Олег Румянцев: Вопросы федерализма и Конституционное совещаниеНазад
Олег Румянцев: Вопросы федерализма и Конституционное совещание
Любопытный анализ - как рассматривались вопросы федерализма на Конституционном совещании в 1993 году
3. Аналитический портрет Конституционного совещания
кристаллизация "федеральных рифов"
Фактически же Конституционное совещание стало как экспериментальным полигоном для рассмотрения вопросов будущего государственного устройства, так и очагом ускорения накопившихся противоречий между Центром и регионами равно как и между самими последними. Теоретически этот спор развивался в рамках разногласий по поводу федеративного устройства России. Сложность для Президента состояла и в том, что он попытался выстроить не Конституцию учитывающую всю сложность взаимоотношений уже принятых или готовящихся Конституций республик, а модель для будущих новых конституций субъектов федерации. Фактически характер политической борьбы и развернувшихся теоретических дискуссий накопил материал для будущих столкновений, поскольку вскрыл и обострил существующие в этой области противоречия кому готова на перспектива фронтального развертывания в будущем.
Идею президентского совещания как органа, призванного выработать единый проект Конституции похоронила уже встреча Хасбулатова и руководителей Советов субъектов Федерации 15 июня. Предложивший положить в основание конституционного процесса сразу три проекта, Председатель ВС нашел поддержку у регионов. Одновременно последними было выдвинуто условие рассмотрения и одобрения проекта на сессиях Советов субъектов Федерации. Так оказалась отвергнутой формула о парафировании Конституции представителями субъектов Федерации на июньском совещании.
В то же время, глава российских законодателей, учитывая сложность момента не пытается немедленно сформулировать единый подход к федеративным проблемам. Его высказывания в последний период позволяют предположить, что основой теоретической базы для решения данной проблемы будет положение выраженное членом Президентского совета (!) Леонидом Смирнягиным:" Федерализм нельзя смешивать с национальным вопросом. Федерализм-это территориальная форма демократии, опирающаяся на гражданские права. Национальный вопрос - культурная, а не политическая проблема, это задача развития национальной культуры, а не национальной государственности", хотя "по сложившейся в России традиции, автономии обладают некоторыми привилегиями в государственности. Оспаривать эти привилегии в принципе- значит вести переговорный процесс в тупик. Наличие этих привилегий следует признать, а дискуссию перевести в плоскость размеров этих привилегий, стараясь свести их к "разумным пределам".
Именно привилегии и стали ключевыми позициям и в спорных вопросах Конституционного совещания. Вместе с проблемой соотнесения Федеративного договора, они составили пакет наиболее значимых для регионов положений проектов Конституций: Существующие проекты Юрия Слободкина (социалистический) и других специалистов не рассматривались настоль высоком уровне, как ниже перечисленные. Однако, особую роль сыграли первоначальный проект Президента и проект Конституционной комиссии, в основном одобренный еще VI Съездом народных депутатов.
ПРЕЗИДЕНТСКИЙ ПРОЕКТ (первоначальный):
разделена собственно Конституция и Федеративный договор. Последний выделяется самостоятельным разделом и имеет самостоятельное правовое значение.
порядок формирования верхней палаты парламента - Совета Федерации обеспечивает республикам и иным национальным образованиям не менее 50% мест.
полномочия Совета Федерации наибольшие в Парламенте, в некоторые вопросы Госдума вмешиваться не может, что явно занижает возможности краев и областей через своих представителей влиять на государственную жизнь.
ПРОЕКТ КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОМИССИИ:
Федеративный договор входит как часть Конституции;
ограничивает суверенитет регионов: самостоятельность во всем, кроме того, что отнесено (по общему согласию) к ведению Федерации. Предусматривал возможность дополнительной передачи части полномочий сверху вниз и снизу вверх.
равное представительство всех субъектов в верхней палате парламента - Федеральном собрании: по норме - два депутата от каждой республики, края, области, автономной области, а также по одному депутату от каждого автономного округа.
ПРОЕКТ ШАХРАЯ (17 июня). 17 июня вице-премьер Сергей Шахрай на Конституционном совещании представил вариант проекта основного закона, принятый группой представителей субъектов Федерации:
ФД является частью Конституции.
равные права республики областей в отношениях с федеральной властью при одновременной констатации в Конституции суверенности республик как государств в составе РФ.
Совет Федерацииформируетсяиз2представителейот каждого субъекта. В переходный период этими представителями будут руководители субъектов Федерации.
главенство общефедеральных законов над остальными.
