Олег Румянцев: Политико-правовой анализ проекта Конституции РФ, одобренного Конституционным СовещаниемНазад
Олег Румянцев: Политико-правовой анализ проекта Конституции РФ, одобренного Конституционным Совещанием
О ПРОЕКТЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОДОБРЕННОМ КОНСТИТУЦИОННЫМ СОВЕЩАНИЕМ
Политико-правовой анализ, подготовленный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации
Проект новой Конституции Российской Федерации, одоб-ренный Конституционным совещанием, вопреки некоторым оптимистическим оценкам, с юридической точки зрения нево-зможно признать проектом, готовым к принятию. Не отрицая наличия положительных сторон в данном проекте Конститу-ции, приходится констатировать, что многие вопросы в этом проекте решены противоречиво либо недостаточно последова-тельно. Ниже приводятся замечания, возникающие в связи с решением некоторых наиболее серьезных вопросов в проекте Конституции Российской Федерации.
Права и свободы человека и гражданина
Глава 2 проекта Конституции представляет собой повторе-ние одноименного раздела проекта Конституции РФ, разрабо-танного Конституционной комиссией. Вместе с тем в изложении прав и свобод есть некоторые упущения. В проекте Конституции не закреплено право на подачу петиций (обращений). Рассмат-риваемый проект не учитывает международные конвенции, заключенные в два последние десятилетия по правам женщины и ребенка. Вопреки представлениям авторов проекта, утвержда-ющих в статье 19, что "мужчина и женщина имеют... равные возможности для реализации своих прав, современный циви-лизованный мир судит иначе: у женщины всегда складываются неравные возможности по сравнению с мужчиной. Как правило, на конституционном уровне признается, что для женщины требуется создание дополнительных условий для реализации ее прав. Отсутствие в проекте отдельной статьи по правам женщи-ны не вполне оправдано. В проекте нет отдельной статьи по правам ребенка.
Федеративные и межнациональные отношения
В проекте Конституции РФ особое место занимают воп-росы федеративных и межнациональных отношений. Тесная связь между проблемами федерации и национальных отноше-ний в нашей Федерации изначально обусловлена тем, что она создавалась с учетом многонационального состава населения России. Проект Конституции и начинается со слов: "Многона-циональный народ Российской Федерации..."
Уже в статье 1 ее проекта указывается, что наше государ-ство является федеративным. Это ко многому обязывает. Следует согласиться с тем, что наша Федерация должна быть единой. В статье 4 проекта определено: "Суверенитет Российс-кой Федерации как целостного и неделимого государства распространяется на всю ее территорию" и что на ней "обес-печивается единство государственной власти". Принципиаль-но важно указание в статье 5, что республики, края, области, города федерального значения, автономные области и авто-номные округа являются равноправными субъектами Рос-сийской Федерации и что в отношениях с федеральными ор-ганами власти "субъекты Российской Федерации равноправны между собой".
К сожалению, приходится констатировать, что необходи-мой последовательности в реализации этих принципиальных положений в проекте Конституции не просматривается. Уже из статьи 10 проекта следует, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется не только в соответ-ствии с Конституцией, что было бы совершенно логично, если субъекты Федерации действительно равноправны, но и в соот-ветствии с Федеративным договором. Однако, как следует из сравнения трех его составляющих договоров, Федеративный договор закрепил неравенство субъектов Федерации: респуб-лики обладают более широкими полномочиями, чем все дру-гие субъекты. И не случайно во втором разделе проекта Конституции, содержащем все три договора о разграничении предметов ведения, опущены протоколы к двум первым договорам: к договору с республиками и договору с краями, областями, а ведь именно в протоколах сконцентрированы разные подходы, с одной стороны республик, а с другой стороны областей и краев к проблеме равноправия субъектов Федерации.
Не напечатать протоколы вместе с договорами, к которым они относятся и практически составной частью которых явля-ются, - просто, но это не решает проблему.
Не решает проблему и создание как бы "обобщающих" Федеративный договор статей 71 и 72 в проекте Конституции. Они не воспроизводят статей 1 и 2 договоров и являются лишь их не слишком-то точным обобщением. Противоречия в договорах и неравенство субъектов Федерации остаются.
Выхода проект Конституции не предлагает. Таким об-разом, можно предвидеть, что борьба за равноправие субъек-тов не закончена. Она даже обострилась.
