Об инициативе Комиссии по вопросам развития благотворительности, милосердия и волонтерства по подготовке законопроекта о ресурсном капитале - `эндаументе` в рамках совершенствования действующего законодательства в благотворительной сфереНазад
Об инициативе Комиссии по вопросам развития благотворительности, милосердия и волонтерства по подготовке законопроекта о ресурсном капитале - `эндаументе` в рамках совершенствования действующего законодательства в благотворительной сфере
Выступая на первом пленарном заседании Общественной Палаты РФ Президент страны В.В. Путин значительную часть своего доклада посвятил развитию благотворительности в России, особо отметив, что в современной жизни социальный престиж благотворительности и милосердия, оказания помощи тем, кто нуждается в реальной поддержке остается явно недостаточным.
Вместе с тем эти понятия и качества были всегда исторически близки и присущи многим поколениям россиян, а в настоящее время милосердие, волонтерство и благотворительность во всем своем многообразии является не только важнейшей нравственной составляющей национального единения, но может и должна стать эффективным инструментом гражданского общества по реализации конкретных социальных программ, и прежде всего, приоритетных национальных проектов.
Не случайно, Комиссия по развитию благотворительности, милосердия и волонтерства среди многих актуальных задач и направлений деятельности своей главной целью определила совершенствование действующего российского законодательства для создания наиболее благоприятных правовых и экономических условий для осуществления и развития благотворительности в стране. Этим вплотную занимается соответствующая рабочая группа, в состав которой кроме членов комиссии, входят независимые эксперты, юристы, лидеры и члены авторитетных некоммерческих и общественных благотворительных объединений, организаций-доноров и грантодающих фондов, то есть представители практически всех участников благотворительного процесса: от различных категорий благотворителей до конкретных благополучателей.
В настоящее время наша Комиссия и рабочая группа, после определенной проработки и анализа существующих законов и уложений в сфере благотворительности предполагает привлечь внимание различных государственных и гражданских институтов к своей инициативе по введению в российское законодательство понятия "эндаумента".
Впервые эту инициативу озвучил председатель Комиссии Общественной Палаты РФ по развитию благотворительности, милосердия и волонтерства Владимир Потанин на встрече Президента РФ с отечественными предпринимателями, она получила поддержку в решениях и документах XV съезда РСПП, обсуждалась на организованных Комиссией конференциях и круглых столах "Благотворительность в России", получила одобрение и поддержку на слушаниях Общественной палаты по преодолению бедности, а также на форуме "Общество, благотворительность и национальные проекты", проведенном в рамках национальной инициативы "2006 - год благотворительности в России" с участием первого заместителя Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева.
Говоря более конкретно о введении, по аналогии с международными нормами, в отечественную правоприменительную практику понятия "эндаумент", то в российском законодательстве этому термину могло бы условно соответствовать понятие "ресурсный капитал" некоммерческих организаций, который в конечном итоге предполагается определить, как капитал, состоящий из совокупности финансовых и иных материальных ценностей, которые переданы учредителями, иными физическими или юридическими лицами в некоммерческую организацию, доход от инвестирования которых используется на финансирование административных расходов этой некоммерческой организации и осуществление некоммерческих целей, определенных учредителем (ями). При этом, в законодательстве должны быть установлены четкие правила, которые обеспечивали бы сохранность такого капитала и использование его по назначению без обязательного участия учредителя.
Наличие ресурсного капитала НКО призвано решить три основные задачи:
1. приобрести определенную независимость от разовых пожертвований и иных добровольных поступлений;
2. обеспечить финансовую стабильность посредством получения гарантированного дохода;
3. создать возможность для формирования долговременного источника финансирования основных направлений деятельности.
В настоящее время необходимо, с одной стороны, активно стимулировать приток пожертвований в некоммерческие организации, с другой стороны, обеспечить прозрачность и контроль в этой сфере, предотвратить возможные негативные последствия недобросовестных действий дарителей и (или) получателей ресурсного капитала.