двусторонние договоры получают статус приложений к Конституции (явно предусматривается возможность для маневра в отношениях с республиками типа Татарстана).
ОБЪЕДИНЕННЫЙ ПРОЕКТ от 16 июня (практически дублируется проектом от 26 июня):
"Российская Федерация-Россия есть федеративное государство, состоящее из субъектов Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов".
"Суверенитет Российской Федерации как целостного и неделимого государства распространяется на всю ее территорию".
"Государственное устройство Российской Федерации обеспечивает ее единство, децентрализацию власти и право на самоопределение в составе Российской Федерации".
"Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты Федерации равноправны между собой".
"Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации субъектов Федерации основано на Конституции Российской Федерации и Федеративном договоре".
"В России признается и гарантируется местное самоуправление".
В результате оказались изъяты из первоначального варианта два пункта, согласованные с республиками:
1. "Верхняя палата парламента формируется из высших должностных лиц представительной и исполнительной власти субъектов Федерации".
2. "Республика" - суверенное государство в составе РФ. Край, область, города федерального подчинения и при государственно-территориальные образования в составе РФ".
ОБЪЕДИНЕННЫЙ ПРОЕКТ от 12 июля по сравнению с проектом от 26 июня изменил пункт: в положение о республике как суверенном государстве в составе Российской Федерации (ст. 5) сделано добавление о том, что осуществление республикой ее суверенных прав не может противоречить Конституции РФ.
ПАРЛАМЕНТСКИЙ ВАРИАНТ принят к рассмотрению парламентом после ухода 24 июня с Конституционного совещания и предоставлен Конституционной комиссией:
подтверждается равенство субъектов РФ "за исключениями, установленными Конституцией".
республики признавались государствами, обладающими на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, что отнесены к ведению Российской Федерации.
остальные субъекты РФ являются государственно-территориальными образованиями.
для избрания верхней палаты предлагаются два варианта: или по два депутата от республик, краев, областей, Москвы, Санкт-Петербурга и автономной области и по одному - от автономных округов (румянцевский проект) или по системе, которая обеспечивает республикам, автономным областям и округамнеменее50процентовместприобщем количестве депутатов палаты в 200 человек (президентский проект).
Реакция регионов на эти проекты стала поступать уже давно. Большинство местных руководителей не устраивала невозможность серьезно повлиять на ход Конституционного процесса в том сценарии, что был предложен Конституционной комиссией до Президентского совещания. Председатель Верховного Совета Карелии Виктор Степанов заявил, что причиной столь глубокого конституционного кризиса явилось игнорирование Верховным Советом России мнения субъектов Федерации. Отправленные в свое время из регионов поправки и замечания к проекту парламентского варианта Конституции в большинстве своем не учтены. Подобную же точку зрения высказал и Михаил Николаев, Президент Республики Саха (Якутии), выдвигая заранее принципиальные ответы на вопросы, которые регионы ждут от новой Конституции. По его мнению разработчики "должны выработать приемлемый для всех вариант. Мы его парафируем, если республики получат статус государства, у которых будет своя собственность, право распоряжаться национальными ресурсами и свои представители в высших федеральных органах власти".
Однако далеко не все регионы восприняли идею Конституционного совещания положительно. Многие выступали за то, чтобы вернуться в русло работы Конституционной комиссии, дополненной представителями республик. Другие вообще отказывались работать с обоими проектами. Так, по мнению главы парламента Тувы Бичелдея, "проекты отрицают договорный конституционный характер Российской Федерации, а Федеративный договор выступает как бесплатное приложение и что его личное участие в Конституционном совещании находится под вопросом, так как он сомневается в целесообразности этого".
Президент рассчитывал на поддержку субъектами федерации своего первоначального проекта, однако не предполагал, что хотя бы половина из них выскажется за него в неизменном варианте. Большинство субъектов считали, что им предлагают выбирать между "плохим вариантом и очень плохим", по этому многие, подобно Степанову, намерены были положить между двумя проектами чистый лист бумаги и писать новый текст. Уже 7 июня ответственный секретарь Конституционной комиссии Олег Румянцев сообщил, что лидеры республик в составе РФ готовы выступить с заявлением о том ,что задачей Конституционного совещания является выработка согласованного проекта Конституции из двух вариантов - президентского и парламентского. Сергей Шахрай еще перед началом этого собрания сказал, что видит окончательный вариант текста как "сплав" из двух проектов. Крайнюю же точку зрения высказал Председатель Верховного Совета Башкортостана Муртаза Рахимов подтвердив, что его республика "никогда не ратифицирует тот проект Конституции, который предлагает Ельцин и его команда". Другие республиканские лидеры были едины в том, что текст Федеративного договора "должен быть священным и неприкосновенным", при этом его надо "усилить и расширить", а они "никогда не согласятся на ущемление своих прав".