Неясность есть и в других статьях главы 3 - "Российская Федерация". Если следовать статье 66 проекта, то край, об-ласть, а также автономные образования будут иметь возмож-ность создавать свои законодательные органы - это шаг к равноправию субъектов. Но смогут ли они принимать свои конституции - неизвестно. Совершенно непонятно, в чем же создатели проекта усматривают разницу между Конституци-ей, часто называемой Основным Законом, и Уставом как основополагающим законом. Если здесь заложено неравенст-во в правах субъектов, то это новый повод для споров.
В решении вопросов федерального значения проект Кон-ституции отводит важное место Совету Федерации - одной из двух палат Федерального собрания. Казалось бы, состави-тели проекта отказались от неравенства в представительстве субъектов Федерации в этом органе и тем самым как бы не сочли обязательными требования, выдвинутые в Протоколе к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и республиками в ее составе.
Это можно было бы приветствовать, если не обращать внимания на то, что предлагаемая система формирования Совета Федерации - в его состав должны избираться по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации (см. ст. 94) - дает значительное преимущество наиболее малочислен-ным субъектам Федерации и в решении вопросов общефеде-рального значения, отнесенных к компетенции Совета Федера-ции (ст. 101 проекта Конституции). Малонаселенные субъекты Федерации, а это чаще всего республики и автономии, получат значительное влияние при голосованиях в Совете Федерации, в котором, как следует, скажем, из статей 104 и 108 проекта,
решение принимается, если за него голосовало в одних случа-ях более половины депутатов, а в других - не менее двух третей от общего числа депутатов. При предлагаемой системе формирования Совета Федерации может получиться, что бо-лее половины депутатов будет представлять менее 22 милли-онов избирателей, а оставшихся в меньшинстве депутатов - 85 миллионов избирателей. Для того чтобы собрать две трети голосов, может быть достаточно представительства 46 миллионов избирателей. В то же время представители более чем 60 миллионов избирателей не смогут провести свое реше-ние.
Иначе говоря, система формирования Совета Федерации, предложенная в статье 94 проекта, явно дискриминирует на-иболее населенные регионы нашей страны, прежде всего та-кие, как Москва и Санкт-Петербург, Московская, Новгородс-кая, Кемеровская, Свердловская области, Краснодарский край и некоторые другие. Как ответить на вопрос, почему жители этих территорий не заслуживают права наравне с другими решать проблемы федерального значения?
С учетом сказанного представляется, что проект Консти-туции, вышедший из зала Конституционного совещания, про-возгласив равноправие субъектов Федерации, не создал необ-ходимых гарантий прав значительной части населения Рос-сийской Федерации.
Справедливому решению в нашей Федерации националь-ного вопроса способствовало бы внесение в Конституцию дополнительных гарантий развития национальных мень-шинств. Для нашей страны, разделенной границами субъектов Федерации, это имеет особое значение.
Следовало бы улучшить формулировку статьи 63 проекта, указав государственный язык, употребляемый в государствен-ных органах. Русский язык употребляется не просто в государ-ственных учреждениях Российской Федерации, но государство обязано дать гражданам, им не владеющим, возможность общения и на их родном языке.
Федеральное Собрание
Согласно проекту Конституции, одобренному Конститу-ционным совещанием, законодательным органом РФ являет-ся Федеральное Собрание - парламент. Это двухпалатный представительный орган, одна из палат которого - Совет Федерации - формируется из депутатов, избираемых по два человека от каждого субъекта РФ, в другую палату - Государственную Думу - избираются 400 депутатов. Принципы формирования Государственной Думы, такие, как избрание ее по территориальным избирательным округам на основе еди-ных норм представительства, в проекте не указываются. Та-кой подход вызывает возражение, поскольку не только оста-вляет открытым вопрос о характере представительства в Го-сударственной Думе, но и не предусматривает конституцион-ных гарантий равного представительства населения.
Палаты избираются сроком на четыре года. Устанавлива-ется раздельный порядок их работы. Не предусматриваются случаи обязательного проведения совместных заседаний па-лат, указывается лишь, что для "заслушивания посланий Пре-зидента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступле-ний руководителей иностранных государств" палаты могут собираться совместно.
Согласно проекту Конституции, палаты Федерального Со-брания имеют различную компетенцию в вопросах формиро-вания федеральных государственных органов, в законодатель-ном процессе, в процедуре отрешения Президента от долж-ности и ряде других вопросов.