Необходимо разработать законопроект в целях:
защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, передающих собственное имущество или финансовые средства некоммерческим организациям на общеполезные цели;
увеличения количества, расширения направлений и повышения качества предоставляемых социальных услуг, оказываемых неправительственными некоммерческими организациями;
увеличения внебюджетных средств, привлекаемых для финансирования деятельности государственных и муниципальных организаций социальной сферы;
предотвращения или, по крайней мере, снижения рисков злоупотреблений в сфере внебюджетного финансирования некоммерческой деятельности.
Главное назначение ресурсного капитала - "Эндаумента" - обеспечивать стабильное финансирование уставной деятельности некоммерческой организации. При подготовке соответствующего законопроекта необходимо предусмотреть возможность получения ресурсного капитала или его части, не только от учредителей некоммерческой организации, но и от третьих лиц, не участвующих в управлении и деятельности конкретной организации.
На некоммерческие организации, которые формируют ресурсный капитал, должна быть возложена законодательная обязанность сберегать и преумножать ресурсный капитал, воздерживаться от действий, способствующих использованию капитала и доходов с капитала в иных целях, кроме финансирования уставной деятельности организации. Лица, входящие в органы управления и ревизионные органы различных некоммерческих структур, должны нести индивидуальную гражданскую и правовую ответственность за действия, влекущие уменьшение или потерю ресурсного капитала, использование ресурсного капитала в целях личного обогащения, использование дохода с ресурсного капитала не в соответствии с целевым назначением. Физические и юридические лица, сделавшие вклад в ресурсный капитал, должны иметь возможность контролировать его использование, но не могут единолично решать вопросы управления капиталом и определять конкретные способы распределения доходов.
Что касается использования благотворительной поддержки сферы народного образования, в том числе системы "эндаумента" при участии представителей бизнес-сообщества в учредительстве профессиональных учебных заведений, то все виды деятельности некоммерческой организаций, включая формирование и использование их имущества регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации,Федеральным законом от 12 января 1996г. No7-ФЗ "О некоммерческих организациях" последним Федеральным законом (от 10 января 2006г. No18-ФЗ) "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", а также специальными законами об отдельных видах некоммерческих организаций, в частности Федеральным законом от 11 августа 1995 г. No 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", Законом РФ от 10 июля 1992 г. No 3266-1 "Об образовании", Федеральным законом от 22 августа 1996 г. No 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Налогообложение операций, связанных с формированием и преумножением ресурсного капитала, регулируется главой 25-ой Налогового кодекса Российской Федерации "Налог на прибыль организаций" и отличается от налогообложения аналогичных операций, совершаемых коммерческими организациями в сторону большей налоговой нагрузки. Так, вклады в уставный капитал хозяйственных обществ не признаются доходом при определении налоговой базы, тогда как взносы в имущество, в частности в капитал некоммерческой организации облагаются как внереализационный доход в виде безвозмездно полученных средств.
Со времени принятия перечисленных законов прошло десять и более лет, значительно изменились экономические, правовые и социальные условия деятельности многих некоммерческих организаций. С одной стороны, успешное развитие предпринимательства в России приводит к появлению компаний, предпринимательских объединений и отдельных граждан, которые могут обеспечить некоммерческую организацию значительным ресурсным капиталом вместо предоставления разовых пожертвований (чаще всего объектами такой благотворительности являются образовательные медицинские и иные социальные учреждения). С другой стороны, в некоммерческом секторе сформировалась определенная культура работы российских грантодающих фондов, использующих прозрачные и строгие процедуры целевого финансирования. Такого рода общественные изменения, постепенная трансформация благотворительности в эффективный инструмент гражданского общества по реализации социальных, в том числе, и образовательных программ, требуют уточнения и конкретизации отдельных норм законодательства о некоммерческих организациях.