Собственно сторонниками конституционного компромисса на основе объединения двух проектов согласно заявления 7 июня оказались Председатели Советов следующих 26 субъектов федерации: Краснодарского края, Нижегородской области, Северной Осетии, Республики Адыгея, Астраханской области, Свердловской области, Самарской области, Ханты-Мансийского АО, Ненецкого АО, Кировской области, Амурской области, Белгородской области, Алтайского края, Томской области, Пензенской области, Псковской области, Приморского края, Чувашской Республики, Республики Коми, Калужской области, Оренбургской области, Ростовской области, Камчатской области, Московской и Ярославской областей, Карачаево-Черкесской Республики.
Вторая волна реакции регионов появилась после оглашения проекта Конституционного совещания от 26 июня. Требования ряда республик -Якутии, Карелии, Башкортостана, Кабардино-Балкарии, Тувы, Бурятии - по отношению к "согласованному" проекту продолжали оставаться резко отрицательными. Их не устроило:
1. Фактическое равенство республики областей, приравнивание последних к обычным территориальным единицам.
2. Вертикаль исполнительной власти (единство госвласти на всей территории РФ). Эта статья по сути включает администрации субъектов Федерации в единую систему исполнительной власти России.
3. Принципы формирования Совета Федерации (верхней палаты парламента).
4.Нечеткостьвопределениях типа федеративного устройства: конституционное, конституционно-договорное, договорное.
5. Непризнание права наций на самоопределение и выход из федерации.
6. Непризнание за народами права собственности на своей исконной территории.
7. Проблемы, связанные с местным самоуправлением.
Кроме вице-президента Татарстана, потребовавшего включения в Конституцию двухстороннего договора Россия-Татарстан(положение о возможности заключения таких договоров - но не сам договор - уже содержится в ст.75 проекта), республики не удовлетворены, что уступка их требованиям ограничилась признанием за ними статуса "суверенных государств в составе РФ "а не абсолютного суверенитета. Области и края недовольны тем, что такая уступка республикам сделана.
Фактически программными, по специфике предъявляемых претензий со стороны республиканских лидеров, стали замечания Президента Якутии Михаила Николаева:
"вся суть предложенного нового проекта Конституции- это махровый унитаризм, пренебрежение к народам России...";
"Судя по проекту, остаются признание лишь в преамбуле права народов на самоопределение, закрепление республики как суверенного государства в составе Российской Федерации, возможность гражданства и возможность объявления своего государственного языка";
"Проект, по сути, отказывается признавать, что Российская Федерации - национально-государственная федерация. Игнорируется право наций на самоопределение. Национальный характер республик не подчеркивается. Идет процесс их денационализации, превращения в обычные территории. При этом провозглашается прямое действие Конституции на всей территории Федерации";
Итоговая квалификация президента Якутии была попросту угрожающей: "Проект стал на путь унификации общественно-политической жизни в России на условиях утверждения крупной собственности, принадлежащей индивиду. С такими подходами суверенные республики как субъекты Российской Федерации не могут согласиться. Авторы проекта должны помнить, что такими подходами они ставят республики вне Федерации".
Фактическую солидарность с Николаевым высказал в конце июня глава Парламента Кабардино-Балкарии: "Речь идет о самостоятельном регулировании российскими республикам права собственности, об их праве называться суверенными государствами и о необходимости перевода взаимоотношений с центром на договорные основы". Тува и Бурятия настаивают на праве выхода республики из состава РФ, а Тува еще и требует признать договорную основу федерации. Башкортостан, соглашаясь с требованием равенства экономических прав республик и областей, ставит условием принятия новой Конституции принятие закона о реализации ФД и заключение договора об основах межгосударственных отношений РФ и Башкортостана.
Главный смысл требований другой группы субъектов - областей и краев - не допустить становления Федеративного Договора как основополагающего документа Федерации, поскольку республиканские парламенты, основываясь на нем, постоянно наделяют себя все новыми правами.