В разделе проекта Конституции, определяющем статус и компетенцию парламента, наибольшее количество замеча-ний вызывает предусматриваемая в нем схема законодатель-ного процесса. В отличие от существующей сейчас практики в проекте устанавливается, что законопроекты могут вносить-ся только в одну палату - Государственную Думу, и только после принятия закона Государственной Думой он передается на рассмотрение Совета Федерации. При этом согласно статье 104 проекта под "рассмотрением" понимается не возможность внесения текстуальных изменений в закон, а одобрение либо отклонение представленного текста закона. В случае отклоне-ния закона Советом Федерации палаты могут создавать со-гласительную комиссию для преодоления возникших разног-ласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Таким образом, у Совета Федерации в указанной схеме остается единственная возможность влиять на текст законопроекта - отклонять его, и очевидно, что данная схема провоцирует конфронтацию палат в законода-тельном процессе.
Последняя часть статьи 104 гласит, что "в случае несог-ласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее ^з от общего числа депутатов Государственной Думы". Подобное преодоление "внутренне-го вето" одной из палат парламента, согласно конституцион-ной практике демократических государств, должно быть связано с предварительной процедурой достижения согласия палат по тексту законопроекта. Из указанной же редакции статьи 104 не вытекает необходимость такой предвари-тельной процедуры, что является явной недоработкой.
В статье 104 предусмотрено, что "принятые Государст-венной Думой законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации", а в статье 105 устанав-ливается перечень законов, принятых Государственной Ду-мой, подлежащих "обязательному рассмотрению в Совете Федерации". Данная формулировка об "обязательном рас-смотрении" позволяет толковать ее таким образом, будто Совет Федерации обязан рассматривать только часть зако-нов, принятых Государственной Думой, иные законы эта палата вправе не рассматривать. Тем самым в тексте проекта закладывается еще одна возможность торможения законода-тельного процесса.
В проекте Конституции, одобренном Конституционным
совещанием, не содержится положений, регулирующих воп-росы вступления законов в силу, не предусматривается важ-нейшее правило, что закон вступает в силу по истечении определенного срока после официального опубликования, ес-ли иное не установлено законом. Отсутствие подобного указа-ния является не только потерей одного из элементов демокра-тизма Конституции, но и лишает юридических последствий
акт "обнародования" Президентом законов.
В систему законодательства РФ проектом Конституции вводится такой элемент, как федеральные конституционные законы. Позитивно оценивая данное нововведение, следует отметить определенную небрежность проекта в регулирова-нии этого вопроса. Так, в статье 107 устанавливается особая процедура принятия федеральных конституционных законов и указывается, что они "принимаются по вопросам, предус-мотренным Конституцией РФ". Из данной редакции следует, что федеральный конституционный закон может быть принят по любому вопросу, подлежащему, согласно Конституции, законодательному регулированию. Конституционные законы принимаются по вопросам, имеющим особую важность для реализации норм Конституции, ее институтов, поэтому либо следует в тексте статьи 107 указать, что федеральные кон-ституционные законы принимаются по вопросам, специально предусмотренным Конституцией, либо перечислить вопросы, требующие такого специального регулирования. К их числу относятся, например, законы о выборах Президента (ст. 81), депутатов парламента (ст. 95). В проекте Конституции перечиеденные вопросы не отнесены к подлежащим регулированию конституционным законом.
В главе 5 проекта Конституции также недостаточно рас-крыт статус депутата парламента. Очевидно, что статус депу-тата не может сводиться только к его неприкосновенности (ст. 97).
Президент Российской Федерации
С точки зрения последовательной реализации принципа разделения властей институту Президента, как главы государ-ства, нет места в системе высших государственных органов страны. В тех государствах, где Президент является главой государства, он наделяется, как правило, чисто представи-тельскими функциями и выступает скорее как государствен-ный символ, нежели политически властная фигура. Реальной властью Президент обладает, будучи главой исполнительной власти.
Именно как главу государства характеризует Президента предложенный проект Конституции, однако он наделен дале-ко не символическими полномочиями.
Политико-правовой статус Президента определяется не только полномочиями, закрепленными за ним в главе 4, но его взаимоотношениями со всеми ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.
