем решении от 5 апреля того же года объявил о неконституционности следующих положений: 1) участие "европейских граждан" (т.е. граждан других государств - членов Европейских сообществ) в муниципальных выборах, начиная с 1995 г.; 2) определение политики в выдаче виз, начиная с 1996 г., по решению Совета министров Сообществ квалифицированным большинством; 3) введение единой денежной единицы вместо французского франка (замена денег планировалась на период между 1 января 1997 г. и 1 января 1999 г.).
В результате ратификация Маастрихтских соглашений во Франции могла быть осуществлена только после изменения Конституции. Как следствие этого решения Правительство внесло в Парламент проект ее пересмотра, который и был одобрен Конституционным законом от 25 июня 1992 г. - были изменены ст.ст.2, 54 и 74, а также включен новый раздел "О Европейских Сообществах и Европейском Союзе[15]". Новые ст.ст.88-1 - 88-4 предусматривают добровольную передачу Францией Европейским сообществам и Европейскому союзу определенной компетенции, в осуществлении которой Франция будет участвовать в рамках этих объединений, передачу на условиях взаимности компетенции для учреждения Европейского экономического и финансового союза, включая установление правил пересечения его внешних границ, предоставление на условиях взаимности избирательных прав на муниципальных выборах гражданам других государств-участников Европейского союза.
Главы государств Европы пошли на заключение Маастрихтских соглашений лишь прямо предусмотрев в самих соглашениях обязательное условие приведения в соответствие с ними конституционного права государств-участников. Ратификация соглашений стала возможной лишь после внесения поправок в Конституции государств.
Опыт Европы дал следующую схему "согласования" международного права и конституционного права европейских стран: сначала - заключение предварительной договоренности о делегировании полномочий наднациональным органам; затем - поправка в Конституцию, открывающая возможность для законной ратификации договоренности; ратификация и вступление в силу межгосударственной договоренности. В ряде европейских стран даже понадобился референдум (Норвегия - даже два раза, Испания).
По аналогии можно предположить, что похожим может быть и конституционный процесс в нашем регионе - в случaе развития углубленной интеграции в рамках нового Союза.
6. Развитие Конституции Российской Федерации. Объективно назревшие содержательные изменения можно сгруппировать по трем направлениям:
- решение вопроса о конституционно-правовых основах участия Российской Федерации в Союзе государств;
- развитие правовых и институциональных гарантий защиты конституционного строя;
- корректировка формы правления.
Оставим последние два направления для будущего Конституционного Собрания и остановимся лишь на соотношении участия РФ в союзе государств с ее основами конституционного строя.
Путь первый - дополнение перечня конституционных основ нормой об участии РФ в союзе государств - с целью повышения их правовой силы. Преимущество такого способа состоит в гибкости общей конституционной нормы, которая не будет устанавливать госудaрственно-прaвовую форму союзa. На практике мы видим что даже сегодняшний Союз Беларуси и России имеет сложную правовую природу как образование переходного типа с элементами конфедерации и даже федерации. Конституция может не содержать конкретных мехaнизмов участия в союзе, формa которого изменяется по мере рaзвития интегрaции - от Содружества государств вплоть до (предположительно) конфедеративного государства (каковым представлялся Союз суверенных государств осенью 1991 года в рамках Ново-Огаревских договоренностей, подтвержденных двумя решениями государственного Совета Союза ССР от 14 сентября и 25 ноября 1991 года).
Путь второй - включение Союзного Договора в конституции его государств-участников в качестве самостоятельного раздела. Здесь тоже есть свои плюсы: Союз приобретает признаки конституционно-договорного межгосударственного образования, что заранее обусловлено сложностью его структуры и субъектного состaва, а также "ассиметричностью" и изменчивым объемом делегируемых союзным оргaнaм влaстных полномочий. Этот путь рассматривается нами ниже.
7. Союзный Договор как часть правовой системы РФ
Анализ показывает, что формирование полноценной правовой системы Союза Беларуси и России вряд ли возможно без существенного развития конституций государств-участников путем. Такое развитие видится нам в форме включения Союзного Договора как самостоятельного первого раздела в Конституцию каждого государства-участника Союза.
Правовое обеспечение этой задачи видится в нескольких этапах.
Представляется, что на первом этапе не обойтись без договоренностей о расширении числа государств-участников Союза. Расширение "двойки" послужит приданию устойчивости Союзу как конфедеративному объединению государств. По мере создания политических условий возникнет задача развития нынешнего Договора о Союзе и его преобразования в Союзный Договор как международно-правового документа, имеющего и учредительное значение, и статус конституционного документа для государств-участников нового Союза.
На определенном этапе мы неизбежно подходим к пересмотру действующей Конституции РФ, ибо как внесение дополнительной статьи в основы конституционного строя РФ, так и дополнение Конституции новым разделом потребует созыва Конституционного Собрания для разработки и одобрения нового документа.
Представляется, что предложение о пересмотре действующей Конституции РФ может содержать предварительный проект Союзного Договора как дополнительного самостоятельного раздела Конституции РФ, помещаемого перед основами конституционного строя Российской Федерации, а также вытекающие из его текста неизбежные изменения положений глав 1 и 2 российской Конституции.