Действующее законодательство не содержит правовых норм, регулирующих вопросы формирования и использования ресурсного капитала некоммерческих организаций. Федеральным законом "Об общественных и некоммерческих организациях" установлено, что такие организационно-правовые формы, как фонд и автономная некоммерческая организация, создаются на основе имущественного взноса, однако размер имущественного взноса не называется и не определены правила его использования.
Тот же закон относит приобретение и реализацию ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах к предполагаемой компетентности и добропорядочности вкладчика и самой некоммерческой организации при ведении предпринимательской деятельности и не содержит специальных норм, регламентирующих такого рода операции. При этом предпринимательская деятельность некоммерческой организации (дополнительная деятельность) противопоставляется деятельности, направленной на достижение уставных целей (основной деятельности). В повседневной практике деятельность, направленная на достижение уставных целей, получила название "уставная деятельность", и это понятие впоследствии закрепилось, в частности, в налоговом законодательстве. Так, Налоговый кодекс Российской Федерации определяет целевые поступления как средства на содержание некоммерческой организации и ведение ею уставной деятельности. При этом Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Анализ совокупности правовых норм, регулирующих деятельность некоммерческих организаций по получению доходов, не связанных с реализацией товаров (работ, услуг), выявляет ряд противоречий, неясностей и пробелов законодательства, которые должны быть восполнены при подготовке изменений и дополнений в соответствующие законы.
К числу основных противоречий относится противопоставление уставной и предпринимательской деятельности. С одной стороны, некоммерческая организация вправе осуществлять деятельность, направленную на получение дохода от инвестиций в ценные бумаги, уставные капиталы хозяйственных обществ, недвижимость и т.д., с другой, - по нормам Гражданского кодекса Российской Федерации общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды могут использовать приобретенное ими имущество лишь для достижения целей, предусмотренных их учредительными документами. Таким образом, некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, но не вправе использовать свое имущество для ведения предпринимательской деятельности, что порождает формальное противоречие, которое игнорируется правоприменительной практикой.
Отнесение инвестиционных операций некоммерческих организаций к категории их предпринимательской деятельности порождает целый ряд неясностей в действующем законодательстве. Так, неясно, что означает ограничение осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создана организация, где проходит эта граница. Этот вопрос приобретает особое значение на начальной стадии операций с ресурсным капиталом, поскольку значительная часть полученного дохода должна направляться на увеличение капитала, т.е. в терминологии действующего законодательства на предпринимательскую деятельность. Неясно, можно ли именовать пожертвованием средства, переданные некоммерческой организации на формирование ресурсного капитала, учитывая, что пожертвование - это дарение в общеполезных целях. В таких условиях позиция лиц, передающих средства, выглядит неопределенной, даже сомнительной в глазах общественности, поскольку формально они финансируют предпринимательскую деятельность некоммерческой организации.
Пробелы в законодательстве касаются вопросов снижения рисков потери ресурсного капитала, а также использования ресурсного капитала для личного обогащения, принятия решений о направлении инвестиций и дохода с капитала, контроля со стороны лиц, сделавших вклад в капитал, что особенно актуально при формировании ресурсного капитала государственных и муниципальных учреждений (в неправительственных организациях такие лица могут быть включены в органы управления или надзора).
Правоприменительная практика многих зарубежных стран показывает, что формирование ресурсного капитала некоммерческих организаций является эффективным механизмом обеспечения их стабильной деятельности. Во всем мире основные "держатели" капитала - это, во-первых, университеты и госпитали, многие научные программы которых осуществляются за счет данного источника; во-вторых, крупные благотворительные фонды, в том числе корпоративные фонды и фонды развития отдельных территорий (местных сообществ), которые распределяют проценты с капитала в виде грантов для небольших организаций. Управление капиталом и доходом с капитала осуществляется коллегиальным органом, состоящим из независимых и финансово не заинтересованных лиц.