В отношениях с исполнительной властью Президент высту-пает как активная фигура: он предлагает Государственной Думе для утверждения кандидатуру Председателя Правитель-ства (ст. 83), назначает членов Правительства, ставит вопрос об отставке Правительства перед Государственной Думой и даже может распустить последнюю, если она не утвердит предло-женную им кандидатуру Председателя Правительства (ст. 111). То есть Президент по существу имеет реальные возможности воздействовать на политику Правительства, с одной стороны, практически формируя его, и с другой - угрозой сместить его в любой момент. Очевидно, трудно рассчитывать, что Прави-тельство, поставленное в такие узкие конституционные рамки, способно проводить самостоятельную политику.
Кроме того, в соответствии с конституционным опытом зарубежных стран такие полномочия, как введение военного и чрезвычайного положений относятся к прерогативе главы исполнительной власти, а не главы государства.
Таким образом, характеризуя Президента как главу госу-дарства, проект Конституции наделяет его фактически гораз-до большими полномочиями. Представляются конституцион-но не сбалансированными отношения Президента и законода-тельной власти: во-первых, они имеют один источник власти - избирательный корпус страны, что не снимает возмож-ности противопоставления Президента парламенту, во-вто-рых, выражение Государственной Думой недоверия Правите-льству практически нейтрализуется правом Президента не согласиться с этим и распустить последнюю (ст. 111, 116). В подобном положении Государственная Дума всегда рискует быть распущенной, ставя вопрос о недоверии Правительству. Более того, страна может остаться практически без парламен-та на три месяца, поскольку в соответствии со статьей 109 Президент назначает дату новых выборов Государственной Думы в случае ее роспуска, чтобы вновь избранная Государст-венная Дума собралась не позднее чем через девяносто дней с момента роспуска. А фактически это означает, что Прези-дент может назначить дату выборов таким образом, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не ранее чем через девяносто дней после ее роспуска.
Следует конкретизировать статью 90, которая наделяет Президента правом издания указов и распоряжений. Непонят-но, что имеют в виду авторы проекта, говоря о полномочиях Президента, возложенных на него федеральными законами, Очевидно, что полномочия Президента должны исчерпыва-юще определяться Конституцией. Во всяком случае, указан-ная статья в ее нынешней редакции не исключает вторжения Президента в сферу полномочий законодательной власти.
Что касается отношений Президента и судебной власти, то исходя из особой природы Конституционного Суда, едва ли оправдано наделение Президента только правом представле-ния кандидатур его судей на утверждение Совету Федерации. Очевидно, что круг субъектов, имеющих такое право, должен быть расширен.
Ряд положений, в частности порядок избрания Президен-та, носят конституционный характер, и потому должны быть зафиксированы в самой Конституции, а не в федеральном законе, как это предлагается проектом.
Не до конца решен в проекте вопрос о преемственности президентской власти. Конституция возлагает президентские полномочия на главу Правительства, если Президент не мо-жет исполнять свои функции. А что произойдет в случае неспособности главы Правительства или вакансии его долж-ности? Очевидно, что Конституция должна установить при-нцип преемственности президентской власти таким образом, чтобы обеспечить непрерывность осуществления власти.
Правительство Российской Федерации
Раздел 6 проекта Конституции содержит ряд существен-ных недостатков, способных поставить под сомнение возмож-ность нормального осуществления исполнительной власти в Российской Федерации.
В проекте не определена подотчетность Правительства Российской Федерации. С учетом того обстоятельства, что в главе 5 проекта Конституции, посвященной Федеральному Собранию, не закреплено право депутатских запросов Прави-тельству, право палат Федерального Собрания заслушивать отчеты Правительства либо отдельных его членов, реальные контрольные полномочия Федерального Собрания в отноше-нии Правительства практически сводятся к выражению недо-верия Правительству. Такую схему взаимоотношений госуда-рственных органов трудно признать конструктивной.
Норма статьи 112 проекта о представлении Президенту Российской Федерации предложений по структуре федераль-ных органов исполнительной власти в завуалированной форме предоставляет Президенту полномочие, не соответствующее его конституционному статусу. Так называемые вопросы "структуры федеральных органов исполнительной власти" мо-гут включать в себя перечень центральных органов управления (министерств, государственных комитетов и др.), а также и распределение полномочий между ними. Эти вопросы долж-ны регулироваться федеральными законами. По смыслу ста-тьи 112 после каждого назначения нового Председателя Пра-вительства он представляет предложения по структуре феде-ральных органов исполнительной власти. Реализация данной нормы всецело зависит от усмотрения двух должностных лиц, что при определенных обстоятельствах способно повлечь дезо-рганизацию системы федеральной исполнительной власти.