Такую программу альтернативных требований сформулировал на заседании Конституционного совещания 26 июня Вячеслав Новиков, председатель Красноярского край совета и Ассоциации председателей облсоветов, заявивший, что при одобрении предложенных формулировок (республика - "суверенное государство в составе РФ") все субъекты Федерации могут провозгласить суверенитет. Поэтому он предложил вместо "сомнительных", на его взгляд, "дефиниций дать в Конституции исчерпывающий перечень дополнительных прав республик: язык, гражданство, собственная Конституция, гимн, флаг и др. Новиков выступил не за конституционно-договорную федерацию, а за чисто конституционную. С ним оказался солидарен представитель секции предпринимателей Марк Масарский: "государство возникло не на основе договора, ему тысяча лет", аналогичную позицию занимают группы федеральных органов власти, партий и местного самоуправления.
Солидарные с ним руководители Советов 42 краев и областей, собравшихся на совещание 25 июня приняли ультимативный документ в котором, потребовав более активного участия Советов, в т.ч. и ВСРФ, в работе над проектом Конституции, обусловили возможность парафирования проекта наличием в нем следующих положений:
Россия - конституционная федерация;
субъекты РФ равны, за отдельными исключениями, прямо установленными Конституцией;
исключительная и совместная компетенция РФ и ее субъектов, порядок ее реализации равны по содержанию и едины по отношению ко всем субъектам федерации;
субъекты не имеют права выхода из РФ;
бюджетное устройство РФ(разграничение бюджетных и налоговых полномочий федерации, регионов и местного самоуправления) закреплено в Конституции отдельной главой;
равное и самостоятельное представительство субъектами в верхней палате парламента;
госвласть субъектов осуществляют образуемые ими органы трех властей;
обязательное парафирование проекта субъектами с предварительным согласованием полномочными представителями ВС, Президента и всех субъектов.
Интересы регионов перед несколькими группами совещания взялся защищать Сергей Шахрай, который выдвинул следующий подход на данном этапе: "Лучше избегать определений "федерация", "конфедерация"... Давайте обсудим, какие полномочия будут у Чечни, у Татарстана, что в общих интересах выгодно сохранить за центром, а что - совместно. И это должны решать не теоретики, а прежде всего отраслевики-железнодорожники, химики, металлурги... Конечно, в ранге не ниже министров - те, кто отвечает за ту или иную отрасль...Между тем сделанные уступки противоречат другим нормам конституционного проекта, представленного на заседании совещания26 июня. Так, суверенитет РФ "распространяется на всю территорию РФ как целостного и неделимого государства", на всей территории также "обеспечивается единство государственной власти" (ст.4). В тоже время республики имеют статус "суверенных государств в составе РФ" (ст.5, пункт, пропущенный президентом в Заявлении о проекте Конституции), а другие субъекты - "государственно-территориальных образований". Такая двух степенность субъектов компенсируется "равенством субъектов между собой "в отношениях с федеральной властью. Скажем, республики могут устанавливать свое гражданство, но с другой стороны, гражданство в РФ "является единым и равным" (ст.6). Однако при подготовке проекта не удалось согласовать порядок выборов в федеральный парламент, и эта проблема оказалась обойденной.
Несмотря на подобные заступничества, за окончательный президентский проект от 12 июля проголосовали только 5 республик из участвующих на Конституционном совещании, признав при этом, что рассмотрение в республиках не отменяется. Тем не менее президентская команда все же надеется, что через полтора-два месяца субъекты Федерации при всех возможных компромиссах большинством в две трети доработают и одобрят проект, подготовленный Конституционным совещанием. Наибольшая опасность видится вдохновителям этого сценария в согласовании Советами конституционного статуса республик и регионов. Тот же Шахрай считает, что сессии Советов в регионах объявят неприемлемые условия, провозгласив себя республиками, что не позволит в итоге договорится о статусе. Эту же позицию по сути подтвердил и заместитель Председателя Верховного Совета Николай Рябов, которого тревожит настроение глав Советов субъектов Федерации, что продемонстрировал о состоявшееся 12 июля их совещание в Верховном Совете.
Президент же пытаясь уговорить регионы, уверял их, что в окончательном проекте Конституции максимально разрешено политическое противоречие между субъектами и предложил искать компромисс, переустраивая федеральную налоговую систему.