В России практика возникновения некоммерческих организаций, которые имеют ресурсный капитал, тормозится во многом из-за значительной разницы суммарного налогового бремени в случае предоставления разовых пожертвований и в случае формирования ресурсного капитала некоммерческой организации. И в том, и в другом случае передающая сторона не имеет налоговых льгот, однако получение разового пожертвования не считается доходом некоммерческой организации, поскольку пожертвование получено (и использовано) на содержание организации и ведение уставной деятельности. Иначе обстоит дело с получением имущества на формирование ресурсного капитала, так как это имущество будет направлено на осуществление операций с ценными бумагами, имущественными правами и иные операции, приносящие доход, т.е. в терминологии налогового законодательства - на предпринимательскую деятельность. Следовательно, получение такого имущества признается внереализационным доходом и при фактическом отсутствии внереализационных расходов (так как получено безвозмездно) налог на прибыль необходимо уплатить со всей суммы. Доходы, полученные от использования ресурсного капитала, также облагаются налогом на прибыль на общих основаниях, несмотря на то, что предназначены для финансирования социально полезной деятельности.
Значительная налоговая нагрузка резко снижает привлекательность использования такого эффективного экономического механизма, как формирование ресурсного капитала, хотя по критерию конечного предназначения имущества этот механизм аналогичен предоставлению разовых пожертвований.
3. Основные задачи и варианты их решения для согласования и подготовки законопроекта о ресурсном капитале ("эндаументе").
1. Выбор термина для обозначения ресурсного капитала некоммерческой организации и определение понятия.
Капитал, формируемый некоммерческой организацией (endowment), необходимо терминологически отграничить от уставного капитала коммерческой организации, чтобы подчеркнуть его иную правовую природу. Действия по формированию ресурсного капитала и управлению им отнести к категории уставной, а не предпринимательской деятельности некоммерческой организации.
2. Определение круга некоммерческих организаций, которые могут формировать ресурсный капитал и требований, предъявляемых к таким организациям.
В качестве основных критериев должны использоваться: вид деятельности некоммерческой организации, ее организационно-правовая форма, механизмы управления организацией и контроля над ее деятельностью, источники формирования имущества.
3. Определение "держателей ресурсного капитала", т.е. перечня организаций, имеющих право на формирование "эндаумента". Прежде всего образовательные организации (кроме дополнительного образования), научные, медицинские (только больницы) учреждения и грантодающие фонды.
Возможно также привлечение ресурсного капитала в некоторые некоммерческие структуры социальной защиты, а также организации, занимающиеся развитием культуры и искусства, охраной окружающей среды, социальной и психологической реабилитацией определенных групп населения.
4. Определение минимального и максимального размера ресурсного капитала, порядок его увеличения, уменьшения.
В связи с тем, что капитал должен обеспечивать инвестиционный доход, достаточный для осуществления некоммерческой деятельности и погашения административных расходов, в разрабатываемом проекте необходимо определить целесообразность, место или орган его регистрации.
5. Определение состава имущества, которое может вносится в ресурсный капитал.
В состав "эндаумента" может входить то имущество, которое приносит пассивный доход, в т.ч. недвижимое имущество, т.е.: #61607; Денежные средства
#61607; Ценные бумаги
#61607; Имущественные права
#61607; Интеллектуальна собственность
#61607; Недвижимость
#61607; Необходимо дополнительно определиться о возможности передачи в ресурсный капитал движимого имущества, например, предметов искусства, транспорта, различного дорогостоящего оборудования и т.д.
6. Установление ограничений на сделки по распоряжению, в том числе отчуждению имущества в составе ресурсного капитала.
Можно определить специальный порядок оформления сделок по имуществу в составе "эндаумента": сделки или несколько взаимосвязанных сделок по распоряжению имуществом ресурсного капитала, стоимость которого составляет, например, не менее двадцати пяти процентов от размера ресурсного капитала, заключаются только после получения одобрения высшего органа управления некоммерческой организации. Сделки, совершенные с нарушением настоящего положения, могут быть признаны судом недействительными по иску некоммерческой организации, ее учредителей или лица, безвозмездно передавшего имущество на формирование или увеличение ресурсного капитала, стоимость которого составляет не менее двадцати пяти процентов от размера ресурсного капитала на момент заключения сделок.