Неоправданно узко определен предмет конституционного закона о Правительстве в статье 114 проекта Конституции. Этот закон должен определять не только порядок деятель-ности, но и структуру Правительства, компетенцию, порядок деятельности и отношения его с другими государственными органами.
В статье 115 содержится определение юридической силы приказов федеральных министров. В предложенной редакции оно неприемлемо, так как в Конституции не определены сами полномочия федеральных министров. Статус федеральных министерств и их руководителей должен определяться в кон-ституционном законе о Правительстве и других федеральных законах.
Представляется неверным сводить выражение Государст-венной Думой недоверия Правительству только к его отстав-ке. Следствием этого могут быть, например, существенные кадровые перестановки в Правительстве, а также изменение его политического курса.
Местное самоуправление
Анализ главы 8 проекта Конституции, посвященной мест-ному самоуправлению, свидетельствует о недостаточной про-работанности предлагаемой модели конституционного регу-лирования местного самоуправления в Российской Федерации и фрагментарности, определенной бессистемности изложения основных принципов местного самоуправления.
Авторами проекта не учтено разграничение предметов ведения в сфере местного самоуправления между федераль-ными органами государственной власти и органами государ-ственной власти субъектов Федерации, установленное Федера-тивным договором. Последний относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совмест-ному ведению указанных органов и по этим вопросам феде-ральные органы государственной власти издают Основы зако-нодательства. В проекте Конституции (ст. 132) записано, что "общие принципы организации и гарантии местного самоуп-равления устанавливаются федеральным законом". Такая формула противоречит Федеративному договору, равно как и статье 72 пункт "н" проекта Конституции.
Из статьи 133 не ясно, каким законом (федеральным или законом субъекта Федерации) органы местного самоуправле-ния будут наделяться отдельными государственными полно-мочиями. Формулировка данной статьи не позволяет судить о мере, в которой на органы местного самоуправления могут быть возложены эти функции. Чрезвычайно важно определить цели и меру осуществления органами местного самоуправле-ния государственных функций. Поскольку в статье 133 проек-та Конституции записано, что реализация данных полномо-чий подконтрольна государству, значительный объем пере-данных в таком порядке государственных функций может свести на нет все местное самоуправление, фактически превра-тит органы местного самоуправления в государственные ор-ганы вопреки тому, что декларируется в статье 12 проекта.
В главе 8 ни разу не упоминаются представительные ор-ганы местного самоуправления. В то же время непонятно использование термина "выборные и другие органы местного самоуправления" в статье 130 при определении форм мест-ного самоуправления. В рамках используемой терминологии местное самоуправление вполне возможно свести к управле-нию территориями через назначенных наместников, полно-мочных представителей, префектов и т. д. Получается, что местные бюджет, налоги и сборы могут устанавливаться не только представительными органами местного самоуправле-ния, но и другими органами. С такой идеей трудно согласить-ся.
Непонятно значение нормы о самостоятельном управле-нии органами местного самоуправления муниципальной со-бственностью. Самостоятельное управление муниципальной собственностью со стороны данных органов осуществляется в интересах населения, соответственно эти интересы ограничи-вают самостоятельность этих органов.
Гарантии местного самоуправления, описанные в статье 132 проекта Конституции, отличаются чрезмерной декларати-вностью и нечеткостью формулировок. Как можно понимать запрет на ограничение прав местного самоуправления, устано-вленных Конституцией и федеральным законом? Каков меха-низм реализации данного запрета? Не нарушает ли такая запись права субъектов Федерации в регулировании местного самоуправления? Ведь законы о местном самоуправлении, принимаемые в субъектах Федерации, будут формулировать конкретные полномочия органов местного самоуправления и таким образом будут "ограничиваться права местного само-управления", установленные на федеральном уровне, что вов-се не означает нарушения этих прав. Также неясен смысл права самостоятельного определения структуры местного са-моуправления.
http://www.rumiantsev.ru/printable/6/10/
Док. 332552 Опублик.: 06.07.07 Число обращений: 438