Если подобное предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Конституция РФ не требует, чтобы такой закон обязательно содержал нормы о порядке созыва, статусе членов, устройстве и органах, основах порядка работы и гарантиях деятельности Конституционного Собрания. Возможно достаточным станет лишь нормы созыва Конституционного Собрания и основ его формирования, причем - с правом участия в его работе полномочных делегаций государств, которые готовы к проведению референдума по Союзному Договору.
Конституционное Собрание вправе вынести решение по документу на всенародную ратификацию путем референдума. Подобные же референдумы могли бы состояться и в других государствах, намеренных участвовать в Союзе. Соответствующие решения, в случае из принятия, будут иметь высшую силу как по отношению к референдуму РФ 12.12.1993, так и референдумам других государств периода 1990-х годов.
Предложенная модель интеграции представляется вполне корректной с точки зрения конституционного права. Главный итог - придание Союзному Договору силы и международного договора между субъектами международного права, и конституционного документа, обязательного для органов государственной власти, юридических и физических лиц всех государств-участников.
В этом случае правовая система нового Союза становится самостоятельным уровнем правовых систем каждого из его государств-участников. И, наоборот, правовые системы отдельных государств-участников станут подсистемами единой правовой системы Союза.
8. Необходимость конституционной реформы
Увы, конституционнaя реформa - вопрос не только и не столько правовой, сколько политический. Она нуждается в ряде политико-прaвовых решений и действий, нaпрaвленных нa приведение писaных норм юридического высшего зaконa стрaны в соответствие с той реaльной "живой" конституцией, конституцией в мaтериaльном смысле словa, которaя диктуется потребностями общественного рaзвития, общей тенденцией к прогрессу.
Эти решения могли бы соединить содержaние и методы внутреннего конституционного процессa, идущего, например, в РФ нa федерaльном и регионaльном уровнях со все более требуемым конституционно-правовым и международно-правовым развитием нового Союза и его институтов.
Для правоведов такое новое направление конституционной реформы открывает серьезные возможности научного поиска - в области создaния (видоизменения) основных институтов конституционного строя, совершенствования и кaчественного рaзвития структуры Конституции и отдельных ее институтов. В целом же речь может идти о необходимости рaзрешения главного противоречия конституционной сферы: ее отставания от реальной динaмики общественных явлений, общегосудaрственного интересa, отставания, чреватого утрaтой Конституцией ее фaктической силы.
В настоящем докладе мы постарались частично обосновать некоторые стороны концепции конституционной реформы в тех государствах СНГ, которые объективно заинтересованы в реальной политической и экономической интеграции в рамках нового Союза.
[1] Конституция Республики Беларусь (с изменениями и дополнениями). Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года. Мiнск, "Беларусь", 1997, с.50
[2] Конституция Республики Узбекистан. Принята на одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Узбекистан двенадцатого созыва. Ташкент, 1992. (в: "Вестник Межпарламентской Ассамблеи", No2, 1994, с.170-195).
[3] Конституция Республики Таджикистан (6 ноября 1994 г.). Душанбе, Ирфон, 1994. -(в: "Вестник Межпарламентской Ассамблеи", No2, 1995, с.205-225).
[4] Конституция Республики Армения 5 июля 1995 г. в: Конституции стран - членов СНГ. Том 1. Сборник документов в 2 т. - Ереван.: Изд."Мхитар Гош" - 328 с.
[5] Конституция Туркменистана от 18 мая 1992 г. в: Конституции стран - членов СНГ. Том 1. Сборник документов в 2 т. - Ереван.: Изд."Мхитар Гош" - 328 с. С.181-182.
[6] Устав вступил в силу: для России - 20.07.93; для Таджикистана - 04.08.93; для Азербайджана - 14.12.93; для Белоруссии - 18.01.94; для Узбекистана - 09.02.94; для Армении - 16.03.94; для Киргизии - 12.04.94; для Грузии - 19.04.94; для Казахстана - 20.04.94; для Молдавии - 27.06.94. Украина и Туркменистан договора так и не ратифицировали.
[7] Подробнее см. - О.Г.Румянцев. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления) - Научная монография. М.: издательство "Юрист", 1994. - 285 с.
[8] Ю.А.Тихомиров. Курс сравнительного правоведения. - М.: Изд-во "Норма", 1996.- С.128
[9] Указ Президента РФ "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" No 1400 от 21 сентября 1993 года. - в: Указы Президента Российской Федерации, вносимые на рассмотрение Федерального Собрания РФ. - С.1-4. - М., "Известия", 1994.
[10] Проект Конституции Российской Федерации. Подготовлен Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации. Документы и материалы. - М., "Республика", 1993, с.8
[11] Конституция Российской Федерации. Комментарий. Под общей ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М., "Юридическая литература", 1994, С.396
[12] см.: Таблица поправок к проекту Устава Союза Беларуси и России (к Договору О Союзе Беларуси и России от 02.04.97 ). М., 8.04.1997. Архив Секретариата Парламентского Собрания Союза Беларуси и Россиии.
[13] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.
[14] Заключение Комиссии Парламентского Собрания по законопроектным предложениям и регламенту о возможности официального использования термина "Закон Союза Беларуси и России"
[15] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4-х томах. Том 3. Особенная часть. Страны Европы. Отв.ред. Б.А.Страшун. - М.,Издательство БЕК, 1997. - 764 с., С.98.