7. Установление обязательных процедур управления ресурсным капиталом и доходами с этого капитала для предотвращения его нецелевого использования и для снижения риска потери капитала.
Предусмотреть ограничения на использование дохода, полученного от инвестирования ресурсного капитала.
#61607; Обязанность направлять не менее установленного процента средств на конкретную программную уставную деятельность (для грантодающих фондов, например, на раздачу грантов)
#61607; Ограничения на использование дохода от ресурсного капитала на увеличение размера самого Endowment (антиинфляционный механизм, предотвращающий уменьшение реального размера ресурсного капитала в связи с инфляцией)
#61607; Ограничение на расходование дохода от Endowment на отдельные виды деятельности (например, расходы на лоббирование), пиаркомпании и рекламные акции
#61607; Ограничение по видам административных расходов, на которые могут быть потрачены средства Endowment
8. Для обеспечения профессионального управления ресурсным капиталом предусмотреть механизм управления капиталом самостоятельно и через управляющую компанию (по аналогии с управлением и использованием пенсионных средств).
9. Установление имущественной и иной ответственности членов коллегиального органа управления и единоличного исполнительного органа за неэффективное управление ресурсным капиталом и доходами с капитала, влекущие его уменьшение или потерю, а также за противоправные действия по использованию данного капитала в иных, прежде всего личных, целях.
Во вносимых изменениях и дополнениях в законодательство необходимо предусмотреть установление гражданской, административной и уголовной ответственности и, согласно соответствующим Кодексам Российской федерации: Имущественная ответственность - по аналогии с гражданско-правовой ответственностью управляющих делами юридических лиц (ст. 83 ГК РФ): лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное не предусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу.
Административная ответственность - за ненадлежащее управление РК в виде дисквалификации.
Уголовная ответственность - злоупотребления полномочиями, ст. 201 УК (в случае использование ресурсного капитала в собственных интересах или частных интересах третьих лиц).
10. Определения порядка формирования и круга лиц, за счет средств которых можно формировать ресурсный капитал (физические, юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления, сами некоммерческие организации) и определение правового статуса лиц, передавших собственные средства в ресурсный капитал.
Например, Endowment может формироваться единовременно или постепенно за счет одного или многих источников, в т.ч. имущества, переданного российскими и иностранными физическими и юридическими лицами, государством, а также за счет собственных средств, (в т.ч. полученных от предпринимательской деятельности НКО).
В отношении правового статуса лиц, передавших собственные средства в ресурсный капитал можно предложить следующий вариант законодательного решения:
Лица, безвозмездно передавшие некоммерческой организации имущество на формирование или увеличение ресурсного капитала, имеют право на получение информации об использовании предоставленного имущества, размере полученного от этого дохода, целях и направлениях его дальнейшего использования. В случае нецелевого использования имущества (его части), безвозмездно полученного некоммерческой организацией на формирование или увеличение ресурсного капитала, названные лица имеют право потребовать возврата имущества (его части), использованного с нарушением данного положения.
11. Обеспечение контроля за целевым использованием средств Endowment, в т.ч. со стороны лиц, участвовавших в его формировании, и со стороны государства.
При внесении изменений и дополнений в законодательство предлагается наряду с традиционными и новыми формами государственного и общественного контроля за использованием "энедаумента", предусмотреть для всех участников формирования и инвестирования ресурсного капитала (независимо от их правовой формы) обязательную публикацию в общероссийских СМИ о его годовом размере, доходности и использовании, а также обязательное заполнение отдельного листа в налоговой декларации по налогу на прибыль.
