Закон об ассоциациях необходим, но не такой, который предлагается
Стране уже несколько лет существуют восемь ассоциаций экономического взаимодействия, все эти годы идут споры о том, как они должны развиваться, каким должен быть их государственный статус, по чисто хозяйственные объединения или еще один, стоящий над региональным уровнем власти, предусмотренный пока институцией Российской Федерации?Российская Федерация сегодня держит экзамен на жизнеспособность своих государственно-ивовых институтов.
Государственная модель, выстроенная на основе конституции 1993 года, подвергается критике. Все чаще высказываются ten о необходимости или неизбежности конституционной реформы. Одной из основных проблем государственности справедливо признается - отсутствие конституционных механизмов взаимодействия различных уровней власти. В этих условиях приобретает особую актуальность изучение соответствующих институтов, не имеющих конституционно-правового статуса, в первую очередь ассоциаций органов государственной власти и местного самоуправления.
Ключевая форма сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации - межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, созданные в 1990 - 1992 годах. Сейчас, как уже сказано, их восемь. Все они прошли длительный и сложный путь от своего рода "клубов президентов и губернаторов" до полноценных интеграционных структур. Работа ассоциаций достаточно широко освещается в прессе. Но тут еще много нерешенных вопросов.
Все чаще провозглашается идея, согласно которой ассоциации - основа нового федеративного устройства России. Однако направления их пути к этому предлагаются самые разные.
Можно, например, услышать мнение, что ассоциации должны оставаться консультативными органами по согласованию совместных действий на межтерриториальном уровне и в вопросах взаимоотношений с Центром. Единственным приемлемым направлением их развития при этом считается укрепление и развитие уже наработанных связей, в первую очередь экономических и хозяйственных. Государственно-политическая "легализация" ассоциаций, как это ни парадоксально звучит, воспринимается, чуть ли не как угроза правам отдельных субъектов Федерации. Подобные представления обусловлены опасением, вместо одного центра получить два со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Противники усиления межрегиональных объединений в Москве указывают на другую проблему: лидерство в ассоциациях могут захватывать (или уже захватили?) руководители, нелояльные Центру. Журналисты столичных СМИ постоянно "разоблачают" очередные "заговоры губернаторов", якобы использующих ассоциации для реализации своих сепаратистских устремлений.
Мне приходилось сталкиваться и с такой точкой зрения: в связи с введением в 1996 году нового порядка формирования Совета Федерации, с одной стороны, советы ассоциаций превратились в "региональные фракции" верхней палаты, а с другой - сам Совет Федерации оказался в определенном смысле их представительным органом.
Словом, дискуссии о перспективах развития новых объединений продолжаются уже несколько лет, то затухая, то оживая.1997 и 1998 годы стали в этом отношении переломными. Многое позволяет утверждать, что институт межрегиональных объединений действительно становится составной частью российской государственной системы. Это связано с объективным ослаблением Центра, который вынужден теперь больше прислушиваться к голосу регионов. И президенту и правительству гораздо легче договориться с восемью ассоциациями, чем с 89 регионами.
Руководители ассоциаций включены в состав Президиума правительства. Практически ни один совет любой из ассоциаций не обходится без участия государственных руководителей самого высокого ранга. И, наконец, Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального Закона "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации".
Сам факт появления такого законопроекта не может не обнадеживать. Ведь о необходимости создания нормативной базы межрегиональной интеграции мы говорили почти пять лет. И вот лед тронулся. Однако меня как юриста не могут не тревожить серьезные расхождения положений законопроекта с нормами Конституции. Как бы нам не загубить хорошую идею.
В законопроекте предлагается наделить ассоциации статусом объединений субъектов Российской Федерации, сформированных на добровольной основе в интересах развития межрегиональной интеграции и координации управления социально-экономическим развитием территорий. Отдельно предусматривается возможность наделения их правом осуществления властных полномочий - записано, что "в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, являющиеся учредителями ассоциаций экономического взаимодействия, могут передавать ассоциациям экономического взаимодействия осуществление части своих полномочий..."
Фактически речь идет о создании условий добровольного объединения субъектов Российской Федерации в некие "сверхсубъекты", союзы государственных образований. Концептуально, конечно, можно допустить построение такой модели. Но, по моему мнению, этот вопрос должен регулироваться в первую очередь Конституцией Российской Федерации. То есть потребуется внесение в нее соответствующих изменений и дополнений. Тем более что в случае признания ассоциаций новым уровнем (подуровнем?) федеративной системы они должны быть наделены определенной властной компетенцией. Предложенный же в законопроекте вариант определенно неконституционен. Во-первых, Конституция предусматривает передачу осуществления части полномочий лишь по вертикали исполнительной власти. Во-вторых, она даже не упоминает ни о межрегиональных, межсубъектных объединениях, ни о передаче им осуществления части полномочий органов власти.
Следовательно, приведенная формулировка законопроекта дважды нарушает Конституцию: в ней содержится ссылка на несуществующие конституционные положения и она противоречит существующим. Прежде чем прописывать в федеральном законе компетенционные вопросы необходимо определить государственный статус ассоциаций. Ведь реформа в русле конституционной модели - это одно, создание же откровенно неконституционных механизмов - совсем другое. Нельзя начинать строить дом со стен - нужен крепкий фундамент.
Ключевая форма сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации - межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, созданные в 1990 - 1992 годах.Второй этап - принятие соответствующего федерального закона, закрепляющего нормативный характер решений, принимаемых ассоциациями.
На третьем этапе следует сформировать работоспособные координационные структуры межрегионального уровня.
Так и только так мы сможем обеспечить гармоничное и, главное, конституционное развитие межрегиональной интеграции.
Признавая значение межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия для будущего Российского государства, не стоит забывать и о других объединениях субъектов публичного права. Так, например, очень большую работу проводит Северо-Западная парламентская ассоциация. Успешно действует ассоциация автономных округов Российской Федерации. Завершается создание ассоциации "сложно построенных" субъектов Российской Федерации.
Важную роль играют и межмуниципальные объединения общефедерального, межрегионального и регионального уровней. В Красноярском крае создано несколько ассоциаций городов и районов (Западная, Восточная, Северная и др.). С ними активно сотрудничает и Законодательное Собрание, и администрация края. Полагаю, что со временем на них может быть распространена модель делегирования осуществления отдельных полномочий как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления. Это может стать разумной альтернативой созданию территориальных (межрайонных) органов государственной власти, а также заложить основы для будущей оптимизации системы муниципальных образований.
Представляется, что федерация, где большую роль будут играть объединения ее субъектов, - будущее России. Я вовсе не имею в виду децентрализацию исполнительной вертикали власти. Наоборот, ее роль и значение будут возрастать с каждым годом. Но такой большом страной, как Россия, сегодня трудно эффективно управлять из одного Центра. Этим и обусловлены процессы деконцентрации власти - передачи федеральных полномочий регионам, полномочий субъектов Федерации муниципальным образованиям.