Подобные неудачи президентской команды были обусловлены ее же предшествующей тактикой и не совсем корректной стратегической задачей. Так, утверждая схему двойного представительства субъектов Федерации-с делегатами от органов представительной и исполнительной власти по отдельности, - Кремль заведомо предопределил появление на совещании двух противостоящих друг другу блоков. Одновременно, ведя счет на "персональные" мандаты, а не по системе "одна территория - один голос", конституционный штаб Президента обеспечивал себе "массовку" при принятии важных решений. При таком подходе утверждения, будто сорок пять подписей под обращением "К гражданам Российской Федерации" означают переход в оппозицию Центру сорока пяти субъектов РФ, - лишаются смысла. Одновременно с этим - появившийся блок республик, фактически скоординированный перед совещанием заседаниями СГР ужесточив давление с целью сохранения и расширения своих прав заставил представителей краев и областей иногда временно забывать о своей принадлежности к различным ветвям власти и выступать единым фронтом. Но противопоставив республикам области(прежде всего богатые сырьем), президент получил двойственные по сути итоги. С одной стороны, он ослабил совокупный вес субъектов, с другой - ограничил возможности парафирования проекта не всеми, а относительным большинством регионов.
Не сумев добиться согласованного решения по вопросу о статусе республики соотнесения со статусом краев и областей, президентская команда спровоцировала - вольно или невольно - такой способ протеста, которое ошеломил всех: самостоятельное повышение областями своего статуса. Пионер этого процесса - Свердловская область - 1 июля провозгласила себя Уральской республикой в составе России. Провозглашение Уральской и Вологодской республик, а затем Южно-Уральской и Приморской, соответствующие настроения еще в девяти областях и краях, вызвали негативную реакцию бывших национальных автономий - Татарстана, Бурятии, Марий Эл, еще больше обострив противостояние между ними.
В целом разделяя мотивы областных "суверенизаторов" - если "вся федерация будет состоять из республик, претензии на привилегированное положение окажутся неуместными" - т.е., номинально поддержав инициативу областей, нужно сохранить для них и ужесточить для республик существующие налогово-бюджетные отношения по оси "Центр - регионы" (член Президентского совета Георгий Сатаров), политическое окружение Президента в тоже время понимает катастрофичность последствия лобового столкновения областей и республик при игре Центра на одной из сторон, - последствий как для конституционного процесса, так и для России в целом." Ударом по конституционной реформе" назвал глава администрации Президента Сергей Филатов провозглашение Уральской республики. По его мнению, "провозглашение новых республик... может увести нас на стезю политической борьбы и на мобилизацию усилий по поддержанию целостности Российской Федерации". Крайне негативную оценку действиям Екатеринбурга дал Сергей Шахрай, еще раз косвенно подтвердив некоторые разногласия с основной линией президентской команды. Президент попытался выступить с примирительными заявлениями, как, например, 6 июля-решения Свердловского и Вологодского областных Советов "несвоевременны" и облсоветам нужно "самим приостановить свои решения до согласования этих вопросов в ходе следующих этапов Конституционного совещания".
Вместе с тем, данная ситуация является в значительной мере реакцией на настойчивые действия тех республиканских лидеров, которые упорно настаивают на расширении статуса республик, что ведет, по сути дела, к установлению конфедеративных отношений в рамках России. Кроме того, этим Борис Ельцин и его Администрация, естественно сами того не желая, создали серьезнейшую угрозу нелегитимности своему проекту и раскола страны по принципу "регионы за Президента - регионы против президента". Когда Президенту стала необходима поддержка при принятии новой Конституции она была фактически обещана не областям, а межрегиональным ассоциациям. Провозглашение Уральской (то есть с возможностью присоединения других областей Урала) республики подтверждает эти стремления. По сути о планируемой возможности такого сценария говорил один из идеологов Конституционного совещания, Член Президентского совета, координатор одной из секций Конституционного совещания профессор Сергей Алексеев, который еще до начала форума говорил о том, что надо "полагать, что в итоге государственно-национального развития Российской Федерации ее субъектами станут наряду с ныне существующими национальными республиками также и Среднерусская, или Московская, Уральская, Сибирская, Приморская, "вольный" город Санкт-Петербург и другие республики, через которые произойдет возрождение и расцвет русского народа". По его же мнению в проект Конституции нужно внести запись: "Края, области в праве в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом, образовать государственно-региональное образование-землю, губернию, приобретающую в соответствии с Конституцией статус республики".
Таким образом, попытки областей создать мощный противовес национальным республикам, были практически заранее обоснованы, а как утверждают и некоторые нынешние противники Ельцина (Руцкой) по сути инспирированы ближайшим окружением Президента. Характерно, что и столь влиятельная фигура в политическом штабе главы исполнительной власти России как Президент фонда "Стратегия", бывший Государственный секретарь Геннадий Бурбулис, оценил провозглашение Уральской республики как" "удачный тактический ход земляков", хотя вместе с тем и осудив его.