12. Введение льготного налогового режима по операциям, связанным с Endowment
1.На этапах его формирования:
На этом этапе, очевидно, что юридическое лица - доноры, участвующие в формировании ресурсного капитала, не могут рассчитывать ни на какие льготы. Некоммерческие (благотворительные) организации, получающие финансовые средства или имущество в составе ресурсного капитала должны освобождаться от налога на прибыль. В отношении льготного режима для физических лиц, участвующих в формировании ресурсного капитала - вопрос пока остается открытым. Это, в том числе, может зависеть от того, является ли данное физическое лицо (гражданин России или иностранного государства) донором - жертвотелем или донором-спонсором, т.е. предоставляет ли он ресурсный капитал в убыток себе (безвозмездно) или он участвует в формировании ресурсного капитала в расчете на прямую или косвенную выгоду, например, это может являться частью его рекламной или маркетинговой компании.
2. На этапах инвестирования.
Безусловно, доход от инвестирования "эндаумент" должен освобождаться от налога на прибыль при одновременном создании эффективного механизма государственного и общественного контроля над расходованием ресурсного капитала, предотвращающего и препятствующего злоупотреблениям представленными налоговыми преимуществами.
Комиссия Общественной палаты РФ по развитию благотворительности, милосердия и волонтерства и соответствующая рабочая группа не считают, что предлагаемые вышеуказанные изменения и дополнения в действующее законодательство о некоммерческих и общественных организациях, Закон о благотворительности, Налоговый и гражданский кодекс и другие сопряженные с ними законы носят догматический или окончательный характер. Но Комиссия, безусловно, рассчитывает на заинтересованное обсуждение и анализ своей инициативы по введению в российское законодательство понятия "ресурсного капитала" и внесение любых замечаний и предложений со стороны как государственных, так и общественных институтов и организаций с целью скорейшего согласования и придания данной инициативе законодательного характера.
Члены комиссии полагают, что успешная реализация данной инициативы по внесению изменений и дополнений в законодательство, касающихся использования "ресурсного капитала" будет способствовать повышению экономической устойчивости и стабильности реально действующих некоммерческих организаций. Законодательно прописанный механизм формирования такого капитала создаст дополнительные возможности для государственных и муниципальных образований в социальной сфере, поможет укрепить их материально техническую и технологическую базу без дополнительных ассигнований из бюджета. Неправительственные образовательные организации и учреждения получат новые ресурсы и мотивацию для бесплатного обучения большего количества детей и молодежи из малообеспеченных семей, смогут уделять больше внимания одаренным школьникам и студентам. Станет реальным увеличить число неправительственных организаций, деятельность которых связана со значительными первоначальными вложениями, ежедневной высокой ответственностью за судьбы благополучателей (хосписов, детских домов, приютов для бездомных, интернатов для ветеранов войны и инвалидов, и т.д.). Формирование капитала грандодающих фондов позволит привлечь в реализации востребованных социальных гражданских инициатив небольшие, но эффективно действующие в т.ч. региональные некоммерческие и благотворительные организации.
Несмотря на то, что на первом этапе изменения законодательства число некоммерческих организаций, имеющих ресурсный капитал может быть ограниченным, в целом, с введением и использованием "эндаумента", значительно увеличиться как приток граждан и их объединений в благотворительную сферу, так и объем и качество предоставления благотворительных социальных услуг, что несомненно повысит престиж и авторитет в обществе российских благотворителей, включая представителей крупного среднего и малого бизнеса. Кроме того, следует ожидать переориентации некоммерческих организаций с иностранных на российские грантодающие фонды.
Главным итогом первого, но очень важного шага по совершенствованию законодательства в сфере благотворительности, а именно включения в него понятия "ресурсного капитала" со всеми вытекающими правовыми последствиями станет реальным превращением благотворительности в эффективный, независимый от государства, инструмент гражданского общества по реализации конкретных социальных программы к чему, собственно и призвал членов Общественной палаты РФ Президент страны на ее первом пленарном заседании.
