Усилить третий элемент Стране нужна научно обоснованная государственная политика в области здравоохранения
известно, ключевые факторы, определяющие состояние здоровья, находятся вне здравоохранения и сконцентрированы в социальной и экономической сферах жизнедеятельности общества. Поэтому государственное регулирование общественных отношений в интересах охраны здоровья граждан приобретает особое значение. Главным инструментом такого регулирования должна быть государственная политика в области здравоохранения.
Однако до настоящего времени указанное конституционно закрепленное направление государственной политики (ст. 114 Конституции РФ) не имеет не только научно обоснованной характеристики основных параметров (структура, содержание, цели, направления, правовые основы, период действия, субъекты, объекты, взаимодействие с другими направлениями государственной политики и т.д.), но и общепринятого определения, необходимого, среди прочего, для придания этому понятию статуса частнонаучной категории медицины.
Как показал проведенный нами анализ федеральных нормативных и правовых актов, для разработки и осуществления государственной политики в области здравоохранения в российском законодательстве имеются четкие и весомые, но пока не реализованные, правовые основы.
Помимо Конституции Российской Федерации статус предмета государственной политики закреплен за здравоохранением в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (No 5487-1 от 22.07.93, ст. 5). Отметим, что структура и содержание данного направления государственной политики в этом акте не раскрыты.
Правовой основой для указанной разработки является также Закон РФ No 1499-1 от 28.06.91 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", в котором "государственная политика" упоминается в связи с ее финансированием (ст. 11). В законе также нет определения этого понятия, но о его содержании можно судить по регламентированной структуре использования финансовых средств на реализацию "государственной политики". Интересно отметить, что в данном законе обозначены фактически две "государственные политики", связанные со здравоохранением: "государственная политика в области охраны здоровья населения" (ст. 11), и "государственная политика в области обязательного медицинского страхования" (ст. 12). Взаимоотношения между этими "политиками" в законе не установлены, что, по нашим оценкам, отражает общую их недостаточную методологическую проработку.
Рассматривая формирование государственной политики в области здравоохранения как комплексную проблему, мы исходим из того, что при определении ее правовых основ необходимо исследовать не только отражение изучаемого понятия в нормативных правовых актах, но и системные характеристики зафиксированной в нем сущности. Речь идет, в частности, о решении принципиального вопроса взаимосвязи между обозначенными в Конституции Российской Федерации направлениями государственной политики: а) в области здравоохранения (ст. 114) и б) внутренней политики (ст. 80 и 84). Логично считать, что в системе государственной политики первое направление является частью второго. В таком случае государственная политика в области здравоохранения получает серьезную поддержку, поскольку, согласно статье 80 Конституции, основные направления внутренней политики государства, а следовательно, и ее здравоохранительной составляющей, определяет Президент Российской Федерации.
Фактически это соотношение в течение определенного времени уже было законодательно закреплено. Не вдаваясь в разбор правовых коллизий, напомним, что согласно статье 9 (в настоящее время утратившей силу) Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан руководство осуществлением "федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан" входило в полномочия Президента Российской Федерации. В интересах сохранения высокого статуса данного направления государственной политики указанную норму следовало не отменить, а привести в логическое соответствие с Конституцией и выделить в системе внутренней политики государства ее здравоохранительный компонент как подсистему.
Существенной причиной затруднения в научном и практическом освоении проблемы разработки государственной политики в области здравоохранения служит также явное несоответствие статьи 16 Федерального конституционного закона No 2-ФКЗ от 17.12.97 "О Правительстве Российской Федерации" статье 114 Конституции Российской Федерации. В пункте в) указанной статьи Конституции РФ установлено, что правительство "обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии". В соответствии с этой нормой Конституции в конституционном законе логично зафиксировано, что правительство обеспечивает: "проведение единой государственной социальной политики" (ст. 16), "проведение единой государственной политики в области образования" (ст. 17), "проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды" (ст. 18) и т.д. Но проведение "единой государственной политики в области здравоохранения", также возложенное Конституцией на федеральное правительство, в рассматриваемом конституционном законе не предусмотрено. Полномочия правительства в области здравоохранения здесь неоправданно сужены до уровня принятия лишь мер "по реализации прав граждан на охрану здоровья", а в отношении детей -до уровня "содействия решению проблем детства". В данном законе вообще отсутствует понятие "здравоохранение" как система, как направление государственной деятельности.
Подводя итог, можно сделать следующие выводы и предложения.
В отечественном законодательстве имеется достаточный объем принципов и положений, являющихся правовой основой для безотлагательного начала проведения комплекса работ по формированию и законодательному закреплению государственной политики в области здравоохранения. Существует объективная возможность и необходимость дополнения свода этих принципов и положений за счет внесения в действующие законы, охватывающие вопросы здравоохранения, норм, конкретизирующих основные параметры государственной политики в области здравоохранения, а также приведения Федерального конституционного закона No 2-ФКЗ от 17.12.97 "О Правительстве Российской Федерации" в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Отсутствие в Российской Федерации государственной политики в области здравоохранения, которая должна охватывать и вопросы охраны здоровья детей, в условиях нарастания негативных процессов в динамике показателей состояния здоровья детского населения, явилось одним из дополнительных факторов актуализации задачи разработки "научно обоснованной концепции долговременной государственной политики в области охраны здоровья детей", предусмотренной действующей Программой "О мерах по улучшению состояния здоровья детей Российской Федерации на 2003-2010 гг." ( по итогам Всероссийской диспансеризации детей 2002 г.). Таким образом, указанная концепция имеет одновременно и компенсационное, и самостоятельное значение как форма познания взаимоотношений элементов в сложной системе "общество -дети".
Ожидается, что эта разработка, осуществляемая в Научном центре здоровья детей РАМН, должна стать вкладом в научное освоение проблемы государственной политики в области здравоохранения, концептуальная модель которой представляет собой иерархическую систему, состоящую из трех элементов: "внутренняя политика государства" - "государственная политика в области здравоохранения" - "государственная политика в области охраны здоровья детей". Для педиатров существенно то, что детальное изучение третьего элемента рассматриваемой системы затрудняется недостатком научных данных о втором.
В сложившейся ситуации с целью частичного устранения этого затруднения, а также инициируя проведение комплексного междисциплинарного научного исследования, предлагаем в качестве рабочего определения следующее: государственная политика в области здравоохранения является составной частью внутренней политики государства, взаимодействует в рамках своих задач с другими направлениями политики и осуществляется средствами государственного регулирования правовых, социально-экономических и любых иных отношений в обществе для достижения цели полного обеспечения прав граждан на профилактику болезней, высококвалифицированную медицинскую помощь и восстановительное лечение.
Александр БАРАНОВ,
директор Научного центра здоровья детей РАМН, академик РАМН.
Юрий ЛАПИН,
заведующий лабораторией правовых проблем охраны здоровья детей НЦЗД, кандидат медицинских наук.
